CC BY
30
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2009. № 4
В.А. Ермаков
ФОРМИРОВАНИЕ РЕЖИМА
ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В статье исследуется проблема создания политического режима, вводившегося по «Положению» 14 августа 1881 г. Данный режим регламентировал имеющиеся чрезвычайные установления и распространял единые подходы к управлению безопасностью на всю территорию империи. Это дало возможность выработать систему безопасности, функционирующую как на общегосударственном, так и на региональном уровне в 1881—1917 гг.
Ключевые слова: политический режим, «Положение» 14 августа 1881 г., управление безопасностью, система безопасности, Министерство внутренних дел.
The article deals with the problem of creating of the political regime introduced by «The Statute» of the 14th of August 1881. This regime regulated existing extraordinary establishments and spread the unified instruments of security control throughout all the empire's territories. It gave an opportunity to create the system of security arrangement functioning both at the national and regional levels from 1881 up to 1917.
Key words: political regime, «The Statute» of the 14th of August 1881, security control, system of security, Ministry of Internal Affairs.
Принятие после убийства Александра II «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» стало значительным событием в проведении внутренней политики самодержавной власти. Регулярное применение «Положения» создало политический режим, который возможно обозначить как режим исключительного управления, действовавший в Российской империи с 1881 по 1917 г. Данный режим представлял собой способ функционирования политической системы на основе действия чрезвычайного законодательства. Его целью было обеспечение безопасности существующего государственного строя. Процесс формирования политических режимов, функционирующих на базе чрезвычайного
Ермаков Вадим Андреевич — аспирант кафедры политической истории факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, е-тай: veget 2007@ yandex.ru
законодательства, активно шел в Западной Европе и России в XIX—XX вв. И если в странах Западной Европы подобный режим вводился как временный, для урегулирования кризисной политической ситуации, то в Российской империи он приобрел постоянный характер и стал «нормальным способом административного управления»1, что отмечается в материалах по пересмотру исключительных положений 1904 г. Применение чрезвычайного законодательства для стабилизации политической ситуации имеет место и в настоящее время. В связи с этим представляет научный интерес исследование роли «Положения» 14 августа 1881 г. в формировании режима управления, использующего чрезвычайное законодательство для защиты основ государственного строя.
Историографию данного вопроса можно разделить на дореволюционную (1905—1917 гг.), советскую (1917—1991 гг.) и современную (с 1992 г.). Дореволюционный этап представлен рядом авторов, занимавших определенные позиции в органах государственного управления. Среди них директор Департамента полиции МВД A.A. Лопухин, который полагал, что основанием для введения «Положения» 14 августа 1881 г. стало отсутствие регламентированных и организованных мер по противодействию революционному движению. После введения данного закона происходит расширение прав политической полиции в отношении преследования лиц, причастных к революционному движению. Расширение функций политической полиции в управлении становится причиной увеличения контроля государства за любыми общественными инициативами. «Высочайше утвержденное 14 августа 1881 г. положение Комитета министров о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия поставило все население России в зависимость от личного усмотрения чинов политической поли-ции»2. Однако дальше постановки проблемы Лопухин не идет и оставляет в стороне разработку вопросов специфики государственного управления в условиях расширения влияния органов политического розыска. Поэтому необходимо исследовать причины, этапы и результаты этого процесса, которые вели к изменению общественной жизни.
Правовед В.Ф. Дерюжинский в работе «Полицейское право в России», проводя сравнительный анализ инструментов управления чрезвычайными ситуациями в различных странах, делает вывод о том, что цель любых исключительных мер —
1ГАРФ. Ф. 1467. Оп. 1. Д. 395 (3). Л. 277.
2Лопухин A.A. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907. С. 26.
сохранение существующего государственного порядка, который является главной обязанностью любого правительства. Дерю-жинский становится на защиту государственный интересов при использовании исключительных мер и полагает, что в кризисных политических ситуациях нарушение индивидуальных прав и отступление от обычного порядка управления на основе гражданских законов правомерно, так как цель этого отступления — сохранение стабильности и безопасности государства. Он поддерживает официальную версию введения «Положения» 14 августа 1881 г.: «Главным мотивом к составлению этого «Положения» послужило то соображение, что «в изданных разновременно узаконениях для облегчения борьбы с крамолой, сущность и пределы полномочий административных начальств указаны не с достаточною, в сем отношении, определительностью»3. Автор работы по полицейскому праву не рассматривает на основе фактического материала специфику функционирования политического режима в условиях постоянного действия чрезвычайного законодательства.
