CC BY
176
12.4. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ВНЕШНИХ СНОШЕНИЙ В СФЕРЕ
СОТРУДНИЧЕСТВА С ЗАРУБЕЖНЫМИ СТРАНАМИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
Григорьева Ольга Геннадьевна, канд. юрид. наук, доцент кафедры правовых основ управления Место работы: МГИМО МИД России
Аннотация: В статье рассматривается процесс формирования полномочий советских органов внешних сношений в сфере сотрудничества с зарубежными странами по гражданским делам. Автор анализирует нормативные акты Советской России, советское законодательство, международные соглашения СССР, которые позволяют реконструировать историческую картину становления и развития полномочий советского внешнеполитического ведомства в данной сфере.
Пристальное внимание в работе уделено содержанию таких документов, как: Декрет от 26 мая 1921 г., утвердивший «Общее положение о Советских органах за границей»; первый советский Консульский устав, утвержденный постановлением ЦИК СССР и СНК СССР 8 января 1926 г. и действовавший на протяжении 50 лет; двусторонние соглашения Советского Союза середины 1930-х гг., касавшиеся реализации отдельных форм международной правовой помощи по гражданским делам и устанавливавшие дипломатический способ сношений по данным вопросам; указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств»; Консульский устав СССР 1976 г. Отмечается, что особое значение в формировании полномочий органов внешних сношений в сфере международного сотрудничества по гражданским делам имели положения Гаагской конвенции по вопросам гражданского процесса 1954 г., которую СССР ратифицировал в 1966 г., а также Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. Ключевые слова: международное правовое сотрудничество по гражданским делам, консульство, дипломатическое представительство, вручение документов, Советский Союз.
THE POWERS OF EXTERNAL RELATIONS IN COOPERATION WITH FOREIGN STRANAMI IN CIVIL CASES
Grigorieva Olga G., PhD, associate Professor of legal basics of management
Work place: MGIMO of the MFA of Russia
Annotation: The article discusses the process of developing powers of Soviet organs of external relations in the field of cooperation with foreign States in civil cases. The author analyzes normative acts of Soviet Russia, Soviet law, international agreements of the USSR, which allow to reconstruct the historical picture of the formation and development of the powers of the Soviet foreign Ministry in this sphere. Close attention is paid to the content of documents such as: Decree of may 26, 1921, approved the «Common position of the Soviet authorities abroad»; the first Soviet Consular Charter approved by the resolution of the USSR Central Executive Committee and SNK of the USSR on 8 January 1926 and operated for over 50 years; bilateral agreements of the Soviet Union of the mid-1930s concerning the implementation of certain forms of international legal assistance in civil cases and establishes diplomatic manner of communication on these issues; the decree of the Presidium of the Supreme Soviet of the USSR of 16 December 1947 «On the order relations of the state institutions of the USSR and their officials with the institutions and officials of foreign States»; that the Consular Charter of the USSR 1976
It is noted that of particular importance in the formation of authorities of external relations in the field of international cooperation in civil cases had the provisions of the Hague Convention on civil procedure of 1954, which the Soviet Union ratified in 1966, and the Vienna Convention on diplomatic relations 1961 and the Vienna Convention on consular relations of1963.
Keywords: international legal cooperation in civil cases, Consulate, diplomatic representation, service of documents, the Soviet Union.
Институт дипломатического представительства окончательно сформировался лишь в конце XVIII-начале XIX вв. Именно в этот период в публичном праве были четко определены правовые отношения между государством и физическими лицами (как его собственными гражданами, так и иностранцами), а также между самими государствами. Характерно, что становление такого рода правовых отношений сопровождалось как усилением контроля центральной власти над индивидами, находящимися под юрисдикцией государства, так и появлением таких характерных признаков государства, как территориальная независимость и су-веренитет[23]. Промышленная революция, появление современных видов транспорта и связи сопровождались ростом международных контактов. Это привело к значительному увеличению миграции населения, дало толчок расширению международной торговли, вывозу капитала. Названные обстоятельства также во многом способствовали становлению института дипломатического представительства.
Более чем двухсотлетняя практика государств в этой области настолько обширна, что еще Лига Наций выступала за кодификацию норм, связанных с дипломатической защитой и ответственностью государств за ущерб, причиненный личности и собственности иностранцев.
Как отмечает Комиссия международного права ООН, институт дипломатического представительства и дипломатической защиты развивался под непосредственным влиянием экономических, социальных и политических идей, оформившихся в государствах Европы и Северной Америки и распространявшихся затем в другие регионы мира[24].
