CC BY
270
1.2. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1995-2003 ГОДАХ
Качушкин Сергей Валерьевич, к.ю.н., докторант кафедры конституционного и муниципального права. Место учебы: Российский государственный торговоэкономический университет. E-mail: 8017498@mail.ru
Аннотация: В статье оценивается и анализируется состояние нормативного правового регулирования вопросов государственной службы в 1992-1995 годах, а также на основе Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации". Представлен анализ и сопоставление точек зрения различных исследователей по вопросам оценки достоинств и недостатков законодательного регулирования института государственной службы на федеральном уровне в этот период. Обсуждается полнота реализации в законодательных нормах различных моделей государственной службы: корпоративисткой модели бюрократии, модели "merit system" (заслуг и достоинств), советской модели, модели публичной службы гражданского общества. Особо анализируются возможные достоинства и недостатки организации и функционирования специального государственного органа, ответственного за проведение реформы публичной службы.
Ключевые слова: государственная служба; государственная гражданская служба; концепции; модели; реформирование; корпоративисткая модель бюрократии, модель "merit system", советская модель, модель публичной службы; нормативное правовое регулирование; подзаконное нормативное правовое регулирование; основы законодательства; кодекс государственной службы; специальный орган управления государственной службой.
THE PROBLEMS OF RUSSIAN FEDERATION STATE SERVICE FORMATION IN 1995-2003 YEARS
Kachushkin Sergey Valerievich, PhD at Law, Candidate for a Doctor's Degree of the Department of Constitutional and Municipal Law. Place of study: Russian State University of Trade and Economy. E-mail: 8017498@mail.ru
Annotation: The article contains an appraisal and the analysis of normative regulation of Russian Federation state service formation in 1995-2003 yrs. and its regulation on the basis of the Federal law of 31 of July 1995 № 119-FZ «On the state service of Russian Federation». Article presents also the analysis and the composition of the ideas of different researchers. In article is discussed the realization of the different legal models of state service of the federal level in the period discussed: corporative model, merit system model, soviet model and the model of the public service. Particular attention paid to advantages and disadvantages of the organization and functioning of the state body responsible for the state service reform. Keywords: state service, state civil service, concepts, models, reform, the corporative model of bureaucracy, merit system, Soviet model, public service model, normative regulation, bases of legislation, state
service code, special body for state service regulation.
В 1995 году был принят Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Не анализируя подробно вопросы правоприменительной практики этого закона, предпримем попытку воссоздать основные его концептуальные положения и сопоставить их с позициями других исследователей.
После принятия рамочного Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, в период его действия с 1995 по 2003 год, на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации была сформирована начальная законодательная основа для планомерной реализации его положений. Потенциал этого закона в значительной степени остался не реализованным. Как справедливо отмечается в исследованиях того периода, в развитие федерального закона предполагалось принятие около 15 федеральных законов1. Однако за восемь лет его действия не было принято ни одного. Наибольшее развитие законодательство о государственной службе получило на уровне субъектов Российской Федерации, благодаря рамочному характеру федерального закона. Анализ отдельных аспектов состояния законодательства субъектов Российской Федерации в этот период содержится в работах2. Состояние законодательного регулирования института государственной службы не без основания позволяло некоторым специалистам констатировать наличие более прочного правового статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными государственными служащими3. В федеральном законе так и остался не разрешенным вопрос о четком разделении статуса государственных политических должностей и статуса должностей государственной гражданской службы.
Оценивая состояние нормативного правового регулирования вопросов государственной службы на основе Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации", авторы исследования4 выделяют следующие недостатки: громоздкость механизма правового регулирования государственной службы; отсутствие единой методологической основы правового регулирования государственной службы; большой объем подзаконного регулирования, что приводило в свою очередь к значительным противоречиям, нестыковкам и пробелам; отсутствие четкого разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования государственной службы; слабая реализация субъектами Российской Федерации возможностей собственного нормативного правового регулиро-
1 Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы. Журнал российского права. 1998. № 7.
