CC BY
451
В.И. Червонюк, К.И. Ивашина, А.И. Романько
Червонюк Владимир Иванович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России;
Ивашина Ксения Игоревна — преподаватель-методист адъюнктуры (докторантуры) Нижегородской академии МВД России;
Романьков Александр Игоревич — соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
Делегированное законодательство в современных правовых системах: юридическая конструкция и конституционная практика
Институт делегированного законодательства зародился в Англии в XVII веке. Именно в этот период окончательно утвердилась идея верховенства парламента. Считалось, что «вся законодательная власть в стране принадлежит только парламенту, а все другие правотворческие органы получают ее лишь от парламента». Однако уже в конце XIX — начале XX века делегированное законодательство практически охватило собой большинство сфер жизни общества и стало одним из наиболее массовых источников права. При этом первоначально делегированное правотворчество выступало главным образом как исключительная мера, применяемая при форс-мажорных обстоятельствах: при социальных и иных потрясениях, при чрезвычайных обстоятельствах. Особенно бурное развитие делегированного законотворчества отмечается после Первой мировой войны. Оно характеризовалось значительным ростом количества правительственных актов, изданных на основе делегирования законодательных полномочий парламентом, а также расширением сферы общественной жизни, охватываемой этими актами.
С течением времени ранее предоставляемые по исключению делегированные полномочия превращаются в полномочия постоянные, которыми исполнительная власть может воспользоваться в любое время, как это предусмотрено, например, изданным в Великобритании в 1920 году Актом о чрезвычайных полномочиях, предусматривавшим, что исполнительная власть может воспользоваться такими полномочиями в любое время. Наличие дискреционного права на законодательствование специалистами конституционного права расценено как «подмена законодательной власти в стране исполнительной властью»1.
Несмотря на такого рода вполне оправданные опасения, делегированные акты имеют тенденцию к разрастанию. Среди причин этого явления называют:
— «невозможность в современных условиях предусмотреть в законе все детали администрации из-за широкой области современного законодательства, а также те изменения условий, которые могут потребовать и изменения законодательства»2;
— расширение, усложнение функций государства, распространение их на экономическую и социальную сферы общества и обусловленную этим ограниченность времени у парламента3;
— усиление роли правительства в системе разделения властей 4.
Среди факторов, предопределяющих необходимость использования возможностей делегированного законодательства, а также его распространенность следует обратить внимание и на обстоятельства специально-юридического характера. В западной литературе вполне справедливо обращено внимание на невозможность в современных условиях предусмотреть в законе все детали администрации из-за широкой области современного законодательства, а также те изменения условий, которые могут потребовать и изменения законодательства. В указанном смысле можно предположить, что
1 См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. — М., 1987. — С. 130; Арефина С. К вопросу о делегированном законодательстве и делегировании полномочий // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. — М., 2001. — № 33. — С. 219—229; Морозова Л.А. Делегированное законотворчество / Л.А. Морозова, В.С. Троицкий // Г осударство и право. — 1997. — № 4. — С. 91—99.
2 См.: Конституционное право / Е.С. Уэйд, Д.Д. Филипс, С.Б. Крылов и др.; Пер. с англ. — М., 1950. — С. 31, 125, 389.
3 См. там же. — С. 376.
4 И.Ю. Богдановская считает, что в настоящее время проблема соотношения законов и актов правительственного правотворчества «стоит наиболее остро». Акты правительства не только выступают «наравне с актами парламента, но и зачастую подменяют их». Подобное положение является следствием общего возрастания роли правительства на современном этапе (Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. — М., 1987. — С. 127).
институт делегированного законодательства в современных условиях выступает одной из так называемых конституционных форм рационализированного законодательства.
Существуют и другие объяснения данного феномена. Проанализировав в общем виде причины, обусловившие самоограничение парламентом своих прерогатив в законодательной сфере, расширении на этой основе практики делегированного законодательства, известный ученый в области конституционного права Дании X. Цале представил их в следующей последовательности: необходимость учета местных интересов и условий, которые центральной властью нередко не учитываются; необходимость учета непредвиденных обстоятельств; физическая нехватка времени, когда традиционный орган законодательствования не успевает рассмотреть текущие дела и вследствие этого концентрируется только на решении общих дел; возрастание роли специального экспертного знания, в чем чиновники всегда могут дать фору парламентариям; необходимость учета интересов общественных организаций (корпораций); технические проблемы реализации закона, принятого парламентом; необходимость учета политических разногласий, когда в парламенте не удается договориться главным политическим силам; частичная автономия субъектов политического властвования (в Дании это, например, самоуправление Гренландии и Фарер); необходимость учета факторов международного сотрудничества; возможность гибкого реагирования государственной власти на быстрые изменения в обществе; возможность социального экспериментирования1.
Очевидно, что не все из названных причин специфичны для всех без исключения стран. Однако в той или иной мере они отображают конституционную действительность современных государств, предрасполагающую к существованию института делегированного законодательства. С указанных позиций конституционная практика делегирования (передачи) некоторых законодательных полномочий исполнительным органам власти демонстрирует несомненные преимущества. Об этом, в частности, свидетельствует значительный удельный вес актов делегированного законодательства в правовых системах зарубежных стран.
Если все же попытаться выделить главный фактор, объясняющий «живучесть» делегированного законодательства в современных условиях, то, как показывает анализ проблемы, детерминантой следует считать изменившийся характер (природу) государственной власти. Точнее говоря, перераспределение властных полномочий между высшими органами государства, вызванное необходимостью поддержания эффективного управляющего воздействия на социальные процессы, обусловливает усиление нормотворческого начала в деятельности исполнительных органов государства, прежде всего в деятельности правительства.
С точки зрения современной теории управления взаимоотношения внутри публичной власти основываются на принципах централизации и децентрализации. Централизация предполагает передачу части функций на места. Согласно английской и французской государственно-правовой доктрине децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Их полномочия определяются в соответствии с доктриной intra vires (в рамках прав): децентрализованные учреждения вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. В противном случае вступает в силу принцип ultra vires (против прав): действия, предпринятые вне предписанных полномочий, считаются совершенными с превышением власти и потому незаконны2.