К Октябрю 1917 г. за границей находилось немало российских подданных, выехавших туда в разное время в силу различных обстоятельств и не собиравшихся возвращаться в Советскую Россию. Кроме того, после событий октября 1917 г. за границу бежало значительное число людей, не принявших советскую власть. Все эти лица, проживая за границей длительный срок и не получив соответствующих советских документов или не зарегистрировавшись в установленный срок в заграничных представительствах РСФСР, по мнению властей, фактически порвали связь с Россией. Именно поэтому и возник вопрос о лишении их гражданства, который был решен декретом СНК от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей»[13]. Тем самым Советская Россия создала качественно иной подход к правовой связи граждан со своим государством (гражданству). Вместе с тем лишение гражданства отдельных категорий лиц, представителей бывших эксплуататорских классов, не означало автоматической ликвидации их гражданско-правовых и семейных связей с советскими гражданами. Поэтому учреждение Советской Россией зарубежных органов внешних сношений для поддержания постоянных официальных контактов на основе взаимных соглашений явилось одной из первоочередных задач. Вполне понятно, что в данный исторический период задачи органов внешних сношений в рамках сотрудничества по гражданским делам еще не могли быть четко сформулированы.
Декрет от 18 октября 1918 г. «Об организации Консульств» возлагал на консульства и консулов, в частности, «исключительное представительство всех Народных Комиссариатов и прочих органов Рабоче-Крестьянского Правительства, за исключением лишь политических задач Народных Комиссариатов по Иностранным Делам, Военным и Морским Делам», защиту «экономических, правовых и социальных интересов отдельных граждан Российской Республики или их объединений»[12].
Отмечалось также, что на консулов могут быть возложены особые поручения (например, судебные функции).
Защита правовых и социальных интересов отдельных граждан происходила путем осуществления консулами «функции народного нотариуса, включая и ведение актов состояния, принятие на себя организации третейского суда; ...исправления обязанностей Отделов Социального Обеспечения относительно опеки, попечительства и социального обеспечения (пенсии и т.д.) ...».
Декретом от 26 мая 1921 г. было утверждено «Общее положение о Советских органах за границей»[11].
Основой для обращения за оказанием международной правовой помощи по гражданским делам, на наш взгляд, явилась ст. 4 Положения, которая гласила, что «при отсутствии нормальных внешних отношений с иностранным государством руководители существующих в нем Советских органов... выполняют в первую очередь, помимо исполнения прямых функций своих ведомств, все задания Народного Комиссариата по Иностранным Делам». Именно центральное ведомство иностранных дел Советской России многие десятилетия являлось тем необходимым звеном, через которое передавались международные поручения об оказании правовой помощи по гражданским делам независимо от ее инициатора (суда, нотариуса, органа загс и т.п.).
Ст. 13 Положения, дублируя нормы декрета 1918 г., среди прочих задач возложила на российские консульские предста-
вительства защиту «экономических, правовых и социальных интересов отдельных граждан Российской Республики или их объединений (организаций)».
Декретом от 30 июня 1921 г. регулировалось правовое положение консульских представительств иностранных государств, находящихся на территории РСФСР.
Правовое положение Народного комиссариата по иностранным делам СССР закреплялось соответствующим Постановлением ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. Задачи центрального ведомства иностранных дел были сформулированы следующим образом:
- «защита внешних политических и экономических интересов Союза С.С.Р., а также находящихся за границей граждан Союза С.С.Р.;
- выполнение постановлений о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами;
- руководство проведением в жизнь заключенных с иностранными государствами договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям Союза С.С.Р. и союзных республик в осуществлении ими прав, установленных этими договорами;
- правовыми вопросами международных отношений;
- вопросами о положении, правах и обязанностях граждан Союза С.С.Р. за границей и иностранцев в пределах Союза С.С.Р.»[16].
К ведению НКИД СССР были отнесены полномочия, непосредственно касавшиеся международного сотрудничества по гражданским делам, в числе которых: правовые вопросы международных отношений, дела консульств Союза ССР за границей и иностранных консульств на территории Союза ССР, вопросы «о положении, правах и обязанностях граждан Союза С.С.Р. за границей и иностранцев в пределах Союза С.С.Р.».
Уполномоченные НКИД СССР при советах народных комиссаров союзных республик, помимо реализации прочих функций, должны были оказывать содействие «соответствующим учреждениям Союза С.С.Р. и союзных республик в осуществлении ими на территории союзных республик прав, установленных заключенными с иностранными государствами договорами и соглашениями». Именно уполномоченные НКИД в республиках явились еще одним звеном для передачи международных судебных поручений между территориальными учреждениями юстиции СССР и других государств.
Установление Советской Россией дипломатических отношений с иностранными государствами сопровождалось созданием сети консульств. В литературе того времени отмечалось, что Советское государство, как правило, разрешало открывать зарубежные консульские представительства на своей территории в количестве, запрашиваемом представляемым государством, подчас не сообразуясь с собственными потребностями. Поэтому на 93 советских консульских представительства, открытых за рубежом к 1925 г., в пределах СССР приходилось свыше 100 иностранных представительств[3,с.85].
