CC BY
356
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.52 ББК 67.300 Д 43
С.Г. Дзыбова
Институт делегированного законотворчества
Аннотация:
Статья посвящена одному из видов правотворчества, довольно широко применяющемуся во многих странах мира. Делегированное законотворчество представляет собой передачу парламентом права издания законов правительству по определенному кругу вопросов на конкретный срок и под контролем парламента. Благодаря этому обеспечиваются гибкость, облегчающая внесение изменений в текущее законодательство; экономия парламентского времени.
:
Законотворчество, парламент, правительство, делегирование, Конституция, контроль, промульгация.
Делегированное законотворчество (англ. delegated law) - изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делетрования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий. Такое делегирование есть по своей сути передача права на принятие законов государственному органу (в частности, ), -венной компетенцией такими правами не обладает.
Делегирование законодательных полномочий правительству может осуществляться путем принятия парламентом соответствующего закона о праве правительства издавать в порядке делегированного законодательства акты по определенным вопросам в течение конкретно установлен. ,
полномочий может просто подразумеваться, когда парламент сознательно издает законы, составленные в общих , -ным без соответствующей законодательной деятельности органов исполнительной власти.
Причины делегирования различны, например, возрастающая сложность современного общества; загруженность , -; , , контроля в какой-либо области, не имея в то же время необходимых механизмов его осуществления; какому-либо органу государственного управления предпочтительнее самому издать нормативный акт на основе делегированный ,
акта законодательным органом.
Первые две причины - наиболее существенные. По,
традиционно закрепляется монополия на производство за,
уровень правового регулирования общественных отноше-, -чества и механизмах законодательного регулирования. Именно благодаря постоянно усложняющейся структуре , -, ,
узкоспециальных знаний, делегированное законодательство получило мощный импульс к развитию. В некоторых , , , рост делегированного законодательства, которое по объему и количеству актов во много раз превосходит парламент. -но считать нарушением принципа разделения властей, так как законодательная деятельность правительства в определенных сферах санкционируется высшим законодательным органом и осуществляется под жестким парламентским и судебным контролем, соответствуя тем самым, общему духу означенного принципа
Проблема делегированного законотворчества не получила в отечественной юридической литературе широкой разработки. Это объясняется, прежде всего, тем, что российская правовая доктрина отрицательно относится к дан,
и относя законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти. Назначение же исполнительной ветви власти - оперативное управление различными сферами жизни общества на осно-
,
.
Однако современная практика многих зарубежных государств свидетельствует о том, что деятельность исполнительных органов не исчерпывается и не может исчерпываться лишь исполнением законов. Они осуществляют многообразную управленческую деятельность, связанную с реализацией функций государства Возрастающая роль правительства в выполнении функций государства обусловила распространение в ряде стран делегированного законотворчества, например, в США, Германии, Великобрита, , , , , , . -руются не только непосредственно правительству, но и некоторым подчиненным ему органам - министрам, правительствам субъектов федерации и т.п.
Процедура принятия законодательных актов в абсолютном большинстве государств - очень длительный про. -
ния в обществе и быстро на них реагировать. Возникающие пробелы в действующем законодательстве нередко успешно решает правительство, которое в силу своего назначения имеет возможность постоянно держать руку на , , -
. -
вующих условиях себя оправдывает, хотя и представляет, по мнению многих авторов, отступление от классического принципа разделения властей.
В зарубежной литературе существует множество неоднозначных точек зрения и подходов к проблеме делегирования законодательства Так, отдельные авторы усматривают в практике делегирования законодательства причину нарушения баланса законодательной и исполнительной властей. [3]
Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему ба, , существуют и иные мнения. Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных функций исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу ее столь же безус.
