CC BY
62
J^fcit. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А.В. МИХЕЛЬКЕВИЧ,
адъюнкт Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected]
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор А.А. Фатьянов
Аннотация. Анализируется история развития отечественного административно-процессуального законодательства.
Ключевые слова: развитие административно-процессуального законодательства, административное правонарушение.
HISTORICAL ASPECT OF DEVELOPMENT OF THE IS ADMINISTRATIVE-REMEDIAL LEGISLATION
A.V. MIHELKEVICH,
the graduated in a military academy of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. Given article is devoted the analysis of history of development of the domestic is administrative-remedial legislation.
Keywords: development of the is administrative-remedial legislation, an administrative offense.
Истоки современной категории «административный процесс» необходимо искать в законодательстве Российской империи. В соответствии с Уложением о наказаниях уголовных и исправительных, действовавшем по 1917 г. включительно, все наказуемые деяния подразделялись на преступления и проступки. Уложение не давало обособленного определения отдельно преступлениям и отдельно проступкам, но при этом подразделял наказания на уголовные и исправительные. Причем такая градация берет начало от императорского указа 1845 г. Из анализа гл. I также вытекает, что к категории «проступок» не применялись такие чисто уголовно-правовые категории, как покушение и соучастие, которые и ныне не характерны для административных правонарушений. К исключительно уголовным наказаниям Уложение относило три вида мер воздействия на нарушителей: ^лишение всех прав состояния и смертную казнь; 2)лише-ние всех прав состояния и ссылку в каторжные работы на срок или без срока; 3) лишение всех прав состояния и ссылку на поселение в местности, к тому предназначенные.
Исправительные наказания имели иную, более дробную градацию:
♦ отдача на время в исправительные арестантские отделения с лишением всех особенных прав и преимуществ, лично и по состоянию или званию осужденного ему присвоенных;
♦ временное заключение в тюрьме с лишением всех особенных прав и преимуществ, лично и по состоянию или званию осужденного ему присвоенных;
♦ временное заключение в крепости с лишением лишь некоторых особенных прав и преимуществ, лично и по состоянию осужденного ему присвоенных или без лишения оных, смотря по роду преступления или мере вины;
♦ временное заключение в тюрьме;
♦ кратковременный арест (от одного дня до трех месяцев);
♦ выговоры в присутствии суда;
♦ замечания или внушения от мест судебных или правительственных;
♦ денежные взыскания.
Те проступки, за которые следовал кратковременный арест или более мягкое наказание, были ближе по своей сути к современным административным правонарушениям.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных предусматривало и такие виды, которые
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
в современном понимании частично являются дисциплинарными санкциями:
♦ исключение из службы (лишение права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избираемым в должности по назначению дворянства, земства, городов и селений);
♦ отрешение от должности (лишение права в течение трех лет со дня отрешения поступать снова на государственную или общественную службу);
♦ вычет из времени службы (до одного года);
♦ вычет из жалования;
♦ выговор более или менее строгий без внесения в послужной список;
♦ замечание более или менее строгое.
В качестве примера проступка, во многом сходного с современными административными правонарушениями, можно привести ст. 329, 331 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных: «За неприведение в исполнение Именных или объявленных в установленном порядке Высочайших указов и повелений, по легкомыслию и недостатку внимания к столь важной обязанности службы, виновное в том должностное лицо отрешается от должности или же вовсе исключается из службы.
За неприведение в исполнение указов Правительствующего Сената, и, в особенности, когда виновные в том должностные лица дозволили себе или допустили сие и после получения указов подтвердительных, не представив в срок объяснительных донесений о причинах неисполнения, они подвергаются или удалению от должности, или исключению из службы.
Виновные в неприведении в исполнение указов других присутственных мест, или же предписаний или предложений надлежащих начальств, также невзирая на подтвердительные указы или предписания и не предоставив в срок объяснительных донесений, подвергаются, смотря по обстоятельствам дела, строгому выговору с внесением или без внесения его в послужные списки или вычету из времени службы от трех месяцев до одного года».
Много составов проступков, сходных с административными правонарушениями, содержится в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, который является составной частью Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Говоря современным юридическим языком, в
Уставе имеются составы, связанные с самовольными постройками, ведением строительной деятельности без соответствующего разрешения, за нарушение правил пожарной безопасности, за нарушение правил осуществления почтовой связи, за сокрытие жалобных книг, за нарушение правил торговли, за мелкое хулиганство и др.