Первый советский Консульский устав, действовавший на протяжении 50 лет, был утвержден постановлением ЦИК СССР и СНК СССР 8 января 1926 г. Консулам в пределах их консульских округов было предоставлено право осуществлять нотариальные функции; свидетельствовать акты и документы, составляемые как советскими юридическими лицами и гражданами, так и «иностранными юридическими лицами и гражданами, поскольку такие сделки подлежат выполнению на территории СССР»[10], что, несомненно, способствовало реальной охране и защите прав граждан и организаций путем оказания международной правовой помощи по гражданским делам.
Имевшаяся вплоть до середины 1920-х гг. возможность практически беспрепятственно эмигрировать из СССР сделала акту-
альными регулирование имущественных отношений покинувших страну соотечественников. В связи с этим 20 июня 1930 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О порядке назначения опеки над имуществом, оставшимся за границей после смерти граждан РСФСР»[15], согласно которому «опека над оставшимся за границей имуществом после смерти граждан РСФСР может быть назначена по просьбе заинтересованных учреждений, организаций или лиц в тех случаях, когда по действующим законам это имущество подлежит охране либо нуждается в управлении им»[15].
В странах, в которых имелись консульские учреждения Союза ССР, опека над имуществом должна была осуществляться консульским учреждением либо специально назначаемыми им опекунами. Кроме того, на опеку указанного имущества было распространено действие норм Кодекса законов о браке, семье и опеке 1926 г.
С начала 1930-х гг. отношение к консульской деятельности стало меняться. Действовавший в СССР политический режим И.В. Сталина постепенно перекрыл доступ иностранных представительств к средствам экономической, политической и иной информации в СССР, прекратилось открытие новых представительств, сократилось количество консульских округов. Кроме того, советское государство целенаправленно закрывало пути выезда своих граждан за рубеж, который в обозначенный исторический период мог иметь место только для двух их категорий - дипломатов и служащих. В связи с этим в 1931 г. в новую Инструкцию о въезде и выезде из пределов СССР была введена следующая норма: «Разрешения на выезд за границу, для поездок по частным делам советским гражданам выдаются в исключительных случаях»[1,с.33-38].
Как уже отмечалось, в 1930-е гг. СССР заключил ряд соглашений, совершенных путем обмена нотами, касавшихся реализации отдельных форм международной правовой помощи по гражданским делам и устанавливавших дипломатический способ сношений.
Так, 22 ноября 1935 г. между СССР и США было заключено соглашение в форме обмена нотами «О порядке судебных поручений между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки»[18], которое на протяжении последующих десятилетий являлось, по сути дела, единственным документом, регламентировавшим взаимное сотрудничество по гражданским делам СССР и США.
8 октября 1936 г. в г. Москве состоялся обмен ратификационными грамотами, в результате которого вступило в силу Соглашение между СССР и Францией о передаче судебных и нотариальных документов и выполнении судебных поручений по гражданским и торговым делам. Соглашение, в частности, предусматривало, что судебные и нотариальные документы по гражданским и торговым делам, «предназначенные лицам, проживающим на территории Союза Советских Социалистических Республик, а также судебные поручения по гражданским и торговым делам, подлежащие исполнению на этой территории и исходящие от французских властей, будут передаваться через Посольство Французской Республики в Москве Народному Комиссариату по Иностранным делам Союза Советских Социалистических Республик, который обеспечит их передачу компетентным властям»[20].
Аналогичные документы, предназначенные лицам, проживающим на территории Франции, а также судебные поручения по гражданским и торговым делам, «подлежащие выполнению на этой территории и исходящие от властей Союза Совет-
ских Социалистических Республик, будут передаваться через Посольство Союза Советских Социалистических Республик в Париже Министерству иностранных дел Французской Республики, которое обеспечит их передачу компетентным властям».
Соглашение также устанавливало языки судебных поручений, основания для их возврата и отказа в выполнении, бремя расходов при выполнении поручений.
По окончании Второй мировой войны основой для развития международных связей СССР, в том числе и в сфере международной правовой помощи по гражданским делам, стали общепризнанные принципы и нормы международного права.
Сложный, многоступенчатый и во многом бюрократический маршрут движения международных судебных поручений по гражданским делам установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных госу-дарств»[17]. Так, сношения государственных учреждений СССР (в том числе советских учреждений юстиции) и их должностных лиц с находящимися за границей учреждениями и должностными лицами иностранных государств должны были проводиться через МИД СССР, а непосредственные сношения -только с его согласия.
«Государственные учреждения СССР и их должностные лица, в случае получения от учреждений и должностных лиц иностранных государств или от находящихся на территории СССР дипломатических представительств иностранных государств каких-либо письменных обращений, обязаны направить эти обращения с необходимыми материалами по существу затрагиваемого в обращении вопроса в Министерство иностранных дел СССР.
