CC BY
49
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10224
ББК 67 © Б.Н. Комахин, Е.Н. Хазов, 2020
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ НА ОСНОВЕ ПОЛИТИКИ МОДЕРНИЗАЦИИ
Борис Николаевич Комахин, профессор кафедры административного права, доктор юридических наук, Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12) E-mail: [email protected]
Евгений Николаевич Хазов, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассмотрено инновационное развитие служебной деятельности в правоохранительных органов. Проанализирована эффективная профессионально-служебная деятельность по модернизации управления правоохранительными органами. Структурно представлена административно-правовая модернизация кадровой политики правоохранительных органов. Сделаны предложения по модернизации служебной деятельности в органах внутренних дел.
Ключевые слова: государство, власть, инновация, модернизация, правоохранительная деятельность, Министерство внутренних дел РФ, кадровая политика, правоотношения.
INNOVATIVE DEVELOPMENT OF THE SERVICE ACTIVITIES IN LAW ENFORCEMENT AGENCIES BASED ON THE MODERNIZATION POLICY
Boris N. Komakhin, Professor of the Department of Administrative Law, Doctor of Legal Sciences, Honored Employee of the internal affairs bodies of the Russian Federation
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Evgeniy N. Khazov, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Doctor of Legal Sciences, Professor Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Abstract. The article deals with the innovative development of service activities in law enforcement agencies. Effective professional and service activities for the modernization of law enforcement management are analyzed. The administrative and legal modernization of the personnel policy of law enforcement agencies is presented structurally. Proposals for the modernization of official activities in the internal affairs bodies were made.
Keywords: state, power, innovation, modernization, law enforcement, Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, personnel policy, legal relations.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Комахин Б.Н., Хазов Е.Н. Инновационное развитие служебной деятельности в правоохранительных органах на основе политики модернизации. Вестник Московского университета МВД России. 2020(4):177-81.
Министерство внутренних дел традиционно занимает ключевое место в правоохранительной системе России, несёт прямую ответственность за обеспечение
общественного порядка, находится на передовой борьбы с преступностью. Важный и объёмный участок вашей работы — это профилактика правонарушений,
особенно среди несовершеннолетних. Несмотря на снижение подростковой преступности за прошедший период, о котором уже говорил, важно наращивать активность на этом направлении, подключать к работе с трудными подростками, «группами риска» и общественные, и религиозные организации1.
Органы Министерства внутренних дел, как и все правоохранительные органы, должны активно содействовать предупреждению правонарушений. Формирование единой государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений занимает одно из ключевых мест в числе национальных приоритетов современной России. Наиболее активная работа в этом направлении была организована в рамках создания региональных комиссий по профилактике правонарушений и разработки соответствующих программных мероприятий в соответствии с решениями заседания Государственного Совета Российской Федерации, состоявшегося 29 июня 2007 года в г. Ростове-на-Дону2.
Современная правоохранительная система, как известно, разделена на подсистемы, которые принадлежат основным ветвям государственной власти. То, что действительно могло бы послужить основой для выделения правоохранительных органов из числа других органов государства, является преимущественный объем собственно правоохранительной функции среди всех других, которые эти органы исполняют. В качестве универсального, закрепленного в законе общепринятого отличительного признака предлагается правовой понятийный критерий — эффективность исполнения функций3.
Общеизвестно, что функции правоохранительных органов включают в себя охрану общественного порядка и обеспечение безопасности, охрану государственной безопасности, выявление и расследование преступлений, прокурорский надзор, правосудие, судебную защиту, исполнение судебных решений4.
Правоохранительные органы — это государствен-
но-правовая структура, осуществляющая на основе своих функциональных обязанностей реализацию государственной политики противодействия преступности и иным правонарушениям, наделенная специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию преступлений5.
Одним из основных направлений деятельности правоохранительных органов является обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации, совершенствование системы профилактики правонарушений, включающей в себя выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также принятие мер по их устранению, реализация федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по предупреждению правонарушений; совершенствование механизмов социальной адаптации и реабилитации лиц, склонных к совершению преступлений (в том числе страдающих заболеваниями наркоманией и алкоголизмом, лиц без определенного места жительства); предупреждение безнадзорности, беспризорности правонарушений и антиобщественных действий, совершаемых несовер-шеннолетними6; с развитием современных технологий возникают новые угрозы, такие как, преступления в сфере компьютерной информации7.
К сожалению, с начала административной реформы в России не удалось сформировать высокоэффективную систему правоохранительной службы и правового регулирования правоохранительной деятельности, исходя из функций органов правовой охраны по противодействию не только преступности, но и административным, иным правонарушениям. Как следствие этого, не отлажена система информирования граждан о деятельности правоохранительных органов, их служащих и реализации ими своих функ-ций8.
