CC BY
53
Малышева Инна Викторовна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Кузбасского институт ФСИН России» (г. Новокузнецк)
Malysheva Inna Viktorovna
candidate of law, associate professor, associate professor of the department of state and legal disciplines of the Kuzbass institute of the Federal penitentiary service of Russia (Novokuznetsk)
E-mail: inn all [email protected]
Инновационные принципы и формы систематизации законодательства в условиях неопределённости общественных отношений
The innovative principles and forms of systematization of legislation in the conditions of uncertainty of the public relations
Аннотация. Отсутствие стабильности в обществе, обострившейся условиями пандемии естественным образом оказывают негативное влияние на правовое регулирование. В этих условиях наличие качественной системы нормативных правовых актов особо значимо. Предметом исследования выступили инновационные принципы и формы систематизации законодательства как в условиях новой правовой действительности. С помощью научного анализа, формально-юридических приёмов, юридико-технической оценки, статистического анализа автор приходит к выводу о необходимости восприятия единства систематизации и правотворчества как принципа этих видов деятельности. В условиях повышенной нестабильности важно осуществлять систематизацию законодательства на основе принципов доступности, удобства и устойчивости. Систематизация законодательства уже несколько десятилетий осуществляется в электронной и печатной форме. Важно понимание достоинств и недостатков обеих предложенных форм систематизации законодательства.
Ключевые слова: систематизация законодательства, правотворчество, принципы систематизации законодательства, электронная систематизация нормативных правовых актов, печатная форма систематизации.
Abstract. The lack of stability in a society exacerbated by the conditions of the pandemic naturally have a negative impact on legal regulation. In these conditions, the presence of a high-quality system of statutory and regulatory enactments is especially significant. The subject of the study were innovative principles and forms of systematization of legislation as in the context of a new legal reality. With the help of scientific analysis, formal legal techniques, legal and technical assessment, statistical analysis, the author concludes that It is necessary to perceive the unity of systematization and lawmaking as the principle of these types of activities. In situations of Increased instability, it is important to systematize legislation on the basis of accessibility, convenience and sustainability. Legislation has been systematized electronically and in print for several decades. It is important to understand the advantages and disadvantages of both proposed forms of systematization of legislation.
Keywords: systematization of legislation, lawmaking, principles of systematization of legislation, electronic systematization of statutory and regulatory enactments, printed form of systematization.
Система законодательства1 сегодня представляет собой сложную многоуровневую систему нормативных правовых актов. Все они упорядочиваются по отраслевому принципу и по иерархии. При этом виды нормативных правовых актов законом не установлены, иерархическая система представляет собой сложную конструкцию, которая далека от идеала. Количественное увеличение нормативных правовых актов, скорость их создания не лучшим образом сказываются на качестве законодательства. В таких условиях точность и чёткость процесса систематизации нормативных правовых актов должна способствовать устойчивости системы законодательства, выявлению её недостатков с целью устранения. Новая жизненная ре-
1 Здесь систему законодательства будем понимать в широком смыспе этого слова как систему нормативных правовых актов.
альность, спровоцированная пандемией, подталкивает к осмыслению нового восприятия мира, отношений, ценностей во всех сферах. Правовая система не исключение — все виды юридической деятельности сегодня также находятся в поиске новых форм организации, методов, принципов деятельности.
Проблемы систематизации законодательства в условиях постоянного увеличения числа нормативных правовых актов исследуются не только в России, аналогичные сложности изучаются в Таджикистане1 и других государствах. Скорее всего, общие тенденции развития системы права и системы законодательства носят закономерный характер, присущи большинству правовых систем. Современная систематизация нормативных правовых актов, с одной стороны упрощается активным использованием компьютерных технологий, Интернета. С другой стороны объём нормативного массива увеличивается практически каждый день, и это не позволяет создать устойчивую систему, что в свою очередь снижает эффективность правового воздействия современных законов и иных нормативных актов. В. Н. Синюков полагает, что правовая реформа конца XX века внесла в систему законодательства ещё большую неопределённость, «чудовищное размножение одних и вымирание других видов актов», кроме этого учёный обращает внимание, что «без специальной стратегии законодательные акты даже в консолидированном виде могут превращаться в механическую массу»2.