Ответ учреждениям или должностным лицам иностранных государств на их обращения дают соответственно Министерство иностранных дел СССР».
В случае личных обращений со стороны должностных лиц учреждений иностранных государств или иностранных дипломатических представительств государственные учреждения СССР и их должностные лица были обязаны, «не входя в обсуждение вопроса по существу, ограничиться разъяснением, что должностные лица учреждений иностранных государств должны обращаться, в соответствии с установленным порядком, непосредственно в Министерство иностранных дел СССР».
За нарушение порядка сношений, установленного указом 1947 г., предусматривалась уголовная и дисциплинарная ответственность.
Исторический этап развития международной правовой помощи по гражданским делам, начавшийся с 1957 г., характеризуется четкой международно-правовой регламентацией полномочий дипломатических и консульских учреждений в данной сфере.
В ст. 1 раздела I «Вручение судебных и внесудебных документов»^] Гаагской конвенции 1954 г., которую СССР ратифицировал в 1966 г., устанавливалось:
«Вручение документов ... производится в Договаривающихся государствах по просьбе консула запрашивающего государства ... Эти власти направляют консулу подтверждение вручения документа или объяснение причин, по которым оно не могло состояться.
Все затруднения, возникающие в связи с такой просьбой консула, разрешаются дипломатическим путем... »
При этом точность перевода вручаемых документов должна быть удостоверена дипломатическим или консульским представителем запрашивающего государства или присяжным переводчиком запрашиваемого государства.
Обход дипломатического пути при вручении судебных и внесудебных документов должен был быть специального обговорен в соглашении между двумя заинтересованными государствами.
При этом заинтересованные государства в соглашении друг с другом могли разрешить «непосредственные сношения между их соответствующими властями при передаче судебных поручений».
Двусторонние договоры СССР о правовой помощи по гражданским делам также конкретизировали полномочия советских загранучреждений. Международные договоры СССР о правовой помощи с иностранными государствами обычно содержали следующую формулировку: «При оказании юридической помощи учреждения Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом в дипломатическом порядке» (ст. 4 Конвенции с Италией[6]). Аналогичные положения имеются в договорах с Алжиром, Грецией, Кипром, Тунисом, Финляндией и рядом других стран. Данные договоры предоставляли право договаривающейся стороне вручать документы своим гражданам через свои дипломатические представительства и консульские учреждения, но без применения каких-либо мер принудительного характера (ст. 11 Конвенции с Италией). Ст. 8 Договора с Тунисом от 26 июня 1986 г.[2] уточняет, что речь идет о гражданах, проживающих или временно находящихся на его территории.
28 февраля 1972 г. Министерство юстиции СССР утвердило инструкцию «О порядке оказания судами и органами нотариата СССР правовой помощи учреждениям юстиции иностранных государств и о порядке обращения за правовой помощью к этим учреждениям»[5], которая снабжалась приложениями с образцами разнообразных судебных поручений об оказании международной правовой помощи по гражданским делам.
Данная инструкция также предусматривала передачу международных судебных поручений (инициируемых ли советскими судами и направляемых для исполнения за рубеж, поступающих ли от иностранных судов для исполнения в советские суды) посредством дипломатических каналов по следующей цепочке: суд - территориальное управление юстиции - Министерство юстиции СССР - МИД СССР - МИД зарубежного государства - учреждения юстиции зарубежного государства.
21 июня 1988 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Постановление «О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам»[14], в котором в целом был сохранен дипломатический порядок сношений Советского Союза с другими государствами по вопросам оказания международной правовой помощи по гражданским делам, разграничив компетенцию Верховного Суда СССР, Прокуратуры СССР, Министерства юстиции СССР и МИД СССР по вопросам, связанным с выполнением названных договоров.
Следует отметить, что оказание международной правовой помощи по гражданским делам дипломатическими представительствами СССР не должно было осуществляться методами, означающими вмешательство во внутренние дела государства пребывания.
Как отмечают исследователи, государства не осуществляют полновластия в отношении иностранных дипломатических представительств, консульских учреждений и их персонала, предоставляя им на своей суверенной территории привилегии и иммунитеты. Объем таких привилегий и иммунитетов зависит от взаимных договоренностей между государством пребывания и аккредитующим государством.[21,22] При этом уровень дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов не может быть ниже установленного в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.[4,8,9]
Консульство, являясь старейшим постоянным представительством государств за рубежом, представляет собой важное звено в системе органов внешних сношений. История международных отношений свидетельствует, что основное направление консульской деятельности с начала формирования этого института - защита прав и законных интересов государства и его граждан за границей, которое, несомненно, охватывает собой и оказание международной правовой помощи по гражданским делам.
