CC BY
104
Российское законодательство об исключительных мерах, применяемых в целях обеспечения общественного порядка и безопасности государства, имеет давнюю историю, однако свое наибольшее развитие оно получило во второй половине XIX столетия, с началом процесса перестройки государственной и правовой системы, постепенного перерастания абсолютной монархии в конституционную.
Проведение буржуазных реформ второй половины XIX в. проходило медленно и мучительно, сопровождалось нарастанием в стране массовых выступлений крестьянства, ростом революционного движения, межэтническими конфликтами, террористическими актами и ответными репрессиями на происходящее царского правительства.
В связи с особо острым характером проявления крестьянских волнений в западных губерниях Империи 4 сентября 1861 г. царь утвердил «Наставление воинским частям или командам, назначаемым для экзекуционного занятия городов, местечек и селений в Западных губерниях» [1]. Наставление стало юридическим основанием для использования вооруженных сил в целях подавления внутренних беспорядков, регламентировало порядок передвижения войск, их снабжения в пути следования, права начальников воинских команд по отношению к местному населению.
Однако с учетом того, что правовые акты, принятые в 1861 г., не определяли четких оснований и порядка применения воинских подразделений и жандармских команд для восстановления общественного порядка и спокойствия, гражданская администрация нередко перестраховываясь, использовала свое право привлечения военной силы и в тех случаях, когда объективной надобности в этом не было. Это положение вещей привело к необходимости принятия по этому предмету дополнительного закона от 3 октября 1877 г. «О правилах, определяющих порядок призыва войск для содействия гражданским властям» [2].
В соответствии с этим нормативным актом правом призыва войск наделялись: сенаторы при производстве ревизий губернии; генерал-губернаторы; губернаторы; градоначальники; исправники; полицмейстеры (начальники самостоятельных полицейских управлений крупных городов). Причем исправники и полицмейстеры должны были всегда получать на это разрешение от губернатора. Правом призыва войск наделялись также председатели судебных учреждений и судебные следователи.
Правилами было установлено, что войска могли призываться гражданской администрацией при недостаточности полицейских средств для охранения порядка и внутренней безопасности, преимущественно в следующих случаях: а) при церковных торжествах, ярмарках, торгах, народных гуляниях; б) для сопровождения казенного имущества; в) для содействия при тушении пожаров, при разлитии рек, при истреблении вредных животных и насекомых и, вообще, при народных бедствиях; г) для поимки ушедших арестантов и дезертиров; д) для препровождения арестантов; е) для поимки и задержания разбойников, грабителей, зажигателей и других преступников, при их многочисленности или ожидаемом сопротивлении «вооруженную рукой»; ж) для предупреждения и прекращения народных беспорядков и волнений. Помимо этого, войска могли призываться для преследования многочисленных партий вооруженных контрабандистов и для противодействия скопищам злоумышленников при провозе контрабанды, когда «наличных сил пограничной стражи оказывается для сего недостаточно». Кроме этого, войска призывались при исполнении судебных приговоров и для содействия судебным властям.
Начиная с 70-х гг. XIX в. широкое применение получает административная высылка к фабричным и заводским рабочим. Признавая фабричные забастовки «чуждою русскому народу формой выражения неудовольствия с целью порождения смут, беспорядков и волнений», Высочайшим повелением от 6 июля 1870 г., губернаторам было предоставлено право в случае возникновения стачек рабочих на каком-либо заводе или фабрике, не допуская дело до судебного разбирательства, немедленно по обнаружении главных зачинщиков среди фабричных рабочих, высылать последних в одну из назначенных для этого губерний.
Усиление революционной пропаганды в конце 70-х годов повлекло за собой интенсивное применение административной высылки. Высочайшим повелением от 24 мая 1878 г. предписывалось высылать в распоряжение генерал-губернатора Восточной Сибири лиц, привлеченных к ответственности по делам о противоправительственной пропаганде. Не будучи регламентирована
законодательным порядком, административная ссылка по характеру правовых последствий, связанных с ней, являлась весьма жесткой санкцией, так как фактически до 1881 г. она никогда не назначалась на определенный срок. «Сослан - забыт» - писал отечественный юрист В.М. Гессен [3, с. 163]. Между тем принятых чрезвычайных мер оказалось недостаточно в борьбе против революционных выступлений. Революционное движение в России вступило в качественно новый этап, связанный с трансформацией политических течений в политические партии. Выход партии эсеров на политическую арену резко осложнил борьбу царского правительства с революционным движением.
4 августа 1878 г. С.М. Степняк-Кравчинский ударом ножа убил шефа жандармов на одной из Петербургских улиц. В ответ на террор был издан ряд временных законов, призванных способствовать искоренению крамолы.
