CC BY
221
ОБЩЕСТВО
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИИ НА РУБЕЖЕ XVIII- XX ВЕКОВ
Юдин Н.С.
Исследуется история развития дисциплинарного производства, рассмотрены порядок наложения дисциплинарных взысканий и основные стадии процессуальной деятельности в дисциплинарном производстве в историческом контексте. Автором определены особенности дисциплинарного производства как института административного права, сроки и обязательные условия наложения дисциплинарного взыскания.
LEGAL LIABILITY OF CIVIL SERVANTS IN RUSSIA AT THE TURN OF XVIII-XX CENTURY
N.S. Yudin
We study the history of disciplinary proceedings, the issue of the disciplinary vzyscans and the main stages of procedural activities in disciplinary proceedings in a historical context. The author has identified features of the disciplinary proceedings as an institution of administrative law, the terms and conditions of the mandatory imposition of a disciplinary sanction.
Меры юридической ответственности являются важным средством обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Необходимым элементом анализа при реформировании аппарата публичной власти в России является рассмотрение исторического аспекта развития института юридической ответственности.
Историко-правовой аспект позволяет выявить не только организационно-правовой статус государственного учреждения в его историческом контексте, но и определить вектор трансформации административной системы при реформировании института государственной службы. Исследование законодательного массива, регламентирующего юридическую ответственность чиновничьего корпуса в России на рубеже XVШ-XX веков, в дальнейшем позволит избежать негативных последствий при ре-
формировании государственного управления на современном этапе.
Категория «ответственность» возникла еще в догосударственный период. Анализ отечественного законодательства позволяет сделать вывод, что понятие «ответственность» впервые встречается в Указе Петра I от 02 марта 1711 г «О послушании всех Сенату и его Указам»1. Названный указ предусматривает механизм ответственности, которая является одним из элементов правового статуса Сената. Однако, поскольку предметом настоящей работы является не ответственность и производство по делам о правонарушениях вообще, а дисциплинарная ответственность, полагаем необходимым определить, когда именно возникли в российском законодательстве такие понятия, как гражданская служба и гражданский служащий.
Первое упоминание о людях, состоящих на службе, относится к XV веку. Указанная
1 Указ «О послушании всех Сенату и его Указам» от 02 марта 1711 г. // Полное собрание законов Российской империи. Т. IV 1830. С. 642 - 643.
Юдин Н. С.
категория в то время носила название «служилых людей». Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года2. Под несением службы понималось выполнение служилыми людьми (дворянами), владевшими земельными поместьями, поручений князя, царя. Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли думные чины (путные дворяне, думные бояре, думные дворяне, думные дьяки). В следующую категорию входили стольники, конюшенные, стряпчие, постельники и другие, так называемые чины московские. Далее шли чины уездные, которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска).
Термин «служилые люди» вышел из обращения после реформ Петра I, результатом которых стала организация регулярной армии и профессионального чиновничества. Вышедший 24 января 1722 года закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины...»3 устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую, придворную. В соответствии с «Табелью о рангах... » обладавший чином служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником, то есть «служащий государю и жалованный чином». Также благодаря Табели государственная гражданская служба была выделена в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности. Таким образом, моментом зарождения государственной гражданской службы стоит считать именно «Табель о рангах...» Петра
I, который установил самостоятельность такой разновидности государственной службы, как гражданская, наряду с воинской и придворной службами.
Нарушение чиновниками служебного долга влекло ответственность. Необходимо заметить, что долгое время существовало полное отождествление дисциплинарной ответственности с другими видами юридической ответственности, особенно уголовной. Да и само понятие «основания дисциплинарной ответственности должностного (дисциплинарного) проступка» возникло благодаря развитию системы уголовного права, а именно институту должностных преступлений.
Екатерина II в «Уставе благочестия» от 08 апреля 1782 года определила ряд составов правонарушений: злоупотребление должностью, упущение должности, неисполнение должности. Признаки данных составов больше подходили для дисциплинарного (должностного проступка), нежели на должностное преступление, но, тем не менее, указанные правонарушения являлись преступлениями, поскольку их совершение преследовалось уголовным наказанием.
За период с XVII по начало XIX вв. было принято много юридически значимых документов, которые определяли права, обязанности, требования к нравственным и профессиональным качествам государственного служащего гражданского ведомства, содержали в себе те или иные виды наказаний, применяемых за нарушение указанных требований или неисполнение обязанностей.
Основным документом, который составлял правовую основу деятельности служащих гражданского ведомства до 1832 года, был Устав о службе по определению от Пра-вительства4. В служащем гражданского ве-
2 Уложение о службе 1556 года // Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII 6 XX вв. М.: Современник, 2000. С. 145.
3 «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины...» 1772 r. // Российское законодательство X -XX вв.: в 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г. Маньков. М.: Юридическая литература, 1986. С. 246.