Согласно ст. 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., к которой Советский Союз присоединился 16 февраля 1989 г., одной из главных функций консула является защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических) в пределах, допускаемых международным правом. Это положение отвечает практике большинства государств.
Согласно ст. 13 Венской конвенции консулы и консульские должностные лица имеют право выполнять дипломатические акты при определенных обстоятельствах. На основе согласия государства пребывания возможно возложенное на консулов практически всеобъемлющее и постоянное «дипломатическое представительство». В таком случае консул может осуществлять функцию дипломатической защиты, как и дипломатическое представительство.
Для осуществления полномочий по оказанию международной правовой помощи по гражданским делам консульские учреждения или посольство имеют право использовать средство «свободы передвижения». Право на свободное передвижение для дипломатического представителя распространяется на всю территорию государства пребывания, а для консулов оно ограничивается своим консульским округом. Вместе с тем свобода передвижения не означает неограниченных и бесконтрольных поездок дипломатов или консулов, предпринимаемых безотносительно к соображениям национальной безопасности государства пребывания. Свобода передвижения должна во всех случаях учитывать права и интересы обоих государств-контрагентов. В таком духе и формулируются общие нормы дипломатического и консульского права.[25,26,27]
Другим средством для решения вышеназванной задачи является «свобода сношения» дипломатического и консульского представительства с аккредитующим государством и их органами. Общий принцип свободы сношения определяется Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. (СССР присоединился к Конвенции 11 февраля 1964 г.) и Венской конвенцией 1963 г. По этому принципу государство пребывания должно разрешать и охранять свободу сношений этих органов для всех официальных целей. При сношении со своим правительством или его органами дипломатическое представительство и консульское представительство могут пользо-
ваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических и консульских курьеров, дипломатические и консульские вализы и закодированные и шифрованные депеши.
В процессе осуществления международной правовой помощи по гражданским делам дипломатическое и консульское представительства имеют право установить сношения с органами государства пребывания. Имеется разница в использовании этого права в отношениях к дипломатическому и консульскому представительствам. Так, если дипломатическое представительство (или консульский отдел в посольстве) имеет право обращаться в центральные компетентные местные органы государства пребывания, то самостоятельное консульское представительство обладает правом сноситься только с компетентными местными органами своего консульского округа.
Кроме того, консульские должностные лица имеют право посещать гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, для беседы с ним, а также имеют право переписки с ним и право принимать меры к обеспечению ему юридического представительства. Они также имеют право посещать любого гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан в их округе во исполнение судебного решения. Право дипломатического представителя и консулов на подобное посещение и контакт признается большинством государств как на основании договорных норм, так и на условиях взаимности.
Таким образом, при выполнении задач международной правовой помощи по гражданским делам дипломатическое представительство или консульское представительство могут использовать то или другое средство или все средства в соответствии со сложившимися обстоятельствами. Во всех случаях использование таких средств должно быть законным. Это значит, что оно должно основываться на международных договорах, а также законодательстве государства пребывания.
Двусторонние консульские конвенции, развивая положения названных выше Венских конвенций 1961 и 1963 гг., содержат нормы, регулирующие совершение официальных консульских действий, в том числе направленных на оказание международной правовой помощи по гражданским делам. В их числе: Консульская конвенция между СССР и Корейской Народно-Демократической Республикой от 16 декабря 1957 г., Консульская конвенция между СССР и Польской народной Республикой от 21 января 1958 г., Консульская конвенция между СССР и Финляндской Республикой от 24 января 1966 г. и др.
Двусторонние международные соглашения СССР о правовой помощи по гражданским делам, универсальные и двусторонние консульские конвенции СССР, договоры Советского Союза о внешней торговле и др., как правило, предусматривают следующие консульские функции:
- производить государственную регистрацию рождения и смерти граждан представляемого государства, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, а также принимать или получать соответствующие сообщения и документы;
- регистрировать заключение и расторжение брака согласно законам и правилам представляемого государства и выдавать соответствующие свидетельства при условии, что оба лица являются гражданами представляемого государства;
- получать из органов власти государства пребывания сообщения, копии или выписки из документов, касающихся актов гражданского состояния граждан представляемого государства;
- удостоверять сделки (договоры, завещания, доверенности и др.), кроме договоров об отчуждении недвижимого имущества;
- принимать меры к охране наследственного имущества граждан представляемого государства;
- выдавать свидетельства о праве на наследство;
- выдавать свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов;
- свидетельствовать верность копий документов и выписок из них;
- свидетельствовать подлинность подписи на документах;
- свидетельствовать верность перевода документов с одного языка на другой по просьбе граждан представляемого государства;
- удостоверять факт нахождения гражданина в живых;
- принимать в депозит денежные суммы и ценные бумаги;
- принимать на хранение документы;
- обеспечивать доказательства;
- осуществлять другие нотариальные действия, предусмотренные законами и правилами представляемого государства и не противоречащие законам и правилам государства пребывания.
