CC BY
675
Так, система ОВД, кардинально не меняясь, может существовать долго, демонстрируя свою «результативность» при полном отсутствии эффективности антикриминогенной деятельности.
Конечно, оценивая систему оценки объективно, необходимо признать, что она проста, удобна, обеспечивает оперативность контроля над деятельностью нижестоящих подразделений ОВД. Однако контролю подвергаются именно ОВД, а не реальная преступность на обслуживаемой ими территории. В такой ситуации ни одно подразделение, ни одна службы, ни один территориальный ОВД не в состоянии эффективно работать, одновременно имея две несты-кующиеся системы критериев оценки: реальную криминологическую обстановку с реальной преступностью и задачами по ее контролю, с одной стороны, и результаты работы за прошедший период, которые, может, и отражают правоохранительную активность ОВД, но лишь за прошедший отчетный период.
Любому руководителю и сотруднику ОВД приходится делать выбор, и чаще всего он будет сделан в пользу официальных показателей, предложенных
Инструкцией. В противном случае его работа будет признана неудовлетворительной.
Таким образом, система оценки не способна разорвать порочный круг контроля ОВД собственных показателей вместо осуществления эффективного контроля над преступностью. Так, 70% экспертов (сотрудников ОВД из числа среднего и высшего начальствующего состава, имеющих стаж службы в ОВД более 10 лет) указали, что система оценки не соответствует основным задачам и функциям ОВД, поставленным перед ними Конституцией РФ и Законом РФ «О милиции». Следовательно, необходимы другие критерии.
Во всем мире таковым выступает общественное мнение о деятельности полиции. Конечно, в нашей стране оно во многом гипертрофировано, нуждается в коррекции, что обеспечивается прежде всего системой его предварительного формирования, в котором, безусловно, должны быть задействованы ОВД. Они должны демонстрировать населению эффективность своей работы, которая в итоге по достоинству будет оценена обществом.
ИНСТИТУТ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
Ш.Д. СОДИКОВ,
аспирант кафедры международного права МГИМО (Университета) МИД России
Аннотация. Защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц в настоящее время является одной из наиболее важных, приоритетных задач государства. Современный этап развития мирового сообщества характеризуется неизменным ростом миграции населения, международного туризма, политических, экономических, научных, культурных, спортивных и других связей. В результате этого все большее количество граждан оказывается за пределами территории государства своего гражданства, выезжая за границу в служебные командировки, в качестве туристов, для посещения родственников или знакомых, на работу, учебу, лечение, в рамках культурного, научного, спортивного обмена, а также для постоянного проживания. Активно участвуют в международном общении юридические лица, учрежденные в том или ином государстве.
Ключевые слова: международное право, международные отношения, дипломатическая защита, консульская защита и дипломатическая защита граждан.
INSTITUTE OF DIPLOMATIC PROTECTION IN INTERNATIONAL LOW
S.J. SODIKOV,
post-graduate student of chair of international law of the Moscow state institute of the international relations Ministry of Foreign Affairs Rossi (University) the Ministry of Foreign Affairs of Russia
The summary. The urgency of a theme of article consists in the following: definition of diplomatic protection; diplomatic protection of citizens; diplomatic protection of legal persons.
Protection of the rights and interests of citizens now is one of the most important tasks of the state without dependence from that where these rights are broken: inside this state or behind its limits. Development of the world community is characterized by constant growth of population migration, political, economic, scientific, cultural, sports and other connections. As a result of it the increasing amount of citizens appears outside territory of the state of their citizenship, going abroad for earnings as labour migrants or in official journeys, and also for visiting relatives, for study, for treatment, etc.
Key words: International Low, international relations, diplomatic protection, individual person, artificial person.
В современном мире в эпоху глобализации такая отрасль международного права, как дипломатическое право и институт дипломатической защиты, играют важную роль в международном сотрудничестве. Актуальность в современных международных отношениях приобретает проблема обеспечения защиты прав граждан и юридических лиц одного государства, находящихся на территории другого государства. Одной из форм осуществления этой функции государства является дипломатическая защита.
