CC BY
29юридические науки правового государства
УДК 342.9:351
П. П. Глущенко
институт административного расследования в механизме государственно-управленческой
деятельности
Р. Р. Glushchenko. institute of Administrative investigation into the Mechanism
of state Management Activities
Статья посвящена представлению сущности и содержания института административного расследования одного из эффективных правовых средств разрешения проблем и сложностей, возникающих в сфере государственно-управленческой деятельности. В ней представлены история зарождения и совершенствования указанной стадии повышения ее эффективности в деятельности органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации.
ключевые слова: административное законодательство, государственно-управленческая деятельность, административно-правовое отношение, судебная реформа, административное правонарушение, административное расследование, административный процесс, административная ответственность
контактные данные: 196135, Санкт-Петербург, ул. Ленсовета, д. 14
The article is devoted to the presentation of the nature and content of the institute of administrative investigation as one of effective legal means of resolving the problems and difficulties that arise in the field of public-management activities. It presents the history of the origin and improvement in this stage to improve its efficiency in the activities of public authorities at the Federal level and the level of the subjects of the Russian Federation.
Keywords: administrative law, public management, administrative legal relationship, judicial reform, administrative offence, administrative investigations, administrative proceedings, administrative responsibility
Contacts: Lensoveta Str. 21, St. Petersburg, Russian Federation, 196135
Изучение административного расследования в историческом аспекте требует прежде всего определить момент зарождения данного явления. О его возникновении можно говорить лишь тогда, когда, во-первых, административное право
Петр Петрович Глущенко — заместитель декана юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения по научной работе, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образовании РФ. © П. П. Глущенко, 2015
выделилось в самостоятельную отрасль права. Во-вторых, когда в административном праве в качестве самостоятельного института стал функционировать институт административных правонарушений как основание административной ответственности [1, с. 4].
В России вопросы административного права стали предметом теоретической мысли позднее, чем в других странах. По мнению исследователей истории развития административного права, до XIX в. в России не существовало специальных исследований по полицейскому праву. Только в конце XVIII в. появляются переводы иностранных сочинений по полицейскому праву И. Юсти, Е. фон Зонненфельса [2, с. 33; 1, с. 5]. Из законодательных актов, содержавших нормы, которые могут быть отнесены к предмету полицейского права, следует указать регламент главному магистрату 1721 г. Петра I, которым были заложены основы исполнительной полиции [3, с. 67], и Устав благочиния или полицейский 1782 г. [4, с. 95-97].
Основной вехой в развитии полицейского права стала судебная реформа 1864 г., после которой появились первые работы по административному праву. Таким образом, до 60-х г. XIX в. в России отсутствовала доктрина административного права как самостоятельной отрасли права. Следовательно, не выделялся институт административных правонарушений как основание для производства административного расследования.
После революции 1917 г., на наш взгляд, можно выделить два этапа становления института административного расследования. Становление института административного расследования осуществлялось с 1918-го по 1999 г.
В первые годы после революции основное внимание органы советской власти уделяли охране общественного порядка. Согласно ст. 25 Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» к предмету ведения советской милиции было отнесено составление протоколов о нарушении порядка, преступлениях, проступках и происшествиях как обнаруженных самой милицией, так и сделавшихся ей известными по заявлению учреждений и лиц [Там же, с. 15]. В соответствии с Инструкцией дружиннику революционной охраны о несении патрульно-постовой службы от 24 июня 1918 г. дружинники «наделялись определенными правами в сфере административной юрисдикции. В большей степени это выражалось в задержании и доставлении лиц, нарушающих общественный порядок, для дальнейшего разбирательства, дружинник имел право на задержание автомобилей и экипажей при несоблюдении ими правил движения. Если задержание транспортного средства не производилось, то дружинник был обязан записать его номер [5, с. 27-30].
Определенный интерес вызывает ст. 13 постановления СНК от 1919 г. «О воспрещении на территории РСФСР изготовления и продажи спирта, крепких напитков и не относящихся к напиткам спиртосодержащих веществ» [4, с. 35]. Протоколы о проступках, предусмотренных данным постановлением, составляются безотлагательно и в самом месте обнаружения нарушения; в протоколе обозначаются: 1) время и место составления протокола; 2) когда, где и кем обнаружено нарушение; 3) в чем оно состоит; 4) имя, отчество, фамилия, возраст, профессия и место жительства обвиняемого; 5) имена, отчества, фамилии, возраст и место жительства свидетелей и сущность их показаний; 6) имена, отчества, фамилии и место жительства понятых и сведущих лиц и описание тех действий, при которых они присутствовали; 7) объяснение обвиняемого; 8) перечисление и подробное описание вещественных доказательств, найденных и задержанных при производстве расследования, 9) какие именно задержаны предметы, когда, куда и кому сданы на хранение.