Близкой к данной является теория концентрации и деконцентрации. Концентрация означает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле.
При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Имеет место делегирование полномочий: вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административной задачи для самостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуя от имени вышестоящего органа.
В специальной литературе термин «делегирование полномочий» появляется в связи с анализом проблемы автономии, самостоятельности государственных органов. В последующем британские исследователи термин «автономия» заменили на деволюцию» (от англ. devolution — делегирование власти). В Великобритании, как и в других европейских государствах, деволюция представляет собой одну из важнейших форм конституционной реформы. При этом различают две ее (деволюции) формы: во-первых, законодательную, под которой понимается право осуществлять нормативное регулирование отношений; во-вторых, административную, означающую передачу региональным властям права осуществления государственной политики в определенной сфере с учетом региональных осо-
1 Цит. по: Исаев М.А. Основы конституционного права Дании. — М., 2002. — С.198—199.
2 Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: труды кафедры конституционного и административного права / Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов. — М., 2006. — Вып. 1.
бенностей. Очевидно, что каждая их названных форм предполагает другую, будучи органично с ней связанной.
В новейшей зарубежной, а также и отечественной литературе проблема делегирования полномочий рассматривается в самом широком контексте. В частности, А.М. Васильева обращает внимание на то, что в германском административном праве выделяют непосредственное и опосредованное государственное управление. При непосредственном управлении государство реализует функции через государственные органы и учреждения1, при опосредованном — функции государства осуществляются иными субъектами публичного права (корпорациями, учреждениями, физическими и юридическими лицами)2. Процесс делегирования полномочий негосударственным субъектам обозначается термином «приватизация (нем. Рта^э1египд). Следует отметить, что данная проблема получает распространение в российской юридической практике через механизмы аутсорсинга3.
Анализ практики делегированного законотворчества зарубежных стран позволяет сделать вывод, что институт делегированного законодательства как способ создания законодательной базы нельзя недооценивать. Основываясь на анализе специальной литературы, к его достоинствам, как представляется, следует отнести4:
а) оперативность нормотворческой деятельности посредством которой орган, которому делегированы законодательные полномочия, может реагировать на изменение общественных отношений. Эта оперативность достигается, в первую очередь, за счет того, что конституционное законодательство не предусматривает при принятии акта, имеющего силу закона, необходимость применять другую процедуру, отличную от процедуры принятия этим органом своих обычных актов. Это правило является единым для всех государств, допускающих делегирование законодательных полномочий;
б) исключительную гибкость, облегчающую внесение изменений в действующее законодательство. По мнению специалистов, эта оперативность достигается, в первую очередь, за счет того, что конституционное законодательство не предусматривает при принятии акта, имеющего силу закона, необходимость применять другую процедуру, отличную от процедуры принятия этим органом своих обычных актов. Это правило является единым для всех государств, допускающих делегирование законодательных полномочий;
в) конкретность норм делегированного законодательства, вследствие чего обеспечивается их относительно высокая степень применимости (нормы делегированных актов не требуют значительного времени на толкование, благодаря определенности их положений);
г) профессиональную ориентированность: законодательные полномочия делегируются исполнительным структурам, которые, как правило, организуют исполнение принятых ими норм.
О распространенности механизмов делегированного законодательства в практике современных государств свидетельствует современная конституционная лексика и конституционное законодательство, в которые прочно вошли понятия «делегирование полномочий», «делегирование законодатель-
1 Цит. по: Васильева А.М. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. — 2008. — № 2. — С. 66.
2 См. там же.
В отечественной литературе данная проблема исследовалась в отмеченной выше публикации А.М. Васильевой и рассматривалась в работе: Мицкевич Л.А. Основы административного права Германии. — Красноярск, 2002. — С. 45 и след.
3 Мировой опыт свидетельствует о том, что широкое применение аутсорсинга в зарубежных странах позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, сосредоточить внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств. Посредством механизма аутсорсинга становится возможным, с одной стороны, существенно разгрузить деятельность государственных органов, сконцентрировав их внимание на ключевых направлениях работы в сфере экономики, а с другой — путем передачи полномочий по осуществлению правоприменения негосударственным институтам существенно сократить возможности для неоправданного вмешательства государственных органов и их должностных лиц в сферы, в принципе нежелательные для их вмешательства (см. об этом: Календжян С.О. Аутсорсинг и делегирование полномочий в деятельности компаний: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2003; Игнатюк В. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. — 2006. — № 8. — С. 3—7; УсковД.В. Конституционные гарантии права на предпринимательскую деятельность: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2007.
Представляется, что делегирование полномочий негосударственным институтам не может ограничиваться исключительно правоприменительной сферой. При определенных условиях, весьма «дозированно» полномочия могут передаваться и для принятия нормативных правовых актов. Возможны варианты, хорошо зарекомендовавшие себя в отечественной нормотворческой практике советского периода, когда нормативные акты, издаваемые, в частности, общественными организациями, в последующем санкционировались государственными органами.
4 См.: Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. — М., 2005; Троицкий В.С. Делегированное законодательство: Теория и практика: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2005.
ных полномочий», «передача полномочий». Так, в статье 144 Конституции Исламской Республики Афганистан констатируется о механизме передачи части законодательных полномочий парламента правительству страны1; Конституция Республики Мальдивы от 7 августа 2008 года включает статью 94 «Делегирование законодательных полномочий на правомерное принятие регламентов и указов»2. Конституция Демократической Социалистической Республики Шри-Ланка от 7 сентября 1978 года содержит: статью 57 «Делегирование полномочий государственным служащим»3, статью 76 «Делегирование законодательных полномочий»4; в Конституции Румынии 1991 года предусмотрена статья 114 «Законодательное делегирование»5. Аналогичная конструкция предусмотрена § 80 Конституции Финляндии «Издание постановлений и делегированное законодательство». Основной закон Государства Израиль «О Правительстве» от 7 марта 2001 года в статье 33 «Делегирование полномочий» содержит комплекс норм, связанных с делегированием полномочий. В частности, устанавливается, что: а) полномочия, переданные по закону Правительству, могут быть делегированы одному из министров;
Ь) полномочия, предоставленные министру по закону... могут быть делегированы министром полностью, частично либо условно одному из государственных служащих; согласно статье 31 «Ь» Закона Правительство может с согласия Кнессета передавать другому министру полностью или частично полномочия и обязанности, принадлежащие по закону одному из министров6.
