CC BY
102
Раздел 6. Компаративистика и зарубежный опыт
Научная специальность: 12.00.11; 12.00.14 (5.1.2)
Институт административной юстиции в странах Западной Европы: компаративное исследование
Владимир Иванович Майоров,
доктор юридических наук, профессор, Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, Тюмень, Россия, 1955715@rambler.ru; https://orcid.org/0000-0002-6490-3546
Аннотация. Статья посвящена сравнительному анализу особенностей функционирования института административной юстиции в странах Западной Европы: ФРГ, Франции, Великобритании. В указанных государствах сформированы различные модели административной юстиции, во многом обусловленные их принадлежностью к романо-германской и англосаксонской правовым системам. Автором выделены их основные отличия, которые заключаются в том, что для романо-германской системы характерно создание самостоятельных и обособленных от других судебных учреждений органов административной юстиции, уполномоченных на рассмотрение и разрешение административных споров. В странах, принадлежащих к англосаксонской системе, органы административной юстиции находятся под контролем судов общей юрисдикции и, как правило, реализуют функции досудебного разрешения административных дел. Автор раскрывает специфику данных моделей, которая определяется ролью и местом органов административной юстиции в системе разделения властей, а также содержанием и объемом их полномочий.
Ключевые слова: административная юстиция, административное судопроизводство, страны Европы, правовая система, судебные органы
Для цитирования: Майоров В.И. Институт административной юстиции в странах Западной Европы: компаративное исследование // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2022. N 1 (59). С. 62-69.
The institution of administrative justice in Western European countries: a comparative research
Vladimir I. Mayorov,
Doctor of Legal Sciences, Professor, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Tyumen, Russia, 1955715@rambler.ru; https://orcid. org/0000-0002-6490-3546
Abstract. The article is devoted to a comparative analysis of the functioning of the institution of administrative justice in Western European countries: Germany, France, Great Britain. In these states, different models of administrative justice have been formed, largely due to their belonging to the Romano-Germanic and Anglo-Saxon legal systems. The author of the article distinguishes their main differences. The Romano-Germanic system is characterized by the establishment of administrative justice bodies that are independent and separate from other judicial institutions and are authorized to hear and resolve administrative disputes. In the countries belonging to the Anglo-Saxon system, administrative justice bodies are under the control of courts of general jurisdiction and, as a rule, carry out the functions of pre-trial resolution of administrative cases. The author reveals the specifics of these models, which is determined by the role and place of administrative justice bodies in the system of separation of powers, as well as by the nature and scope of their powers.
Keywords: administrative justice, administrative proceedings, European countries, legal system, judiciary
For citation: Mayorov V.I. The institution of administrative justice in Western European countries: a comparative research // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2022. No. 1 (59). P. 62-69.
© Майоров В.И., 2022
Введение
В современной юридической литературе вопрос о содержании и соотношении понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство» является спорным. Большинство ученых-правоведов отождествляют настоящие понятия. Однако они неравнозначны [1, с. 234]. Институт административной юстиции можно охарактеризовать как комплексный правовой институт, а административное судопроизводство - как процессуальный механизм административной юстиции [2, с. 713].
Выделяется несколько моделей административной юстиции:
1) административная - органы административной юстиции входят в исполнительную ветвь власти и неподконтрольны судам общей юрисдикции;
2) общесудебная - специализированные органы административной юстиции отсутствуют. Жалобы на действия органов исполнительной власти рассматриваются судами общей юрисдикции;
3) квазисудебная - административная юстиция представлена трибуналами, которые подконтрольны судам общей юрисдикции;
4) административно-судебная - административная юстиция представлена системой специализированных административных судов, которые входят в судебную систему [3, с. 13].
Для Российской Федерации характерна вторая - общесудебная - модель административной юстиции ввиду отсутствия специализированных органов в этой сфере (хотя на различных этапах и предпринимались попытки их создания). Данный факт во многом обусловлен особенностями исторического развития нашего государства, в связи с этим представляется актуальным рассмотрение опыта зарубежных стран в этой области.