Приказ начальника милиции РСФСР от 6 декабря 1922 г. «О борьбе с детскою преступностью и детскими правонарушениями» указывал, что в случае отказа отдела образования или детских приемных пунктов в приеме детей, доставляемых милицией, согласно п. 2 данного приказа сотрудники милиции обязаны были составить протокол и направить его местному прокурору или в народный суд для привлечения виновных к законной ответственности [5, с. 154-155].
Если рассматривать соотношение уголовной и административной ответственности в этот период, то исполнительный комитет прямо указывал в обязательном постановлении на судебный или административный порядок наложения ответственности. В одних случаях мог быть определен по усмотрению либо судебный, либо административный порядок ответственности, в других только судебный порядок, в третьих только административный [1, с. 42]. Подтверждением данного положения может служить инструкция НКВД и НКЮ РСФСР от 5 февраля 1927 г. «По борьбе с хулиганством» [4, с. 200-201]. В случае совершения хулиганского поступка в условиях полной очевидности и бесспорности органы милиции дознаний не проводят, а ограничиваются составлением протокола с изложением в нем всех обстоятельств дела с указанием фамилии, имя, отчества и места жительства причастного к делу лица. Во всех остальных случаях дознания проводятся органами милиции с наибольшей быстротой. Составленные органами милиции протоколы немедленно направляются в дежурную камеру суда или в соответствующий нарсуд, если дело подлежит рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства, или в соответствующий административный орган, если правонарушение предусматривает административный порядок ответственности. Указанный выше протокол в соответствии с п. 10 инструкции являлся исключительным основанием для наложения административных взысканий на виновное лицо. Согласно примечанию к п. 9 инструкции был установлен упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях, который, как и в настоящее время, не предусматривал составление протоколов на месте совершения правонарушения. Штраф налагался на месте совершения деликта, о чем выдавалась квитанция.
Особое значение в становлении как административно-юрисдикционного процесса в общем, так и административного расследования в частности имели декреты и постановления ВЦИК и СНК РСФСР о порядке наложения взысканий в административном порядке за нарушения обязательных постановлений. Первым нормативным актом стал декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий» [Там же, с. 51]. Ст. 1 декрета устанавливала, что административные взыскания налагаются на граждан за нарушение обязательных постановлений местной власти. В административном порядке могли быть наложены следующие виды наказаний: а) лишение свободы сроком до 2 недель; б) назначение на принудительные работы без лишения своды сроком до 1 месяца; в) штраф не свыше 50 000 руб.; г) назначение вместо неисполненной повинности другой или наложение штрафа в размере, не превышающем пятикратной стоимости оплачиваемых по вольным ценам работ, подлежащих выполнению в порядке повинности. Согласно ст. 4 декрета привлечение к административной ответственности допускалось в течение 1 месяца со дня совершения проступка, после которого дело могло быть возбуждено лишь в порядке судебном. Здесь необходимо отметить, что в дальнейшем этот срок пересматривался в сторону увеличения. В качестве примера можно привести декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 24 марта 1924 г. [Там же, с. 97], который устанавливал, что срок давности наложения взысканий в административном порядке был продлен до 2 месяцев в тех местностях, где такое продление является необходимым в силу местных условий
(отдаленности расстояний, затруднительности сообщений и особых временных обстоятельств, препятствующих нормальной работе административных органов).
В соответствии со ст. 7 Постановления о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденном Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 27 июля 1922 г. [Там же, с. 78], в случае нарушения обязательного постановления составлялся протокол, который подписывался уполномоченным должностным лицом, а равно нарушителем и свидетелем. В случае отказа нарушителя подписать протокол об этом отказ заносится в протокол с указанием мотивов отказа. Отказ нарушителя в подписании протокола не останавливал его направление по подведомственности.