4 Устав о службе по определению от Правительства // Законы Российской империи. Том III. Свод уставов о службе гражданской. Книга первая. СПб., 1906. 403 с.
домства, согласно данному Уставу, ценились ответственное отношение к обязанностям, способность своевременно, грамотно и точно выполнять должностные поручения. «Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно... Не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлежность к порученному долгу почтуться наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поношением»5.
В 1832 году указанный Устав был включен в документ, который систематизировал законодательство о гражданской службе, а именно в «Свод уставов о службе граждан-ской»6. Весьма значительный по объему, он содержал в себе обстоятельный по содержанию нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность российского корпуса чиновников. Им были установлены требования к деловым и нравственным качествам гражданского служащего, его обязанности, права, ответственность. Так, например, среди качеств, необходимых служащему для успешного выполнения служебного долга, в Уставе указывались «здравый рассудок», «добрая воля в отправлении поручений», «верность службе», «человеколюбие», «усердие к общему добру», «радение в должности», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». За «медленность и нерадение» по службе были введены наказания в виде выговоров и строгих выговоров. Строгие выговоры объявлялись служащим за просрочку в выполнении заданий
вышестоящих должностных лиц, необоснованное нарушение сроков предоставления отчетов или срочных донесений. Несвоевременная доставка справок и ответов с мест, затяжка в их составлении наказывались выговором. По Уставу взыскания на чиновников налагались либо непосредственным начальством (замечания и, как правило, выговор), либо тем начальством, от которого зависело определение служащего на должность (вычет из жалованья, денежное взыскание, арест, перемещение с высшей должности на низшую, отстранение от должности); от начальства же зависело и предание суду. Все иные взыскания могли налагаться не иначе как по суду.
Из указанного выше возможно сделать вывод о том, что в императорской России существовало большое количество документов, определяющих обязанности, требования к гражданскому служащему, виды взысканий за их неисполнение. Именно поэтому во второй половине 40-х гг. XIX в. правительство с целью упорядочения дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и порядка их наложения, а также с целью разграничения должностных проступков и преступлений приняло документ под названием «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных»7. Данный документ вступил в силу и действовал с рядом внесенных изменений с мая 1986 года вплоть до Октябрьской революции. В новом Уложении за проступки по службе и должностные преступления предусматривались следующие наказания и взыскания:
- исключение из службы;
- отрешение от должности;
- вычет из времени службы;
- удаление от должности;
5 Устав о службе по определению от Правительства // Законы Российской империи. Том III. Свод уставов о службе гражданской. Книга первая. СПб., 1906. 403 с.
6 См.: Свод уставов о службе гражданской 1832 г. // Свод законов Российской империи. Книга первая, т. III. Спб., 1876. С. 145.
7 Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. // Законодательство X 6 XX вв. в 9 т. Т. 6. Законодательство 1-ой половины XIX века. М.: Юридическая литература, 1985. С. 65.
Юдин
- перемещение с высшей должности на низшую;
- выговор более - менее строгий с внесением оного в послужной список;
- вычет из жалования;
- выговор более 6 менее строгий без внесения в послужной список;
- замечание более - менее строгое8.
Необходимо отметить, что Уложение не
просто давало перечень наказаний и взысканий, но и определяло характер правовых последствий, обусловленных их применением. Так, например, исключенный из службы лишался права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избранным; отрешенный от должности лишался права в течение трех лет со дня отрешения поступать снова на государственную службу. Кроме того, Уложение указывало и на субъектов применения наказания: в случаях, когда взыскание не вносилось в послужной список, наказание могло быть применено не только по суду, но и по распоряжению непосредственного начальника; вычеты же из жалования, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от должности определялись по распоряжению того начальства, от которого зависело назначение на должность, занимаемой виновным; все прочие наказания и взыскания налагаются не иначе как по суду. Однако ст. 788 6 789 Устава о службе гражданской от 1857 г. было провозглашено, что «чиновники, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей... представляется уволить по своему усмотрению...». Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал «волчий билет» и лишался права на пенсию. Статья 789 Устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем более в канцелярию Его
Н. С.
Императорского Величества, где их жалобы просто не будут «приниматься к рассмотрению»9.
Меры дисциплинарной ответственности налагались в порядке дисциплинарного производства, под которым понимался порядок наложения дисциплинарных взысканий за нарушения. Данный вид производства противопоставлялся судебному порядку привлечения к ответственности, то есть «формальному суду», и имел своей особенностью отсутствие установленных в обычном процессуальном порядке форм и процедур, то есть, по сути, случаи и порядок наложения дисциплинарных взысканий не были точно определены в законе и предоставляли довольно широкий простор начальственному усмотрению.