Описание исследования
В странах Западной Европы административное правосудие является одним из важнейших демократических институтов. Значение института административной юстиции определяется тем, что он обеспечивает защиту прав и свобод граждан от неправомерных действий (либо бездействия) органов публичной власти.
Институт административной юстиции и соответствующая ему система административного судопроизводства в государствах Европы стали формироваться еще в эпоху средневековья. Действующая в Европе система общих судов занималась рассмотрением жалоб частных лиц на неправомерные действия органов власти и тем самым фактически воплощала общесудебную модель административной юстиции. Например, в средневековой Франции в каждой из провинций имелись парламенты, представлявшие собой особые судеб-но-административные учреждения, действовавшие в сфере публично-правовых отношений. По справедливому замечанию дореволюционного российского правоведа Ф.В. Тарановского, «общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права» [4, с. 262].
Начало формированию современного института административной юстиции было положено после Великой французской революции. В XIX - начале XX века административные суды были созданы в большинстве европейских стран. В Западной Европе в силу исторических и политико-правовых особенностей тех или иных государств появились различные модели административной юстиции, обладающие определенной спецификой. Основные различия между ними заключаются, во-первых, в роли и месте органов административной юстиции в системе разделения властей; во-вторых, в содержании и объеме полномочий данных органов.
Во Франции административное судопроизводство осуществляется системой специализированных судебных органов, уполномоченных на разрешение любых публично-правовых споров, связанных с управленческой деятельностью органов государственного управления. В ФРГ административное правосудие рассматривается как форма осуществления административной юстиции, вследствие чего все публично-правовые споры, кроме конституционно-правовых, рассматриваются административными судами. В Великобритании в рамках доктрины общего права публично-правовые споры традиционно являлись предметом рассмотрения не в
специализированных, а в общих (обычных) судах.
Подобные расхождения связаны с тем, что в западных странах сформированы отличные друг от друга правовые системы:
1) континентальная (романо-герман-ская), в рамках которой выделяются французская и германская;
2) англосаксонская, включающая в себя британскую и американскую модели.
Основные отличия данных правовых систем применительно к осуществлению административного правосудия заключаются в том, что для романо-германской системы характерно создание самостоятельных и обособленных от других судебных учреждений органов административной юстиции, уполномоченных рассматривать и разрешать административные споры. В странах, принадлежащих к англосаксонской системе, органы административной юстиции находятся под контролем судов общей юрисдикции и, как правило, реализуют функции досудебного разрешения административных дел. Страны Европы по большей части принадлежат к романо-германской, или континентальной, правовой системе. В ФРГ и Франции были сформированы основные ее разновидности.
В ФРГ действует Закон об административной юрисдикции от 21 января 1960 г., согласно которому сфера административной юрисдикции находится в ведении независимых от органов государственного управления судов, занятых рассмотрением публично-правовых споров, не относящихся к области конституционного права, за исключением тех, которые в соответствии с федеральным законодательством отнесены к компетенции иных судов*.
Иерархическая структура административных судов ФРГ включает три уровня. Суды первой инстанции объединяют 52 административных суда земель (субъектов Федерации). Данная категория судов занимается рассмотрением жалоб граждан на неправомерные решения административных органов. Отдельно на этом уровне можно выделить суды специальной административной юрисдикции - это, в част-
* Закон ФРГ об административной юрисдик-
ции от 21 янв. 1960 г. (Verwaltungsgerichtsordnung). URL: https://www.bijus.eu
ности, финансовые (фискальные) суды, к компетенции которых относятся налоговые споры, а также социальные суды, разрешающие споры о социальном обеспечении [5, с. 136].
Вторая инстанция представлена шестнадцатью высшими административными судами земель, которые не только осуществляют судебные разбирательства и выносят решения по административным спорам, но также являются судами апелляционной инстанции для обжалования решений, принятых административными судами первой инстанции.
Наконец, последней инстанцией выступает Федеральный административный суд - общефедеральный судебный орган, выполняющий функции суда кассационной инстанции по рассмотрению жалоб на решения, вынесенные высшими административными судами земель [6, с. 10-11]. Решения Федерального административного суда обязательны к исполнению конституционными органами ФРГ и земель, всеми судами и ведомствами [7, с. 68].