В историографии вопроса следует отметить либеральных исследователей, видевших в регулярном применении «Положения» неспособность монархии управлять империей без чрезвычайных мер. П.Н. Милюков, рассматривая проблему взаимодействия гражданских свобод и государственной практики управления в период действия данного нормативного акта, настаивает на приоритете гражданских прав перед законами государства. Его точка зрения представлена в работе «Очерки по истории русской культуры»: «После подавления революции, при П.А. Столыпине, распоряжение было в той или иной форме распространено на все части империи, практически сводя на нет положения о гражданских правах, содержащихся в Октябрьском Манифесте, а затем — в законодательстве 1906 года»4. Таким образом, применение «Положения» как средства правительственной политики, ограничивало развитие гражданских свобод и общественной активности населения.
Правовед В.М. Гессен отмечает, что основой исключительного положения является наделение расширенными полномочиями административной власти и ограничение действия гражданских законов. Цель данных мер — поддержание существующего политического строя: «Исключительное положение вводится для защиты государственного и общественного строя от угро-
3Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. Изд. 2-е. СПб., 1908. С. 270.
4Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. Т. 1. 6-е изд., СПб., 1909. С. 216—217.
9 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
жающих его существованию посягательств изнутри»5. Гессен отмечает, что Россия ввела такие меры, будучи абсолютной монархией, тем самым усилив вдвойне власть монарха и царской администрации над обществом. Но в работе не исследуются вопросы, как на практике государственный аппарат проводил политику исключительных мер, и почему применение исключительного положения с момента введения приняло постоянный характер.
Советская историческая наука исходила из оценки «Положения» 14 августа 1881 г., данной В.И. Лениным, который назвал его «фактической конституцией» Российской империи, где «между «существующей формой государственного строя» и приемами управления есть полнейшее соответствие, а вовсе не «противоречие»6. Трактовка, намеченная Лениным, — это рассмотрение данного установления как условия функционирования самодержавной политической системы при Александре III и Николае II.
Профессор Московского университета П.А. Зайончковский в монографии «Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880 гг.» сделал вывод о том, что «Положение» 14 августа 1881 г. стало одним из проявлений политической реакции и «характеризовало кризис самодержавия, находившийся, кстати сказать, на ущербе, и непрочность всей политической системы в целом»7. Зайончковский, упоминая о фактах применения положения, не рассматривал эволюцию политической системы, действующую на основе чрезвычайного законодательства.
В монографии историка Н.Н. Полянского «Царские суды в борьбе с революцией 1905—1907 гг.» исследуется деятельность одного из важнейших институтов репрессивного аппарата — военных судов в период революции 1905—1907 гг., когда они активно применялись как средство подавления общественных выступлений. Использование данных мер следовало из «Положения» 14 августа 1881 г., однако они не могли остановить развитие революционного движения, так как «это положение было порождением паники, вызванной террористической деятельностью народовольцев, завершившейся после ряда неудач убийством Александра II»8.
5Гессен В. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 124.
6 См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Изд. 5-е. Т. 21. С. 114.
7 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880-х гг. М., 1964. С. 407.
8 Полянский H.H. Царские суды в борьбе с революцией 1905—1907 гг. М., 1964. С. 12.
Американский специалист по политической истории России и Советского Союза Р. Пайпс характеризовал «Положение» как основу «полицейского государства», заложившего «организационный и юридический фундамент бюрократически-полицейского режима с тоталитарными обертонами, который пребывает в целостности и сохранности до сего времени»9. Пайпс создал политически предвзятую концепцию русской истории, выводы которой использовались в идеологических целях.
В работах исследователей нашего времени характер оценок изменился. Проблемы, связанные с его действием, рассматриваются под другим углом зрения. В 1990-е гг. американский историк Дж. Дейли предпринял попытку понять необходимость введения ограничительных мер в условиях радикализации общества и террористической угрозы. Подчеркивая «не столько репрессивный характер положения об охране, сколько неизбежный или даже необходимый его характер»10, автор находит зависимость между введением «Положения» и явлением терроризма. Такой подход объясняется интересом исследователей к исторической практике противодействия политическому террору и диктуется современными масштабами проблемы мирового терроризма.
Правовед О.Г. Александров, анализируя эволюцию чрезвычайного законодательства в Х1Х—ХХ вв., частью которого было «Положение» 14 августа 1881 г., приходит к заключению о том, что «чрезвычайные законы могли действовать (и действовали) достаточно продолжительное время и приобрели характер текущего законодательства со всеми вытекающими последствиями. Их отмена могла вызвать еще более сложную ситуацию, чем продолжение действия»11. Рассматривая преимущественно правовой аспект данного законодательства, Александров не исследует вопроса о том, как постоянное действие чрезвычайных законов отразилось на механизме государственного управления и процессах принятия решений по обеспечению государственной безопасности.