2 1. Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ: Учеб.пособие /Под ред. В.Ш. Шайхатди-нова. - Екатеринбург, 1998. 2. Правовое регулирование государственной службы в субъектах РФ: Хрестоматия, Составитель -М.Ю.Зенков. Науч. ред. Е.А.Бойко. - Н.: Изд-во СибАГС, 2001. 3. Щукина Т.В. Государственная служба в субъектах Российской Федерации. - Липецк: ГУП "ИГ "ИНФОЛ", 2001.
3 Гришковец А.А., указ. соч.
4 Концепция развития административного и административнопроцессуального законодательства. Авторы Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Ноздрачев, Б.Б. Хангельдыев, Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк, В.Н. Петухов, А.В. Минашкин. В книге: Концепции развития российского законодательства (Издание третье, переработанное и дополненное). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. - С. 70-71.
вания вопросов государственной службы, установленных Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации»; отсутствие взаимосвязи между различными видами государственной службы, государственной и муниципальной службой; отсутствие правовых и социальноэкономических гарантий для государственных служащих; отсутствие системы управления государственной службой.
К числу не решенных задач была отнесена проблема нереализованности базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству. Одним из основных способов разрешения возникших проблем представлялась подготовка проекта Кодекса государственной службы Российской Федерации. О необходимости подготовки Кодекса говорилось и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Порядок во власти - порядок в стране» в 1997 году. Были предложены пути решения этой задачи. По мнению большинства исследователей, Кодекс должен был решить вопросы кодификации и систематизации существующей нормативной правовой базы на основе создания, по существу, новой отрасли законодательства -законодательства о государственно-служебных отношениях. В проекте Кодекса в максимальной степени должны были содержаться нормы прямого действия, что позволило бы ограничить объем подзаконного правового регулирования, обеспечить единообразное правовое регулирование на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации5.
По мнению А.Г. Барабашева6 законодательство о государственной службе Российской Федерации, сложившееся к концу 1990-х годов, свидетельствовало об эклектичном сочетании в нормативном правовом регулировании различных моделей несовместимых (противоположных) моделей государственной службы: корпоративисткой модели бюрократии, советской модели и элементов модели публичной службы гражданского общества. Такое сочетание свидетельствовало об отсутствии у законодателя концептуального видения места государственной службы в обществе. С таким выводом А.Г. Барабашева в отношении отсутствия целостной непротиворечивой модели государственной службы в определенной степени можно согласиться. В то же время, что касается законодательного обеспечения государственной службы, то одной из основных проблем остается вопрос об отнесении конкретных норм федеральных законов к той или иной модели государственной службы. А.Г. Барабашев7 считает, что законодательство о государственной службе, сложившееся под воздействием Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, свидетельствовало об отсутствии у законодателя единой модели государственной службы, об эклектичном совмещении в нем противоречивых моделей: корпоративистской модели бюрократии; советской модели (ориентированной на всевластного политического «хозяина» и полностью зависящей от него); элементов модели публичной службы гражданского общества. Автор не приводит
5 Кодекс поведения государственных служащих РФ. Проект федерального закона № 85554-3.
Барабашев А.Г. Попытка реформы государственной службы 1999-2000 гг. (предложения Центра стратегических разработок). В кн.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год/Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой - М.: Издательство «Весь мир», 2003. - С. 157.
7 Там же, С. 159.
конкретных законодательных положений, которые по его мнению являлись бы отражением той или иной модели.
Анализ литературных данных показывает, что исследователи и специалисты по разному подходят к оценке существующих в законодательстве институтов государственной службы и отнесению их к той или иной модели государственной гражданской службы. В анализируемой работе8 В.А. Козбаненко предпринята попытка сформулировать проблемы законодательного регулирования государственной службы, возникающие в результате совмещения противоречивых моделей. К положительным элементам модели "merit system", содержащимся в Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, он относит9: процедуру конкурса при поступлении на государственную службу, возможность замещения вышестоящих должностей государственной службы по конкурсу, право на продвижение в соответствии с профессиональными способностями и деловыми заслугами, право на присвоение квалификационного разряда по инициативе государственного служащего, объективность оценки деловых качеств в соответствии с принципом и критериями профессионализма и компетентности на основе аттестационных процедур. Однако из сделанного им вывода о том, что эти положительные тенденции введения в отечественную государственную службу апробированных зарубежной практикой институтов оказались подменены на практике элементами патронажной системы "spoils system", не представляется возможным заключить какие же элементы последней собственно имеются в виду. Косвенно к ним можно отнести механизмы оценки труда и поощрения государственных служащих, допускающие возможность субъективной оценки и усмотрения непосредственного руководителя, а также отнесение принятия решений на усмотрение руководителя государственного органа. Характеризуя положения Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, В.А. Козбаненко приводит довольно обширный перечень недостатков закона (закон непрямого действия, наличие большого числа отсылочных норм, требующих издания подзаконных нормативных правовых актов, нечеткость разграничения регулятивных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и др.). Однако при анализе этих проблем их не удается связать с определенной моделью государственной гражданской службы.