К полномочиям административных судов в ФРГ относится проверка законности любых актов или распоряжений административного органа, направленных на регулирование единичного случая в области публичного права, причем не только при прямом нарушении законодательства, но и при несоответствии административного акта общим принципам, формирующим правовую систему государства.
В соответствии с Законом ФРГ о порядке производства дел в административных органах от 25 мая 1976 г.** в тех ситуациях, когда публичный орган наделен дискрецией, то есть правом принятия решений по своему усмотрению, он обязан осуществлять такие действия в соответствии с целями наделения его данными полномочиями и в правовых пределах своих дискреционных полномочий [8, с. 90]. В свою очередь, административный суд имеет право провести проверку того, были ли превышены пределы усмотрения или усмотрение было применено не в тех целях, в которых административному органу были предоставлены полномочия по его использованию.
URL: https://online.zakon.kz
**
Обязательным условием рассмотрения дела административным судом ФРГ является подача досудебных возражений на обжалуемый административный акт. Возражения рассматриваются органом, принявшим обжалуемый административный акт, либо вышестоящей инстанцией. Эффективность такого процессуального порядка рассмотрения дел заключается в том, что основное бремя разрешения споров смещается на досудебную стадию, а на рассмотрение административного суда передаются лишь споры, в которых имеются существенные противоречия в позициях гражданина и государственного органа.
Таким образом, юрисдикция административных судов ФРГ расп ростра няет-ся исключительно на вопросы проверки и контроля соответствия действующему законодательству нормативных актов, принятых органами публичной власти, и не включает в себя принятие решений по делам об административных правонарушениях физических и юридических лиц, которые в правовой системе ФРГ не относятся к сфере административного судопроизводства.
Особенностью Франции является исторически сложившийся судебный дуализм, при котором судебная структура включает: обычные судебные органы, разбирающие тяжбы между гражданами; органы административной юстиции, разрешающие споры между гражданами и администрацией.
Система специализированных судебных органов по рассмотрению и разрешению административных споров объединяет три уровня: административные трибуналы, административные апелляционные суды и Государственный совет. Последний был создан в 1799 году под влиянием Великой французской революции, а в 1872 году он был наделен полномочиями принимать собственные решения от имени народа Франции в качестве высшей судебной инстанции по административным делам [9, с. 45; 5, с. 137].
В настоящее время Государственный совет имеет сложную структуру и обладает как судебными, так и консультационными полномочиями. Осуществление правосудия возложено на Судебную секцию Государственного совета, выступающую в роли
кассационной и апелляционной инстанции для нижестоящих судов, а Административная секция предоставляет заключения по проверке законности проектов нормативных правовых актов.
Несмотря на имеющееся общее представление о том, что административные суды должны разрешать споры, вытекающие из выполнения государством своих публичных функций, во Франции действуют достаточно сложные правила подведомственности. Рассмотрение некоторых категорий дел отнесено к компетенции административных судов в силу прямого указания закона. В других случаях, напротив, дела явно административной «природы» подведомственны гражданским судам. Для разрешения коллизий в вопросах подведомственности во Франции создан специальный суд - Трибунал по конфликтам, целью которого является уточнение компетенции общих и административных судебных органов. В его состав в равном количестве входят судьи Государственного совета и Кассационного суда Франции.
Кроме того, рассмотрение административных споров может быть отнесено к ведению не общих административных судов, а органов со специализированной административной компетенцией (например, в налоговой области). Подобные органы весьма многочисленны, однако обладают собственной узкой компетенцией. Создание и деятельность этих органов объясняются различными задачами, стоящими перед множеством государственных организаций, главным образом в экономической и социальной сферах [10, с. 138].
Система специализированных административных судебных учреждений включает в себя в первую очередь финансовые судебные учреждения, к которым относятся Счетная палата, региональные и территориальные счетные палаты, а также Суд бюджетной и финансовой дисциплины.