В. М. Баранов и В. В. Тихомиров отмечают интересную закономерность: «растущая нестабильность законодательства..., постоянное изменение правил «игры» влияет на мотивированность (готовность) граждан и организаций соблюдать данные правила...»3, то есть законодатель «улучшая закон» фактически делает его нежизнеспособным. Кроме этого, не обращается внимание на общественность и науку, «принимая казусные, «точечные» нормативные акты», ухудшающие правовое регулирование и реальное положение дел4. Пандемия и необходимость принятия решений в кратчайшие сроки только ухудшили ситуацию. Обращают на себя внимание названия и содержание некоторых федеральных законов, созданных в последнее время: в июле 2020 года принят Федеральный закон № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», который вступает в силу 1 ноября 2020 г.6 Название этого закона уже вносит некую неопределённость круга регулируемых общественных отношений, его содержание не даёт ясности и чёткости при определении отношений, на регулирование которых он нацелен, а в названии ст. 15 используется понятие, заключённое в кавычки — «регуляторная гильотина», что само по себе является показателем двусмысленности, содержание этого понятия в законе не раскрывается. Видится необходимым обратить внимание на то, что в последнее время статус федерального закона принижается6, неточность формулировок в названии законов не позволяет установить его место в системе действующего законодательства, а отсутствие ясности содержания правовых норм приводит к множественным толкованиям и вариативной практике. Все сказанное осложняет процесс систематизации законодательства, не позволяя создать иерархически выдержанную систему нормативных правовых актов. При этом нужно понимать, что поиск «виновных» в сложившейся обстановке как современная тенденция — тупиковый путь. Требуются новые подходы, идеи, высокий профессионализм.
Сегодняшние условия пандемии, неопределённость и непредсказуемость событий и развития общественных отношений лишь усугубляют состояние системы законодательства. В науке осуществляются попытки введения новых понятий и терминов, напр. «вируспруденция»7, как результат осмысления новой правовой реальности. Право сегодня создаётся и действует порой стихийно, ситуационно, «по обстоятельствам», хотя стоит отметить, что преимуществами права по сравнению с иными регуляторами общественных отношений как и прежде выступают такие его признаки как формальная определённость и системность. Именно эти характерные черты права позволяют наиболее точно и чётко определить границы правомерного и неправомерного поведения. Однако именно система права и, в её формальной выраженности, система законодательства требуют новых подходов. Современные технические возможности даже с учётом объёма системы законодательства позволяют использование новых методов и форм упорядочивания нормативных правовых актов.
Изучая систематизацию законодательства, становятся очевидными следующие положения: первое— всё более невероятным видится проведение глобальной систематизации российского законода-
1 Шокиров Г. А. Использование электронных справочно-правовых систем при систематизации законодательства // Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики. 2015. С. 101.
2 Синюков В. Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию: монография / В.Н. Синюков. М., 2018. С. 413.
3 Баранов В. М., Трофимов В. В. Проблемы конвергенции естественных, гуманитарных наук и практик в технике правотворчества современной России (постановка проблемы) // Государственно-правовые исследования. 2020. № 3. С. 89.
4 Там же.
5 Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31 (часть I). Ст. 5007.
6 См, напр.: Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 47-48.
7 Черногор Н. Н., Залоило М. В. Метаморфозы права и вызовы юридической науке в условиях пандемии коронавиру-са III Журнал российского права. 2020. № 7. С. 13, 20.
тельства подобно созданию в Х1Хв. Свода законов Российской Империи под руководством М. М. Сперанского. Хотя, стоит отметить, что современные компьютерные технологии, вероятно, позволяют это осуществить. Однако, если ставить целью создание качественной системы законодательства, устраняя коллизионность и иные проблемы, систематизация должна проводиться поэтапно, с обязательным учётом отраслевой принадлежности. Второе — процесс правотворчества тесно связан, фактически не отделим от систематизации действующего законодательства, это определяет необходимость взаимно дополнять или неразделимо осуществлять исследование этих видов деятельности. Третье — необходимо выработать современные принципы систематизации законодательства с учётом условий неопределённости, потребностей общества и сегодняшних особенностей социальной и правовой систем. Четвёртое — полагаем особо значимым в современных условиях различать систематизацию законодательства в печатной форме и электронной. Этот факт кажется вполне очевидным, однако исследований с позиции выявления достоинств и недостатков одной и другой форм систематизации пока недостаточно. Детальное изучение электронной систематизации представляется наиболее существенным не только с позиции осуществления самой систематизации, но и с позиции создания единой формы электронной системы действующего законодательства.
Первое из представленных положений не требует дополнительных разъяснений, так как видится вполне очевидным, учитывая количество нормативных правовых актов в Российской Федерации, многоуровневую систему и частоту внесения изменений в законодательство. Второе положение тесно связано с третьим, поэтому имеет смысл их рассматривать совместно.
Принципы систематизации законодательства. Принципы систематизации законодательства в теории права не вызывают активного исследовательского интереса, предметные научные работы крайне редки1. Не углубляясь в систему принципов систематизации законодательства, акцентируем внимание на ряде значимых положений, которые имеют сегодня особую актуальность.