Очевидно, каждая из существующих и существовавших на практике моделей государственной гражданской службы имеет свои достоинства и свои недостатки. Поэтому для практических целей необходимо провести анализ возможности нормативного оформления достоинств каждой модели для обеспечения наиболее эффективных условий функционирования аппаратов органов государственной власти и исполнения обязанностей государственных гражданских служащих. Представляется, что критерии оценки приемлемости использования тех или иных моделей государственной гражданской службы в нормативном правовом регулировании будут зависеть не только от вида и уровня государственной гражданской службы, но и от структуры организации и должностных характеристик государственных гражданских служащих каждого из видов и уровней государственной гражданской службы.
8 Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год/Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой - М.: Издательство «Весь мир», 2003. - 400 с.
9 Там же, С. 229
Существуют случаи, когда достаточно эффективно могут быть использованы принципы организации государственной гражданской службы по модели "заслуг и достоинств", а правовые механизмы, основанные на использовании принципов патронажной системы, оказываются не приемлемыми и не допустимыми. Однако, не корректно априори утверждать, что в других условиях принципы патронажной модели заведомо неприемлемы. В отечественной практике существуют примеры, когда кадровые решения и система организации служебных обязанностей государственных гражданских служащих должна учитывать, в том числе, и принципы патронажной системы организации государственной гражданской службы. Типичным примером являются государственно-служебные отношения, в которые вступают государственные гражданские служащие, непосредственно обеспечивающие деятельность лиц, находящихся на выборных и назначаемых политических должностях.
Рассматривая состояние законодательства о государственной службе в этот период, проф. В.М. Манохин выдвинул предложение о необходимости подготовки основ законодательства о службе в Российской Федерации. Представляется, что реализация этого предложения в законодательной практике должна была основываться на положениях, которые предопределяют необходимость формирования существенно иной концепции, отличающейся как от той модели, которая действовала в 1995-2003 года, так и от Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году, и положений действующих в настоящее время Федеральных законов от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ. К числу таких концептуальных отличий могут быть отнесены: расшири-
тельное толкование понятия «государственная служба» с включением в него деятельности государственных гражданских служащих на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и организациях; существенное расширение полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования отношений государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Возможность формирования концепции государственной гражданской службы, основанной на расширительном толковании понятия государственной гражданской службы с учетом международного опыта
аргументировано обоснована проф. В.М. Манохи-
10
ным .
Большинство зарубежных исследователей11 и российских ученых и специалистов, рассматривая проблемы становления, функционирования и, особенно, реформирования государственной службы, выделяют в качестве одного из главных условий успешного проведения намечаемых мероприятий - необходимость создания специального органа управления государственной службой (органа ответственного за реформирование государственной службы). Большинство концепций и разработок специалистов в том или ином ви-
10 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. - М.: Юристъ, 1997.
11 1. Государственная служба и государственные служащие во Франции // Информация и учебные материалы (Российско-французская серия). - 1996. - № 3. 2. Зуммер Р., Пюлер К.-П. Правовые основы государственной службы в Федеративной республике Германии. - Мюнхен: Брюль, 2001. 3. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт/ Ник Мэнн-нинг, Нил Парисон; Пер. с анагл. - М.: Издательство "Весь Мир", 2003. - 496 с.
