CC BY
28
Во второй половине XIX в. одним из крайних правовых средств, применявшихся гражданской администрацией и полицией в целях борьбы с крамолой, было объявление отдельных местностей государства или всего государства в исключительном положении.
Как отмечал известный отечественный юрист В.В. Ивановский: «Исключительное положение представляет собой особую форму полицейского принуждения, направленную не на отдельных лиц, но на целые населенные местности и состоящую в приостановке действия обыкновенных законов и в применении взамен их законов исключительных и временных». Законодательство об исключительных мерах получило особенно сильное развитие во второй половине XIX столетия под влиянием потребностей, вызванных борьбой с движением социалистов-революционеров, чья террористическая деятельность привела к убийству Александра II в марте 1881 г. В архивных документах мы читаем: «Одна из причин тягостного и тревожного положения того времени заключалась в отсутствии единства в мероприятиях, направленных к борьбе с противоправительственными элементами» [1, с. 158].
В ответ на террор в отношении царского правительства, усматривая, что в изданных разновременно узаконениях для облегчения борьбы с крамолой сущность и пределы полномочий административных начальств указаны не с достаточной определенностью, 14 августа 1881 г. получил Высочайшее утверждение проект, составленный особой комиссией, который был опубликован под названием: «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [2, с. 165].
С проведением в жизнь некоторых частей этого Положения прекращалось действие всех ранее изданных (с 1870 г.) временных узаконений исключительного характера [3].
Положением устанавливались две степени чрезвычайных мер и определялись признаки, свидетельствующие о необходимости применения той либо иной из них. Статья 6 Положения определяла: «Пределы установляемых обязанностей обывателей и прав административных властей соразмеряются со степенью проявившихся в той или иной местности беспорядков:
а) когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ, или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным, то местность эта может быть объявлена в положении усиленной охраны;
б) когда такими посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка, то означенная местность может быть объявлена в положении чрезвычайной охраны».
Право первоначального объявления какой-либо местности в положении усиленной охраны принадлежало министру внутренних дел, а в местностях, подведомственных генерал-губернаторам, и им, но с утверждения министра внутренних дел (ст. 7 Положения).
Положение чрезвычайной охраны вводилось «не иначе как Высочайше утвержденным положением Комитета министров, по представлению министра внутренних дел» (ст. 9 Положения).
Срок действия положения усиленной охраны устанавливался в один год; положения чрезвычайной охраны - шесть месяцев. Действие их могло быть продлено на новые сроки, каждый раз в силу особого положения Комитета министров.
Как отмечал В.М. Гессен: «...По своей юридической природе и положение об усиленной, и положение о чрезвычайной охране относятся к категории так называемой гражданской диктатуры» [4, с. 181].
В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагались на лиц, стоявших во главе местной административной власти, - на генерал-губернаторов, постоянных или временно назначенных, а в местностях, им не подчиненных, - на губернаторов и градоначальников (ст. 14 Положения). От генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подчиненных, от министра внутренних дел зависело передавать ли на рассмотрение военных судов отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами, когда они признают это необходимым в целях ограждения общественного порядка и спокойствия, для осуждения их по законам военного времени;
требовать рассмотрения при закрытых дверях всех тех дел, публичное рассмотрение которых может послужить поводом к «возбуждению умов и нарушению порядка». Следует отметить, что приговоры военных судов по делам о государственных преступлениях, о сопротивлении властям и т.п. утверждались генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, - командующими войсками.
Положение чрезвычайной охраны вводилось также с Высочайшего разрешения на срок не более полугода по представлению министра внутренних дел в тех местностях, в которых благодаря совершающимся преступлениям местное население «будет приведено в тревожное настроение». В местностях, объявленных в положении чрезвычайной охраны, все статьи положения усиленной охраны сохраняли свою силу и при чрезвычайной охране, но в этом случае учреждалась особая должность главноначальствующего, совмещаемая в генерал-губернаторствах с должностью генерал-губернатора.
При введении состояния усиленной охраны органы местной администрации наделялись полномочиями двоякого рода - предупредительного и репрессивного характера.
К предупредительным мерам можно отнести следующие:
1. Приостановку гарантий личной свободы, установленных общим законодательством. Так, например, с введением состояния усиленной охраны приостанавливались гарантии неприкосновенности личности. Генерал-губернаторам, а в местностях, им не подчиненных, -губернаторам и градоначальникам предоставлялось право высылать в административном порядке отдельных лиц из местностей, объявленных в положении усиленной охраны. Местным начальникам полиции, начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставлялось право делать распоряжения: а) о предварительном задержании (не более двух недель) всех лиц, внушающих основательное подозрение о совершении государственных преступлений, или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности их к противозаконным сообществам; б) производить во всякое время обыски и выемки во всех, без исключения, помещениях, фабриках, заводах и т.п. (ст. 21 Положения).
2. Приостановку гарантии свободы торговли и промыслов. Сущность этой предупредительной меры выражалась в том, что начальник губернии имел право делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведений как срочно, так и на время объявленного положения усиленной охраны.
К репрессивным мерам, которые могли применяться при объявлении состояния усиленной охраны, можно отнести те, которые преследовали цель усиления либо ускорения ответственности как за совершение преступлений, так и за неисполнение обязанностей, возлагавшихся распоряжениями административной власти на частных лиц. В.М. Гессен отмечает: «...в течение трех лет (1901-1904) только в трех случаях местные власти нашли нужным прибегнуть к закрытию торговых заведений, причем в двух из этих случаев распоряжения оказались совершенно неправильными и были отменены министром внутренних дел» [4, с. 185; 5].
Такова характеристика превентивных и репрессивных полномочий административных властей, предоставляемых им в случае введения положения усиленной охраны.