Консульское должностное лицо имеет право легализовать документы, выданные властями или официальными лицами представляемого государства или государства пребывания.
Термин «легализация» обозначает процедуру по удостоверению подлинности «иностранных» документов: без всяких условий они признаются подлинными только в своем государстве. Нормативной основой, регулирующей легализацию документов, является Консульский устав СССР 1976 г.[7] и Инструкция о консульской легализации МИД СССР 1984 г.
Ст. 55 Консульского устава СССР 1976 г., в частности, определяет, что порядок консульской легализации устанавливается Министерством иностранных дел.
Основополагающее правило легализации документов состоит в том, что легализация советских документов, составленных разными учреждениям на территории Советского Союза для представления властям иностранных государств, производилась в Департаменте консульской службы МИД СССР, а легализация иностранных документов, составленных учреждениями иностранных государств и предназначенных для представления на территории Советского Союза, осуществлялась советскими консульскими учреждениями в этих государствах.
Нелегализованные документы не могли быть признаны действительными и не принимались советскими учреждениями к рассмотрению.
Процедура легализации могла быть отменена положениями международных договоров. Таким международным договором является Гаагская конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов от 5 октября 1961 г. Основной смысл Конвенции в том, что ее участники взаимно отказались от требования легализации иностранных документов, заменив ее проставлением специального знака - апостиля. Он представляет собой квадратный штамп, который проставляется на самом документе или на отдельном листе, скрепляемом с документом.
Присоединение к Конвенции Союза ССР было официально оформлено постановлением Верховного Совета СССР от 17 апреля 1991 г. Затем МИД России специальной нотой от 13 января 1992 г. уведомило через глав дипломатических представительств соответствующих государств о том, что Россий-
ская Федерация будет продолжать как сторона в международном договоре осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из договоров, заключенных СССР.
Введение апостиля существенно упростило формальности при составлении документов, направляемых за границу, и, конечно же, значительно облегчило решение вопросов международного сотрудничества по гражданским делам, реализацию гражданами своих прав и законных интересов.
Гаагская конвенция 1961 г. не распространяется на документы, совершенные дипломатическими или консульскими агентами, а также на документы, имеющие прямое отношение к коммерческим или таможенным операциям.
Советское консульское должностное лицо имело право выполнять поручения компетентных органов представляемого государства об оказании правовой помощи по гражданским делам, если это не противоречило законам и правилам государства пребывания, международным договорам, действующим между обоими государствами, а также передавать гражданам представляемого государства (и лицам без гражданства), проживающим или находящимся временно на территории государства пребывания, судебные и внесудебные документы.
Таким образом, исследование эволюции полномочий советских дипломатических представительств и консульских учреждений в реализации международной правовой помощи по гражданским делам позволило сделать следующие выводы.
1. В советской истории международного сотрудничества по гражданским делам именно дипломатические представительства и консульские учреждения длительное время занимали ведущее место. Реализация форм такого сотрудничества обусловлена, прежде всего, выполнением ими задач по защите прав и законных интересов своего государства и своих граждан на территории страны пребывания. Причем такая защита основывалась на нормах: а) многосторонних и двусторонних международных договоров СССР, б) советского и в) иностранного законодательства.
Этапы формирование советского центрального органа внешних сношений представлены на схеме:
- 27 октября 1917 г. образован
Народный комиссариат по делам иностранным РСФСР
(НКИД РСФСР)
- 10 июля 1918 г.
Народный комиссариат по делам иностранным РСФСР переименован в
Народный комиссариат по иностранным делам РСФСР
- В соответствии со ст. 49 и 51 Конституции СССР 1924 г.
НКИД РСФСР преобразован в общесоюзный
Народный комиссариат по иностранным делам Союза ССР;
Республиканские наркоматы по иностранным делам ликвидированы
- С принятием Конституции СССР 1936 г. переименован в
Народный комиссариат иностранных дел СССР
- 1 февраля 1944 г. общесоюзный НКИД СССР преобразован в союзно-республиканский
Народный комиссариат иностранных дел
- Воссозданы республиканские
Народные комиссариаты иностранных дел
- 15 марта 1946 г.
Народный комиссариат иностранных дел СССР преобразован в Министерство иностранных дел СССР
2. Правовое регулирование деятельности органов внешних сношений всегда было в поле зрения советского законодателя. Среди первых таких нормативных документов советской власти: Декрет от 18 октября 1918 г. «Об организации Консульств»,
Соглашение между РСФСР и Грузией о порядке оптации грузинского гражданства от 9 декабря 1920 г. и др.
Декретом от 26 мая 1921 г. было утверждено «Общее положение о Советских органах за границей». Статья 13 Положения среди прочих задач возложила на российские консульские представительства защиту «экономических, правовых и социальных интересов отдельных граждан Российской Республики или их объединений (организаций)».