де содержат предложение о создании в первоочередном порядке специальных органов управления государственной службой и реформой государственной службы. Приведем результаты анализа организационных аспектов обеспечения становления и реформирования государственной гражданской службы в контексте действующего законодательства о государственной и государственной гражданской службе. Предложения исследователей по вопросу целесообразной организации и реализации мероприятий, предусмотренных концепцией и программой реформирования государственной службы в Российской Федерации, базируются на изучении подобного опыта в зарубежных странах. Практически во всех странах12, в которых проводились административные реформы и реформы государственной службы, организация и контроль за их проведением, оценка результатов в ходе реформы, выработка предложений по корректировке мероприятий реформы была поручена специально созданному органу на общенациональном уровне.
К.С. Бельский предлагал создать специальный орган, ответственный за реализацию мероприятий реформы13. Такой орган должен был, по его мнению, находиться в двойном подчинении: в подчинении Государственной Думы и Президента Российской Федерации. К полномочиям этого органа должны были быть отнесены как полномочия по собственно реформированию государственной службы (разработка кадровой политики и кадровых программ, анализ и оценка законодательных актов, затрагивающих деятельность государственных служащих, проведение научноисследовательских работ по вопросам государственной службы), так и полномочия по повседневной работе, обеспечивающие надлежащие функционирование государственной службы (проведение конкурсных экзаменов, регистрация государственных служащих).
По мнению Ю.Н. Старилова таким независимым органом могла бы стать Комиссия по реформе государственной службы, создаваемая Президентом Российской Федерации и Государственной Думой. Временной интервал деятельности такой Комиссии должен быть рассчитан на отдаленную перспективу14.
В 1992-1993 годах предпринимались попытки создания в системе исполнительной власти (Правительстве Российской Федерации, администрации Президента Российской Федерации) специального органа, который бы отвечал не только за методическое обеспечение функционирование государственной службы на федеральном уровне, но и по существу принимал непосредственное участие в определении направлений кадровой политики главы государства. Основные подходы к определению полномочий такого федерального органа исходили из необходимости рассматривать его как исполнительный орган коллегиального органа, созданного при Президенте Российской Федерации15. Авторы предполагали, что такой орган должен быть основным в единой системе государственной службы.
12 Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт/ Ник Мэнннинг, Нил Парисон; Пер. с анагл. - М.: Издательство "Весь Мир", 2003. - 496 с.
13 Бельский К.С. О концепции реформирования государственной службы в России/ Государство и право. 1994, № 4. - С. 27.
14 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.- С.С. 233-234.
15 Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год/Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой - М.: Издательство «Весь мир», 2003. - С. 58.
В дальнейшем все политические структуры, сформированные для подготовки решений по вопросам управления и реформирования государственной службы, создавались в виде коллегиальных консультативных органов при Президенте Российской Федерации или аппаратных структурных подразделений в составе администрации Президента Российской Федерации. Поэтому они не были наделены и не могли быть наделены самостоятельными полномочиями в сфере государственной службы, несмотря на то, что некоторые из их полномочий обладали весьма высоким статусом. Так, например, Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, положение о котором было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 3 июля 1993 года № 84816, был наделен одним из важнейших полномочий в сфере государственной службы: предварительно в обязательном порядке рассматривать кандидатуры, представляемые для назначения на должность решениями Президента Российской Федерации и Совета Министров - Правительства Российской Федерации.
В диссертационном исследовании А.А. Гришковца17 обосновывается иная позиция. Он полагает, что в современных условиях в России целесообразно создать орган по управлению государственной службой в структуре федеральных органов исполнительной власти, который непосредственно был бы подчинен Президенту Российской Федерации. Авторами18 одной из концепций реформы государственной службы, подготовленной в Центре стратегических разработок, предлагалось создать даже негосударственный орган для обеспечения деятельности по реформированию государственной службы - исполнительную дирекцию. Следует отметить, что многие специалисты предлагают наделять подобные органы такими полномочиями, отнесение которых к их компетенции довольно спорно. К ним, например, относятся разработка кадровой политики, проведение расследований, целью которых является изучение личной жизни кандидатов, претендующих для назначения на государственные должности.