Анализируя специфические особенности Положения чрезвычайной охраны, необходимо отметить, что, по общему правилу, все статьи его «...сохраняют свою силу и при положении чрезвычайной охраны» (ст. 23 Положения). Вместе с тем при введении положения чрезвычайной охраны генерал-губернаторам присваивались права главноначальствующих, а в особых случаях и права главнокомандующих армией в военное время (ст. 24 Положения).
Чрезвычайные полномочия, предоставляемые главноначальствующему при чрезвычайной охране, также можно подразделить на две разновидности - предупредительного и репрессивного характера.
К числу чрезвычайных полномочий предупредительного характера можно отнести следующие:
1. Право подчинять некоторые из местностей вверенного главноначальствующему края особо для этого назначенным лицам с отнесением «.к предметам ведомства сих последних не только гражданское управление, на основаниях, определенных специальною инструкциею, но и командование войсками в том случае, если упомянутые лица принадлежат к военному званию» (п. «а» ст. 26 Положения).
2. Право учреждать особые военно-полицейские команды для содействия существующим органам полиции «.с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении» (п. «б» ст. 26 Положения).
3. Право налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и доходы от них (п. «г» ст. 26 Положения).
4. Право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений, и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний (п. «ж» ст. 26 Положения).
5. Право приостанавливать работу периодических изданий на все время объявленного чрезвычайного положения (п. «з» ст. 26 Положения).
6. Право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца (с ходотайством о продлении этого срока министр внутренних дел мог войти в Комитет министров) (п. «и» ст. 26 Положения).
7. Право устранять от должности на все время объявленного положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях, за исключением лиц, занимающих должности первых трех классов (п. «е» ст. 26 Положения).
К репрессивным полномочиям главноначальствующих, применение которых допускалось при введении положения чрезвычайной охраны, можно отнести следующие:
1. Право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме или крепости на три месяца или аресту на тот же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей как за нарушение обязательных постановлений, так и за другие проступки « (п. «д» ст. 26 Положения).
2. Право изъятия из общей подсудности дел о преступлениях и проступках с передачей их к производству военных судов или с подчинением их административному разрешению в пределах предоставленной главноначальствующему карательной власти (п. «в» и п. «д» ст. 26 Положения).
Таким образом, анализ предупредительных и репрессивных мер, которые мог применять главноначальствующий при введении положения чрезвычайной охраны, позволяет судить о том, что при чрезвычайной охране «.устанавливается полная децентрализация власти, так как главноначальствующий действует независимо от министра внутренних дел, причем ему предоставляются даже такие права, которых не имеет последний» [6, с. 266].
В 1905 г., ввиду того, что меры усиленной охраны, применяемые в различных местностях России, не способствовали наведению общественного порядка и обеспечения государственной безопасности, «.усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному положению» [7, с. 135].
По подсчетам М. Гернета, в период с 1905 по 1907 гг. царское правительство объявило на положении усиленной и чрезвычайной охраны 65 губерний и областей, а в 25 губерниях и областях вводилось военное положение [8, с. 90].
29 мая 1905 г. Министерство внутренних дел вновь входит с представлением в Комитет министров об утверждении в качестве временной меры Положения от 14 августа на три года. Однако Комитет министров решил, что действие Положения от 14 августа должно быть продлено впредь до завершения пересмотра исключительного законодательства на срок не более одного года. Данное положение Комитета министров было утверждено Николаем II 25 июня 1905 г. [9].
Необходимо отметить, что 30 августа 1915 г. Николай II подписал Именной Высочайший указ, данный Правительствующему Сенату «О продлении срока действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и о дальнейшем оставлении на положении чрезвычайной охраны некоторых местностей Империи» [10].
В данном Указе повелевалось: «1) Продолжить срок действия Высочайше утвержденного 14 августа 1881 года, Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия еще на один год, а именно по 4 сентября 1916 года, или по день издания нового закона об исключительном положении, если закон этот воспоследует ранее 4 сентября 1916 г. 2) Оставить в положении чрезвычайной охраны по 4 марта 1916 года все местности Империи, кои не состоят не военном или осадном положении, с сохранением прав главноначальствующих в отношении сих местностей за подлежащими генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками, по
принадлежности, и с сохранением в отношении города Москвы действия Высочайшего приказа 5 мая 1915 года о назначении Главноначальствующего над Москвою».
Революционная ситуация в России 1917 г., рост оппозиционности в отношении не только императора, но и монархии в целом - все это свидетельствовало о глубоком кризисе царского самодержавия. Итогом политики самодержавия второй половины XIX - начала XX вв., поставившего страну перед революционным исходом, стали отречение 2 марта 1917 г. Николая II от престола, падение монархии, победа Февральской буржуазно-демократической, а в последующем и Октябрьской, революций.
Следует признать, что существенную лепту в развитие этих событий внесли исключительное законодательство и практика его 35-летней реализации, превратившая временное «исключительное положение» в постоянно действующую политику царского правительства.
Литература
1. Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908.
2. Общий обзор деятельности Министерства внутренних дел за время царствования императора Александра III. СПб., 1901.
3. Полное собрание законов Российской Империи: Собр. 3: Т. 1. СПб., 1885. № 350, № 383.
4. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.
5. Петербургское градоначальство. Обязательное постановление С.-Петербургского градоначальника, изданное на основании ст. 15 и 16 Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. СПб., 1901.
6. Тарасов И.Т. Краткий очерк истории административного права. Ярославль, 1888. Т. 1.
7. Янгол Н.Г. Свобода личности и деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных правовых режимов (теоретический и историко-правовой аспекты): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1999.
8. Гернет М. История царской тюрьмы. М., 1956. Т. V.
9. Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате. СПб., 1905. Ст. 1370.
10. Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате. СПб., 1915. Ст. 1849.