На них распространяются общие правила обжалования судебных решений. Общие и специальные органы административной юстиции составляют основу французской системы административного правосудия.
Основополагающим законом, закрепляющим основные положения в рассматриваемой области, является Кодекс
административной юстиции Франции*. В нем определена компетенция Государственного совета, вопросы организации судебного процесса административных и административных апелляционных судов, общей и специальной подведомственности и т.д.
Можно констатировать, что во Франции сложилась четкая и отлаженная система разрешения публично-правовых споров, включающая разветвленную территориальную и иерархическую структуру, со специфическими правилами подведомственности, позволяющими относить те или иные дела к ведению органов, наиболее компетентных в конкретной области. Кроме того, французская система характеризуется строгим судебным контролем и широкими возможностями для подачи апелляций на решения органов суда.
Специфика государств, принадлежащих к англосаксонской правовой системе, заключается в том, что органы административной юстиции в этих странах осуществляют преимущественно досудебное разрешение административных споров и находятся под контролем судов общей юрисдикции.
Наглядным примером является Великобритания - государство, в котором первоначально сформировалась англосаксонская система административного правосудия. Ее фундаментальные принципы являются отражением основ английского права:
а) суд - суверенный хранитель закона и свободы граждан;
б) отсутствие деления права на частное и публичное и, как следствие, равенство правового статуса частных лиц и государства;
в) слабое развитие административного права как отрасли законодательства.
Исторически до начала XX века в Великобритании отсутствовали специализированные органы административной юстиции, поскольку доктрина общего права не требовала создания специальных судов, разрешающих споры с государством, а «акты управления должны подчиняться
* Кодекс административной юстиции Франции (Code de justice administrative). URL: http:// www.legifrance.gouv.fr
контролю общих судов» [11, с. 103]. Однако подобный порядок административного судопроизводства обладал рядом недостатков: большие финансовые затраты, излишняя формализованность и сложность процесса, длительное рассмотрение дел.
В начале XX века расширение сферы деятельности и функций государственно-бюрократического аппарата привело к прямо пропорциональному росту числа административных споров. В данных условиях наряду с общими судами создаются квазисудебные органы - административные трибуналы (например, Транспортный трибунал, Трибунал по вопросам заработной платы), на которые возлагались функции по разрешению жалоб граждан и организаций на деятельность органов публичной власти [12, с. 149].
Административные трибуналы по своему статусу являются «органами за пределами судебной системы, но осуществляющими судебные функции» [5, с. 145]. Система трибуналов занимала промежуточное положение между администрацией и судебной властью и сочетала в себе черты как судебных, так и арбитражных органов. Каждый трибунал был закреплен за определенным министерством, и, как правило, его состав назначался министром той сферы, к которой принадлежал трибунал. Рассмотрению трибуналов подлежали подведомственные им публичные административные споры, но в определенных случаях слушания могли быть закрытыми. При этом процесс рассмотрения дела носил состязательный характер, а решение по делу принималось в письменном виде простым большинством голосов.
Постепенно административные трибуналы становятся составной частью судебной системы: их решения начинают носить судебный характер, их деятельность следует принципам естественного правосудия, а процедура рассмотрения дел проходит в форме судебного слушания. В 1957 году Комиссия по административным трибуналам и расследованиям признала, что трибуналы не являются частью администрации и их деятельность реализуется независимо от органов исполнительной власти, вмешательство со стороны которых недопустимо. В 1958 году был принят соответствующий Закон о трибуна-
лах и расследованиях, закрепивший унифицированную систему и самостоятельный статус трибуналов.
Проведенная в 2007 году в Великобритании реформа и принятый на ее основе новый Закон о трибуналах, судах и правоприменении усилили специализацию административной юстиции, расширив возможности для пересмотра решений трибуналов внутри их системы, и ограничили права на оспаривание таких решений в органах судебной власти [13, с. 78]. Раздел 1 настоящего Закона признает правомочных членов трибуналов в качестве членов судебной системы Соединенного Королевства, которым гарантируется постоянная судебная независимость (статья 1)*. При этом за общими судами остается функция контроля за законностью принимаемых административных актов на основе таких критериев правовой оценки, как незаконность, неразумность и процедурная неправильность (несправедливость) административных актов.