В литературе обосновано обсуждаются две ключевые политико-юридические проблемы, связанные с формированием такого органа: порядок его формирования и полномочия. Учитывая особую значимость проведения реформы государственной гражданской службы в современных условиях, создание подобного органа должно основываться на следующих принципах:
- его формирование должно осуществляться в соответствии со специальным федеральным законом, обеспечивающим условия открытости процедур и порядка его формирования;
- порядок формирования должен предусматривать участие в его формировании в равной степени представителей органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
16 Указ Президента Российской Федерации от 3 июля 1993 года № 848 "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации".
17 Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореферат дис. на соиск: уч. степ. д-ра. юрид. наук: Спец.: 12.00.14 - Адм. право; финансовое право. - М., Институт государства и права РАН, 2004.- с. 46-47.
18 Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год/Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой - М.: Издательство «Весь мир», 2003. - 400 с.
- статус этого специального органа должен соответствовать статусу государственного органа;
- срок его полномочий должен быть ограничен сроком достижения целей реформы государственной гражданской службы;
- полномочия по обеспечению текущего повседневного функционирования системы государственной гражданской службы должны быть сосредоточены в органах государственной власти;
- члены специального органа должны быть наделены специальным статусом, в том числе и после прекращения деятельности этого органа;
- финансирование обеспечения его деятельности должно быть предусмотрено отдельной строкой в федеральном бюджете.
Список литературы:
Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы. // Государство и право. 1994, № 4.
Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. / Под ред. Е.В. Охотского. -М.: РОССПЭН, 2002.
Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. - М.: ЮРКНИГА, 2005.
Демин А.А. Государственная служба: Учеб. пособие.
- М.: ИКД "Зерцало-М", 2002.
Концепции развития российского законодательства (Издание третье, переработанное и дополненное). -М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998.
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. - М.: Юристъ, 1997.
Развитие государственной службы в Российской Федерации: (Тезисы концепции). // Вестник государственной службы. 1992, №8.
Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. -Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.
Literature list:
Belskiy K.S. About the concept of reform of state service. // State and Law. 1994, N4. - P. 24-32.
Public service in parliament: domestic and foreign experience. / Under the editorship of E.V. Okhotskogo. -M.: ROSSPEN, 2002.
Grazhdan V.D. The state civil service: education guidance. - M.: YURKNIGA, 2005.
Demin A.A. The state service: education guidance. - M.: IKD “Zertsalo-M”, 2002.
Concepts of development of the Russian legislation (the Edition the third, processed and added). - M.: The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 1998.
Manokhin V.M. Service and serving in the Russian Federation: Legal regulation. - M.: Yurist, 1997.
Public service development in the Russian Federation: (concept theses). // The public service bulletin. 1992, N8 -P. 2-8.
Starilov Y.N. Public service in the Russian Federation: Teorety-legal research. - Voronezh: Izd. VGU, 1996.
Рецензия
на статью Качушкина С.В. «Проблемы формирования института государственной службы в Российской Федерации в 1995-2003 годах»
В статье Качушкина С.В. «Проблемы формирования института государственной службы в Российской Фе-
дерации в 1995-2003 годах» оценивается и анализируется состояние нормативного правового регулирования вопросов государственной службы в 1992-1995 годах, а также на основе Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации", представлен анализ и сопоставление точек зрения различных исследователей по вопросам оценки достоинств и недостатков законодательного регулирования института государственной службы на федеральном уровне, полноте реализации в законодательных нормах различных моделей государственной службы: корпоративисткой модели бюрократии, модели "merit system" (заслуг и достоинств), советской модели, модели публичной службы гражданского общества.
Рассматривая проблемы и результаты реформирования государственной службы в период 1995-2003 годов, в статье предлагается заслуживающая внимания и более подробного теоретического анализа в современных условиях известная идея, реализованная во многих государствах, о создании специального государственного органа по проведению и координации мероприятий реформы государственной гражданской службы. В работе также приводится заслуживающий внимания перечень принципов, в соответствии с которыми должна быть создана такая государственная структура.
Статья С.В. Качушкина носит исследовательский характер, содержит предложения, которые могут быть использованы в практической работе. Теоретический и прикладной характер статьи не вызывает сомнений, работа изложена на высоком профессиональном уровне. Статья рекомендуется к изданию.
д.ю.н., проф.
А.Д. Керимов