Ст. 1 декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г. [Там же, с. 111] «О порядке наложения административных взысканий за нарушение обязательных постановлений, устанавливающих правила уличного движения, и порядка в общественных местах» указывала, что сотрудники милиции, на которых возложено непосредственное наблюдение за уличным движением и порядком в общественных местах, управомочены взыскивать за нарушения обязательных постановлений, устанавливающих правила уличного движения и порядка в общественных местах, штраф на месте совершения нарушения.
Свою роль в развитии института административного расследования сыграл декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. [Там же, с. 132-139] «Об утверждении положения об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке». Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1927 г. «О дополнении ст. 36 Положения об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» указывалось, что все производство дела по наложению административного наказания в виде штрафа должно быть закончено в течение шестимесячного срока со дня совершения нарушения, по истечении которого дело подлежит прекращению. В дальнейшем было приято постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. «Об утверждении положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», которое также регулировало вопросы привлечения к административной ответственности.
Что касается кодекса РСФСР об административных правонарушениях, то здесь необходимо отметить следующее. Первоначальный проект кодекса 1924 г. предусматривал восемь частей, в которые должны были войти вопросы как общего административного прав, так и охраны общественного порядка административными мерами, однако в процессе дальнейшей работы содержание кодекса все более сужалось и, наконец, превратилось в устав НКВД по охране общественного порядка. Это наглядно указывало на репрессивный крен в содержании административного права вообще и в понимании административных правонарушений в частности.
Дальнейшим толчком в развитии процедуры административного расследования послужило принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и Кодекса РСФСР об административных отношениях (с последующими изменениями). Тем не менее, несмотря на то что принятие указанных нормативных актов оказало значительное влияние на развитие института административной ответственности, регламентация осуществления административного расследования не была достаточно четкой.
Началом второго этапа развития процедуры административного расследования является, на наш взгляд, приятие федерального закона от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее — закон). Ст. 18 данного закона и явилась прообразом института административного расследования, закрепленного в ст. 28.7 КоАП РФ. В соответствии с этой статьей административное расследование также являлось дополнительной проверкой выявленного правонарушения в указанной области. Так же как и ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, в качестве процессуальных оснований назначения административного расследования ч. 1 ст. 18 закона предусматривала производство экспертиз, а также других сопряженных с большой затратой времени трудоемких и сложных процессуальных действий. Срок производства административного расследования составлял 1 месяц после возбуждения дела. В исключительных случаях этот срок мог быть по письменному ходатайству продлен вышестоящим должностным лицом еще на месяц. По окончании административного расследования составлялся протокол об административном правонарушении. По сравнению с действующим в то время КоАП РСФСР ст. 15 закона нормативно закрепляла поводы и основания возбуждения дела об административном правонарушении. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являлись:
• непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, факта совершения административного правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
• материалы, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений;
• сообщения и заявления об административных правонарушениях в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, поступившие от физических или юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации.
Дело об административном правонарушении считалось возбужденным с момента составления протокола о совершении административного правонарушения или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, а при необходимости проведения административного расследования дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения решения о возбуждении дела об административном правонарушении. В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом выносилось мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Указанное определение могло быть обжаловано заинтересованным лицом в суд или вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу).
Вступление в силу КоАП РФ продолжило этап совершенствования процедуры административного расследования. Тем не менее определенные проблемы в регламентации порядка производства расследования административных правонарушений еще остались.
В отличие от производства по делам об административных правонарушениях, производство по привлечению к дисциплинарной ответственности в дореволюционной России являлось самостоятельным видом административного производства [6, с. 74]. Пример закрепления дисциплинарной ответственности можно встретить в указе о татебных делах от 26 ноября 1555 г., который устанавливал,
что «А сторожам и целовальникам береги того накрепко, чтоб у них в губе прибыльных людей без явки не было. А не учтут старосты того береги, — и исцовы иски имеются на старостах, а сверх того, старостам от царя и великого князя Ивана Васильевича всея Руси бытии в великой опале». Привлечение к дисциплинарной или уголовной ответственности также зависело от того, кто совершил наказуемый проступок. Так, в приговоре о губных делах от 22 августа 1556 г. указывалось, что «А боярам и дъякам и всем приказным людям и дворянам приказывать, чтоб они приказывали в своих селах накрепко, чтоб в обыскех их и крестьяне не лгали, а говорили правду; а сыщется то, что люди и крестьяне их лжут в обыскех, и самим боярам и детям боярским от государя быть в великой опале, а людем их и крестьянам бытии казненными, как и в разбойных делах» [7, с. 363-370].