Таким образом, Закон о трибуналах, судах и правоприменении был направлен на сближение системы судов общего права и административных трибуналов как органов, действующих в сфере разрешения публично-правовых споров. Однако сближение общих судов и административных трибуналов не означает их слияние. Административные трибуналы по-прежнему не входят в судебную систему, хотя и тесно взаимодействуют с ней: закон предусматривает возможность обжалования решений трибуналов в суде, а также они подлежат надзорной юрисдикции суда.
Английская система административного правосудия включает помимо трибуналов и институт омбудсменов, который предпринимает действия в случае «неудовлетворительной работы администрации». Кроме того, в составе Высокого Суда правосудия существует Административный суд Великобритании, на который возложена функция судебного контроля за действиями и решениями органов государственной власти Великобритании -при обращении с соответствующими иска-
ми. Функции органов административной юстиции выполняют также некоторые суды округов, Суд короны и суды магистратов при рассмотрении отдельных категорий дел**.
Заключение
Изучение зарубежного опыта свидетельствует о том, что изначально формирование института административной юстиции в демократических государствах осуществляется в рамках общесудебной модели, когда публично-правовые споры рассматриваются судами общей юрисдикции. В зависимости от исторически сложившихся особенностей политической и правовой культуры той или иной страны возможно появление более сложных моделей, таких как квазисудебная и административно-судебная.
Сформированные в странах Западной Европы модели административной юстиции имеют прямую зависимость от сложившихся правовых систем: континентальной и англосаксонской.
Континентальная модель имеет две разновидности: французскую и германскую, которые имеют как черты сходства, так и черты отличия. Общими их признаками являются следующие:
1) рассмотрение и разрешение публично-правовых споров находится в компетенции административных судов, то есть особых судебных учреждений, отделенных от иных видов судов, занимающихся рассмотрением гражданских и уголовных дел;
2) принцип универсальной подведомственности, который выражается в том, что административный суд рассматривает любые жалобы, имеющие публично-правовой характер. При этом не имеет значения то, к какой сфере общественной жизни относится данная жалоба. Это составляет одно из главных отличий континентальной (романо-германской) модели административной юстиции от англосаксонской;
3) широкие полномочия по проверке соответствия закону решений, принимаемых органами государственной власти.
* Закон Великобритании о трибуналах, судах и правоприменении, 2007 г. URL: https:// hmong.ru
** The Developing Administrative Justice Landscape: Executive Summary / Administrative Justice and Tribunals Council. URL: http://ajtc. justice.gov.uk
В Республике Франция и ФРГ органы административной юстиции проводят проверку законности решений органов исполнительной власти с точки зрения их соответствия публичным интересам и соразмерности ограничения прав граждан для достижения этих целей.
В то же время во Франции, в отличие от ФРГ, определенная категория административных дел относится к ведению гражданских судов, а также существуют специализированные органы административной юстиции, что влечет за собой необходимость создания Трибунала по конфликтам, разрешающего вопросы подведомственности. Вместе с тем во Франции досудебное обжалование решения административного органа не носит повсеместно обязательного характера. Характерной особенностью административных судов в ФРГ является то, что основное бремя разрешения споров смещается на досудебную стадию.
Англосаксонская правовая система традиционно не осуществляет деление права на публичное и частное, что проявляется и в судебной сфере. В Великобритании сложилась квазисудебная модель административной юстиции, в рамках которой функционируют особые органы - административные трибуналы, созданные с целью разрешения споров между гражданами и органами публичного управления.
Таким образом, хотя имеются известные различия систем континентального и общего права в странах Западной Европы, административная юстиция является эффективно функционирующим институтом. В Российской Федерации, несмотря на перманентное увеличение количества судебных дел, возникающих в сфере административно-правовых отношений, отсутствуют специализированные органы административной юстиции, что обусловливает важность изучения и адаптации зарубежного опыта в этой сфере.