Под стать перечисленным проступкам законодательство предусматривает и способы фиксации нарушений. Как следует из ст. 1131 Устава уголовного судопроизводства, «протоколы о нарушениях, обнаруженных на фабриках и заводах, составляются в присутствии хозяина завода, арендатора, приказчика или управляющего, а по нарушениям, обнаруженным в магазине, лавке или ином промышленном или торговом заведении, в присутствии хозяина или приказчика; но за отсутствием сих лиц составление протокола не останавливается, если приглашенные к засвидетельствованию понятые находятся налицо». Возбуждение дел по таким нарушениям возлагалось на соответствующих должностных лиц, а также на общую полицию в пределах предоставленной ей соответствующими уставами власти.
Разноуровневость преступлений и проступков, а также разный порядок судопроизводства по ним разработчиков Уложения о наказаниях уголовных и исправительных и Устава уголовного судопроизводства не смущали. Наука административного права еще не рассматривала эти нарушения в качестве элемента своей системы.
УК РСФСР 1922 г. также содержал ряд составов, сходных с современными административными правонарушениями. Эти составы были объединены в гл. VIII «Нарушение правил, охраняющих народное здравие, общественную безопасность и публичный порядок». Так, нарушение установленных законом или обязательным постановлением технических правил установки механических двигателей каралось принудительными работами или штрафом до 300 руб. золотом. Аналогичная санкция применялась в отношении лиц, проживавших по чужим документам.
УК РСФСР 1922 г. не содержал деления наказуемых деяний на преступления и проступки, а преступлением признавал «всякое общественно опасное действие или бездействие, угрожающее основам советского строя и правопорядку, установлен-
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы административного права
ному рабоче-крестьянской властью на переходный к коммунистическому строю период времени».
Понятно, что тогда нарушение технических правил установки механических двигателей было трудно классифицировать как действие, угрожающее «основам советского строя». Исчезновение деления на преступления и проступки (видимо, осуществленное в целях избавления от «буржуазных» подходов) неизбежно должно было привести к выделению из уголовного закона деяний, не представлявших существенной общественной опасности и связанных с осуществлением административного управления.
В конечном счете со временем это привело к принятию в своем роде эпохального законодательного акта — Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях1. В ст. 7 содержалось легальное определение этой категории: административным правонарушением (проступком) признавалось «посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».
Определение преступления, содержащееся в ст. 7 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик2, было следующим: «Преступлением признается предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на общественный строй СССР, его политическую и экономическую системы, социалистическую собственность, личность, политические, трудовые, имущественные и другие права и свободы граждан, а равно иное, посягающее на социалистический правопорядок, общественное опасное деяние, предусмотренное уголовным законом».
При сравнении этих дефиниций выявляется больше совпадений, чем различий. Природа этих отношений, отраженная в законодательных определениях, схожая, если не сказать больше имеющая единые корни. Процессуальные правила привлечения к ответственности также должны быть схожими. Однако именно здесь и наметились принципиальные различия. В настоящее время точные
причины подобного установить, наверное, невозможно, но сделать объективное предположение по этому поводу уместно.
Авторы Уложения о наказаниях уголовных и исправительных и Устава уголовного судопроизводства пошли по пути, по которому, видимо, нам предстоит пройти: они не только объединили все виды правонарушений с карательной санкцией в один акт, но и установили полностью судебный процессуальный порядок привлечения к юридической ответственности, возложив основную нагрузку по разрешению дел по проступкам на мировых судей.
Советская юридическая доктрина практически сразу избрала другой путь: суды перестали быть властью в полном смысле этого слова, они разрешали дела только в порядке уголовного и гражданского судопроизводства, а реальная власть принадлежала исполкомам Советов разных уровней, которым, чтобы быть властью, требовалось иметь возможность понуждать к выполнению своих решений. Именно поэтому в период Гражданской войны был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий»3. Документ был предельно кратким, содержал минимальное количество процессуальных норм и открывал широчайшие возможности по применению административных санкций, так как устанавливал, что административные взыскания налагаются на граждан за нарушение обязательных постановлений местной власти. Соответственно любой нормативный запрет или обязывание сопровождалось санкцией, которую могли применить или могли воздержаться от подобного правоприменения. Санкций было четыре вида: 1)ли-шение свободы на срок до двух недель; 2) назначение на принудительные работы без лишения свободы сроком до одного месяца; 3) штраф не свыше 50 тыс. руб.; 4) назначение вместо неисполненной повинности другой или наложение штрафа в размере, не превышающем 5-кратной стоимости оплачиваемых по вольным ценам работ, подлежащих выполнению в порядке повинности. Санкции вправе были налагать президиумы уезд-
1 ВВС СССР. 1980. № 44. Ст. 909.