Определяя фундаментальные основы систематизации законодательства обращает на себя внимание, казалось бы, очевидный факт: исследования в области правотворчества зачастую раскрывают некоторые особенности систематизации и, наоборот, при изучении систематизации законодательства не обойти стороной правотворческий процесс. Р. Г. Валиев вполне обоснованно различает систематизацию норм права как элемент правотворчества и систематизацию нормативных правовых актов как особый, отдельный от правотворчества, вид деятельности2. Традиционно, в науке процесс систематизации законодательства рассматривается как деятельность, следующая за правотворчеством. При этом систематизация законодательства «имеет вторичное значение, являясь тем итогом, к которому приходит законодатель на определённом этапе правотворческой деятельности»3. Однако, кодификация представляет собой особую форму систематизации, где процесс упорядочения правовых норм и их создание практически не отделимы. И эту позицию поддерживают большинство исследователей, при этом зачастую рассматривают кодификацию как вид правотворчества4. Консолидация также осуществляется в процессе правотворчества с целью уменьшения количества и создания более структурированных, логически выверенных нормативных правовых актов6. При этом стоит отметить, что у систематизации законодательства и правотворчества цели совершенно различные. Видится важным понимать различение и единство этих, безусловно связанных между собой, видов деятельности.
Необходимо признать, что неопределённость развития общественных отношений, экономики, права, иных систем являются характерной особенностью современного общества. Целенаправленность и планирование правотворчества в таких условиях реализовать крайне сложно. А понимание неустойчивости и хаотичности современной системы права, отраслевая «неразбериха»6 не способствуют приданию системности совокупности нормативных правовых актов. Это предполагает формирование очевидно новых концептуальных основ, принципов и форм организации всех видов юридической деятельности. Применительно к
1 См., напр.: Мозженко И. И. Принципы систематизации современного российского законодательства // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2010. № 1. С. 13-15. URL: https://cyberlenirika.ru/article/ri/1-3-р ri nts i py-siste m atizats i i -sov rem е n п о go- ross i у s kogo-za ко n od ate I stva
2 Валиев Р. Г. Правотворческая систематизация норм права // Журнал российского права. 2020. № 7. С. 30.
3 АптЛ. Ф., Баранов В. М. Систематизация в правотворчестве: сущность, ценность, перспективы совершенствования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 17. С. 9.
4 См., напр.: Червонюк В. И. Проблема кодификации миграционного законодательства: «за» и «против». В трёх выпусках. Выпуск третий. Часть 2. Юридическая природа, предпосылки кодификации и её социально-правовой эффект // Вестник Московского университета МВД России. 2019. № 3. С. 156-157. URL: https://cyberleninka.rU/article/n/ problema-kodifikatsii-migratsionnogo-zakonodatelstva-za-i-protiv-v-treh-vypuskah-vypusk-tretii-chast-2-yuridicheskaya-
pri rod а/viewer; Нематов А. Р. Правотворческая составляющая кодификации законодательства // Вестник Российского университета дружбы народов. 2009. № 5. С. 30-36. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravotvorcheskaya-sostavlyayuschaya-kodifikatsii-zakonodatelstva/viewer и др.
5 См., напр.: Кожевников В. В. К проблеме консолидации нормативных правовых актов в Российской Федерации // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2019. Т. 16. № 1. С. 29-36. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-probleme-konsolidatsii-normativnyh-pravovyh-aktov-v-rossiyskoy-federatsii/viewer
6 Цит. по: Власенко Н. А. Указ. соч. С. 51.
систематизации законодательства видится неразрывность её (систематизации) от правотворческого процесса и вряд ли можно говорить о «вторичном значении» этой юридической деятельности.
Стоит заметить, что сегодня большинство федеральных законов вносят изменения в действующее законодательство: из 68 опубликованных с 03 по 10 августа 2020г. федеральных законов, 61 — федеральные законы о внесении изменений1; с 27 июля по 03 августа 2020г. — из 32 опубликованных федеральных законов, 28 — о внесении изменений2; с 20 по 27 июля 2020г. — из 22 опубликованных федеральных законов 18 — о внесении изменений3 и т.д. Получается более 80% всех принимаемых федеральных законов — это законы о внесении изменений в уже действующие законы. Внесение изменений без уяснения связанности законов между собой, учёта всех нормативных актов, требующих изменений, невозможно. Это позволяет сделать вывод о том, систематизация норм права и правотворчество не просто связаны с систематизацией законодательства, они начинаются или должны начинаться с осознанного «наведения порядка» в системе законодательства. При этом нереализованная в Российской Федерации давняя потребность в законе о нормативных правовых актах4 ещё больше усугубляет проблему систематизации законодательства и создания качественных нормативных правовых актов. Сказанное позволяет рассматривать единство правотворчества и систематизации законодательства как основополагающий принцип представленных видов юридической деятельности. Сплетение этих видов деятельности очевидно. Однако, предложенный принцип единства не означает единения этих совершенно разных видов деятельности.