Таким образом, феномен делегирования полномочий имеет место как в сфере законодательной деятельности государства, так и в сфере осуществления полномочий исполнительными структурами государства. Причем применяются как механизмы делегирования, так и субделегирования полномочий.
Очевидно, что наряду с перечисленными достоинствами институт делегированного законодательства отличается и определенными недостатками: а) происходит расширение полномочий административных органов, усиление бюрократических структур. При отсутствии эффективных систем контроля за их деятельностью со стороны судебной и законодательной властей и гражданского общества возможны негативные последствия; б) затрудняется поиск норм делегированного законодательства (это связано с тем, что акты делегированного законодательства принимаются не только правительственными органами, но и другими структурами), хотя при надлежащей систематике законодательства этот недостаток разрешим; в) не установлены требования к периодическому пересмотру делегированного законодательства; однако поскольку такие акты подлежат «досмотру» органами конституционного контроля, находятся в сфере парламентского контроля, то и данный недостаток может оказаться разрешимым.
Несомненно, наибольшую опасность представляет распыление законодательной власти парламента. Еще одним, наиболее существенным доводом против делегирования парламентом своих законодательных полномочий органам исполнительной власти, является отсутствие политической ответственности последних перед избирателями. Наиболее успешно данный механизм может применяться в парламентских республиках, где избранные народом представители играют существенную роль в формировании правительства и определении его курса, что обеспечивает опосредованную (через парламент) политическую ответственность правительства перед избирателями.
Вне зависимости от сложившегося отношения к рассматриваемому институту бесспорно то, что делегированное законодательство является составной и неотъемлемой частью конституционного (государственного) права многих стран и в современный период развития общества широко используется. Количество актов, принимаемых в порядке делегированного законодательства, очень велико, а в отдельных странах составляет значительный удельный вес в национальной структуре права.
Общее понятие делегированного законодательства. Однозначного понимания данного института среди специалистов нет. Одними авторами делегированное законодательство ассоциируется с передачей соответствующих полномочий только от парламента. «Под термином «делегированное законодательство», — считает английский ученый в области конституционного права К. Эдди, — обозначаются все законодательные акты, издаваемые государственными органами, находящимися под властью парламента и действующими в процессе принятия этих актов на основе полномочий, переданных им от парламента»7.
В других случаях делегированное законодательство (обозначаемое как «субординированное законодательство», отождествляется с правотворчеством, осуществляемым «субординированными» органами на основе полномочий, переданных им не только от парламента, но и от других представи-
1 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. —Т. 1: Западная Азия.
2 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 488—490.
3 Там же. — С. 902.
4 Там же. — С. 911.
5 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 142.
6 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 1: Западная Азия. — С. 137.
7 See: An introduction to public law by Keith James Eddey. — London, 1987. — P.120.
тельных органов. В качестве таковых называются, в частности, высшие законодательные органы субъектов федерации (легислатуры штатов — в США, легислатуры провинций — в Канаде и т. д.)1.
Распространена точка зрения о том, что делегированное законодательство непосредственно не исходит ни от парламента, ни от легислатур, а «издается другими органами или должностными лицами»2. Британский административист Дж. Гарнер пришел к выводу, что тезис о конкретности адресата не может служить основателем определения законодательного или исполнительного характера акта. В его понимании, не существует ясного ответа на вопрос, является ли акт законодательным или исполнительным по своему характеру. Те документы, которые публикуются, признаются законодательными вследствие самого факта опубликования. Даже суды в ином случае попадают в затруднительное положение при определении характера того или иного акта.
До недавнего времени в отечественной литературе (в основном справочной) процесс передачи (перераспределения) законодательной власти обозначался как «делегирование законодательных полномочий», а процесс издания по уполномочию парламента нормативных актов, приравненных по юридической силе к закону, в порядке уступки (делегирования) легислатурой правительству своих законодательных прав определялся как делегированное законотворчество3. Такое терминологическое уточнение в принципе допустимо, хотя сущностной стороны проблемы оно и не проясняет. В новейшей литературе по конституционному праву при анализе данной проблемы воспринята терминология, принятая в западной литературе. Такой «консерватизм» представляется вполне уместным.
Таким образом, при расхождениях во взглядах сущность делегированного законодательства усматривается в том, что право на принятие законов передается государственному органу, не обладающему изначально подобной компетенцией. При делегировании, в отличие от простого поручения, другой орган получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и орган, который произвел передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание нормативных юридических актов по данному кругу вопросов4. Отсюда делегированное законодательство (от лат. ёе!едо — поручаю) представляет собой издание главным образом правительством или иными органами исполнительной власти на основании специальных полномочий актов, имеющих силу закона.
В новейшей отечественной литературе по конституционному и муниципальному праву, государственному управлению возрос интерес к выяснению содержания термина «делегирование» и сопредельных с ним понятий. В частности, ряд исследователей проблемы различают акты, принятые в рамках первичной правотворческой деятельности государственных органов, и иные акты, принятые в порядке делегирования или санкционирования правотворческих полномочий иным субъектом права, используя термины «санкционирование», «наделение» и «делегирование» в качестве однопорядковых5.
По мнению В.С. Троицкого, разграничивающего санкционированное правотворчество от делегированного, первое осуществляется субъектом, не являющимся компетентным правотворческим органом. Созданные им нормативы приобретают характер правовых только благодаря правотворческой компетенции государственного органа, который их утверждает. Делегированное осуществляется в порядке субсидарности (взаимопомощи) государственным органом, обладающим собственными правотворческими полномочиями6.