Однако внутренних средств правовой защиты, предоставляемых государством пребывания иностранцам, подчас бывает недостаточно. Не всегда оказывается эффективными обращение в международные органы, с регулируемыми международными договорами, с учетом ограниченного количества государств, участвующих в этих международных договорах, а также характера средств для восстановления нарушенных прав физических лиц, которыми располагают эти органы.
Определение дипломатической защиты. В конвенционном международном праве не существует определения дипломатической защиты. Исследователи международного права по-разному определяют этот институт. Согласно определению, данному В.В. Епифановым, «дипломатическая защита — это предъявление государством претензий другому государству, когда последнее, нарушив нормы международного права, наносит ущерб физическому или юридическому лицу, обладающему гражданством или национальностью государства-истца, и этот ущерб не возмещается внутренними средствами правовой защиты государства-ответчика» [4, с. 9]. В 1915 г. Е.М. Бочард писал: «Дипломатическая защита по своей природе есть международный процесс, заключающий в призыве одного государства к другому исполнить обязательства одного перед другим, вытекающие из их взаимных прав и обязанностей» [9, p. 354].
Ш. де Висшер, мнение которого поддержал Г. Ама-дор, определяет дипломатическую защиту как «процедуру, с помощью которой государства отстаивают право своих граждан на обращение в соответствии с международным правом» [10, p. 507]. В.К. Гек приводит следующее определение: «Дипломатическая защита есть защита, представляемая субъектом международного права лицам, физическим или юридическим, от нарушения международного права со стороны другого субъекта международного права» [11, p. 1046]. В словаре-справочнике международного права указано, что «государство, оказывающее дипломатическую защиту своему гражданину, заявляет другому государству претензию или протест с требованием возмещения нанесенного ущерба, восстановления или обеспечения прав гражданина» [7].
Р. А. Колодкин предлагает следующее определение дипломатической защиты: «Дипломатическая защита является процедурой, используемой государством
гражданством гражданства физических лиц или национальности юридических лиц, которым причинен вред, для обеспечения защиты этих лиц и получения возмещения за нарушения международного права, совершенные против них другим государством».
Комиссия международного права предложила такое определение: «Дипломатическая защита состоит в призвании государством, посредством дипломатических мер или других средств мирного урегулирования, к ответственности другого государства за вред, причиненный деянием этого в частности, «в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом».
Во внутреннем праве государств также содержится закрепление данного института. Так, Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции РФ). Аналогичное положение содержит в Конституции Польской Республики: «Во время пребывания за границей польский гражданин обладает правом на защиту со стороны Польской Республики». Такое же положение есть в Конституции Венгрии. Аналогичные положения появились в основных законах ряда других государств. Так, в конституциях Республики Корея и Гайаны говорится об «обязанности» государства защищать своих граждан за рубежом. Правда, порядок осуществления гражданином права на защиту пока не определен, что может затруднить его реализацию [6, с. 18—24]. Положение о Посольстве РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г., в качестве одной из функций посольства указывает: «Защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации с учетом законодательства государства пребывания».
Дипломатическую защиту следует отличать от других признанных международным правом процедур защиты прав физических и юридических лиц. Можно определить дипломатическую защиту как процедуру, при помощи которой государство защищает применением средств мирного урегулирования права и свободы своих граждан в случае причинения вреда этим гражданам международным противоправным деянием иностранного государства.
Дипломатическая защита граждан. Некоторые ученые утверждают, что дипломатическая защита как институт международного права устарела вследствие того, что международный стандарт в области прав человека предусматривает равное обращение с гражданами и иностранцами. Существует комплекс международных актов и обычаев, которые в совокупности составляют международные стандарты в области прав человека: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о правах человека, Американская конвенция о правах человека и другие универсальные и региональные документы по вопросам прав человека. Однако
эти акты, хотя и распространяют свою защиту на всех лиц, как граждан, так и иностранцев, действуют лишь в пределах территорий государств-участников. Единый кодифицированный акт, обеспечивающий иностранцам средства правовой защиты за пределами территории гражданства, отсутствует.