Декретом от 30 июня 1921 г. регулировалось правовое положение консульских представительств иностранных государств, находящихся на территории РСФСР.
Правовое положение Народного комиссариата по иностранным делам СССР закреплялось соответствующим постановлением ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. К задачам центрального ведомства иностранных дел в числе прочего было отнесено:
- «руководство проведением в жизнь заключенных с иностранными государствами договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям Союза С.С.Р. и союзных республик в осуществлении ими прав, установленных этими договорами;
- правовыми вопросами международных отношений;
- вопросами о положении, правах и обязанностях граждан Союза С.С.Р. за границей и иностранцев в пределах Союза С.С.Р.»
Первый советский Консульский устав, действовавший на протяжении 50 лет, был утвержден постановлением ЦИК СССР и СНК СССР 8 января 1926 г. Консулам в пределах их консульских округов предоставлено право осуществлять нотариальные функции; свидетельствовать акты и документы, составляемые как советскими юридическими лицами и гражданами, так и иностранными юридическими лицами и гражданами, «поскольку такие сделки подлежат выполнению на территории СССР».
Имевшаяся вплоть до середины 1920-х гг. возможность практически беспрепятственно эмигрировать из СССР сделала актуальным вопросы регулирования имущественных отношений покинувших страну соотечественников. В связи с этим 20 июня 1930 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О порядке назначения опеки над имуществом, оставшимся за границей после смерти граждан РСФСР».
3. По окончании Второй мировой войны общепризнанные принципы и нормы международного права явились основой для всех направлений внешних сношений Союза ССР, в том числе и в сфере международной правовой помощи по гражданским делам.
Сложный и многоступенчатый маршрут движения международных поручений об оказании правовой помощи по гражданским делам, сложившийся на рубеже 1920-х гг., был подтвержден Указом ПВС СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств». Документ должен был двигаться по цепочке, которая состояла из:
- запрашивающих и запрашиваемых судов,
- органов управления юстицией,
- органов министерств иностранных дел,
- консульских учреждений обеих сторон,
причем действия на каждом отрезке регулировали нормы советского отраслевого законодательства и международных соглашений.
С момента установления советской власти и до 1957 г. любые контакты между российскими и иностранными органами и должностными лицами, инициирующими правовую помощь,
осуществлялись только при посредничестве органов внешних сношений.
4. Новый импульс развитию полномочий дипломатических представительств и консульских учреждений в исследуемой сфере дало принятие следующих нормативных правовых актов: Инструкция о порядке совершения нотариальных действий государственными нотариальными конторами от 28 февраля 1972 г. (с приложением образцов разнообразных судебных поручений), Инструкция о порядке совершения нотариальных действий консульскими учреждениями Союза ССР от 29 июля 1977 г., Консульский устав СССР от 25 июня 1976 г., постановление ПВС СССР от 21 июня 1988 г. «О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам» и др.
5. Помимо советского законодательства участие органов внешних сношений в реализации международной правовой помощи по гражданским делам регулировалось международными договорами. В их числе: Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса 1954 г., Венская конвенция о дипломатических сношениях 1963 г., двусторонние консульские конвенции СССР, двусторонние договоры СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам.
17 апреля 1991 г. СССР присоединился к Гаагской конвенции, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов 1961 г.
13 января 1992 г. МИД России специальной нотой уведомило через глав дипломатических представительств соответствующих государств о том, что Российская Федерация будет продолжать как сторона в международном договоре осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из договоров, заключенных СССР.
Список литературы:
1.Белковец Л.П., Белковец С.В. Выезд за рубеж советских граждан в 1920 - 1930-е годы // Миграционное право. 2006. № 5. С. 33 - 38.
2.Ведомости ВС СССР. 1986. № 28. Ст. 525.
3.Гайлюнский Г.Б. История составления и прохождения консульского устава СССР // Международная жизнь. 1926. № 4. С. 85.
4. Ганюшкина Е.Б. Ограничение деятельности государств нормами международного права // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 24.
5. Государственный нотариат : сб. норматив. актов. 1989. С. 333 - 341.
6.Конвенция между СССР и Итальянской Республикой о правовой помощи по гражданским делам от 25 января 1979 г. // Ведомости ВС СССР. 1986. № 35. Ст. 729.
7. Консульский устав СССР: утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. // Ведомости ВС СССР. 1976. № 27. Ст. 404.
8.Логвинова И.В. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: историко-политические и правовые реалии. // Политика и Общество. - 2015. - № 9. - С. 1256-1266.
9.Логвинова И.В. Правовые основания делегированных нормотворческих полномочий Правительства Российской Федерации /И.В. Логвинова // Право и политика. - 2015. - № 8. - 1105-1111.