1 Путин В.В. Выступление на ежегодном расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 26 февраля 2020 года. Заседание коллегии МВД России. kremlin.rmevents/ president/transcripts/6286.
2 См.: Объявлены перечнем поручений Президента Российской Федерации от 13 июля 2007 г. № Пр-1293ГС.
3 Бондарь Е.О., Бочаров С.Н., Брунер Р.А., Василенко Г.Н., Зырянов С.М., Комахин Б.Н., Кивич Ю.В., Кисин В.Р., Маркина Э.В., Попугаев Ю.И., Хадисов Г.Х., Эриашвили Н.Д. и др. Административное право: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры. Под общей редакцией А.В. Зубача. М.: ООО «Издательство Юрайт», 2019.
4 Хазов Е.Н., Горшенева И.А., Егоров С.А., Ларина Л.А., Комахин Б.Н., Воробьев В.Ф., Зинченко Е.Ю., Харламов С.О., Дурнев В.С., Саудаханов М.В. Основы теории национальной безопасности. М., 2017.
5 Маилян С.С., Зиборов О.В., Эриашвили Н.Д., Кадников Н.Г., Хазов Е.Н., Ординарцев И.И., Давитадзе М.Д., Клименко А.И., Иванов А.А., Варсеев В.В., Никитин М.И., Джафаров Н.К. Правоведение. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2019.
6 Богданов А.В., Комахин Б.Н., Хазов Е.Н. Профилактические мероприятия проводимые полицейскими подразделениями, по пресечению правонарушений среди несовершеннолетних // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 4. С. 202-208.
7 Богданов А.В., Завьялов И.А., Ильинский И.И., Михайлов Б.П., Хазов Е.Н., Чикова Я.Н., Эриашвили Н.Д., Яковец Е.Н. Особенности противодействия киберпреступности подразделениями уголовного розыска. Для курсантов, слушателей, адъюнктов, преподавателей образовательных учреждений органов внутренних дел и практических работников правоохранительных органов, специализирующихся по линии борьбы с преступностью в сфере компьютерной информации. М., 2016.
8 Комахин Б.Н. Административно-правовые основы развития государственно-служебной деятельности в контексте политики модернизации. Москва, 2013.
В настоящее время нет федерального закона о правоохранительной службе. И это несмотря на то, что приняты законы для всех видов государственной службы1 и даже службы муниципальной2. Работа над ним началась фактически сразу после принятия Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»3. Первые полноценные проекты этого закона появились уже в 2004 году. Однако вопрос о принятии федерального закона о правоохранительной службе не решен и поныне.
Дело осложняется отчасти тем, что ни один из правоохранительных органов не склонен поступаться интересами сформированной в нем службы в угоду универсальности правоохранительной службы. Поэтому даже согласование любого проекта федерального закона о такой службе представляет собой значительную проблему. Среди других причин, задерживающих принятие данного акта, следует назвать и принципиальную неясность относительно содержания самой системы правоохранительных органов.
Вопрос о том, какой именно орган и по каким основаниям следует считать правоохранительным, остается дискуссионным. Пока не будет создана урегулированная специальным федеральным законом полноценная правоохранительная система, ее служба, трудно ожидать серьезного прорыва в деле укрепления кадров правоохранительных органов.
Достижение целей, а значит и радикального повышения качества функционирования всей правоохранительной системы обусловило необходимость решения таких задач, как обновление содержания правоохранительной деятельности в современных условиях; выявление особенностей правоохранительной деятельности на этапе развития информационного общества в России; анализ инновационного периода развития законодательства о служебной деятельности в правоохранительных органах4.
Жизнь требует повышения эффективности организационных и информационных мер, предпринятых на
1 Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215. http://www. pravo.gov.ru.
2 Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, N 10, ст. 1152. http://www.pravo.gov.ru.
3 Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.06.2003, N 22, ст. 2063. http://www.pravo.gov.ru.
4 Комахин Б.Н. Административно-правовые основы развития
государственно-служебной деятельности в контексте политики модернизации. Дисс... на соискание ученой степени доктора юридических наук / Московский университет МВД РФ имени В.Я. Кикотя. М., 2015.
инновационном этапе развития правоохранительной деятельности служащих; формирования действенного законодательства о правоохранительных органах в качестве основы для инновационного законодательства о правоохранительной деятельности, а также выработки альтернативных подходов в процессе разработки этого законодательства5.
