CC BY
86
Роман ОВЧАРЕНКО
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ СУБЪЕКТА РФ
В статье приведены основные подходы к пониманию сущности управления гражданской службой, показаны основные элементы системы на федеральном уровне, рассмотрен опыт Ростовской обл. по созданию органа по управлению гражданской службой, анализируются проблемы, существующие в системе управления гражданской службой.
The article presents the main approaches to understanding the essence of the civil service management, shows the main elements of the civil service management system at the federal level, and considers the experience of the Rostov region on creating the system of civil service management. The paper analyzes the problems existing in the civil service management.
Ключевые слова:
государственная служба, система, управление, субъект РФ, социологический опрос; civil service, system, management, subject of the Russian Federation, sociological survey.
ОВЧАРЕНКО
Роман
Константинович — к.соц.н.,
государственный
советник
Ростовской области 2-го класса; доцент кафедры менеджмента Ростовского социальноэкономического института
Необходимость стабилизации социально-экономического положения России в целом и ее регионов в частности, обеспечения их дальнейшего развития обусловили реформирование гражданской службы. На современном этапе реформы должна быть создана целостная система государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой. Именно формирование такой системы определено в качестве одной из основных целей федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ № 261 от 10.03.2009.
Однако на этом пути существует еще немало нерешенных теоретических и практических проблем. И прежде всего, следует отметить необходимость всестороннего научного осмысления самого термина «управление государственной гражданской службой». Кроме того, проделана недостаточная практическая работа, не создана окончательно организационная платформа формирования системы управления гражданской службой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Это определяет актуальность вопроса и необходимость его всестороннего изучения.
Отметим, что в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе. Однако самого определения этого термина закон не содержит. Нет его и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором также лишь перечисляются направления функционирования системы управления гражданской службой.
Думается, что под управлением государственной гражданской службой можно понимать воздействие государства в лице его должностных лиц и (или) специализированных государственных органов на государственную гражданскую службу для достижения обозначенных субъектом целей. Это воздействие направлено, прежде всего, на отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу (отбор кадров, формирование и использование кадрового резерва), ее прохождением (дополнительное образование, проведение аттестаций и квалификационных экзаменов, ведение реестров служащих и др.), организацией функционирования этого института (формирование организационных структур государственных органов, оптимизация их штатной численности, обеспечение открытости гражданской службы и т.п.), а также формированием его внешнего имиджа. Под управлением гражданской службой можно понимать не только воздействие субъекта управления на управляемый объект — государственную гражданскую службу, но и на самого себя, т.е. когда субъект управления становится одновременно и его объектом. Это может происходить, например, при решении вопросов формирования структур органов по управлению гражданской службой, расчета их штатной численности и решения иных вопросов организации и обеспечения их функционирования.
Однако управление, как пишет А.В. Тихонов, — это не только воздействие субъекта на объект, но и способ установления причинно-следственных и других типов связей в системах социального действия, направленных на решение проблемы путем согласования смыслов и значений этих действий для всех участников совместной деятельности1. Здесь предметом управленческого труда выступает организация совместной деятельности участников в процессе достижения поставленной цели, результатом или продуктом — синергетический эффект совокупного труда, достижение интериоризованной участниками цели, их удовлетворенность результатами2. В рамках данного подхода под управлением государственной гражданской служ-
1 Тихонов А. В. Социология управления. Теоретические основы. — 2-е изд., доп. и пере-раб. — М. : Канон+, РООИ «Реабилитация», 2009, с. 313, 314.
2 Там же, с. 324.
бой можно понимать регуляцию действий и взаимодействий субъектов функционирования гражданской службы, рассматриваемых в качестве партнеров, путем создания и проектирования связей и отношений между ними, направления, согласования их действий на решение проблемы, достижения поставленных целей.