Ю.Об утверждении Консульского устава Союза ССР: Постановление ЦИК и СНК СССР от 8 января 1926 г. // СЗ СССР. 1926. № 10. Ст. 77, 78.
11.Общее положение о Советских органах за границей: утв. Декретом ВЦИК РСФСР от 26 мая 1921 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1921. № 49. Ст. 261. 12.Об организации Консульств: Декрет ВЦИК от 18 октября 1918 года // Известия ВЦИК. 1918. № 231. 23 окт.
13.О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей: Декрет СНК от 28 октября 1921 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1921. № 72. Ст. 578.
14.О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1988 г. // Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи. М., 1996. С. 581.
15.О порядке назначения опеки над имуществом, оставшимся за границей после смерти граждан РСФСР: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1930. № 30. Ст. 391.
16.Положение о НКИД СССР: утв. ВЦИК СССР 12 ноября 1923 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923 - 1924. № 10. С. 299.
17.О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. // Ведомости ВС СССР. 1948. № 5.
18.Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. Отд. второй. М. : Управление Делами СНК СССР, 1936. № 4. Ст. 44.
19.Собрание постановлений Правительства СССР. 1967. № 20. Ст. 145.
20.Соглашение между СССР и Францией о передаче судебных и нотариальных документов и выполнении судебных поручений по гражданским и торговым делам от 8 октября 1936 г. / Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. IX. М., 1938. С. 85 - 89.
21.Образовательная программа повышения квалификации уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации: учебное пособие / Л.И. Глухарева, И.В. Логвинова, А.П. Логунов (научн. ред.) и др. - М.: РГГУ, ЮНИСЕФ, Уполном. при Президенте РФ по правам ребенка, 2011.
22.Логвинова И.В. Толкование Конституционного Суда Российской Федерации умаления и отмены прав и свобод //Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2015. - № 5. - С. 42-44.
23.Borchard Edwin M. Diplomatic Protection of Citizens Abroad or the Law of International Claims. N. Y. : The Banks Law Publishing Co., 1916. P. 3.
24.Report of the International Law Commission on the work of its fiftieth session. 20 April - 12 June 1998, 27 July - 14 August 1998. General Assembly Official Records. Fifty-third Session. Supplement. № 10 (A/53/10 and Corr.l). United Nations. N. Y., 1998.
25. Ондрейчик М.. Некоторые аспекты соотношения права ес с международными и национальными правовыми нормами по правам человека. // Социально-пол итические науки. - 2016. - № 1. - С. 60-62.
26. Шаипов Р.Н. Внутригосударственный механизм имплементации международного гуманитарного права. // Пробелы в российском законодательстве. -2015. - № 6: - С.182-184.
27. Токмачева Н.В. Современные тенденции развития международного налогового права. // Пробелы в российском законодательстве. - 2015. - № 1: - С. 278280.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью канд. юрид. наук Григорьевой О. Г., доцента кафедры правовых основ управления МГИМО МИД России «Полномочия органов внешних сношений в
сфере сотрудничества с зарубежными странами по гражданским делам» Статья О.Г. Григорьевой посвящена актуальной научной проблеме - становлению и формированию полномочий органов внешних сношений в сфере сотрудничества с зарубежными странами по гражданским делам. Причем автор исследует обозначенную проблему в ретроспективном ключе, взяв период с 1917 по 1991 гг.
В работе анализируются нормативные акты Советской России, советское законодательство, международные соглашения СССР, которые позволяют реконструировать историческую картину становления и развития полномочий советского внешнеполитического ведомства в данной сфере.
Всесторонне исследовать обозначенную проблему автору помогло изучение таких основополагающих документов, как: Декрет от 26 мая 1921 г., утвердивший «Общее положение о Советских органах за границей»; первый советский Консульский устав, утвержденный постановлением ЦИК СССР и СНК СССР 8 января 1926 г. и действовавший на протяжении 50 лет; двусторонние соглашения Советского Союза середины 1930-х гг., касавшиеся реализации отдельных форм международной правовой помощи по гражданским делам и устанавливавшие дипломатический способ сношений по данным вопросам; указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств»; Консульский устав СССР 1976 г. Особое внимание в статье уделено анализу положений Гаагской конвенции по вопросам гражданского процесса 1954 г., которую СССР ратифицировал в 1966 г., а также Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.
В статье приводятся конкретные положения из перечисленных документов, которые наглядно иллюстрируют сформулированные автором выводы.
Таким образом, в статье поставлена и решена научно-практическая задача, выводы автора основаны на анализе значительного числа источников и литературы, заслуживают внимания. Статья О.Г. Григорьевой может быть опубликована в рецензируемом журнале, рекомендованном ВАК.
Рецензент
профессор кафедры правовых основ управления
МГИМО (у) МИД России,
доктор юридических наук, профессор
Амплеева Татьяна Юрьевна