Список литературы
1. Гамидова Э.Г. Административное судопроизводство и административная юстиция в Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Сер.: Экономика. Управление. Право. 2017. Т. 17, вып. 2. С. 230-237.
2. Салищева Н.Г. Проблемы развития административной юстиции в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. Вып. 7. 1060 с.
3. Караманукян Д.Т. Административная юстиция США. Омск, 2014. 124 с.
4. Тарановский Ф.В. Догматика положительного государственного права во Франции при старом порядке. Юрьев, 1911. 633 с.
5. Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и возможность его использования в России // Закон. 2013. N 11. С. 135-150.
6. Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германии: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2004. 181 с.
7. Административно-процессуальное право Германии / сост.: В. Бергманн. 2-е изд., перераб. Москва: Инфотропик Медиа, 2013. 247 с.
8. Административно-процессуальное право Германии (Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland): Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: пер. с нем. Москва: Волтерс Клувер, 2007. 288 с.
9. Судебная система и судебные учреждения / сост. под рук. Пьера Трюша. Москва: Посольство Франции в России, 2003 (Изд-во Гнозис). 195 с.
10. Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования во Франции: сб. науч. тр. Москва, 2007. С. 130-141.
11. Устюжанинова Е.А. Трибуналы как форма административной юстиции в Великобритании // Вестник Вятского университета. Право. 2011. N 1. С. 103-111.
12. Казачкова З.М., Быкодорова Л.В. Административные трибуналы Великобритании: этапы становления и развития // Общество и право. 2016. N 4. С. 148-152.
13. Соловьев А.А. Зарубежный опыт организации административной юстиции. Москва: Финансовый университет при Правительстве РФ, 2014. 158 с.
References
1. Gamidova E.G. Administrative legal proceedings and administrative justice in the Russian Federation. Bulletin of the Saratov University. Series: Economy. Control. Right, 2017, vol. 17, no. 2, pp. 230-237. (In Russ.).
2. Salishcheva N.G. Problems of the development of administrative justice in Russia. Administrative legal proceedings in the Russian Federation: development of the theory and formation of administrative procedural legislation. Voronezh, Voronezh State University Publishing House, 2013. Issue 7. 1060 p. (In Russ.).
3. Karamanukyan D.T. United States Administrative Justice. Omsk, 2014. 124 p. (In Russ.).
4. Taranovsky F.V. Dogmatics of positive state law in France under the old order. Yuryev, 1911. 633 p. (In Russ.).
5. Razgil'deev A.V. Administrative justice: the experience of European countries, the USA and the possibility of its use in Russia. Law, 2013, no. 11, pp. 135-150. (In Russ.).
6. Krivel'skaya O.V. Administrative justice in the Federal Republic of Germany. Cand. Diss. Moscow, 2004. 181 p. (In Russ.).
7. Administrative procedural law of Germany. Moscow, Infotropic Media Publ., 2013. 247 p. (In Russ.).
8. Administrative Procedural Law of Germany (Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland): Law on Administrative Proceedings; Law on Administrative Court Procedure; Legislation on the execution of administrative decisions. Moscow, Wolters Kluver Publ., 2007. 288 p. (In Russ.).
9. French judicial institutions. Judicial system and judicial institutions. Moscow, French Embassy in Russia, 2003 (Gnosis Publishing House). 195 p. (In Russ.).
10. Maklakov V.V. Administrative justice in France. Legal studies in France. Moscow, 2007. Pp. 130-141. (In Russ.).
11. Ustyuzhaninova E.A. Tribunals as a form of administrative justice in Great Britain. Bulletin of the Vyatka University. Right, 2011, no. 1, pp. 103-111. (In Russ.).
12. Kazachkova Z.M., Bykodorova L.V. UK Administrative Tribunals: Stages of Formation and Development. Society and Law, 2016, no. 4, pp. 148-152. (In Russ.).
13. Solov'ev A.A. Foreign experience in organizing administrative justice. Moscow, Financial University under the Government of the Russian Federation, 2014. 158 p. (In Russ.).