С точки зрения институционального подхода управление гражданской службой рассматривается в качестве социального института, основными элементами которого будут являться: формальная структура — орган по управлению государственной гражданской службой; группа работающих в нем людей — чиновники, исполняющие соответствующие роли; комплекс важных функций по управлению гражданской службой, обозначенных нами выше, а также правила и процедуры, регулирующие их поведение и поведение всех остальных гражданских служащих. Это искусственно создаваемый политический институт, основной целью которого, по нашему мнению, является регулирование процессов функционирования и развития гражданской службы, обеспечение их стабильности и непрерывности. Институт управления государственной гражданской службой обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в упорядочении процессов, служебных отношений, объединении социальных ценностей, значимых для гражданских служащих.
В настоящее время основными элементами системы управления государственной гражданской службой на федеральном уровне являются:
— Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров в составе Администрации Президента РФ, Положение о котором утверждено указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1382;
— Комиссия при Президенте РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы (указ Президента РФ от 15 декабря 2008 г. № 1775), которая является постоянно действующим консультативным органом при Президенте РФ;
— Правительство РФ, в структуре которого основные задачи в рассматриваемой нами области выполняет Департамент государственной службы и кадров, созданный распоряжением Правительства РФ от 28 января 2011 г. № 88-р;
— Министерство здравоохранения
и социального развития Российской Федерации, в структуре которого вопросы управления гражданской службой ведет Департамент государственной службы (положение о нем утверждено приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 сентября 2008 г. № 524.
Нельзя не отметить, что определенную роль в системе управления гражданской службой на федеральном уровне играет также и Федеральная служба по труду и занятости (Роструд)1 в рамках своей компетенции по надзору за соблюдением трудового законодательства.
Однако отметим, что федеральный орган по управлению гражданской службой в настоящее время, вопреки требованиям законодательства о государственной службе, не создан.
В субъектах РФ ситуация в вопросе создания и совершенствования системы управления гражданской службой также неоднозначна — соответствую -щие органы по управлению гражданской службой созданы лишь в шести субъектах РФ: Белгородской, Московской, Новгородской, Омской и Ростовской обл. и Республике Коми.
Например, в Ростовской обл. в соответствии с Областным законом Ростовской области от 21.12.2005 № 419-ЗС таким органом является Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области.
Ведомство является постоянно действующим государственным органом Ростовской обл., созданным в целях координации деятельности государственных органов Ростовской обл. при решении вопросов поступления на государственную гражданскую службу Ростовской обл., формирования кадрового резерва Ростовской обл., прохождения и прекращения гражданской службы, ведения реестра государственных гражданских служащих Ростовской обл., использования кадрового резерва Ростовской обл. для замещения должностей гражданской службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных гражданских служащих Ростовской обл., а также осуществления вневедомственного контроля за
1 См.: Постановление Правительства РФ от
6 апреля 2004 г. № 156 «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости».
соблюдением в государственных органах Ростовской обл. федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской обл. о государственной службе.
Этот государственный орган является юридическим лицом, имеет печать с изображением герба Ростовской области и своим наименованием, обладает организационной и функциональной самостоятельностью. Ведомство состоит из его руководителя и аппарата Ведомства. Его общая штатная численность составляет всего 10 единиц.
Однако создание соответствующих органов по управлению гражданской службой — это лишь один из первых шагов по пути создания системы управления ею. Далее следует добиться эффективности и результативности их работы. И одним из важных показателей эффективности как функционирования системы в целом, так и работы соответствующих органов в частности являются мнения, оценки самих чиновников.
Поэтому в целях определения эффективности функционирования системы управления гражданской службой Ростовской обл., работы Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской обл. путем выявления мнений, оценочных суждений чиновников в феврале-апреле 2011 г. нами был проведен выборочный социологический опрос государственных гражданских служащих Ростовской обл. Всего было опрошено 402 гражданских служащих в органах власти Ростовской обл.
В совокупности 76,68% опрошенных отметили свою заинтересованность в качестве государственных гражданских служащих в создании и функционировании системы управления государственной гражданской службой.