Также следует отметить работу З.И. Перегудовой «Политический сыск России 1880—1917 гг.», в которой делается вывод о том, что «Положение» 14 августа 1881 г. во многом определяло работу Департамента полиции и местныгх учреждений по-
9Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 389.
10Дейли Д.Положение об охране 14 августа 1881 г. и репрессивная политика императорской России // Политический сыск в России: история и современность. СПб., 1997. С. 71.
11 Александров О.Г. Чрезвытайное законодательство в России во второй половине XIX — начале XX в. Н. Новгород. 2000 С. 37.
литического сыска»12. В данном тезисе отмечается, что именно этот нормативный акт играл решающую роль для организации и регламентации работы политической полиции и вводил новую систему политического контроля государства за обществом.
Целью данной статьи является исследование процесса создания режима исключительного управления, основанного на положении 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». В связи с этим будут проанализированы причины и условия принятия общероссийского чрезвычайного законодательства, исследован механизм принятия решений по организации управления государственной безопасностью и защите самодержавного строя, а также способ продления данного законодательства и влияние данного нормативного акта на процесс управления безопасностью страны.
С появлением в России в 60—70-х гг. XIX в. активного революционного движения выяснилась невозможность его нейтрализации с помощью административных и уголовных законов. Вследствие этого правительство для поддержания государственного порядка, начинает вводить чрезвычайные установления, принятие которых зависит от инициатив местной административной власти — генерал-губернаторов и губернаторов. Непосредственное введение данных мер происходило вслед за обострением кризисных ситуаций и носило единичный характер, что не давало возможности центральным органам власти контролировать и координировать этот процесс, а также нейтрализовать причины антиправительственных выступлений в Российской империи. В представлении министра внутренних дел Н.П. Игнатьева Комитету министров от 30 июля 1881 г. за № 3066 указывалось: «В 27 губерниях местные представители административной власти облечены особыми полномочиями на основании Высочайшего повеления 5 апреля 1879 г.; центральные же органы управления полномочий этих не имеют, тогда как, по кругу своей деятельности, несомненно, имеют в них не меньшую надобность»13.
В Петербурге и в 27 губерниях для обеспечения государственной безопасности, кроме общих законов, применялись обязательные установления генерал-губернаторов. Практика применения этих установлений на местах не могла предотвратить рост политических преступлений. К этому добавлялось и то,
12Перегудова З.И. Политический сыск России 1880—1917 гг. М., 2000. С. 34.
13ГАРФ. Ф. 1467. Оп. 1. Д. 394 (2). Л. 139.
что один из основных органов противодействия государственным преступлениям — политическая полиция во время действия установлений ограничивалась в полномочиях при розыске. Такая ситуация становится причиной превышения должностных полномочий со стороны органов политического сыска, «чем несомненно деморализируются как сами полицейские чины, привыкающие к произвольным действиям, так равно и граждане, постоянные свидетели нарушения законного порядка со стороны правительственных органов»14.
Неравномерное распределение полномочий между центральной, местной властью и политической полицией, а также отсутствие общей правовой регламентации исключительных мер на территории Российской империи создавали противоречия в организации управления государственной безопасностью. «Не будучи между собою согласованы, распоряжения эти свидетельствовали нередко о колебаниях правительства в выборе средств для борьбы с крамолою и создали в результате сложные, а потому и не вполне удобные приемы управления»15. Одним из последствий такого состояния дел стало покушение 1 марта 1881 г., прервавшее жизнь императора Александра II. Тем самым снова были проявлены недостатки правительственной деятельности в борьбе с революционным движением.
Неспособность обеспечить превентивные меры и несогласованность действий между различными ведомствами в применении исключительных мер усилило стремление центральной администрации к скорейшему принятию нового чрезвыиайно-го законодательства для противодействия политическим преступлениям. В том же представлении минстра внутренних дел Комитету министров от 30 июня 1881 г. изложено: «Злодеяние 1 марта не могло не вызвать особой заботливости об устранении причин недостаточно успешной правительственной деятельности по искоренению крамолы. В ряду сих причин имеет некоторое значение и отсутствие должного единства направления в исключительных мерах, принимавшихся для противодействия социально-революционному движению»16. Перед правительством встают экстренные задачи: во-первых, объединить ведомственную деятельность в противодействии террору, во-вторых, создать общегосударственный правовой акт, регламентирующий управленческие функции центральной и местной исполнительной власти в обеспечении безопасности. В именном высочайшем указе Правительствующему Сенату от 4 сен-
14 Там же.