Н.Н. Вопленко под санкционированием понимает выражение согласия, утверждение, наделение юридической силой какого-либо правила или акта. Автор разделяет все источники на установленные государством и санкционированные им. В первую группу — нормативные правовые акты органов государственной власти, которые выражают непосредственную государственную волю. Вторая группа — это источники права, санкционированные государством, которые приобрели юридическую силу и правотворческую значимость с согласия органа государства — правовые обычаи, нормативные договоры, акты общественных организаций, юридическая практика, правовая доктрина, религиозные нормы7.
Анализ проблемы показывает, что в отношении делегирования правотворческих полномочий в мировой практике представлены две тенденции. Первая, характерная для романо-германской правовой системы, условно именуется «статутной». Вторая традиция преобладает в странах общего права,
1 See: Constitutional Law of Canada by Peter W. Hogg. — Toronto, 2QQ4. — P. 285.
2 See: Dalton P. Constitutional Law I P. Dalton, R. Dexter. — L.,1976. — P. 1Q4.
3 См.: Большая советская энциклопедия. — М., 1972. — Т. 8. — С. 214; Юридический энциклопедический словарь I Гл. ред. А.Я. Сухарев; Редколл.: М.М. Богуславский [и др.]. — 2-е изд., доп. — М., 1987. — С. 84; Румянцєв О.Г. Юридический энциклопедический словарь I О.Г. Румянцев, В.Н. Додонов. — М., 1996. — С. 73.
4Aлeкceeв C.C. Общая теория социалистического права. — Свердловск, 1965. — С. 27.
5 См., например: Маликов М.Ф. Региональное право: Региональное управление и правотворчество: Учебное пособие. — Уфа, 2QQ2. — Т. 4; Троицкий B.C. Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности II Актуальные проблемы конституционного и международного права: Сборник научных трудов. — М., 2QQ7; Bоплeнко Н.Н. Источники и формы права: Учебное пособие. — Волгоград, 2QQ3.
6 См.: Троицкий B.C. Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности II Актуальные проблемы конституционного и международного права: Сборник научных трудов. — М., 2QQ7. — С. 155.
7 См.: Bоплeнко Н.Н. Источники и формы права: Учебное пособие. — Волгоград, 2QQ3. — С. 18—19.
для которой характерна своя традиция в соотношении закона и других правовых форм и широкое распространение делегирования парламентом нормотворческих полномочий другим органам власти1. Считается, что для российской правовой системы более характерно второе.
При оценке рассматриваемой проблемы следует также отличать делегирование и санкционирование как формы правотворческой деятельности от первоначального обладания такими полномочиями государственными и муниципальными органами публичной власти, а также населением в целом, реализующим данное полномочие посредством форм непосредственного волеизъявления, которым изначально принадлежит исключительное право создания правовых норм.
При существующих разночтениях в сущностной оценке делегированного законодательства общим является определение данного института как совокупности конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, а также деятельность парламента по наделению органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю за их осуществлением2. Соответственно делегированное законодательство — это «изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий»3.
С учетом отмеченного можно выделить следующие конструктивные характеристики делегированного законодательства.
Прежде всего, его «строго функциональный» или целевой, характер: делегированные акты издаются для достижения конкретных целей; оно всегда принимается только на основе и в рамках властных полномочий, строго ориентированных на решение определенных задач. При этом целевые, строго функциональные установки касаются не только «узкоспециализированных» актов, издаваемых в порядке делегирования полномочий парламента в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения и других сферах, где роль делегированного законодательства особенно резко возросла в послевоенные годы, но и актов более общего характера. Например, к делегированным актам, издаваемым местными органами государственной власти и управления, или к актам, принимаемым в порядке делегирования парламентских полномочий различными негосударственными корпорациями. Парламентские полномочия передаются им в целях «установления хороших правил и мудрого правления»4. Большинство из этих актов утверждаются соответствующими министрами.
Применение института делегированного законодательство имеет конституционно (законодательно) установленные основания. Как правило, в тех странах, где данный институт применяется, это зафиксировано в национальных конституциях или специальных законодательных актах (к примеру, страны континентальной Европы). В странах общего права, где нет кодифицированной конституции, делегированное законодательство применяется на основе сложившейся конституционной практики. Так, в конституционном законодательстве Великобритании нет прямого указания на применение данного института, но в то же время процесс передачи части полномочий парламента по принятию законодательных актов другим органам считается вполне естественным и правомерным. Такой порядок основывается на доктрине верховенства парламента, который как «суверенный институт» может или сам принять «любой акт, какой только захочет», или же поручить это сделать по его полномочию любому другому органу5. Правомерность делегированного законодательства в Соединенном Королевстве обосновывается, кроме того, сугубо прагматическими по своему характеру аргументами, а именно — необходимостью дальнейшего развития и совершенствования статутного права. Иной пример представляет Канада, где действует Закон 1970 года об актах делегированного законодательства «Б-22», предусматривающий порядок рассмотрения, опубликования и проверки законоположений и других актов делегированного законодательства6.
Конкретно говоря, делегированное законодательство затрагивает основы отношений между высшими органами государства и уже по этой причине является объектом конституционного регулирования. Именно на конституционном уровне требует закрепления клаузула о возможности использования
1 См. об этом: Ceргeвнин C.Л. Некоторые вопросы правового регулирования отношений федерализма в актах современного зарубежного законодательства II Истоки и источники права: Очерки I Под ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. — СПб., 2QQ6. — С. 561—563.
2 См.: Aрeфинa C.И. Конституционные основы делегированного законодательства: Автореф. дис.. канд .юрид. наук. — М., 2QQ5.
3 Юридическая энциклопедия I Под ред. М.Ю.Тихомирова. — М., 2QQ1. — С. 233.
4 See: An introduction to public law by Keith James Eddey. — L., 1987. — P. 12Q—121.2
5 При этом необходимо обратить внимание на то, что в Великобритании в среднем в год актов делегированного
законодательства принимается в 18 раз больше, чем самих законов3 (см.: Троицкий B.C. Делегированное законо-
дательство: Теория и практика: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2QQ5).