По общему правилу, «никакое взыскание не может быть наложено без истребования предварительно от признаваемых виновными объяснения»; исключение допускалось только относительно взысканий, налагаемых губернатором, «во всех тех случаях, когда он сам лично усмотрит в подчиненных ему полицейских местах и учреждениях по части распорядительной какие-либо упущения или беспорядки, и о причине сих упущений и беспорядков есть уже ввиду его достаточные сведения» (ст. 173 Общего губернского учреждения)10. В этих случаях губернатор подвергал виновных «непосредственно от себя или через губернское правление установленным в законе взысканиям, без предварительного истребования объяснений». Замечания и выговоры без внесения в послужной список налагались по распоряжению непосредственного начальства, а вычет из жалованья, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от должности и арест до семи дней -по распоряжению того начальства, от которого зависит назначение на должность, за-
8 Глава 2, отделение 3, ст. 65 «Уложения о наказаниях...»
9 См.: Таганцев Н.С. Уголовное право. Общая часть. Часть I. По изданию 1903 года. М., 2003. С. 345.
10 См.: Общее губернское учреждение // Свод законов Российской империи. Том 2. Часть 1. СПб.: Типография Второго отдела Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1876. 873 с.
нимаемую виновным (ст. 1066 Устава уголовного судопроизводства 1864 г.)11. Рассмотрение дел о наложении дисциплинарного взыскания в министерствах осуществлялось в совете министра или в общем присутствии департамента.
Особый порядок производства по делам о наложении дисциплинарных взысканий был установлен для лиц судебного ведомства. Судебные уставы 1864 г. стремились по возможности обеспечить независимость судей и устранить влияние начальства на выполнение судьями их служебных обязанностей. Поэтому дисциплинарное производство в отношении судей осуществлялось с соблюдением принципа состязательности и по правилам, во многом приближенным к уголовному процессу. В отношении должностных лиц прокурорского надзора и секретариата (как кассационных департаментов Сената, так и судебных мест) были установлены специфичные правила дисциплинарного производства. Так некоторые дисциплинарные взыскания на них налагались по распоряжению министра юстиции, обер-прокуроров кассационных департаментов, председателей судов и палат по подчиненности, после получения от лиц, совершивших дисциплинарный проступок, объяснения. В этом порядке применялись только предостережения, замечания и выговоры без внесения в послужной список (на обер-прокуроров кассационных департаментов - только предостережения); в то же время вычет из жалованья и перемещение с высшей на низшую должность налагались только в порядке, предусмотренном для судей.
Компетентным судом для производства дисциплинарных дел о лицах судебного ведомства признавались:
- для дел о председателях и членах судебных палат и председателях окружных судов,
обер-прокурорах, товарищах обер-прокуроров, прокурорах палат и товарищах их, а также чинах канцелярий в кассационных департаментах - высшее дисциплинарное присутствие сената;
- для дел о товарищах председателей окружных судов, старших нотариусах, членах окружных судов, судебных следователях и мировых судьях, а также прокурорах окружных судов и их товарищах - судебная палата;
- для дел о прочих чинах судебного ведомства - те судебные места, при которых они состоят (ст. 270 Учреждения судебных установлений 1864 г.12).
В дисциплинарном производстве по нарушениям судей выделялись следующие стадии:
1) возбуждение производства определениями судов или предложениями министра юстиции; поводом служили или непосредственное усмотрение председателей судебных мест, или же жалобы частных лиц;
2) предварительное производство - истребование от обвиняемого объяснения, собрание справок и необходимых сведений, а также предварительное обсуждение в распорядительном заседании суда;
3) рассмотрение и решение дела общим собранием департаментов или отделений суда. О времени рассмотрения дела обвиняемый извещался; он имел право явиться в суд и давать личные объяснения; поверенный (то есть адвокат) не допускался. Дело слушалось при закрытых дверях, суд заслушивал заключение прокурора и окончательное объяснение подсудимого. Решение суда объявлялось немедленно, если подсудимый присутствовал; если же он не являлся на рассмотрение своего дела, то решение объявлялось ему при закрытых дверях в общем собрании того суда, где подсудимый находится на службе. На решения по дисциплинарным делам (кроме дел, рассмот-
11 Устав уголовного судопроизводства 1864 г. // Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. Т. 8. М., 1991. С. 160 6 194.
12 См.: Учреждения судебных установлений. Высочайше утвержденное от 20 ноября 1864 г. // Полное собрание законодательства Российской империи. 1867. Т. 39. .№41475.
Юдин Н. С.
ренных высшим дисциплинарным присутствием) могли быть поданы жалобы (со стороны подсудимого) и протесты (со стороны прокурора) не позже 7 дней со дня объявления решения; производство во второй инстанции было аналогично порядку первой инстанции. Окончательные приговоры по дисциплинарным делам не подлежали кассационному обжалованию и сообщались, по вступлении в законную силу, министру юстиции (ст. 270 6292 Учреждения судебных установлений).
Как видим, по дисциплинарным производствам, проводимым в отношении судей, уже во второй половине XIX века существовала достаточно разработанная и подробная процедура привлечения к ответственности и рассмотрения дела.