15 Там же. Л. 139 об.
16 Там же.
тября 1881 г. в качестве определяющей цели указано: «...предоставить властям, поставленным на страже общественного порядка, особые полномочия, пространство коих было бы соразмерено с ответственностью, возлагаемою на них исключительными обстоятельствами настоящего времени»17. Регламентация функций и полномочий администрации, а также обязанностей со стороны гражданского населения должны были, по мнению правительства, обеспечить стабильность существующему политическому режиму и эффективное противодействие распространяющемуся революционному движению.
В мае 1881 г. при Министерстве внутренних дел организуется комиссия под председательством члена Государственного совета, действительного тайного советника, статс-секретаря М.С. Каханова. Ее цель — разработка нового проекта чрезвычайного законодательства. Инициатором организации комиссии был министр внутренних дел Н.П. Игнатьев, предложивший пересмотреть и согласовать все имеющиеся установления чрезвычайного законодательства, изданные в различные периоды. Император Александр III поддержал инициативу Игнатьева, и 20 мая комиссия начала свою работу. Задачи комиссии состояли в следующем: во-первых, регламентировать имеющиеся чрезвычайные установления в одно общероссийское законодательство; во-вторых, разработать правила, расширяющие полномочия полиции в розыске и пресечении антигосударственных преступлений, в-третьих, срочно выработать те приемы управления кризисными ситуациями, которые объединяли бы центральную и региональную власть, а также свидетельствовали о решимости власти защитить существующий политический строй. Данные меры могли установить пределы полномочий административной власти и обязанности гражданского населения в кризисных ситуациях. Разрабатываемые новшества предполагалось вводить в зависимости от степени дестабилизации политической обстановки. Состояние дестабилизации определяло характер проводимых исключительных мероприятий. Вводимые приемы управления имели нормативные рамки, что позволяло упорядочить объем полномочий исполнительной власти и сохраняло частичное действие основных гражданских законов в периоды кризисных ситуаций. Распределение административных и общественных функций при чрезвычайных ситуациях, по мнению разработчиков новых установлений, давало возможность ограничить рост преступлений политической направленности.
17 Там же. Л. 137.
Еще одна задача, необходимость решения которой видели члены комиссии, состояла в разработке мер предупреждения политических преступлений, проявлявшихся в антиправитель -ственной агитации, на территориях, не объявленных на исключительном положении и находящихся вне действия чрезвычайного законодательства. Противодействовать этому процессу предоставлялось политической полиции. В проект комиссии вошло предложение о передаче ряда дополнительных функций политической полиции, расширявших возможности преследования неблагонадежных граждан. К этим функциям относились: кратковременный арест неблагонадежных в политическом отношении лиц и обыск их имущества; надзор за лицами, служащими в сословных городских и земских учреждениях и являющихся причастными к антиправительственной деятельности. Руководителю политической полиции — министру внутренних дел — по предварительному соглашению с министром юстиции отводилась функция передачи дел служащих гражданского ведомства военному суду. «Министру внутренних дел, по соглашению с министром юстиции, предоставляется за преступления государственные, а также за вооруженное сопротивление властям, от правительства установленным... предавать военному суду лиц гражданского ведомства для суждения их по законам военного времени и определения виновным наказания, установленного статьею 279 воинского устава о наказаниях, издания 1879 года»18.
Заключительным мероприятием комиссии, разработанным в интересах политической полиции, явился пересмотр и регламентация института административной высылки, широко распространенного в последние годы правления Александра II. Данное мероприятие осуществлялось независимо министром внутренних дел и генерал-губернаторами в соответствии с законом от 12 декабря 1855 г. Такой порядок, по мнению членов комиссии, имел ряд недостатков, что вносило неопределенность в применение наиболее эффективного правительственного средства по противодействию агитационно-пропагандистской деятельности антиправительственных организаций. Один из них касался практики высылки политически неблагонадежных в неподведомственные генерал-губернаторам территории, при которой возникало несоответствие полномочий между генерал-губернатором и министром внутренних дел в реализации высылки. Следствием этого несоответствия полномочий стало нарушение координации в действиях между аппаратами цент-
18ПСЗ. Собр. 3-е. Т. 1. № 350. Ст. 31.
ральных и региональных ведомств. Еще одним недостатком этого института являлось отсутствие определенных сроков применения административной высылки по отношению к политически неблагонадежным лицам. Эта мера осуществлялась по принципу «сослан — забыт», что не давало возможности ссыльным улучшить в дальнейшем социальное положение и снова подталкивало их к противоправной деятельности.