Становится всё более очевидным, что непредсказуемость развития общественных отношений в той или иной степени является характерной чертой жизни в XXI веке. Пандемия коронавируса, которую Всемирная организация здравоохранения установила в начале 2020 г., ускорила осознание этого факта. Тем не менее, безусловными правовыми и социальными ценностями как и прежде выступают правопорядок, стабильность и законность для обеспечения которых требуется устойчивая, доступная и удобная в пользовании система законодательства. Полагаем, что удобство, доступность и устойчивость можно рассматривать как принципы систематизации законодательства.
Прав В. Н. Синюков, который пишет о необходимости изменить отношение к законодательству как к юридическому и социальному институту — придать российской системе нормативных правовых актов свойство элемента национальной правовой системы, определив его фундаментальные параметры, качественные признаки. Действующее сегодня законодательство совершенно справедливо признаётся учёным «неавторитетным»5.
Представляется, что система законодательства стала таковой именно по причине несоответствия современной системы нормативных правовых актов критериям удобства, доступности и устойчивости. На данный момент автор оставляет за собой право рассматривать эти качества законодательства как научную гипотезу, которая явилась следствием стихийного опроса небольшого числа сотрудников полиции и уголовно-исполнительной системы, а так же юристов гражданско-правовой практики. В результате этого опроса выявлены два факта: во-первых, большинство опрошенных пользуются в своей профессиональной деятельности справочно-правовыми поисковыми системами «Консультант Плюс», «Гарант» и др. Очевидным является удобство пользования такой формой. Печатные версии нормативных правовых актов используются крайне редко, в основном это ведомственные, муниципальные или локальные нормативные акты. Во-вторых, не все правоприменители и практикующие юристы знают о существовании официального интернет-портала правовой информации www.pravo.gov.ru (далее — pravo.gov.ru), а пользуются по сложившейся привычке указанными выше справочно-правовыми поисковыми системами. Это связано не только со сложившейся практикой использования указанных справочных поисковых систем, но и недостатками pravo.gov.ru, и относительно недолгим существованием последнего. Но pravo.gov.ru — это официальный источник опубликования нормативных правовых актов. Справедливости ради необходимо отметить, что pravo.gov.ru постоянно совершенствуется в систематизации нормативных правовых актов. На этой официальной площадке (pravo.gov.ru) содержится законодательство субъектов Российской Федерации, чего в стандартных версиях указанных справочно-правовых поисковых систем нет. Юристы на практике должны всё же пользоваться официальной, оригинальной версией нормативного правового акта. Доступность Интернет-пространства сегодня позволяет это осуществить. Главная задача при этом — сделать официальную систему законодательства действительно удобной и по возможности устойчивой.
Преимущества электронной формы систематизации законодательства. Классическими формами систематизации законодательства признаются четыре основные: учёт, инкорпорация, кодифика-
1 Собрание законодательства РФ. № 31. 03 августа 2020г. (Часть 1).
2 Собрание законодательства РФ. № 30. 27 июля 2020г.
3 Собрание законодательства РФ. № 29. 20 июля 2020г.
4 Проекты Закона о нормативных правовых актах в России имеют свою историю. Последний официально внесённый в Государственную Думу РФ проект датируется 2014г. Стоит отметить, что подобные акты имеются в ряде субъектов Российской Федерации. В национальных законодательствах государств-союзников СНГ такие законы тоже есть.
5 Синюков В. Н. Указ. соч. С. 419.
ция и консолидация1. Хотя такая форма систематизации как учёт не всеми признаётся или определяется как отдельная форма2. Однако учёт нормативных правовых актов совершенно справедливо признаётся «основой всех форм систематизации»3, сравнительно недавно наиболее распространёнными формами упорядочивания нормативных правовых актов был журнальный и картотечный учёт4. Современные условия требуют объективности в оценке качества не только права и системы законодательства, но и всех видов деятельности. Анализ систематизации действующего законодательства явно отражает некую исследовательскую стагнацию, которая приводит к не соответствию методов и форм существующей правовой действительности.