Так, Именным указом от 8 августа 1878 г. «О праве общей полиции и жандармских чинов посещать все фабрики и заводы во всякое время» [4] общей полиции и жандармам предоставлялся свободный допуск «на все фабрики и заводы во всякое время, с тем, чтобы обыски на них и аресты кого-либо были производимы в присутствии заведывающего фабрикою или заводом». Минуя день, 9 августа 1878 г. был издан закон «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени» [5]. В данном законодательном акте определялось, что «лиц, обвиняемых в вооруженном сопротивлении властям, от Правительства установленным, или нападении на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц, при исполнении сих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством, или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев, или поджогом, предавать военному суду для суждения их по законам военного времени и определения виновным наказания, установленного статьей 279 Воинского Устава о наказаниях 1875 года» .
В этот же день был издан второй закон «О порядке суждения военным судом, по законам военного времени, лиц, совершивших преступления, означенные в Именном Высочайшем указе, данном Правительствующему Сенату, в 9-й день Августа сего года». В этом законе говорилось, что придание суду в этих случаях предоставлялось «Главным Начальникам военных округов», им же предоставлялось право утверждения приговоров, вынесенных военно-окружными судами, присвоенное в военное время главнокомандующему.
Таким образом, «когда речь шла о терроре, правительство начинало рассматривать Россию как оккупированную вражескую территорию» [6].
Следующим шагом в усилении репрессивной деятельности царского правительства стал секретный циркуляр от 1 сентября 1878 г., содержащий строгие превентивные меры и уполномочивающий членов жандармского корпуса, а в их отсутствие и чинов полиции, задерживать и даже ссылать в административном порядке любое лицо, подозреваемое в политических преступлениях. Для того чтобы сослать кого-либо в соответствии с этой инструкцией, жандармерия и полиция нуждалась лишь в одобрении министра внутренних дел или шефа жандармов; не было необходимости испрашивать санкцию прокурора [7, с. 390].
Однако и эти, казалось бы, экстраординарные меры не остановили террористов. 2 апреля 1879 г. Соловьевым было совершено очередное покушение на жизнь самодержца. В начале 1880 г. С.Н. Халтурин сумел пронести в Зимний дворец большое количество взрывчатки, которую подорвал 5 февраля под царской столовой. На жизнь царя была совершена еще одна попытка покушения, «дерзостью своею превзошедшая все предшествующие» [8, с. 110].
Ответные репрессивные меры не заставили себя долго ждать. 8 февраля в Зимнем дворце Александр II собрал экстренное совещание высших сановников государства. Присутствовавший на совещании наследник цесаревич Александр Александрович предложил создать Верховную следственную комиссию, наделенную чрезвычайными полномочиями, которые распространялись бы на всю территорию государства. Император согласился с этим предложением, назвав, однако, этот
* Статья 279 Воинского Устава о наказаниях изд. 1875 г. предусматривала наказание в виде смертной казни.
временный орган не Верховной следственной, а Верховной распорядительной комиссией. На должность начальника Верховной распорядительной комиссии был назначен генерал-адъютант граф М.Т. Лорис-Меликов [9, с. 163; 10, с. 82-83].
Репрессивная деятельность Верховной распорядительной комиссии дала определенные результаты в борьбе с крамолой. К осени 1880 г. острые проявления смуты прекратились. Царскому правительству казалось, что для поддержания государственного порядка и общественного спокойствия нет больше надобности в применении чрезвычайных мер. 6 августа 1880 г. Верховная распорядительная комиссия была упразднена. Дела Комиссии были переданы в Министерство внутренних дел. Третье отделение было также упразднено, а все дела его переданы во вновь созданный в Министерстве внутренних дел Департамент государственной полиции [8, с. 110; 7, с. 392].
Департамент государственной полиции наделялся достаточно обширными полномочиями. Наряду с этим департаменты государственной полиции и полиции исполнительной были объединены в один Департамент государственной полиции, при этом в составе Министерства внутренних дел образовывался еще особый Судебный отдел, для производства дел по обвинению в государственных преступлениях [8, с. 110-111].
Временный спад революционной активности, одной из причин которого послужила репрессивная деятельность Верховной распорядительной комиссии, подтолкнул министра внутренних дел М.Т. Лорис-Меликова к мысли о необходимости глубоких перемен в губернском управлении, в том числе о созыве в Санкт-Петербурге нескольких выборных комитетов, которые бы обсудили ряд насущных вопросов о провинциальном управлении, крестьянском хозяйстве, продовольственном снабжении и финансах страны. Однако намеченным планам глубоких преобразований в российском обществе и государстве не суждено было сбыться. 1 марта 1881 г. Александр II должен был подписать указ о созыве комитетов Лорис-Меликова, но в этот же день он был убит бомбой террористов.
Вступивший на престол Александр III решил, что порядок в стране будет восстановлен не путем дальнейших уступок. Следствие по делу об убийстве Александра II, судебный процесс, вынесение приговора заняли ровно месяц. 3 апреля на Семеновском плацу были повешены террористы, причастные к цареубийству [11; 7, с. 397-398].