Дипломатическая защита является обычной нормой международного права, применяемой повсеместно, и представляет собой более эффективное средство защиты [3], вне зависимости от того, что сегодня физические лица имеют больше международных средств правовой защиты своих прав, чем раньше. Несмотря на то что дипломатическая защита является вопросом, по которому имеются обширные материалы, источники, связанные с кодификацией, конвенциями, практикой государств, юриспруденцией и теорией, много неясности и неопределенности в отношении норм, касающихся дипломатической защиты. Что касается дипломатической защиты, то если консульская защита не достигла необходимых результатов, она перерастает в дипломатическую защиту в прямом смысли, которая может осуществляться не только дипломатическим представительством, но и ведомством иностранных дел, главой правительства и даже главой государства. «Так, в 1996 г. спецслужбы США необоснованно арестовали приехавшего в Нью-Йорк бывшего сотрудника КГБ СССР В. Галкина, обвиняя его в шпионаже. После того как дипломатическая защита на консульском уровне не дала результата, Председатель Правительства России В.С. Черномырдин поговорил по телефону с вице-президентом США А. Гором. Российский гражданин был освобожден, и судебное преследование прекращено» [8, с. 269]. Известный русский юрист-международник Г.В. Бобылев отмечает: «Оно непосредственно связано с дипломатическим правом, поскольку консульские отношения между государствами, имея определенную самостоятельность и специфический характер, неразрывно связаны с дипломатическими отношениями» [1, с. 15].
Актуальность дипломатической защиты граждан подтверждается международными актами. Так, принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, подтверждает право иностранцев обращаться к консульским и дипломатическим представителям государства, гражданами которого они являются, с целью защиты. Аналогичное положение содержится в Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1991 г. (ст. 23). Декларация не только подтвердила право на дипломатическую защиту, но и конкретно указал права и основные свободы. Эти международные акты активно имплементируются в современных конституциях государств.
Основными тенденциями прогрессивного развития дипломатической защиты прав граждан являются:
# наделение международных организаций правом на дипломатическую защиту своих сотрудников;
# распространение дипломатической защиты на лиц без гражданства;
# разработка конкретных правил реализации дипломатической защиты во избежание злоупотребления этим правом.
Первая тенденция прослеживается в тексте консультативного заключения Международного суда ООН о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН. Суд определил, что Организация должна гарантировать своим агентам соответствующую защиту с тем, чтобы «обеспечить эффективное и независимое осуществление их миссии, а также представить своим агентам действенную поддержку». Агент не должен зависеть от защиты со стороны своего государства. Независимо от позиции своего государства, агент должен знать, что «при выполнении своих обязанностей он находится под защитой Организации». Более того, Организация вправе предъявить претензию даже государству, гражданином которого является агент.
Ранее считалось, что если государство попытается осуществить дипломатическую защиту в отношении физического лица, не имеющего устойчивой правовой связи с ним в виде гражданства, или в отношении юридического лица — виде национальности этого государства, то другое государство или соответствующий суд будут иметь все основание отказать в предъявляемых требованиях, не рассматривая их по существу. Комиссия международного права сочла, что из этого общего правила есть исключения. Принятые ею проекты статей предусматривают возможность осуществления дипломатической защиты государством в определенных случаях в отношении лиц без гражданства и беженцев, которые законно и обычно проживают в этом государстве. Это положение пока не имеет подтверждения в практике государств или судебных решениях и, соответственно, может рассматриваться как элемент прогрессивного развития международного права.
И.И. Лукашук считает, что наличие у одного лица одновременно гражданств двух и более государств может привести к возникновению противоречий при осуществлении дипломатической защиты [6, с. 18— 24]. В Гаагской конвенции 1930 г., регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, соответствующая норма сформулирована достаточно четко: «Государство не может предоставлять дипломатическую защиту одному из своих граждан против государства, гражданством которого такое лицо также обладает» (ст. 4).
И.И. Лукашук рассматривает ситуацию, когда лицо с двумя или более гражданствами находится на территории третьего государства, т.е. государства, гражданством которого оно не обладает. В этом случае подлежит применению критерий эффективного гражданства. Третье государство вправе определить,
какое из имеющихся у лица гражданств является эффективным. На этом основании будет приниматься во внимание только это гражданство. В Гаагской конвенции 1930 г. сказано: «В пределах третьего государства лицо, имеющее более одного гражданства, пользуется таким режимом, как если бы оно имело только одно гражданство». Признаваться должно гражданство государства, с которым лицо постоянно или преимущественно более тесно связано (ст. 5 Гаагской конвенции).