Ранее электронная инкорпорация осуществлялась негосударственными организациями путём создания справочно-правовых поисковых систем. Как уже было отмечено, вполне привычной стала систематизация нормативных правовых актов в электронной форме с помощью таких систем как «Консультант Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др., они существуют несколько десятков лет, продемонстрировали удобство практического использования. Фактически они представляют собой неофициальную инкорпорацию законодательства. Сегодня электронная форма систематизации имеет официальную, легальную площадку — pravo.gov.ru.
Электронная форма позволяет довольно быстро реагировать на запрос потребителя, выбор которого явно продемонстрировал преимущества электронной формы нормативного правового акта перед печатной версией. «Традиционные «бумажные» технологии при официальном опубликовании нормативных актов... не позволяют осуществить быстрый поиск необходимой правовой информации»5. Использование печатной версии нормативного правового акта действительно становится не эффективным и нерациональным. Однако, не стоит отбрасывать печатную версию закона как несовершенную форму. Компьютерные системы и технологии обладают и существенными недостатками: эти системы «виснут», позволяют вносить частые изменения, при которых можно потерять официальную версию нормативного правового акта. Полагаем, очень важным сохранить официальную версию нормативного правового акта в обязательной печатной форме для доказательства истинности юридического документа.
Современные компьютерные технологии позволяют осуществлять инкорпорацию локального масштаба в пределах одного акта, чего не позволяют возможности печатных версий. Инкорпорированный текст закона получил наименование «текущей редакции», которая зарекомендовала себя как наиболее удобная форма и для правоприменителей и практикующих юристов, но до сих пор понятие «текущая редакция» существует неофициально6. Это в очередной раз отражает, во-первых, давнюю объективную потребность в законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации, а, во-вторых, показывает несоответствие сложившихся общественных отношений, продемонстрировавших свою состоятельность, и действующего права.
Зачастую в качестве положительной черты компьютерных справочно-правовых поисковых систем обозначается возможность упорядочивать огромный объём нормативных правовых актов7. При этом, и для профессионального юриста, и для гражданина далёкого от права такой объём становится «непосильной ношей» с позиции нагромождений правовых обязательств и сложности понимания отграничения правомерного от неправомерного. Возможно, именно это является одним из оснований распространения правового нигилизма и иных деформаций правового сознания и правового поведения.
Подводя итог, необходимо ещё раз обратить внимание на факт существования совершенно новой социальной и правовой реальности. Неопределённость, непредсказуемость развития общественных отношений сегодня представляются характерной особенностью социума. В этих условиях особо значимо создать по возможности устойчивую систему нормативных правовых актов для обеспечения законности и правопорядка. Для этого необходимо:
I. Признать единство систематизации законодательства и правотворчества как принцип этих видов юридической деятельности. При этом важно различать их особенности по целям, формам и видам.
II. В качестве основополагающих принципов систематизации законодательства в условиях неопределённости должны быть обязательно реализованы доступность, удобство и устойчивость законодательства.
1 См., напр.: Зарьков Д. С. Соотношение и взаимосвязь консолидации с другими формами систематизации законодательства // Право и государство: теория и практика. 2020. № 4 (184). С. 11. URL: https://www.elibrary.ru/download/ elibrary_43767556_54016396.pdf
2 См., напр.: Теория государства и права: учебник / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М., 2015. С. 297-300; Теория государства и права: учебник / М.Б. Смоленский. Ростов н/Д, 2011. С. 316-319; Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А. Ю. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2015. С. 368-373 и др.
3 Апт Л. Ф., Баранов В. М. Систематизация в правотворчестве: сущность, ценность, перспективы совершенствования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 17. С. 9.
4 Шокиров Г. А. Указ. соч. С. 103.
5 Цит. по: Шокиров Г. А. Указ. соч. С. 104.
6 Апт Л. Ф., Баранов В. М. Указ. соч. С. 9-10.
7 Шокиров Г. А. Указ. соч. С. 101.
III. Преимущества безусловно удобной формы электронной систематизации (быстрый поиск необходимого нормативного правового акта; возможность использования «текущей редакции» и др.) не отменяет достоинств печатной формы. Последняя позволяет сохранить истинность нормативного акта.
IV. При существовании официальной и неофициальной электронной инкорпорации, выбор пользователя зависит от удобства системы. Хочется надеяться, что официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru будет сформирован как наиболее удобная для пользователя форма систематизированного законодательства. Неофициальные справочно-правовые поисковые системы сегодня предлагают довольно большой контент, включающий в себя, кроме нормативных правовых актов в действующей редакции, правоприменительную практику, научные труды и иное. Это позволяет быть конкурентоспособными, но официальная система действующего законодательства для практикующих юристов должна иметь особую значимость, ведь именно это придаёт Закону ценность и является основой законности.