Комиссия предложила учесть имеющиеся недостатки существующей практики и рекомендовала изменить некоторые установления института административной высылки. В результате было принято решение: организовать при Министерстве внутренних дел коллегиальное совещание под руководством одного из товарищей министра внутренних дел и состоящего из равного числа членов от Министерств юстиции и Министерства внутренних дел, которое решало бы вопросы высылки конкретных лиц на основе собранных данных; был установлен срок высылки от 1 года до 5 лет. Также комиссия полагала, что в случае принятия и утверждения Александром III разработанного положения следует отменить предыдущие правительственные распоряжения относительно действия административной высылки.
В заключении министра внутренних дел по проекту отмечалось, что задачи по согласованию и объединению правительственных мер для противодействия политическим преступлениям выполнены. Данные меры способны «ввести единство направления и должную постепенность в области предупредительных и репрессивных распоряжений власти по отношению к явлениям противогосударственного характера, благоразумное и, возможно, энергическое устранение коих представляется желательным»19. Министр внутренних дел Игнатьев полагал, что новые меры способны в кратчайшие сроки предоставить правительственным учреждениям эффективные инструменты противодействия революционному движению.
4 августа 1881 г. проект нового чрезвычайного законодательства рассматривался в Комитете министров. Выработанный комиссией проект получил название «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Комитет министров пришел к выводу, что проект, разработанный комиссией Каханова и внесенный на рассмотрение Игнатьевым, следует утвердить в качестве временно действующего сроком на три года. Данное ограничение со стороны Комитета министров предпринималось для того, чтобы
19ГАРФ. Ф. 1467. Оп. 1. Д. 394 (2). Л. 144.
министр внутренних дел в течение первых трех лет действия положения имел возможность на основании результатов применения закона корректировать функционирование институтов чрезвычайного законодательства. «...Комитет... счел себя обязанным представленный генерал-адъютантом графом Игнатьевым проект положения о таковых мерах рассматривать собственно как временное мероприятие, дабы тем доставить министру внутренних дел возможность внести по указаниям опыта отдельные в законодательном порядке представления по некоторым особым предметам, значащимся в положении. Посему и за изъявленным генерал-адъютантом графом Игнатьевым согласием, Комитет признает наиболее удобным утвердить положение о чрезвычайных мерах на три года»20.
Временная поправка со стороны Комитета министров ограничивала срок действия новых чрезвычайных установлений. Однако в самом «Положении» ни сроки действия, ни условия введения установлений конкретно не определялись, что создавало возможность, в случае государственной необходимости, вновь вводить в действие этот нормативный акт. В «Положении» указывалось на то, что основанием для введения чрезвычайного законодательства могло стать любое событие, вызывающие опасения центральной или местной администрации. Данную проблему отмечает П.А. Зайончковский: «...основания для объявления той или иной местности на «исключительном положении» были сформулированы таким образом, что предоставляли широкие просторы для толкования этого закона. Никаких конкретных определений, обусловливающих данную меру, в Положении упомянуто не было»21. Отсутствие «конкретных определений» создавало условия для регулярного продления данного нормативного акта. Механизм продления состоял в том, что министр внутренних дел вносил представление в Комитет министров, в котором обосновывал необходимость продления «Положения» еще на три года, а Комитет министров принимал решение об удовлетворении ходатайства министра. Общероссийское продление чрезвычайного закона каждые три года создавало основу для функционирования политического режима, действующего на основе исключительных мероприятий.
Александр III 14 августа 1881 г. утвердил «Положение» Комитета министров и дал министру внутренних дел распоряжение регулировать процесс перехода на новый режим управ-
20Там же. Л. 146.
21 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880-х гг. С. 403.
ления в связи с принятием нового чрезвычайного законодательства. После его введения отменялись действовавшие до 14 августа 1881 г. исключительные постановления, принимаемые генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками. Совместно министру внутренних дел и министру юстиции было поручено установить «особый порядок» «разрешения дел по нарушениям обязательных постановлений, издаваемых начальствующими лицами»22.
Публикация «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» состоялась 8 сентября 1881 г. По нему устанавливалось два вида чрезвычайных мероприятий, очередность введения которых определялась степенью угрозы существующему государственному порядку. Усиленная охрана, которая вводилась на год, «когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ, или подготовкой таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным»23. Чрезвычайная охрана, которая вводилась на шесть месяцев, «когда такими посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка»24. Эти виды охраны направлялись на предупреждение и пресечение политических преступлений, вступая в действие тогда, когда гражданских законов становилось недостаточно для стабилизации кризисной политической ситуации. Процесс защиты основ государственного строя на основе действующего «Положения» зависел от характера политической ситуации на определенных территориях: «Пределы устанавливаемых обязанностей обывателей и прав административных властей соразмеряются со степенью проявившихся в той или другой местности беспорядков»25. Характер политических ситуаций по отношению к защите существующего государственного строя мог быть стабильным и кризисным.