воздействия процессов делегирования на экономику и об-щественно-полтическую жизнь указывается, в частности, на американский опыт массивного делегирования законодательной власти от конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф.^звельтом в 30^ гг., в период «великой депрессии», а также на аналогичный опыт США 70х гг. (^езидентство Р. Никсона) и отчасти 80-х гг. (президентство Р.Рейгана). [2]
Существует и третий, своего рода «промежуточный» между полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как таково, -обходимым для нейтрализации негативного его воздействия на «раделение властей» держать упомянутый процесс под судебным или иным действенным контролем.[6]
Делегирование полномочий в области законодательства осуществляется исключительно высшим законодательным органом государства в пользу конституционно закрепленного круга органов исполнительной власти, состав которого в различных странах неодинаков.
, -дательства во всех странах приходится на долю правительства В некоторых странах, частности в Испании (п. 3 ст. 82) и во Франции (ст. 38), правительство - единствен, -ние законодательных полномочий. Важно помнить, что
,
делегированные ему полномочия не могут быть в дальнейшем делегированы его структурным подразделениям или иным органам исполнительной власти.
Конституция Италии (и это единственная страна, где существует подобный порядок) допускает делегирование законодательной власти Президенту как главе государства по вопросам амнистии и помилования (ст. 79).
Существуют два основных способа делегирования законодательной функции исполнительным органам государственной власти - прямой и косвенный.
Прямое делегирование подразумевает издание высшим органом законодательной власти государства особого нормативного правового акта, санкционирующего делегирование законодательных полномочий исполнительной . , предъявляемые к содержанию и процедуре принятия законов о делегировании законодательных полномочий. Требования к содержанию этих законов следующие:
- , -руются законодательные .
, -
, , . -
чение составляют Италия и Германия;
- -
;
- -
;
- -
.
полномочий на неопределенный срок не допускается. Португальская конституция допускает продление срока действия полномочий и их поэтапное использование, но вместе с тем устанавливает значительное ограничение, согласно которому делегирование законодательной функции Правительству может иметь место только один раз;
-
коем случае не может предоставлять право устанавливать , ;
- закон должен определять цели, руководящие принципы и критерии, на которые следует ориентироваться в процессе осуществления делегированных полномочий.
К процедуре принятия законов предъявляется ряд :
1. нормативный акт о делегировании законодательной функции органу исполнительной власти должен приниматься в форме, установленной конституцией. В Испании,
, - , речь идет о выработке статей текста либо акта текущего законодательства или когда требуется объединение различных законодательных текстов в один; в Италии и Г ермании
- в форме закона, в Португалии - решения;
2. -номочий правительству должен приниматься в соответствии с правилами законодательного процесса, установленными для определенного вида нормативного акта Как пра-
,
.
При первом же знакомстве с прямым способом делегирования законодательных полномочий бросается в глаза такая его особенность, как детальная регламентация про, -ничений. Очевидно, что подготовка нормативного акта о ,
, .
В случае чрезвычайных условий или исключительных обстоятельств необходим иной порядок делегирования полномочий от законодательной ветви власти к исполни, -вания на требования ситуации. Таким механизмом является косвенное делегирование, которому более подходит на-
звание «чрезвычайного» или «исетючительного» делеги-.
Следует отметить такие характерные признаки чрезвычайного режима делегирования, как ограничение круга , -во принимать нормативные акты, обладающие силой зако-, -том соответствующих актов делегированного законодательства В таких странах, как Италия и Испания, правительство в чрезвычайных и срочных случаях правомочно под свою ответственность принимать временные законода-, . -ской Конституции временные законодательные акты Правительства, принимаемые в форме декретов-таконов, не могут затрагивать основы конституционного строя (порядок деятельности основных институтов государства, ос, , автономных региональных объединений, а также всеобщее ). -сматривают обязательное рассмотрение и утверждение законодательных актов правительства парламентом, который в случае необходимости специально созывается с этой целью в полном составе - в Италии в течение пяти, а в Испа-
- .
:
делегирования законотворческих полномочий отнести восполнение пробелов в законодательстве актами органов ис. , -ность делегированным законотворчеством вряд ли кор. -на законодательствованию правительства Во-первых, по субъекту, издающему подобный акт: как и при делегированном законодательствовании пробелы восполняются не , ,
, , -вие недостающих на данный момент норм права Во-вторых, подобные акты издаются в тех случаях, когда конституция или закон прямо предусматривают, что какой-либо вопрос будет регламентироваться специальным зако-,
, .