В отличие от военной и государственной гражданской службы, сформировавшейся в 90-е годы прошлого века, правоохранительная служба в новейшей истории никогда не существовала. Поэтому ее формирование и принятие соответствующего закона о правоохранительной службе в значительной мере затруднены наличием множественных источников правового регулирования служебных правоохранительных отношений. Приравнивание государственной гражданской службы к правоохранительной вплоть до прямого взаимозачета стажа этих видов службы, которое предусматривается в рассматриваемых Госдумой проектах федерального закона о правоохранительной службе, противоречит близости правоохранительной службы к военной. Имеются особые условия службы в правоохранительных органах.
Транснациональный характер преступности обусловливает особую необходимость введения инноваций во взаимоотношениях между правоохранительными органами различных регионов и звеньев. Для скорейшего решения этих и других проблем законодательного регулирования правоохранительной службы необходима подготовка общего для всех правоохранительных органов федерального закона. Главное — не упустить специфику службы в отдельных правоохранительных органах, а также развитие информатизации и координации в их деятельности.
Понятие «модернизация правоохранительной деятельности» целесообразно определить нормативным путем. Причем, такое определение должно содержаться, на наш взгляд, в Федеральном законе «О модернизации деятельности служащих правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям». При этом в определении «иные правонарушения» существенно учтены права и интересы граждан, общества и государства. Предупреждение, выявление, пресечение и принятие соответствующих мер по ним требуют взаимодействия и согласованности в работе правоохранительных органов. Следует также законодательно определить цель модернизационной деятельности этих органов по
5 Комахин Б.Н. Информационное и инновационное общество и процесс развития государственной службы // NB: Административное право и практика администрирования. 2014. № 1. С. 32-45.
борьбе с преступностью и иными правонарушениями. В законе следует ставить вопросы повышения эффективности борьбы с преступностью, административными и иными правонарушениями на основе принципов инновационности (обновления) деятельности, законности, информированности и согласованности в деятельности каждого правоохранительного органа.
В юридической науке предложены и такие меры, как согласованное проведение информационно-правовой пропаганды среди населения, совместная разработка мероприятий по предупреждению преступлений и иных правонарушений, мероприятий к комплексному планированию укрепления законности и др.1 На наш взгляд, эти меры не противоречат принципам модернизации.
В публикациях по административному праву указывается на необходимость активного участия общественных формирований граждан, особенно в правоохранительной сфере2.
Проведение координационных мероприятий органами власти ряда субъектов Федерации осуществляется на основе подготовленных программ по борьбе с преступностью, в реализации которых принимали участие не только правоохранительные органы, но и служащие региональных органов исполнительной власти и руководители общественных формирований.
Целесообразно выделить и закрепить в законодательстве приоритетные направления в информационно-правовой и координационной деятельности служащих. Среди них надо назвать мероприятия по совершенствованию правотворческой и правоприменительной практики; предупреждение преступлений и иных правонарушений; противодействие терроризму и экстремизму, бандитизму и преступлениям против личности, организованной преступности и коррупции, киберпреступности и кибербезопасности3. Остаются актуальными по-прежнему профилактика и борьба с транснациональными преступлениями; обеспечение на надлежащем уровне профилактики и борьбы с преступностью несовершеннолетних4.
Важным фактором, обусловливающим необходимость модернизации координационной деятельности, является проблема строжайшего подбора кадров в правоохранительные органы. Как показывает практика, в правоохранительные органы вчерашние студенты или другие новые кадры часто устраиваются или приходят по протекции, звонкам «сверху» или через родственников и знакомых в этих органах, порой не имеющих не малейшего представления о деятельности правоохранительной системы или имеющие искаженное представление об этой работе. Это негативно отражается на результативности деятельности правоохранительных структур и морально психологическом климате в коллективах. Результат — снижение престижа правоохранительных органов.
В общественном мнении отмечается, что сотрудникам правоохранительных органов все чаще противостоят люди с прекрасным образованием, связями во властных и криминальных структурах, обладающие мощными финансовыми средствами. Они нанимают лучших адвокатов, основной задачей которых является выставить сотрудника полиции, следователя и прокурора погрязшими в коррупции бездельниками5. Таким образом, следует учитывать такой важнейший принцип, как принцип строжайшего подбора кадров в правоохранительные органы6.
Еще одна причина правового нигилизма и недоверия правоохранительным органам, их служащим — рост коррумпированности7.
Коррумпированным государственным служащим выгодно, чтобы в России были коррумпированные правоохранительные органы, Коррумпированный сотрудник правоохранительных органов безопасен для преступников во властных структурах. Коррумпированный сотрудник правоохранительных органов не будет бороться с преступностью, если сам поражен ею. И вместо того, чтобы совершенствовать государственные структуры, коррумпированные государственные служащие фактически разлагают их, ухудшают работу. Они трудятся не на благо народа, а против него8.