Примечательным является тот факт, что, как будто сознавая свое бессилие, правительство, уже после рокового события 1 марта, решается на попытку привлечения общественных сил к активной борьбе с революционным движением. Высочайшее повеление от 18 марта 1881 г. призывало к содействию в борьбе с крамолой выборных лиц от столичного населения Петербурга. Временный совет, образуемый при градоначальнике, наделялся в данной сфере решающей властью. 14 августа 1881 г. было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [12], которое представляло собой кодификацию проведенных в предыдущие годы репрессивных мер, и, по сути своей, было наиболее значимым законодательным актом в истории России между отменой крепостного права в 1861 г. и Манифестом от 17 октября 1905 г.
Следует отметить, что Положение от 14 августа 1881 г., в своей конструктивной части, полностью сосредотачивало борьбу с противоправительственными проявлениями в руках Министерства внутренних дел и предусматривало возможность введения двух степеней исключительных мер -усиленную охрану и чрезвычайную охрану.
Другим важнейшим правовым актом, содержащим чрезвычайные превентивные меры являлось «Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей», Высочайше утвержденное 12 марта 1882 г. [13].
Полицейский надзор как мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка учреждался в отношении лиц, признанных вредными для общественного спокойствия, тем же порядком, какой был установлен для административной высылки. Лицо, относящееся к данной категории, именовалось «поднадзорным» и должно было сдать все свои документы в обмен на особое свидетельство, выдаваемое полицией. В отношении поднадзорного устанавливался достаточно обширный перечень ограничений. Так, например, ему запрещалось переезжать в другую местность без специального разрешения. Жилище поднадзорного могло подвергаться обыску в любое время суток. Поднадзорным запрещалась всякая педагогическая
деятельность, содержание трактирных и питейных заведений, устанавливался целый ряд публичных ограничений.
К наиболее важным нормативным актам, которые способствовали широкому использованию вооруженного принуждения для подавления народных волнений, относится Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 18 июня 1892 г. «О местностях, объявляемых состоящими на военном положении» [14].
Институт военного (осадного) положения достаточно активно применялся в России в конце XIX -начале XX вв. по причинам не только внешнего, но и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии со стороны иностранных государств), так и в интересах обеспечения общественной безопасности (в случае выступлений населения против государственного строя, восстаний и других массовых беспорядков) [15, с. 16; 16, с. 143]. Данная сфера общественных отношений была урегулирована правилами для взаимных отношений гражданских и военных властей [17].
Как показало дальнейшее развитие исторических событий, введение военного положения стало широко использоваться органами государственной власти в период обострения революционной ситуации 1905-1907 гг. для подавления массовых выступлений населения против существующего строя. В научной литературе того периода факты введения военного положения в мирное время и не в военных целях, а для усмирения внутренних беспорядков квалифицировались как «фиктивное военное положение» [3, с. 197].
Следует отметить, что с июня 1905 г. продление срока действия положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия реализуется указами Николая II ежегодно, а не по истечении трехлетнего срока, как это осуществлялось, начиная с 1884 г. Действие системы чрезвычайных мер, предусмотренных Положением об усиленной и чрезвычайной охране от 14 августа 1881 г. продлевалось фактически до падения самодержавия. Однако в период Первой мировой войны, положение прекращало свое действие, так как в условиях внешней иностранной агрессии вступали в действие Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении от 18 июня 1892 г.
Завершая рассмотрение вопроса, касающегося истории становления и развития чрезвычайного законодательства в дореволюционной России второй половины XIX-XX вв., хотелось бы привести еще одно высказывание В.М. Гессена о том, что «будущий историк, - если он захочет объективно разобраться в бесконечно сложных событиях пережитой нами эпохи, если он захочет понять непримиримую ненависть и безумное ожесточение масс, на почве которых создалась анархия кровавого террора, - этот историк, разумеется, вспомнит, что то поколение, на долю которого выпала тяжелая историческая задача обновления государственного уклада России, является больным, политически и морально развращенным поколением, которое не видало иного государственного порядка, кроме порядка чрезвычайных, исключительных по своей жесткости, полицейских мер и “лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи”» [3, с. 257].
Литература
1. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. ХХХУ1. Отд. 3. СПб., 1863. № 37388.
2. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. II. Отд. 2. СПб., 1879. № 57748.
3. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.
4. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. I. Отд. 2. СПб., 1880. № 58777.
5. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. I. Отд. 2. СПб., 1880. № 58778.
6. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. III. Отд. 2. СПб., 1880. № 58779.
7. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.
8. Министерство внутренних дел: Исторический очерк (1802-1902). СПб., 1902.
9. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М., 1964.
10. Гернет М.И. История царской тюрьмы. М., 1948. Т. 3.
11. Голованов Я. Хроника от Смутного времени до наших дней // Российская газета. 1998. 6 июня.
12. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. I. СПб., 1885. № 350, 382, 383.
13. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. II. СПб., 1886. № 750.
14. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. XII. СПб., 1895. № 8757.
15. Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
16. Нарбутов Р.В. Правовое регулирование использования вооруженных сил для обеспечения общественного порядка и безопасности в дореволюционной России // Советское государство и право. 1991. № 12.
17. Свод законов Российской Империи. СПб., 1892. Т. 2.