Дело в том, что процедура принятия нормативно-правовых актов органами исполнительной власти намного проще, чем существующий законодательный процесс.
Данный способ издания органами исполнительной , , -, : впоследствии они в обязательном порядке должны быть заменены специальным законом. Такая ситуация характерна для государств с формирующейся законодательной ба.
Заполнение пробелов в законодательстве указами Президента характерно для Российской Федерации. В качестве примера можно сослаться на указы Президента РФ от 30 октября 1993 г. «О Государственном гербе РФ» и от 11 1993 . « ».
Основная нагрузка по контролю над делегированным законодательством приходится на парламент - орган, инициирующий процесс делегирования и определяющий его . ,
,
для актов делегированного законодательства
Еще один способ, к которому может прибегнуть пар, - -
конодательства и издание законов по вопросам, отданным на рассмотрение исполнительной власти.
Итак, можно сделать вывод, что, если парламент желает восстановить обычный режим законодательного регулирования в сфере, переданной на рассмотрение прави-, -
чий органа исполнительной власти либо путем внесения изменений в акт о делегировании, либо оспорив компетенцию правительства в конституционном суде.
За делегированным законодательством установлен также судебный контроль. Несмотря на то, что прямо такой контроль за осуществлением правительством делегированных ему законодательных полномочий закрепляется лишь в Конституции Испании, нет повода умалять его значимость в других странах. Например, в Португалии суд имеет право отказать в применении нормы декрета-такона, ссылаясь на ее неконституционность, а если исчерпаны обыч-, , вы несения окончательного решения суд имеет право направить запрос в Конституционную комиссию.
Основаниями прекращения действия делегированных полномочий могут быть следующие факты: истечение срока действия полномочий, установленного актом о делеги-; , правительство; отставка правительства; прекращение легислатуры парламента или его роспуск; отмена парламентом акта о делегировании полномочий; признание акта парламента о делегировании законодательных полномочий .
Краткий анализ института делегированного законодательства будет неполным без освещения достоинств и не. -во отличается следующими преимуществами:
- , изменений в текущее законодательство;
- ( одобряет лишь концепцию правового регулирования по
-
конкретного содержания органу исполнительной власти);
- -
ются конкретностью и не требуют дополнительного времени на толкование благодаря незначительной доли неяс-;
- -
алистам в соответствующей области, обладающим высоким уровнем профессионализма и знанием условий на мес,
Одновременно с достоинствами, которые говорят сами за себя, институт делегированного законодательства отличается и определенными недостатками:
- , « » -дательных функций парламента (таконодательные полномочия передаются лицам, которые не несут политической ответственности перед избирателями);
- , -, , что несет особенно сильный негативный заряд при отсут-
ствии эффективных систем контроля за их деятельностью со стороны судебной и законодательной властей и граж-
;
-,
законодательства (данная проблема представляется не , -
, -
,
, );
- , -
ческому пересмотру делегированного законодательства Принимая во внимание все вышесказанное, правомерно сделать следующее заключение: делегирование законодательных полномочий органам исполнительной власти не является безусловным и требует, во-первых, наличия эффективных механизмов контроля за соблюдением законности при делегировании и реализации законодатель-
ных полномочий и, во-вторых, партнерских отношений
между законодательной и исполнительной ветвями власти.
Примечания:
1. Акимова ИХ. Делегированное законодательство в Российской Федерации / ИХ. Акимова // Юрист. - 1999. - №9.
2. Боботов СБ. Введение в правовую систему США / СБ. Бобо-тов, ИЮ. Жигачев. - М., 1997.
3. Государственное право Германии: в 2 т.: сокр. пер. нем. - М., 1994.
4. Конституции зарубежных стран: сборник. - М., 2000.
5. Лихабабин В.А. Делегированное законодательство. Не посмотреть ли на старое по-новому? / В.А. Лихабабин // Правовая
. - 2004. - 1.
6. Фридмен Л. Введение в американское право / Л. Фридмен. - М., 1993.