При стабильной политической ситуации процесс принятия решений имел два этапа. На этапе выработки решения начальная процедура состояла из инициативы, исходившей от министра внутренних дел, которому принадлежало «высшее на-
22 ГАРФ Ф. 1467. Д. 394 (2). Л. 147.
23ПСЗ. Собр. 3-е. Т. 1. № 350. Ст. 6.
24Там же.
25 Там же.
правление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия»26. Помимо инициативы данное должностное лицо получало право на отмену действия распоряжений исполнительной власти в лице генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников по обеспечению мер безопасности. Эта мера давала возможность координировать и контролировать на общегосударственном уровне деятельность органов государственной власти и должностных лиц регионального уровня, что в свою очередь позволяло увеличить централизацию в обеспечении безопасности. Следующая процедура состояла в том, что для реализации инициативы министру внутренних дел необходимо было получить через Комитет министров или по «всеподданнейшему докладу» «высочайшее соизволение», т.е. утверждение со стороны императора, которое служило санкцией для принятия решения. Таким образом, на высшем должностном уровне имелись три инстанции, ответственные за принятие решений, обеспечивающих государственную безопасность, — император, Министерство внутренних дел во главе с министром, а также Комитет министров. На практике чаще использовалось утверждение решения по «всеподданнейшему докладу», так как давало возможность министру внутренних дел в краткие сроки вводить в действие чрезвычайные установления и иметь непосредственную поддержку в лице императора. На втором этапе — исполнения решений — определялось, что распоряжения, принимаемые министром внутренних дел, «подлежат немедленному исполнению всеми местными начальствами»27. Всем органам исполнительной власти предписывалось оказывать «полное содействие» как распоряжениям, так и лицам, обеспечивающим государственную безопасность.
При кризисной политической ситуации процесс управления безопасностью определялся «проявлениями преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности»28. Он включал две формы охраны — исключительную и чрезвычайную. Каждая из этих форм расширяла объем управленческих функций исполнительной власти, которые «соразмеряются со степенью проявившихся в той или другой местности беспорядков»29. Эти формы охраны ограничивали действие гражданского законодательства в местностях с нестабильной политической ситуа-
26 Там же. Ст. 1.
27 Там же.
28 Там же. Ст. 4.
29 Там же. Ст. 6.
цией и вводили в действие приемы управления в соответствии со степенью чрезвычайности ситуации. Процедуры процесса принятия решений при этом изменялись. В случае введения исключительной формы охраны инициатива исходила от генерал-губернаторов, а на местном уровне губернаторов и градоначальников «относительно необходимости объявления какой-либо местности в исключительном положении»30. Однако окончательное проведение этих инициатив, а соответственно введение исключительной формы охраны, полностью передавалось министру внутренних дел. Это коренным образом отличало новую систему безопасности от предшествующей. В прошлой системе безопасности принятие решений по защите основ существующего государственного строя полностью закреплялось за генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками в соответствии с законами 1876, 1878, 1879 гг., и давало возможность исполнительной власти бесконтрольно и в любое время вводить исключительные мероприятия. Следствиями этого процесса стали: децентрализация управления безопасностью и неспособность эффективно противодействовать террористической угрозе на общегосударственном уровне. Новая система безопасности, вводимая по «Положению» 14 августа 1881 г., централизовала управление безопасностью за счет увеличения контроля за исключительными мерами со стороны Министерства внутренних дел. Министр внутренних дел через Комитет министров вносил на рассмотрение императора предложение о введении исключительной охраны на определенной территории империи. Утвержденное императором решение министр внутренних дел «доносит Правительствующему Сенату для распубликования»31, при этом предписывалось административной власти (временным и постоянным генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам) использование необходимых приемов управления.
А именно предоставлял право на самостоятельное издание «обязательных постановлений» в отношении предупреждения политических преступлений исполнительной власти центрального и регионального уровня. За нарушение данных постановлений накладывалась санкция в виде штрафа — 500 рублей или трехмесячного ареста. Дела по нарушению постановлений разрешались в административном порядке на уровне местной власти. Местной административной власти разрешалось «воспрещать всякие народные, общественные и даже частные
30Там же. Ст. 7.
31 Там же. Ст. 8.