2 ВВС СССР. 1959. № 1. Ст. 6.
3 СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст. 310.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ных исполнительных комитетов и коллегии губернских отделов управления.
Все процессуальное регулирование сводилось к следующему:
♦ постановление о наложении административных взысканий обязательно заносилось в протокол с указанием, какие именно лица, на основании каких данных, за какое деяние и к какому именно наказанию приговариваются. Постановление сообщалось лицу, на которое наложено взыскание, в письменной форме;
♦ привлечение к ответственности в административном порядке допускалось лишь в течение одного месяца со дня совершения проступка, после этого срока дело могло возбуждаться лишь в судебном порядке;
♦ лицо, привлеченное за совершение какого-либо проступка к судебной ответственности, не могло подлежать за то же деяние наказанию в административном порядке. Равным образом судебные учреждения не могли принимать к своему рассмотрению дела, по которым состоялось постановление о наложении на виновных кар в административном порядке, если не будут обнаружены новые обстоятельства, требующие судебного разбирательства (видимо, речь шла об обстоятельствах, результатом которых могло быть уголовное преследование);
♦ постановления о наложении административных взысканий могли быть обжалованы только следующим образом: постановления президиума уездного исполнительного комитета и коллегии губернского отдела управления в президиум губернского исполнительного комитета, а постановления губернского исполнительного комитета Президиум ВЦИК. Подача жалобы не приостанавливала приведение постановления об административном взыскании в исполнение;
♦ незаконное и неосмотрительное наложение административных взысканий в качестве санкции влекло за собой не только отмену постановлений о взыскании, но и предание виновных в том должностных лиц суду как по обращению отдельных граждан, так и в порядке надзора.
Анализ вышеприведенных положений показывает, как зарождалась система советской общей административной юрисдикции. А зарождалась она как полностью самостоятельная, слабо конт-
ролируемая, практически независимая от судов. В тот период царствовала административная дискре-ция. Однако решения о привлечении к ответственности принимались коллегиально. Возможность обжалования принятых решений была слабой, тем более что сама жалоба не приостанавливала их исполнения.
Вся дальнейшая эволюция нормативного регулирования в сфере административной ответственности в нашей стране это постепенно видоизменение и ослабление вышеописанного порядка.
Недаром в советском законодательстве можно неоднократно встретить нормативные правовые акты, которые были направлены на ограничение административного произвола при применении административных санкций. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»4 существенно упорядочивался субъектный состав государственных органов, обладавших административной юрисдикцией. Однако до кодификации в этой сфере было довольно далеко. И даже Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в части определения видов правонарушений, за которые могла возникать административная ответственность, были скорее ориентирующим актом, чем нормоуста-навливающим. По большому счету все административные правонарушения в большинстве сводились к нарушению каких-либо правил: стандартизации, статистики, пользования средствами транспорта и т.п.
В то же время процессуальные нормы, изложенные в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, наконец приобрели черты квазисудебной процедуры. Так, было установлено, что дело об административном правонарушении рассматривается открыто. Должностное лицо или орган, рассматривающие дело, были обязаны установить наличие события административного правонарушения, виновность лица в его совершении, способность его быть субъектом административной ответственности, наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств и другие факты и обстоя-
4 ВВС СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
- -я. ¿¿¿Ь' -
Актуальные проблемы административного права
тельства. Появилась возможность обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности не только в административном порядке, но и в суд. На эту деятельность был распространен прокурорский надзор и т.п.
В качестве основного акта, фиксирующего факт совершения административного правонарушения, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях установили протокол, достаточно подробно предписав его содержание. Из этого общего правила имелось исключение: протокол не составлялся в случаях, когда в соответствии с законодательством штраф налагался и взимался на месте совершения правонарушения. В этом случае правонарушителю выдавалась квитанция установленного образца.
По сравнению с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке наложения административных взысканий» это был существенный шаг вперед в области упорядочения данных отношений. Правда, потребовалось для такого решения без малого 60 лет.