Однако, несмотря на свою значимость в правовом регулировании ответственности государственного служащего, вышеуказанные законодательные акты не провели четкого разграничения между уголовной и дисциплинарной ответственностью гражданских служащих, оставив, таким образом, основание для применение дисциплинарного взыскания в неопределенном виде. Следовательно, дисциплинарная ответственность во времена императорской России не получила своего четкого определения и отграничения от уголовной и иных видов ответственности, так как не содержала четкого понятия дисциплинарного (должностного) проступка, составов именно дисциплинарных проступков и порядка их наложения, то есть процедуры дисциплинарного производства, сколько-нибудь унифицированной и обособленной от порядка привлечения к уголовной ответственности. Однако по своей систематизации законодательство о гражданской службе император-
ской России могло бы послужить основой и в настоящее время.
Существенные изменения в развитие государственной гражданской службы в целом и дисциплинарной ответственности в частности привнесли события Октябрьской революции 1917 года, которые стали поворотной вехой в развитии системы органов государственной власти, возникших после падения монархии. Декретом от 10 ноября 1917 года были уничтожены сословия и гражданские чины13. Советом народных комиссаров были приняты «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях»14. Они содержали в себе отдельные элементы Устава о гражданской службе досоветской России. Однако по степени проработки вопросов организации государственной службы они не могли идти ни в какое сравнение со старым Уставом. Указанные правила не устанавливали права и обязанности служащих, оставляли в стороне прохождение службы, не предусматривали систему ответственности персонала. Документом, который определял дисциплинарную ответственность служащих, был Декрет от 26 апреля 1920 г. «О дисциплинарных и административных взысканиях, налагаемых на членов исполнительных комитетов и служащих в советских учреж-дениях»15. Принятие такого декрета ВЦИК объяснялось необходимостью «поднятия и укрепления дисциплины в советских учреждениях». По этому декрету должностные проступки определялись как деяния, которые, в силу своей меньшей общественной опасности, не преследовались в уголовном порядке (таким образом, был разграничен по формальной линии должностной проступок от преступления). За совершение подобного должностного проступка члены
13 Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. Ярославль, 1918. С. 33.
14 Декрет СНК РСФСР от 21.12.1922 г. «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» // Собрание узаконений РСФСР. 1923. №»1. Ст. 8.
15 Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 26.04.1920 г. «О дисциплинарных и административных взысканиях, налагаемых на членов исполнительных комитетов и служащих в советских учреждениях» // Собрание узаконений РСФСР. 1920. №№32. Ст. 155.
исполкомов Советов и служащие данных учреждений могли подвергаться таким дисциплинарным взысканиям, как выговор, выговор с опубликованием в печати, арест до двух недель, перемещение на низшую должность. Декрет содержал правила привлечения к дисциплинарной ответственности и вносил определенный порядок в практику их применения. Согласно этим правилам, Президиум ВЦИК и Совнарком могли налагать взыскания на членов всех местных исполкомов, занимавших определенные должности в аппарате того или иного исполкома, а также не имевшие таковых. Губернские исполкомы имели право выносить взыскания членам уездных, волостных и сельских исполкомов. Наряду с этим народные комиссариаты налагали взыскания на всех служащих центральных и местных учреждений своего ведомства, а президиумы губернских и уездных исполкомов - на всех служащих всех подведомственных им организаций и отделов собственных исполкомов.
Кроме того, в 1923 году в целях борьбы со служебными упущениями, проступками и неправильными действиями лиц, занимающих ответственные должности в государственных органах, были учреждены дисциплинарные суды, которые образовывались при ВЦИК (Главный дисциплинарный суд) и при губернских (областных) исполнительных комитетах (губернские (областные) дисциплинарные суды)16. Указанные дисциплинарные суды были вправе налагать такие меры взысканий, как замечание, выговор с опубликованием в печати или без опубликования, перемещение на другую должность, домашний арест на срок от 3 суток до одного месяца, лишение права занимать ответственные должности в государственных органах до двух лет, увольне-
ние с должности, возложение обязательств загладить причиненный вред или возместить ущерб. Очень интересным фактом было то, что дисциплинарным судам предоставлялось право при наложении дисциплинарных взысканий соединять перечисленные меры взыскания.
Помимо дисциплинарных судов, рассматривавших проступки лиц, занимавших ответственные должности, также действовали местные дисциплинарные товарищеские суды. Их компетенция распространялась на всех рабочих и служащих. Декретом СНК РСФСР от 1921 года17 устанавливался конкретный перечень проступков, подлежащих ведению дисциплинарных товарищеских судов. К ним относились опоздание на работу, отлучка с мест работы, прогул без уважительных причин, неисполнение служебных распоряжений вышестоящих органов и лиц, грубое и невнимательно отношение к посетителям, мелкие присвоения, отказ от работы или самовольное оставление таковой. За совершение указанных и других проступков был предусмотрен достаточно широкий перечень наказаний.