6 См.: Закон Канады «Об актах делегированного законодательства» S-22, принятый 197Q II Canada Gazette II http:IIcanadagazette.gc.caIpartIII2QQ6I2QQ6Q331-cIhtmlIr-e.html
данного института. Анализ проблемы показывает, что в конституциях зарубежных стран делегированное законодательство имеет различные способы оформления. Причем, при общей распространенности института делегированного законодательства, он далеко не во всех национальных конституциях получил закрепление.
Анализ проблемы показывает, что в конституциях зарубежных стран делегированное законодательство имеет различные способы оформления: (1) прямое (или иным образом формально-юридически оформленное) запрещение применения делегированного законодательства (Аргентина, Венесуэла, Гаити, Гондурас, Коста-Рика, Никарагуа, Польша)1. Наличие такого рода императивов в основном законе, по существу, исключает юридическую возможность делегации законодательных полномочий. В то же время конституции таких стран содержат установления, разрешающие главе государства в экстраординарных условиях принимать нормативные акты, равные по силе закону2;
(2) существует довольно большая группа стран, причем безотносительно к форме правления, учредительная власть которых сохраняет конституционное молчание относительно данной проблемы (Словакия, Словения, Мексика, Xорватия, Чехия, Эстония), что не исключает ее урегулирование органами законодательной власти. Кроме того, и в данном случае конституционные акты наделяют глав государства (правительство) в определенных случаях правом принимать равные по силе с законами акты3;
(3) конституции целого ряда государств прямо наделяют парламенты правом делегировать правительству полномочия законодательствовать по определенному кругу вопросов. Это, в частности, группа государств континентальной Европы (Андорра, Греция, Испания, Италия, Турция, Федеративная Республика Германия, Финляндия, Франция, Xорватия и др.), конституции которых санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс. Так, Конституция Испании 1978 года4 в части 1 статьи 82 указывает, что Генеральные Кортесы могут делегировать Правительству полномочия издавать нормативные правовые акты, имеющие силу закона, по определенным вопросам.
Конституция Княжества Андорра 1993 года (ст. 59) предоставляет право законодательному органу страны право делегировать осуществление законодательной функции главе исполнительной власти посредством издания последним закона. Одновременно Конституция запрещает какие-либо акты субделегации. «Закон делегации определяет делегированный вопрос, принципы и директивы, согласно которым соответствующий законодательный декрет главы исполнительной власти должен быть издан, а также срок его осуществления». Разрешение на делегацию обычно предусматривает парламентские формы контроля относительно делегированного законодательства5.
Согласно статье 80 Основного закона ФРГ 1949 года6 федеральное Правительство, федеральный министр или правительства земель могут быть уполномочены законом издавать постановления, имеющие силу закона. При этом законом о делегировании полномочий должны быть определены содержание, цели и объем предоставленных полномочий. Согласно части 2 статьи 43 Конституции Республики Греция (от 9 июня 1975 г., изменения 1995, 1996 гг.) Президент республики может издавать регламентарные декреты в силу специальной законодательной делегации по предложению соответствующего министра и в пределах этой делегации.
Анализ основных законов государств—участников СНГ показывает, что институт делегирования законодательных полномочий в большинстве этих стран не является объектом конституционного регулирования. Исключение составляет лишь Республика Молдова, Конституция которой содержит специальную статью 106/2 «Делегирование законодательных полномочий», включающую несколько взаимосвязанных между собой материальных и процессуальных установлений. Часть первая ста-
1 Так, согласно абзацу 3 статьи 99 Конституции Аргентинской Республики «Исполнительная Власть не может ни в каком случае издавать акты законодательного характера». В случае нарушения этого положения, принимаемые акты не имеют юридической силы. Опубликована в официальном издании 10 января 1995 г. Constitution de la Na-cion Argentina/ Texto Segun Leu 24/30 // Boletin Ofizial en el Suplemento del 10. 01. 1999; Аргентинская Республика: конституционный строй, права человека, выборы / Пер. с исп.; Ред.-сост. Н.М. Миронов. — М., 2007.
2 Согласно абзацу 2 статьи 99 Конституции Аргентинской Республики «только, когда в силу исключительных обстоятельств окажется невозможным соблюдение обычного порядка рассмотрения и принятия законов, установленного настоящей Конституцией, президент вправе принимать декреты по соображениям необходимости и срочности». Эти декреты не должны затрагивать области уголовного, налогового, избирательного права и статус политических партий. Они принимаются с общего согласия министров, включая главу кабинета министров, которые должны их контрассигновать.
3 По Конституции Эстонии, если государственное собрание (Рийгикогу) не может собраться, Президент в случае неотложной государственной необходимости имеет право издать скрепленные подписями председателя Государственного собрания и премьер-министра указы, имеющие силу закона. На первом же заседании парламента они передаются ему на утверждение (см.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунько-ва. — М., 2001. — Т. 3. — С. 736).
4 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 2. — С. 68.
5 С.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 1. — С. 238—239.
6 См. там же. — С. 67.
тьи 106/2 устанавливает, что целях реализации программы деятельности Правительства Парламент по предложению Правительства может принять специальный закон, уполномочивающий Правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов. Части 2—5 предусматривают процедуры реализации материально-правового положения Конституции: уполномочивающий закон устанавливает в обязательном порядке область и дату, до которой могут издаваться ордонансы (часть 2); ордонансы вступают в силу со дня опубликования и не подлежат промульгации (часть 3); если это предусмотрено уполномочивающим законом, ордонансы подлежат утверждению Парламентом.
Делегированное законодательство имеет юридически определенный предмет правового регулирования. Конституционному праву зарубежных стран известны несколько способов конституционного определения объектов делегированного законодательства.
1. Перечень потенциальных объектов делегированного законодательства является исчерпывающим. В конституции закрепляется исключительная компетенция парламента в определенных сферах. Соответственно вопросы, которые не отнесены к сфере законодательства, составляют исключительную компетенцию правительства. Применительно к данному способу делегирование парламентом правительству законодательных полномочий вне установленных пределов не допускается. Так, статья 34 Конституции Франции 1958 года1 содержит жесткий перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По всем остальным вопросам во Франции принимаются акты правительства, и правительство может изменять законы, принятые до вступления в силу данной Конституции, если эти законы посвящены вопросам, не вошедшим в вышеуказанный перечень.