Однако, если исходить из уровня нормативного регулирования, установленного Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, следует признать, что меры, обеспечивающие защиту гражданина, привлекаемого к административной ответственности, скажем, от величины санкции, являлись явно недостаточными. При уровне заработной платы граждан в тот период верхний порог штрафа в 200 руб., а в ряде случаев в 1000 и даже в 3000 руб. являлся для гражданина существенным ущербом, не соизмеримым с общественной опасностью административного проступка. Не менее жесткими являлись конфискация предмета, а также лишение специального права, в результате чего человек мог остаться без средств к существованию. Предусмотренный Основами административный арест рассматривался в качестве исключительной меры и назначался только районным судом. Но решение суда обжаловать было практически некуда.
КоАП РСФСР 1984 г. существенно смягчил уровень штрафной ответственности, установив ее для граждан в пределах 50 руб., однако дозволял в исключительных случаях в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных до-
говоров СССР и особой необходимостью усиления административной ответственности устанавливать практически не ограниченный уровень величины штрафа. КоАП РСФСР не являлся актом, полностью аккумулировавшим в себе все составы административных правонарушений. За его пределами оставались правонарушения в сфере таможни, в области эксплуатации морского транспорта, в области использования атомной энергии и др. Соответственно процессуальные правила привлечения к административной ответственности и рассмотрения дела об административном правонарушении не в подобной ситуации не воспринимались как единые.
Кодифицированному акту в дальнейшем была уготована непростая судьба. За относительно недолгий срок его действия в КоАП РСФСР было внесено более 40 изменений, а уже в 1996 г. было принято решение о разработке нового законопроекта.
В пояснительной записке к проекту КоАП, составленной в 1996 г. (см. паспорт законопроекта № 96700255-2), в частности, отмечалось следующее: «Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вносится на рассмотрение Государственной Думы в связи с тем, что ныне действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не отвечает конституционным положениям и международным нормам о защите прав и законных интересов человека и гражданина.
В соответствии с мировой практикой, в целях усиления гарантий прав и свобод человека и гражданина расширена исключительная компетенция судей за счет отнесения к их ведению наложения (помимо административного ареста) ряда других административных взысканий: лишения специального права, конфискации и возмездного изъятия предметов, административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства из пределов Российской Федерации.
В проекте Кодекса значительное внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях с тем, чтобы были обеспечены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения, законность и справедливость принимаемых решений.
-ii.^'fe-
Актуальные проблемы административного права
В этих целях детально определено правовое положение участников производства по этим делам. Допускается возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях не только по месту совершения административного правонарушения, но и по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу.
Предлагается усилить охрану прав потерпевшего, который вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, иметь представителя, обжаловать принимаемые решения. В проект включена специальная статья, которая подробно регламентирует порядок предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему юридической помощи».
Перечисления можно продолжить, однако по сравнению с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР «О
порядке наложения административных взыска-ний»наконец-то достигнут прогресс. Но в уголовном, гражданском и арбитражном процессах эти проблемы давно и однозначно нормативно разрешены.
На самом деле никакого процессуального прогресса нет, есть постепенное (и довольно медленное) подтягивание процессуальной составляющей Ко АН к стандартам судебных процессов. Подобное подтягивание так и не достает до планки Устава уголовного судопроизводства Российской империи. Через 100 с лишним лет мы постепенно возвращаемся к тому, что когда-то имело место.
Уровень единообразия подходов к формированию процессуальной составляющей законодательства России об административных правонарушениях будет в дальнейшем неуклонно повышаться и стремиться к конституционным параметрам.
О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОБСТВЕННИКОВ (ВЛАДЕЛЬЦЕВ) ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
А.М. НИЗАМЕТДИНОВ,
доцент кафедры Административной деятельности ОВД Московского университета МВД России,
кандидат юридических наук, доцент;
А.Б. КЛИМЕНКО, заместитель начальника отдела ГУОБДД МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализ положений КоАП, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, выявляемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, показывает, что в процессе рассмотрения подобного рода дел правоприменитель сталкивается с рядом неразрешаемых проблем, что впоследствии позволяет правонарушителю уйти от ответственности. Предлагаются решения программно-технического, оргштат-ного и правового характера, таких как обеспечение подразделений ГИБДД, работающих со средствами фотофиксации, модулями интеграции, обеспечивающими доступ в ФИС ГИБДД, позволяющими автоматизировать процесс вынесения постановлений в отношении собственников транспортных средств, а также унификация используемого программного обеспечения. В целях единообразного применения законодательства об административных правонарушениях необходимо выработать единую позицию, в том числе с учетом мнения Верховного Суда РФ.
Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, административный процесс, стадии административного производства, постановления по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, фиксируемых с применением специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, ГИБДД.