В повышении ответственности и организованности сотрудников советского государственного аппарата значительную роль сыграл Декрет Совнаркома РСФСР от 28 августа 1926 г. «О трудовой дисциплине государственных служащих»18. Этим постановлением Совнарком обязал руководителей государственных органов принимать меры к «установлению твердой служебной дисциплины и повышению производительности труда среди рабочих и служащих». Одним из путей установления дисциплины было «установление определенного круга обязанностей для каждого работника и проведение начала личной ответственности за
16 Постановление ВЦИК от 07.07.1923 г. «Положение о дисциплинарных судах» // Собрание узаконений РСФСР. 1923. №>54. Ст. 531.
17 Декрет СНК РСФСР от 05.04.1921 г. «Положение о дисциплинарных товарищеских судах» // Собрание узаконений РСФСР. 1921. №23 6 24. С. 142.
18 Декрет СНК РСФСР от 28.08.1926 г. «О трудовой дисциплине государственных служащих» // Собрание узаконений РСФСР. 1926. №55. Ст. 430.
Юдин Н. С.
порученную работу». Во исполнение этого положения данный декрет обязал Народный комиссариат труда РСФСР выработать примерный для всех государственных учреждений табель дисциплинарных взысканий за нарушение трудовой дисциплины. Данный табель классифицировал проступки на 2 категории. К первой категории проступков относились самовольные отлучки во время рабочего дня, преждевременный уход с работы, опоздание на работу и т.д. Ко второй - неисполнение законных распоряжений администрации, грубое обращение с посетителями или проявление протекционизма в отношении некоторых посетителей, появление на работе в нетрезвом виде.
Таким образом, вопросы, связанные с привлечением государственных служащих к дисциплинарной ответственности, регулировались не одним, а целой группой высших и центральных органов государственной власти, следовательно, не одним специальным законом, а многочисленными законодательными актами. С принятием в 1929 году Постановления ЦИК СНК СССР «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик»19, которое действовало до конца существования СССР, ситуация не очень сильно изменилась в этом отношении. Кроме указанных основ дисциплинарного законодательства, существенное влияние на привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих оказывало трудовое законодательство.
Необходимо отметить, что в советский период по правовому положению государственный служащий ничем не отличался от других категорий граждан, поэтому термин «служащий» использовался наравне с термином «рабочий». Иными словами, то, что
в дореволюционной России относилось к государственной гражданской службе, в советский период рассматривалось не иначе как обычная наемная работа на условиях трудового договора.
Кроме того, согласно советскому законодательству к категории государственных служащих принадлежали не только лица, обеспечивающие исполнение полномочий органов государственной власти, но также и учителя, врачи, работники культуры, служащие всех видов общественного транспорта и многие другие. Дисциплинарная ответственность каждой из этих категорий государственных служащих регулировалась посредством дисциплинарных уставов различных отраслей народного хозяйства, например, Уставом о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта СССР20. Названные уставы лишь уточняли определения должностного проступка той или иной категории государственных служащих и некоторые другие моменты организации и установления дисциплины, но их содержание не могло противоречить общесоюзному закону «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик».
Несколько обособленно регламентировалась дисциплинарная ответственность судей. Так, например, методика регламентации дисциплинарной ответственности судей теми же самыми нормами, что и остальных чинов судебного ведомства, установленная главой 2 Учреждения судебных установлений, была воспроизведена в законодательстве России после 1917 г. двумя первыми полноценными советскими судо-устройственными законами - положениями «О судоустройстве РСФСР» 1922 г.21 и 1926 г.22. Однако в последующем законода-
19 Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 13.10.1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Собрание законодательства СССР. 1929. .№71. Ст. 670.
20 Постановление цИк СССР №№95, СНК СССР №№1165 от 27.05.1934 г. «Об утверждении Устава о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта СССР» // Собрание законодательства СССР. 1934. .№29. Ст. 222.
21 Постановление ВЦИК от 11.11.1922 г. «О введении в действие Положения о судоустройстве РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. .№69. Ст. 902.
22 Постановление ВЦИК от 19.11.1926 г. «Об утверждении Положения о судоустройстве РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. 1926. №№85. Ст. 624.