1 Афанасьев Д.В., Хазов Е.Н. Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография. М., 2015.
2 Административное право. Учебник для вузов // Б.В. Россинский, Ю.М. Старилов. 4-е изд. М., 2009. 928 с.
3 Ломанов Е.Н., Комахин Б.Н., Поздняков Е.В., Прокошин М.С. Цифровизация управления: антикоррупционный курс административных и финансовых правоотношений: учебное пособие / коллектив авторов; под общ. ред. В.А. Прокошина. М.: ЮСТИЦИЯ, 2018.
4 Богданов А.В., Хазов Е.Н., Комахин Б.Н. Преступность несовершеннолетних: новые решения и новые проблемы. Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 4. С. 34-38.
5 Маилян С.С., Хазов Е.Н., Богданов А.В. противодействие коррупционным проявлениям в правоохранительных органах. Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 6. С. 101-104.
6 Приказ МВД России от 31 марта 2015 г. № 385 «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации».
7 Хазов Е.Н., Комахин Б.Н. Нормативно-правовое регулирование по противодействию коррупционной деятельности среди государственных муниципальных служащих в современной России // Вестник экономической безопасности. 2016. № 1. С. 108-113.
8 Комахин Б.Н. Стратегия антикоррупционного поведения государственных служащих: административно-правовая характеристика. Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 42-45.
Причем все это происходит на фоне роста организованной преступности. Требуется консолидация усилий, направленных на борьбу с преступностью и коррупцией. Россия крайне заинтересована в искоренении экономической и социально-политической основ этих общественно опасных явлений, в выработке комплексной системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства от преступных по-сягательств1.
В целях повышения доступности для граждан территориальных органов продолжена работа по оптимизации их размещения на районном уровне. В числе приоритетов остаётся укрепление кадрового потенциала. Последовательно реализуется курс на подготовку специалистов преимущественно на базе образовательных учреждений МВД России. Как показывает практика, выпускники ведомственных вузов — наиболее мотивированная и компетентная категория сотрудников2.
1 Хазов Е.Н., Горшенева И.А., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Комахин Б.Н., Богданов А.В., Ильинский И.И. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий. М., 2017.
2 Колокольцев В.А. Выступление на ежегодном расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 26 февраля 2020 года. Заседание коллегии МВД России. http://www.мвд.рф.
Для того чтобы в правоохранительных органах работали высококлассные специалисты, высококлассные профессионалы своего дела, прежде всего необходимо, чтобы у них была достойная зарплата, свое жилье, различного рода социальные льготы, достойная пенсия и уверенность в завтрашнем дне3.
На этом фоне задача возрождения правовой пропаганды с целью воспитания, правовой культуры и правосознания у сотрудников полиции, что является весьма актуальной на современном этапе развития МВД РФ4.
Из сказанного выше ясно, что функциональные обязанности по предупреждению преступлений и правовой пропаганде должны быть дополнены и рассмотрены в ведомственных нормативных актах о статусе и порядке деятельности всех правоохранительных органов.
3 Гасанов К.К., Эриашвили Н.Д., Ахмедов Р.М., Мышко Ф.Г., Чупрова Е.В., Рамазанова К.К., Иванова Ю.А., Герасимов А.В., Староверова О.В., Рассолов И.М., Матвеев Д.А., Хазова В.Е., Прокопович Г.А. Трудовое право. М., 2019.
4 Богданов А.В., Хазов Е.Н. Правосознание и правовая культура как один из элементов правового статуса сотрудника полиции и их роль в деятельности ОВД по соблюдению, охрана и защите прав человека // Алтайский юридический вестник. 2015. № 4 (12). С. 28-31.
Московский университет МВД России имени В .Я. Кикотя
Административная деятельность полиции
Учебник
Второе издание
Административная деятельность полиции. 2-е изд., перераб. и доп. Учебник. Зиборов О.В. и др. 688 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебник подготовлен с учетом фундаментальных положений теории административного права на основе действующего законодательства.
Раскрываются понятие, содержание, принципы, формы и методы административной деятельности полиции по реализации целей и задач, возлагаемых на нее Федеральным законом «О полиции». Особое внимание уделяется вопросам контрольно-надзорной и администра-тивно-юрисдикционной деятельности полиции. Рассматриваются основные аспекты деятельности служб и подразделений полиции по защите жизни, здоровья, прав и свобод человека, охране общественного порядка и общественной безопасности.
Для студентов, аспирантов (адъюнктов), курсантов и слушателей образовательных учреждений системы МВД России юридического профиля, преподавателей юридических вузов и факультетов, юри-стов-пр актиков.