На вопрос: «Ради чего, по-вашему, создается система управления гражданской службой?» ответы распределились следующим образом: 48,26% — для повышения эффективности работы всех государственных органов и государственных служащих; 18,64% — для повышения эффективности работы государственных органов и государственных служащих лишь по некоторым направлениям работы (кадровый отбор, профподготовка и т.п.); 23% — для укрепления и усиления пози-
ций института госслужбы в обществе; 5,75% — для создания дополнительных рычагов влияния на чиновников; 1,39%
— это простое копирование зарубежных моделей организации госслужбы, реальной необходимости в создании системы управления гражданской службой в российских реалиях нет; 2,97% респондентов затруднились ответить либо дали иные ответы.
Подавляющее большинство опрошенных нами гражданских служащих (39,8%) ответили, что отсутствие органов по управлению гражданской службой в иных, кроме Ростовской обл., субъектах РФ является существенным упущением в работе по реформированию гражданской службы этих субъектов, которое отрицательно сказывается и на эффективности самой гражданской службы. Такое число положительных ответов говорит о том, что большинство чиновников осознают необходимость создания подобных структур в качестве механизмов влияния на эффективность института гражданской службы.
В то же время необходимо отметить, что 22,14% числа опрошенных заявили о том, что на современном этапе отсутствие органов по управлению гражданской службой не влияет на эффективность гражданской службы. Эта группа чиновников не отвергает факт необходимости создания соответствующих государственных органов, но вот в необходимости проведения такой работы на современном этапе они сомневаются.
3,73% респондентов считают, что до создания федерального органа по управлению гражданской службой формирование подобных структур в субъектах РФ является преждевременным; 9,2% общего числа опрошенных полагают, что нет необходимости создавать такие структуры, поскольку их функции успешно выполняют кадровые службы высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (иных региональных государственных органов); 5,47% уверены, что необходимости создания органов по управлению гражданской службой в субъектах РФ нет, поскольку федеральные структуры не обязывают субъекты РФ проводить подобную работу.
69,65% опрошенных считают создание системы управления гражданской службой вполне своевременным процессом.
Лишь 9,45% полагают, что создание такой системы в настоящее время преждевременно, поскольку российская госслужба, сами чиновники и общество к этому не готовы.
Утверждая необходимость создания органов по управлению гражданской службой, опрошенные чиновники в то же время дали неоднозначные оценки работе существующего в Ростовской обл. Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Лишь 24,19% считают, что высокая степень эффективности работы этого органа не вызывает сомнений. При этом 32,91% респондентов оценили работу этого государственного органа весьма сдержанно и неоднозначно: 14,21% полагают, что работники Ведомства с чем-то справляются лучше, а с чем-то хуже; 18,7% утверждают, что в плане повышения эффективности работы Ведомству предстоит еще многое сделать; 1% респондентов полагают, что работа этой структуры в целом неэффективна. Это очень маленький процент, однако он утяжеляет негативную чашу весов до 33,91%. Полученные данные позволяют сделать вывод о необходимости поиска путей и методов повышения эффективности, совершенствования работы органа по управлению гражданской службой Ростовской обл.
Проведенное изучение проблемы позволяет сделать вывод о том, что создание системы управления гражданской службой является очередным, логичным шагом на пути реформирования государственной
и, в частности, гражданской службы. Эта работа вполне своевременна и с точки зрения теории, и с позиций практиков — самих госслужащих. В настоящее время необходимо формировать стержневую основу такой системы — создавать органы по управлению гражданской службой как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Однако нельзя забывать и о том, что работа таких органов должна быть эффективной, о чем могут свидетельствовать мнения и оценки, даваемые самими госслужащими. И пример Ростовской обл. показывает, что первые исследования эффективности работы созданного в этом субъекте РФ органа по управлению гражданской службой выявили ее неоднозначную и не всегда положительную оценку чиновниками.