тель ни к единой технологии дисциплинарной ответственности разнородных по статусу субъектов, ни к установлению дисциплинарной ответственности для заседателей, а также к регулированию порядка привлечения к дисциплинарной ответственности напрямую законом больше не возвращался. В последующем судоустройственные акты содержали уже не процедуру привлечения судей к дисциплинарной ответственности, а лишь отсылочные нормы. Кроме того, начиная с 1917 г., судьи народных судов и трибуналов могли привлекаться к иным видам ответственности, например, к партийной. По этому поводу В. И. Ленин 4 мая 1918 г. написал в ЦК РКП (б): «Прошу поставить на порядок дня вопрос об исключении из партии тех ее членов, которые, будучи судьями по делу (2.У 1918) о взяточниках, при доказанной и признанной ими взятке, ограничились приговором на 1/2 года тюрьмы. Вместо расстрела взяточников выносить такие издевательски слабые и мягкие приговоры есть поступок позорный и для коммуниста, и для революционера. Подобных товарищей надо преследовать судом общественного мнения и исключать из партии, ибо им место рядом с Керенскими или Мартовыми, а не рядом с революцио-нерами-коммунистами»23.
Согласно указанным положениям дисциплинарные коллегии судов избирались пленумами при активном участии председателей судов, руководивших заседаниями пленумов и обладавших к тому же правом (наряду с прокурором республики и краевыми прокурорами) возбуждения дисциплинарного преследования. На практике дисциплинарные коллегии в большинстве случаев возглавлял все тот же председатель суда. Указанная тенденция получила логическое завершение в Положении о дисцип-
линарной ответственности судей 1948 г.24. Статья 4 этого Положения консолидирует всю полноту дисциплинарной власти в руках председателей судов - руководителей судебных органов, которые сами по должности, как правило, входили в состав коллегии по дисциплинарным делам, назначали всех остальных членов коллегии, совмещая эти полномочия с правом возбуждения дисциплинарных дел. Более того, отведенный член коллегии (а им мог быть и сам председатель) заменялся другим по назначению только что устраненного от рассмотрения конкретного дела председателя суда. Если прибавить к этому, что решение коллегии по дисциплинарным делам являлось окончательным и могло быть отменено лишь в порядке надзора по представлению председателя вышестоящего суда коллегией, которую этот самый председатель возглавляет и назначает, то результат рассмотрения дисциплинарного дела становился очевидным.
С другой стороны, Положение 1948 г. содержало прогрессивные начала, установив количественный и структурный состав дисциплинарных взысканий, просуществовавший до распада СССР. До этого времени, согласно положениям 1922 и 1926 г., возбуждение дисциплинарного производства могло иметь место не только при совершении поступков, «несовместимых с достоинством и назначением судебных деятелей», но и вследствие отмены «Верховным Судом ряда приговоров и решений, вынесенных судебными работниками, по несоответствию таковых общему духу законов РСФСР и интересам трудящихся масс», причем по Положению 1926 г. ответственность формально могла наступать даже за единичную отмену судебного решения. Отказавшись от дисциплинарной ответственности в виде прекращения полномочий су-
23 Цит. по: Аулов В.К., Туганов Ю.Н. О дисциплинарной ответственности судей в России // Российской судья. 2010. №5. С. 11 6 12.
24 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15.07.1948 г. «О дисциплинарной ответственности сущей» (вместе с «Положением о дисциплинарной ответственности судей») // Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. №31.
дьи, Положение 1948 г. исключило из числа оснований привлечения к дисциплинарной ответственности результат рассмотрения конкретных дел вышестоящими судами. Устанавливалось, что судьи могут привлекаться к дисциплинарной ответственности только за нарушение трудовой дисциплины, упущения в судебной работе вследствие небрежности или недисциплинированности и за совершение поступков, недостойных советского судьи.
Таким образом, в советское время государственная гражданская служба перестала существовать как отдельный юридически и организационно обособленный вид службы. Соответственно, дисциплинарная ответственность служащих мало чем отличалась от ответственности рабочих. Именно в советские времена институт государственной службы и правовое регулирование дисциплинарной ответственности на государственной службе (в том числе и дисциплинарное производство) традиционно принято было считать одним из предметов регулирования законодательства о труде.
Предпосылки для возрождения института государственной гражданской службы появились лишь в 1999 году, когда в Послании Президента Федеральному Собранию прозвучало положение о необходимости создания Кодекса государственной гражданской службы России. Несмотря на то, что принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы России» фактически регламентировал прохождение государственной службы в так называемых немилитаризированных видах служб, прямого указания на то, что его положения регулируют прохождение гражданской службы, он не содержал. Кроме того, указанный Закон практически не содержал в себе полноценного дисциплинарного законодательства, так как одна-единственная статья по определению не может урегулировать все правоотношения, возникающие при привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности.
Н. С.
Таким образом, эта функция передавалась трудовому законодательству «с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом» (п. 4. ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы России»). В 2003 году юридически государственная гражданская служба была выделена в качестве самостоятельного вида службы, правовую основу которой составляет в настоящий момент Конституция России, Федеральный закон «О государственной гражданской службе России», другие федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства и так далее. Однако, несмотря на выделение государственной гражданской службы в качестве самостоятельного вида, некоторые вопросы ее прохождения, в частности, связанные с привлечением гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, не находят своего полноценного решения.