Это законы, принимаемые бразильским парламентом. При этом проекты таких законов представляются Президентом Республики. Они должны содержать делегацию полномочий Национального конгресса. В Конституции бразильским данное право ограничено. Не могут быть предметом делегирования акты исключительной компетенции Национального конгресса, Палаты депутатов или Федерального сената, вопросы, регулируемые дополняющими законами и законодательством об организации судебной власти и прокуратуры, о прохождении службы и гарантиях для их членов, вопросы гражданства в обоих смыслах, индивидуальных, политических и избирательных прав, а также вопросы среднесрочных планов, бюджетных директив и бюджетов.
2. Перечень делегированных актов определяется усмотрением парламента. В таких странах конституция не содержит прямых указаний на ограничение законодательных полномочий парламента. К примеру, статьи 70 и 76 Конституции Итальянской Республики 1948 года2, абзац 1 статьи 80 Основного закона ФРГ 1949 года3 предусматривают возможность делегирования полномочий в сфере законодательства органам исполнительной власти по вопросам, определяемым по усмотрению парламента, являющегося носителем высшей законодательной власти.
3. Перечень делегированных актов определяется усмотрением парламентом, кроме случаев, запрещенных конституцией. В таких случаях Конституция не содержит указаний на ограничение законодательных полномочий парламента, но в рамках этих полномочий выделяет круг вопросов, правовое регулирование которых не может быть делегировано исполнительной власти ни при каких условиях. Такая норма содержится в главе 2 «О разработке законов» Конституции Королевства Испании 1978 года4, в которой закрепляется два вида законов: органические и обычные. Органические законы, как это следует из статьи 81 Конституции Королевства Испании 1978 года, призваны регулировать основополагающие элементы конституционного строя: основные права и свободы; порядок всеобщих выборов; определение статуса Народного защитника, являющегося высшим уполномоченным Г енеральных Кортесов по правам и свободам человека; основания введения чрезвычайного и осадного положения и т. д. За пределами правового регулирования органических законов остается масса вопросов, не только составляющих сферу действия обычных законов, но и являющихся потенциальными объектами делегированного законодательства.
Таким образом, в большинстве стран, признающих делегированное законодательство, существуют конституционно установленные ограничения круга вопросов, осуществление законодательной функции, в отношении которых может быть делегировано высшим органам исполнительной власти.
Субъектом делегированного законодательства, как правило, является орган исполнительной власти или иной орган, определенный законодательством. Чаще всего таким органом является правительство. Это наиболее распространенный субъект делегированного законодательства. Примером
1 См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, США, Япония, Индия: Учебное пособие / Авт.-сост., пер., введ. и вступ. ст. В.В. Маклакова. — 5-е изд., перераб. и доп. — М., 2007. — С. 61.
2 См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. — М., 2007. — С. 213—214.
3 См. там же. — С. 143.
4 См.: Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. и вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 1999. — С. 374.
могут служить такие страны, как Испания (ч. 3 ст. 82 Конституции 1978 г.)1 и Франция (ст. 38 Конституции 1958 г.)2; правительство — единственный орган, в отношении которого допускается делегирование законодательных полномочий. Необходимо отметить, что правительство рассматривается как коллегиальный орган и делегированные ему полномочия не могут быть в дальнейшем делегированы его структурным подразделениям или иным органам исполнительной власти. Итальянская Республика — единственная страна, в которой в соответствии со статьей 79 Конституции Республики Италии 1947 года3 допускается делегирование законодательной власти Президенту как главе государства по вопросам амнистии и помилования.
Заслуживает внимания сложившаяся в Германии практика делегирования Бундестагом своих полномочий не только Правительству, но и федеральным министрам. Подобное делегирование осуществляется в соответствии с абзацем 1 статьи 80 Основного закона ФРГ 1949 года4. Кроме того, в ФРГ закон о делегировании в некоторых случаях может санкционировать дальнейшее делегирование законодательных полномочий органом, которому они были предоставлены первоначально, вниз по исполнительной вертикали путем издания соответствующего постановления. В других странах подобной практики нет. В Канаде в соответствии с Законом «Об актах делегированного законодательства» органом делегированных законодательных полномочий является любой орган, наделенный полномочиями по установлению правовых норм и, в особенности, любой орган, от которого исходит тот или иной акт делегированного законодательства или проект акта делегированного законодательства.
Следующая особенность обусловлена юридической силой делегированных актов. С формальноюридической точки зрения делегированные акты по своей юридической силе уравниваются с юридической силой закона.
Говоря о юридической силе актов делегированного законодательства, С.Л. Зивс приходит к выводу, что «.при делегировании стирается принципиальная грань между актом того органа, который делегирует, и самим актом делегированного нормотворчества»5. Соответственно правовой акт, изданный в порядке делегирования, по юридической силе приравнивается к актам делегирующего органа6. Представляется, однако, что акты делегированного законодательства по юридической силе все же не сопоставимы с законом. В ином случае идея (конституционный принцип) верховенства закона ставится под сомнение.
Еще одна конструктивная особенность актов делегированного законодательства связана с их действием во времени. Такие акты издаются на определенный срок и прекращают свое действие в особом порядке. По минованию надобности, ради которой был издан делегированный акт, он прекращает свое действие. Обобщенно выделяют ряд оснований прекращения делегированных полномочий. К таковым отнесены: истечение срока действия полномочий, установленного актом о делегировании; выработка текста акта, на что было уполномочено правительство; отставка правительства; прекращение легислатуры парламента или его роспуска; отмена парламентом акта о делегировании полномочий; признание акта парламента о делегировании законодательных полномочий неконституционным.