В более поздний период регламентация дисциплинарной ответственности носила ярко выраженный характер. В качестве примера можно привести именной указ от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должности и действии». Данный документ устанавливал, что «Буде же фискал и не докажет всего, то ему в вину не ставить (ибо невозможно оному аккуратно ведать), а буде же нив малом не уличит, новые доносы будут неправы, однакож, ежели оной то уличил ни для какой корысти или злобы, то взять штраф с него легкой, дабы впредь пуще осмотряся доносил. Буде же фискал какой ради страсти или злобы затеет и перед подлинным истинно от того, на кого-то возвел, обличен будет, то оному яко преступнику тож учинить, что довелось учинить тому, если б по его доносу подлинно виноват был». Тем не менее, несмотря на регламентацию в нормативных актах дисциплинарной ответственности, порядок привлечения к ней не был разработан. Расследование таких проступков осуществлялось по правилам расследования уголовных преступлений того времени.
Значительный вклад в развитие административного (служебного) расследования внесло принятие постановления ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» (далее — постановление). П. 1 постановления устанавливал, что нарушения обязанностей службы, в частности трудовой дисциплины, не преследуемые в уголовном порядке, влекут за собой дисциплинарную ответственность. В соответствии с п. 2 дисциплинарная ответственность осуществлялась либо в порядке подчиненности согласно п. 6-14 постановления, либо в соответствии с установленными правилами внутреннего распорядка и приложенными к ним табелями о взысканиях. Также было предусмотрено, что специальными законами Союза СССР и союзных республик могут быть установлены определенные отличия для отдельных категорий работников: Рабоче-крестьянская милиция, административно-строевой состав мест заключения, охрана путей сообщения Народного комиссариата путей сообщения и т. д.
П. 9 постановления устанавливал следующие сроки привлечения к дисциплинарной ответственности. Срок давности составлял 6 месяцев со дня совершения проступка. При этом расследование и наложение взыскание должно было быть осуществлено в течение 1 месяца с момента обнаружения проступка. При этом в этот срок включалось обжалование вынесенного по делу постановления. К сожалению, в постановлении не были регламентированы срок рассмотрения дела о дисциплинарном проступке и срок рассмотрения жалобы по делу. Таким образом, не представляется возможным сделать вывод о точном сроке проведения расследования должностного проступка. Так же как и в настоящее время, п. 10 постановления устанавливал положение об обязательности истребования объяснений от лица, привлекаемого к ответственности. Необходимо отметить, что
п. 7 постановления предусматривал и меру обеспечения дисциплинарного производства — временное отстранение от должности лица, в отношении которого ведется проверка. Основания и порядок отстранения от должности постановлением не регламентировались, данный пункт содержал нормы бланкетного характера.
Несмотря на принятие в дальнейшем различных нормативных актов, регламентирующих дисциплинарную ответственность отдельных категорий работников, правовая регламентация процедуры административного исследования существенно не изменялась.
Таким образом, можно отметить что:
• до революции 1917 г. в российской правовой доктрине административные правонарушения, как основа производства административного расследования, самостоятельным институтом административного права не являлись;
• после революции 1917 г. становление института административного расследования прошло в два этапа. Первый этап продолжался с 1918-го по 1999 г. В ходе него данного этапа произошла правовая регламентация содержания протокола об административных правонарушениях, применения мер обеспечения, сроков давности и т. д.;
• началом второго этапа (или совершенствования института административного расследования) явились нормы ст. 18 федерального закона от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», которые и стали основой положений, закрепленных в ст. 28.7 КоАП РФ;
• регламентация административного расследования, осуществляемого в порядке привлечения к дисциплинарной ответственности, существенно не изменялась с момента принятия постановления ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик».
Литература
1. честнов И. И. Институт административных правонарушений в системе права: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994.
2. старилов Ю. н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002.
3. Полиция России. Документы и материалы. Саратов, 2002.
4. сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М., 1957.
5. милиция. Документы и материалы. Саратов, 2002.
6. Агапов А. Б. Административная ответственность. М., 2000.
7. Памятники русского права. Вып. 4: Памятники права периода укрепления Русского централизованного государства. XV-XVП вв. М., 1956.