Таким образом, из сказанного выше можно сделать следующие выводы:
1. Дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего неразрывно связана с историей возникновения и развития такого вида государственной службы, как гражданская. Моментом возникновения государственной гражданской службы следует считать вышедший в 1722 году «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Конечно, в указанном законе не было упоминания об ответственности каждого из видов служб, но благодаря Табели государственная гражданская служба была выделена в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности, что, соответственно, породило необходимость предусмотреть на законодательном уровне особенности правового статуса служащего гражданского ведомства.
2. Правовую основу гражданской службы составлял принятый в 1832 году «Свод уставов о службе гражданской». Весьма значительный по объему, он содержал в себе обстоятельный по содержанию норматив-
но-правовой акт, регламентирующий деятельность российского корпуса чиновников. Так, например, он устанавливал требования к деловым и нравственным качествам гражданского служащего, его обязанности, права, ответственность.
3. Вступившее в силу в 1846 году Уложение о наказаниях уголовных и исправительных устанавливало составы преступлений и проступков по службе, определяло меры наказаний и взысканий за преступления и проступки по службе, характеристику указанных взысканий, определяло субъектов, имеющих право назначать наказания, но не проводило четкого разграничения между проступками по службе и преступлениями. Тенденции к разграничению проступка и преступления положило лишь советское законодательство, признавшее под должностным проступком те деяния, которые не являются уголовно наказуемыми.
4. Советским законодательством было признано утратившим силу все законодательство Российской империи о государственной гражданской службе и, соответственно, всех тех предпосылок к формированию дисциплинарной ответственности данного вида службы. Несмотря на то, что советское государственное строительство очень большое внимание уделяло соблюдению законности и дисциплины, говорить о полноценном дисциплинарном законодательстве государственной гражданской службы в советское время не приходится вовсе, так как понятия «гражданская служба» попросту не существовало. Термин «служащий» стал использоваться наравне с термином «рабочий», и дисциплинарную ответственность и тех, и других регламентировали «Основы дисциплинарного законодательства СССР», уставы о дисциплине для некоторых категорий рабочих и служа-
щих, а также трудовое законодательство.
5. Возрождение государственной гражданской службы началось с конца 90-х годов. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ»25 не содержал упоминания о гражданской государственной службе. Оно имело место быть лишь в 1999 году в Послании Президента России Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики России)»26. К сожалению, дисциплинарной ответственности государственного служащего в указанном Законе была посвящена только одна статья, и он не определял процедуры дисциплинарного производства в отношении государственного служащего, ограничиваясь лишь не совсем полным и точным определением должностного проступка, видов дисциплинарных взысканий, некоторых сроков, обусловленных применением взыскания. Сам порядок применения дисциплинарного взыскания и порядок его обжалования не был предусмотрен, но закон содержал ссылку о необходимости принятия федерального закона, подводящего правовую основу для решения этого вопроса. Необходимо отметить, что указанный закон так и не был принят.
Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»27, отменивший действие Федерального закона «Об основах государственной службы России», несущественно изменил, на наш взгляд, ситуацию с несовершенством и неполноценностью дисциплинарного законодательства. В частности, по-прежнему отсутствует четкое понимание дисциплинарной ответственности и четко регламентированный процессуальный порядок привлечения к ней.
25 Федеральный закон от 31.07.1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2990.
26 Российская газета. 1999. 31 марта. N«60.
27 Федеральный закон от 27.07.2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215.
Юдин Н. С.
ЛИТЕРАТУРА I. Нормативные правовые акты
1. Уложение о службе 1556 года / Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII - XX вв. М.: Современник, 2000. С. 145.
2. Указ «О послушании всех Сенату и его Указам» от 02 марта 1711 г. // Полное собрание законов Российской империи. Т. IV. 1830. С. 642 - 643.
3. Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины.» 1772 г. // Российское законодательство X - XX вв.: В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г. Маньков. М.: Юридическая литература, 1986. С. 246.
4. Свод уставов о службе гражданской 1832 г. // Свод законов Российской империи. Книга первая, т. III. Спб., 1876. С. 145.
5. Свод законодательства гражданского. Т. X, ч. 1. Ст. 107, 108, 164, 165 / Кодификация российского гражданского права. Екатеринбург: Изд-во Института частного права, 2003. С. 31 - 606.
6. Устав уголовного судопроизводства 1864 г. // Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. Т. 8. М., 1991. С. 160 - 194.
7. Учреждения судебных установлений. Высочайше утвержденное от 20 ноября 1864 г. // Полное собрание законодательства Российской империи. 1867. Т. 39. №41475.
8. Устав о службе по определению от Правительства // Законы Российской империи. Том III. Свод Уставов о службе гражданской. Книга первая. СПб., 1906. 403 с.
9. Устав торговый. Т. XI, ч. 2. Ст. 13, 37. М.: Типография Носенко, 1909. 295 с.