собрания»32, а также закрывать торговые и промышленные заведения во время действия положения усиленной охраны. Запрещалось некоторым лицам, причастным к антиправительственной деятельности, находиться на территории действия положения. Передавались дела по политическим преступлениям военной юстиции, которой предписывалось рассматривать их «всегда при закрытых дверях». Окончательное решение дел предоставлялось военно-окружным или временным военным судам, определявшим меру наказания в соответствии со статьей 279 воинского устава о наказаниях 1879 г. Ставилось «в прямую зависимость» от решений министра внутренних дел, губернаторов, градоначальников замещение «лиц, которые признаны будут неблагонадежными»33, с должностей в земских, городских и судебных учреждениях. Это правило не касалось мировых судей и лиц, «служащих в земских общественных учреждениях по выборам»34.
В случае введения чрезвыиайной формы охраны сохранялись условия управления исключительного положения и дополнялись расширением управленческих функций генерал-губернаторов. Эти функции приравнивались к правам главнона-чальствующих, а в случае крайнего обострения политической ситуации к правам главнокомандующего армией в военное время, предоставляя на личное усмотрение генерал-губернаторов назначение лиц гражданского и военного управления. Разрешалось организовывать военно-полицейские команды для помощи органам полиции во время беспорядков. Позволялось извлекать дела о политических преступлениях из общего судопроизводства и передавать их на рассмотрение военного суда. Определялось в ведение генерал-губернатора наложение «секвестра на недвижимые и арест на движимые имущества и доход с них»35, если данное имущество использовалось для организации политических преступлений. Контроль над данным имуществом передавался местным учреждениям ведомства государственный имуществ. Разрешалось подвергать аресту на срок до трех месяцев или денежному штрафу в размере 3000 руб. лиц, нарушающих «обязательные постановления» исполнительной власти. Предоставлялись права на разрешение экстренных или запрещение очередных собраний сословных, городских и земских учреждений, а также остановки выпуска периодиче-
32Там же. Ст. 16.
33Там же. Ст. 20.
34Там же.
35 Там же. Ст. 26.
ских изданий и закрытия учебных заведений на срок до одного месяца.
Действие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» с 1881 г. было распространено на всю территорию Российской империи. В рамках его на усиленную форму охраны переводились следующие губернии: С.-Петербургская, Московская, Харьковская, Полтавская, Черниговская, Киевская, Волынская, Подольская, Херсонская, Бессарабская; уезды: Симферопольский, Евпаторийский, Ялтинский, Феодосийский и Перекопский; города: Бердянск, Воронеж, Ростов-на-Дону и Мариуполь; градоначальства: Одесское, Таганрогское и Керчь—Еникольское. В 1882 г. действие усиленной охраны продлено на всех территориях, указанных в 1881 г., за исключением города Воронежа и Воронежского уезда. В дополнении к этому под усиленную охрану взяты Николаевское губернаторство и Севастопольское градоначальство, а также (с 1 июня по 10 сентября) город Нижний Новгород и уезды: Нижегородский, Балахнинский и Семеновский. Помимо расширения территориальных пределов действия чрезвычайных мер, центральная администрация идет на увеличение полномочий политической полиции в отношении преследования политических преступников и 9 марта 1882 г. принимает «Положение о полицейском надзоре», вводимом по распоряжению административных властей. В 1883 г. действие «Положения» 14 августа 1881 г. продлено на всех территориях, где было объявлено в 1882 г., а также в Нижнем Новгороде и ряде уездов с 10 июля по 10 сентября. Дополнительно в состоянии усиленной охраны объявлен Саратов с уездом. Поэтапное распространение усиленной охраны на территории Российской империи создавало предпосылки для функционирования в империи режима исключительного управления, основанного на постоянном действии чрезвычайного законодательства.
Как действовал механизм продления усиленной охраны по «Положению» 14 августа 1881 г.? Первый этап заключался в том, что министр внутренних дел каждый год вносил на рассмотрение Комитета министров представление о продлении срока действия усиленной охраны на определенной местности империи. Эти представления составлялись на основе данных, полученных от генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников о состоянии защиты государственного строя. Должностные лица настаивали на продлении сроков действия «Положения», ссылаясь на чрезвычайность политической ситуации и необходимость обеспечения безопасности. Второй этап состоял в том, что Комитет министров утверждал представле-
ние и исполнительная власть получала полномочия в соответствии с нормами усиленной охраны. Региональная исполнительная власть, у которой был интерес в регулярном использовании расширенные полномочий, пыталась самостоятельно проводить без санкции министра внутренних дел инициативу по введению усиленной охраны на подведомственной территории. Так, в 1885 г. временный одесский генерал-губернатор Х.Х. Рооп настаивал на введении данной меры на территории всего генерал-губернаторства, а в 1892 г. киевский генерал-губернатор М.И. Драгомиров поставил вопрос об объявлении усиленной охраны в ряде местностей Черниговской губернии. Однако эти ходатайства не были удовлетворены. Таким образом Министерство внутренних дел и Комитет министров ограничивали инициативы местной исполнительной власти по введению чрезвычайных мер.