В темпоральных нормах конституций и национального законодательства определяются временные параметры действия делегированных актов. Так, во Франции Правительство имеет право издавать акты, имеющие силу закона исключительно в течение шести месяцев со дня предоставления ему соответствующих полномочий. В Испании действие делегированных полномочий прекращается с принятием Правительством соответствующего нормативного акта (п. 3 ст. 82 Конституции Испании)7. Основной закон ФРГ 1949 года, предоставляя Бундестагу уполномочить соответствующие органы издавать постановления, определяет при этом цели и объем предоставленных полномочий (п. 1 ст. 80 Основного закона). В этом случае акцент сделан на содержательной стороне нормотворческой деятельности без конкретизации сроков осуществления делегируемых полномочий.
Кроме того, делегированное законодательство зачастую имеет «временной» и всегда — целевой «строго функциональный характер». «Временной» характер делегированного акта означает, с одной
1 Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. и вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 1999. — С. 389.
2 См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. — М., 2007. — С. 62.
3 См.: Избранные конституции зарубежных стран: Учебное пособие / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 2011. — С. 124.
4 См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. — М., 2007. — С. 142.
5 Зивс С.Л. Источники права. — М., 1981. — С. 149.
6 Цит. по: ТолстикВ.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий // Юристъ. — 2001. — №10. — С. 31.
7 Приведенные случаи свидетельствуют о различии подходов в конституционной практике этих стран. Правительству Франции предоставляется относительно большая свобода осуществлять путем издания актов делегированного законодательства мероприятия, относимые к сфере законодательного регулирования, самостоятельно определять цели и принципы, исходя из требований своей программы. Генеральные Кортесы Испании, делегируя Правительству полномочия на переработку законодательных текстов, указывают, следует ли ограничиться выработкой одного текста или предусмотрена возможность упорядочения, классификации и согласования нескольких законодательных текстов.
стороны, ограничение по времени его действия (например, действие акта лишь в течение периода чрезвычайного положения), а с другой — по времени его принятия и вступления в силу. Например, согласно действующему законодательству в Англии (Statutory Instruments Act, 1946), некоторые приказы (Orders) и предписания (regulations) министров Короны, изданные в порядке делегирования им полномочий от парламента, подлежат утверждению одной из его палат в течение сорока дней после их издания. Если этого не случается, данный акт министра как «статутный инструмент» прекращает свое действие. Другие акты, изданные по «наиболее важным делам», должны в течение этого же срока получить обязательную поддержку обеих палат. В ином случае они теряют юридическую силу.
Акты, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий от парламента другим государственным или негосударственным органам, подлежат обязательному контролю. Такой контроль осуществляется вышестоящими органами, судами и парламентскими структурами. Соответственно выделяют парламентскую, судебную и административную формы такого контроля.
Наконец, делегирование полномочий исполнительным органам власти осуществляется в специфической юридической форме — путем принятия парламентом специального закона (а в чрезвычайных условиях посредством иного парламентского акта).
С понятием делегированного законодательства сходно прямое предоставление национальной конституцией права, как правило, главе государства в особых условиях издавать акты, равные по юридической силе с законом. Внешне такое конституционное средство, предоставляемое главе государства, сходно с делегированием законодательных полномочий и может быть обозначено как «автоматическая делегация». Так, по Конституции Королевства Дании «Король вправе в условиях чрезвычайного положения, когда Фолькетинг собраться не может, принимать временные законы, при условии, что они не будут противоречить Конституции и будут незамедлительно переданы Фолькетингу, как только он будет созван, для одобрения или отклонения (ст. 23). Согласно статье 191 (ч. 9). Конституции Никарагуа к компетенции Президента Республики в области законодательной власти относится право «издавать законы в промежутки между сессиями Конгресса в осуществление делегированных законодательных полномочий». Согласно статье 110 Конституции Хорватии Президент Республики издает указы, имеющие силу закона, и принимает чрезвычайные меры в случае войны. Такие указы Президент «обязан представить на утверждение Палаты представителей Хорватского государственного сабора, если только сможет собраться на заседание»1.
В этой связи, прежде всего, следует выделить нормативные правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), но имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декрет-законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства как по прямому предписанию конституции, так и по уполномочию парламента.
В первом случае акты, имеющие силу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, Конституция Италии предусматривает, что президент «издает декреты, имеющие силу закона» (ст. 87)2. Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок и по определенным вопросам (Испания, Италия, Румыния и др.). По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, предоставляются на утверждение парламента.
Особо подробно данная проблема представлена в конституциях Индии и Бразилии. Так, часть У Конституции Индии включает главу III «Законодательные полномочия Президента», согласно которой Президент Индии имеет право «издавать указы во время перерыва в работе Парламента»3. По смыслу данного положения Президент полномочен издавать законы (законодательные акты), в такой юридической форме, как указы. Такие указы принимаются в любое время, кроме сессий обеих Палат Парламента, в случаях, если «Президент придет к убеждению, что существуют обстоятельства, делающие необходимыми принятие им немедленных мер» (ч. I ст. 123). Указ «имеет такую же силу и действие, как и парламентский акт» (ч. 2 ст. 123). При этом Конституция особо оговаривает условия действительности указов: а) он должен быть представлен обеим Палатам Парламента и прекращает свое действие по истечении шести недель с момента созыва Парламента или, если до истечения этого периода обе Палаты приняли резолюцию, отклоняющую его, после принятия второй из этих резолюций и b) может быть в любое время отменен самим Парламентом. Указ признается недействительным, если он принят по вопросам, которые согласно Конституции, не входят в компетенцию Парламента4.
Как видно, между актами делегированного законодательства и актами главы государства, издаваемых по прямому уполномочию конституции, существует сходство.
1 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 466.
2 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 2. — С. 118.
3 Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. — М., 2007. — С. 472—473.
4 Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. — М., 2007. — С. 472.
Вместе с тем, между ними существуют отличия. Во-первых, право издания главой государства законодательного акта и процедуры такого издания, форма издаваемого акта исчерпывающе определены национальной конституцией. Институт делегированного законодательства, кроме того, включает в свой нормативный состав издание специальных законов, регламентирующих данную процедуру, наличие комплекса специальных норм в парламентских регламентах и др.
Во- вторых, издание главой государства законодательных актов по непосредственному уполномочию конституции не подлежит парламентскому контролю.