10. Проект Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, внесенный в 1844 г. в Государственный Совет, с подробным означением оснований каждого из внесенных в сей проект постановлений. СПб., 1871. 415 с.
11. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. // Законодательство X - XX вв.: В 9 т. Т. 6. Законодательство 1-ой половины XIX века. М.: Юридическая литература, 1985. С. 65.
12. Общее губернское учреждение // Свод законов Российской империи. Том 2, ч. 1. СПб.: Типография Второго отдела Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1876. 873 с.
13. Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. Ярославль, 1918. С. 33.
14. Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 26.04.1920 г. «О дисциплинарных и административных взысканиях, налагаемых на членов исполнительных комитетов и служащих в советских учреждениях» // Собрание узаконений РСФСР. 1920. №32. Ст. 155.
15. Декрет СНК РСФСР от 05.04.1921 г. «Положение о дисциплинарных товарищеских судах» // Собрание узаконений РСФСР. 1921. №23 - 24. С. 142.
16. Постановление ВЦИК от 11.11.1922 г. «О введении в действие Положения о судоустройстве РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. №69. Ст. 902.
17. Декрет СНК РСФСР от 21.12.1922 г. «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» // Собрание узаконений РСФСР. 1923. №1. Ст. 8.
18. Постановление ВЦИК от 07.07.1923 г. «Положение о дисциплинарных судах» // Собрание узаконений РСФСР. 1923. №54. Ст. 531.
19. Декрет СНК РСФСР от 28.08.1926 г. «О трудовой дисциплине государственных служащих» // Собрание узаконений РСФСР. 1926. №55. Ст. 430.
20. Постановление ВЦИК от 19.11.1926 г. «Об утверждении Положения о судоустройстве РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. 1926. №85. Ст. 624.
21. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 13.10.1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Собрание законодательства СССР. 1929. №71. Ст. 670.
22. Постановление ЦИК СССР №95, СНК СССР №1165 от 27.05.1934 г. «Об утверждении Устава о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта СССР» // Собрание законодательства СССР. 1934. №29. Ст. 222.
23. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15.07.1948 г. «О дисциплинарной ответственности судей» (вместе с «Положением о дисциплинарной ответственности судей») // Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. №31.
26. Федеральный закон от 31.07.1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2990.
27. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3215; 2006. №6. Ст. 636; 2007. №10. Ст. 1151; 2007. №16. Ст. 1828; 2007. №49. Ст. 6070; 2008. №13. Ст. 1186; 2008. №30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6235; 2009. №29. Ст. 3597; 2009. №29. Ст. 3624; 2009. №48. Ст. 5719; 2009. №51. Ст. 6150; 2009. №51. Ст. 6159; 2010. №5. Ст. 459; 2010. №7. Ст. 704; 2010. №49. Ст. 6413; Российская газета. 2010. 17 декабря. №286.
II. Специальная литература
1. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР / Под ред. Засл. деятеля науки РСФСР, д.ю.н., проф. В.М. Манохина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1986. 125 с.
2. Алексеев П.А. Третий пункт // Вестник права и нотариата. 1911. №37. С. 1111 - 1112.
3. Аулов В.К., Туганов Ю.Н. О дисциплинарной ответственности судей в России // Российской судья. 2010. №5. С. 11 - 12.
4. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: БЕК, 1993. 301 с.
5. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юридическая литература, 1976. 215 с.
6. Веремеенко В.В. Все о дисциплинарной ответственности // Налоги. 2008. №5.
7. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1976. 199 с.
8. Гинцбург Л.Я. Социалистическое трудовое правоотношение. М.: Наука, 1977. 287 с.
9. Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Л.И. Антоновой и Б.И. Кожонина. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. 231 с.
10. Градовский А.Д. Начала государственного права. Т. II. СПб., 1881. 495 с.
11. Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. М.: Проспект, 2005. 496 с.
12. Демин А.А. Теория административного процесса: соотношение материального и процессуального права / Юридический процесс. Реформа процедур управления, законодательной деятельности и судебной власти. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1996. С. 94 - 113.
13. Жижиленко А.А. Наказание. Его понятие и отличие от других средств. Пг., 1914. 817 с.
Юдин Н. С.
14. Каминская В.И. Гарантии законности в деятельности суда / Правовые гарантии законности в СССР. М., 1962. 475 с.
15. Карнович Е.П. Собрание сочинений: В 4-х томах. Т. 2. М., 1995. 784 с.
16. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. 239 с.
17. Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М.: Юридическая литература, 1970. 206 с.
18. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1990. 195 с.
19. Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1999. 232 с.
20. Назарова Е.В. Понятие юридической ответственности как социального феномена / / Социальное и пенсионное право. 2007. №4. С. 6 - 10.
21. Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. №6. С. 98 - 113.
22. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юридическая литература, 1979. 144 с.
23. Щербак А.И. Юридическая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления: Автореф. дисс. ... к.ю.н. Киев, 1978. 26 с.