Практика применения инструментов чрезвычайного законодательства доказала, что оно является эффективным средством защиты основ существующего политического строя лишь на определенный период, сохраняя необходимый баланс в распределении полномочий между центральными и местными органами власти. В конце XIX — начале XX в., когда происходит рост общественного движения, администрация не идет на пересмотр сложившегося режима управления, сохраняя приоритет чрезвычайных методов в обеспечении безопасности. Своего апогея политика чрезвычайных мероприятий достигает в период революции 1905—1907 гг., когда вводится чрезвыиай-ная форма охраны, в соответствии с которой генерал-губернаторы наделялись полномочиями главнокомандующих в военное время. Постоянное применение чрезвыиайнык установлений уже не давало тех результатов, на которые рассчитывала администрация. Но главное, что к применению «Положения» 14 августа 1881 г. неоднозначно относились в обществе и правительстве. После принятия манифеста 17 октября 1905 г. и поправок к основным законам Российской империи 1906 г., вводивших парламентаризм и гражданские свободы в традиционную политическую систему, сложившиеся приемы обеспечения безопасности становятся менее эффективными. Однако они сохраняют свое действие до февральской буржуазной революции 1917 г.
Таким образом, режим исключительного управления начал действие с введения в 1881 г. «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Данный режим регламентировал имеющиеся чрезвычайные установления и распространял единые инструменты управле-
ния безопасностью на всей территории империи. Это давало возможность создать систему безопасности, функционирующую как на общегосударственном, так и на региональном уровне. Функционирование новой системы и ее регулярное продление консолидировало действия центральной и местной администрации в противодействии антиправительственной деятельности.
Центральным пунктом данной системы явилось изменение механизма принятия решений по введению мер безопасности. Характер этих изменений сводился к тому, что министр внутренних дел становился основным уполномоченным лицом в принятии решений по защите государственного строя. Комитет министров выступил инициатором усиления центральной администрации за счет расширения прав министра внутренних дел и функций Министерства внутренних дел в управлении страной в кризисных политических ситуациях. Основной прерогативой Министерства внутренних дел становится введение положения об усиленной или чрезвычайной охране в империи.
Данный орган управления являлся теперь не только координационным центром по обеспечению государственной безопасности, но и гарантом сохранения самодержавной власти. «В интересах установления единства в правительственной деятельности по обеспечению государственного порядка и общественного спокойствия «Положение» сосредотачивает в руках министра внутренних дел «высшее направление действий к охранению его»36. Измененный управленческий механизм централизовал систему безопасности и позволял увеличить контроль над действиями генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, политической полиции. Такие изменения в структуре управления после принятия «Положения» 14 августа 1881 г. позволили Министерству внутренних дел после 1881 г. стать значимым инструментом проведения «охранительной политики».
Практика применения «Положения» имела различные результаты. Если в период правления Александра III, когда формировался данный режим, он выполнял свое назначение и обеспечивал защиту самодержавной власти, то в конце XIX — нач. XX в. при Николае II, когда шел рост общественного движения и революционных выступлений, режим исключительного управления становится все более неэффективным. Главная причина неэффективности — длительность применения чрезвычайных мероприятий, способствовавших стагнации полити-
36Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. Изд. 2-е. СПб., 1908. С. 270.
ческой системы. Несмотря на это, самодержавная администрация не идет на кардинальный пересмотр сложившихся практик управления.
Литература
Александров О.Г. Чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX — начале XX в. Н. Новгород. 2000. ГАРФ. Ф. 1467. Оп. 1. Д. 395 (3). Д. 394 (2).
Гессен В. Исключительное положение. СПб., 1908. Дейли Д. Положение об охране 14 августа 1881г. и репрессивная политика императорской России // Политический сыск в России: история и современность. СПб., 1997.
Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. Изд. 2-е. СПб., 1908.
Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880-х гг. М., 1964.
Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Издание 5-е. Т. 21. Лопухин A.A. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. 6-е изд. СПб., 1909.
Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. Перегудовой З.И. Политический сыск России 1880—1917 гг. М., 2000.
Полянский H.H. Царские суды в борьбе с революцией 1905—1907 гг. М., 1964. ПСЗ. Собр. 3-е. Т. 1. № 350.
10 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