Однако Р.А. Колодкин полагает, что в вышеуказанном случае дипломатическая защита в отношении лица может осуществляться этими государствами и совместно [5, с. 110]. Целесообразно применять в международном праве позиции профессора Р.А. Колодкина.
Дипломатическая защита юридических лиц. Процессы глобализации, расширения ВТО и появления множества транснациональных корпораций (ТНК) делает вопросы дипломатической защиты юридических лиц актуальными.
Долгое время считалось, что этим правом обладает государство национальности юридического лица. По общему правилу это означает государство инкорпорации, а не государство гражданства или национальности ее акционеров. Данный подход сформулирован в решении Международного суда ООН по делу Barcelona Traction. Кроме того, из судебного решения следует, что при рассмотрении вопроса о дипломатической защите в отношении юридических лиц следует исходить из того, что международное право не поощряет возможности осуществления дипломатической защиты сразу несколькими государствами.
На практике часто возникает вопрос о национальности юридического лица в силу различий подходов к данному вопросу о внутреннем законодательстве государств. В решении Суд определил, что международное право «наделяет правом на дипломатическую защиту корпоративного субъекта государство, по законам которого он был инкорпорирован и на территории которого он имеет зарегистрированную контору». В то же время Суд выразил мнение, что помимо учреждения и зарегистрированной конторы необходима постоянная и тесная связь между государством, осуществляющим дипломатическую защиту, и корпорацией. Эта позиция была учтена при разработке проектов статей о дипломатической защите Комиссией международного права [2, с. 70—86].
Можно согласиться с мнением Д.Л. Лысенко о том, что права ТНК в рамках дипломатической защиты могут быть защищены только в отношении отдельного подразделения ТНК, зарегистрированного в конкретном государстве и только этим государством. Защита ТНК в целом предоставлена быть не может, поскольку последняя не обладает правосубъектностью ни в рамках национальных правовых систем, ибо они не подпадают под юрисдикцию какого-либо одного государства, ни в рамках международного права.
Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев (Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников»). Под понятием «соотечественники» подразумеваются не только граждане России, но и иностранные граждане и лица без гражданства
Многие споры, рассматривавшиеся в международных судах, являются примером смешанного требования. Таким образом, в определении оснований применения дипломатической защиты выделяются следующие проблемы: факторы предоставления гражданства (рождение, происхождение, натурализация); эффективная связь государства и гражданина; непрерывность гражданства; определения понятия соотечественников.
В настоящее время во многих государствах проживает значительное количество лиц без гражданства, статус которых в национальном праве не нашел должного отражения в международном праве. Предстоит разрешить вопрос: обладают ли апатриды правом на дипломатическую защиту? Кроме того, кто должен осуществлять защиту лиц, обладающих множественным гражданством, имеет ли право одно государство гражданства осуществлять дипломатическую защиту против другого государства гражданства от имени гражданина, имеющего двойное или множественное гражданство?
Литература
1. Бобылев Г.В. Консульское право : учеб. пособие. М. : МГИМО-Университет, 2007.
2. Доклад Комиссии международного права. 58-я сессия.
3. Дугард Д.Р. Первый доклад по вопросу о дипломатической защите. ООН А/CN 4/506 Генеральная Ассамблея Комиссия международного права. 52-я сессия.
4. Епифанов В.В. Правовые аспекты дипломатической защиты физических и юридических лица : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
5. Колодкин Р.А. К вопросу о дипломатической защите // Московский журнал международного права. 2007. № 1.
6. Лукашук И.И. Дипломатическая защита // Право и политика. 2001. № 8.
7. Международное право: Словарь-справочник / под ред. В.Н. Трофимова. М., 1997.
8. Торшина О.М. Тенденции развития консульского права // Московский журнал международного права. 2009. № 2.
9. Borchard E.M. The Diplomatic Protection of Citizen Abroad of The Low of Internationfl Claims (1915). Р. 354, citing Blain, Secretary of State.
10. Cours General de Principes de Droit Internetional Public. 1954. Recueil des Cours.
11. Geek W.K. Diplomatik Protektion in Encyclopedia of Public International Law (E.P.I.L.). 1992.