В-третьих, применяется иной порядок вступления в силу таких актов. Если в целом ряде государств акты делегированного законодательства для вступления в силу требуют одобрения (утверждения) их парламентом, то в рассматриваемом случае такое санкционирование не требуется.
В-четвертых, законодательные акты главы государства могут издаваться лишь в определенных условиях, в то время как подобного ограничения для издания актов делегированного законодательства национальное законодательство не предусматривает.
С учетом отмеченного можно предположить, что так называемая «автоматическая делегация» не охватывается содержанием ранее описанного института делегированного законодательства, образуя самостоятельный его субинститут.
С указанной точки зрения представляется целесообразным выделять: (1) делегированное законодательство в обычных, или ординарных условиях — ординарное («обычное») делегированное законодательство; (2) делегированное законодательство, применяемое в условиях особых правовых режимов (к примеру, чрезвычайного положения) — чрезвычайное делегированное законодательство;
(3) квазиделегированное законодательство — право главы государства или правительства по прямому уполномочию конституции принимать в обозначенные основным законом сроки актов по предметам законодательного регулирования.
В новейшей отечественной литературе понятием «делегированное законодательство» обозначают также практику издания Правительством РФ нормативных актов по прямому предписанию федерального закона1.
В связи с отмеченным возникает вопрос о применимости конструкции делегированного законодательства в современной конституционной практике России.
Как представляется, конституционно-правовой смысл внедрения в конституционную практику Российской Федерации института делегированного законодательства заключается в следующем:
— во-первых, таким образом создаются реальные предпосылки для налаживания во взаимоотношениях высших органов государства режима конституционного партнерства;
— во-вторых, институт делегации выступает конституционным механизмом ограничения необъятной власти исполнительных структур государства в сфере правового регулирования общественных отношений. Законодательное закрепление института делегированного законодательства в Российской Федерации позволило бы установить границы правительственного регулирования отношений;
— в-третьих, создаются конституционные предпосылки для осуществления эффективного парламентского контроля за деятельностью Правительства в нормотворческой сфере;
— в-четвертых, конституционное взаимодействие высших органов государства в данной сфере усилит регулятивный потенциал права, эффективность государственного регулирования в целом. Тем самым институт делегированного законодательства в полной мере отвечает поставленной ежегодными посланиями Президента РФ задаче формирования эффективного государства.
Налицо также и мировоззренческое значение данного института: на этой основе (партнерских взаимоотношений конституционных органов) будет возрастать доверие населения к институтам государственной власти.
В современных условиях российской действительности, по мнению Т.Я. Xабриевой, концепция регламентарной власти ближе к российской практике2.
В некоторых конституциях современных зарубежных государств — Франции, Испании, Андорры, Венесуэлы, Мадагаскара, Марокко, Сенегала, Габона и других упоминание о так называемой «регламентарной власти» имеет нормативно-текстуальное подтверждение.
Она в какой-то мере может быть отнесена к тем актам Президента РФ, которые издаются для восполнения пробелов в законах в процессе правового регулирования. Такая практика была поддержана с определенными условиями Конституционным Судом РФ. Акт Президента, изданный в указанном порядке, действует только до принятия закона, затем он отменяется. Однако, если даже согласиться с этим мнением, то все равно проблему делегированного законодательства нельзя закрывать по целому ряду соображений.
1 См.: Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. — М., 2007.
2 Хабриева Т.Я. Российский парламентаризм (некоторые вопросы теории) // Конституционный строй России / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. — 2006. — Вып. V. — С. 115.
Прежде всего и главное заключается в том, что данный институт — это один из важнейших конституционных способов ограничения обширных полномочий нормотворческой деятельности Правительства. В нынешних условиях Правительство РФ принимает огромное количество нормативных постановлений. Все они в той или иной мере затрагивают права и свободы, закрепленные в Конституции. По сути, речь идет о конкретизации конституционных норм, содержащихся в главе второй Основного закона. Опасность неточной, неполной конкретизации значительна. Возможность осуществления конституционности правительственных актов ничтожна. Следует сказать, что за все время рассмотрения Конституционным Судом, только 0,2% из них составляют нормативные постановления Правительства РФ.
Делегирование полномочий Правительству принимать делегированные акты изменит природу нормотворческой активности правительства, усилит конституционность принимаемых им актов, будет способствовать гарантированности прав и свобод и, что очень важно, усилению эффективности государства.
Кроме того, такой способ нормотворческой активности Правительства усилит одновременно и конституционную ответственность законодательной ветви власти. В практику парламентской деятельности будет внедрена такая форма парламентского контроля за исполнительной властью, как контроль за реализацией законов.
Важно и то, что введение данного института законодательства в значительной мере усилит системный эффект действия. Доказанный наукой и апробированный практикой «пакетный» способ издания законодательных актов остается пока нереализованным пожеланием. Предоставление Правительству права издать законодательный акт по строго определенному кругу вопросов и по установленной процедуре, усиливает действие уже принятого закона, повысит доверие к институтам государственной власти, в полной мере будет соответствовать парадигме эффективного государства. С этой точки зрения законотворчество и деятельность исполнительной ветви власти приобретает осмысленный, рационально направленный и системный характер. Тем самым сформулированные в законах цели правового регулирования общественных отношений будут достигнуты.
Следует иметь в виду, что делегирование полномочий, а равно практика регламентарной власти, хотя и в специфической форме, все же используются в конституционной практике России. Принципиально важен в этой связи вывод Конституционного Суда РФ, который в решении от 31 марта 2005 года по делу постановил, что «делегирование федеральным законодательством Правительству РФ. не противоречит Конституции РФ»1. Кроме того, можно считать обычной такую практику, когда парламент специально обращает внимание Правительства РФ на необходимость принятия нормативного постановления по конкретным вопросам. Однако поручения парламента и принятые в соответствии с ними постановления Правительства РФ, очевидно, не могут быть квалифицированы в качестве актов делегированного законодательства. В отличие от последних постановления Правительства РФ принимаются по иной процедуре, по своей юридической силе они не приравнены к закону, парламентский контроль на них(постановления) не распространяется.
1 Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 23. — Ст. 2311; № 30. — Ст. 3129.
