CC BY
15
ЭКО. - 2012. - №4
ЛАВРОВСКИЙ Б.Л., МУРЗОВ И.А.
Для обретения статуса страны с инновационной экономикой, высокотехнологичным производственным аппаратом России требуются чрезвычайные усилия и беспрецедентные по масштабам средства. Между тем учреждение Стабилизационного (нефтегазового) фонда, оттягивающего чрезмерные ресурсы для обеспечения текущей высоконадежной государственной финансовой системы, ведет к неизбежной консервации сложившихся технологий. Необходима оценка долговременных последствий всех принимаемых в этой связи решений.
Ключевые слова: инновационное развитие, Резервный фонд, технологическая модернизация
Инновационное развитие и Резервный фонд*
Б.Л. ЛАВРОВСКИЙ, доктор экономических наук, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН. E-mail: [email protected]
И.А. МУРЗОВ, кандидат экономических наук, Сибирский государственный университет путей сообщения, Новосибирск
Постановка Складывается ощущение глобальной неус-вопроса тойчивости, неизбежной смены тучных годов
худыми; возможно, наступления эпохи перманентного экономического кризиса, различающегося лишь его фазами. События последних лет свидетельствуют, что никакой сколь угодно высокий душевой ВРП - не панацея от серьезных затруднений. Естественная реакция государства на потенциальные риски - поиск инструментов и механизмов защиты.
Распространенной формой является формирование мощной государственной «заначки», суверенных фондов. Многие государства, обладающие серьезными рентными доходами, имеют такие фонды. Россия с середины нулевых практикует ту же модель. Но значит ли это, что применительно к России данная форма адаптации является единственной или адекватной?
Необходимость создания Стабилизационного фонда РФ некоторыми российскими чиновниками часто связывалась
* Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 09-06-00036а), Минобрнауки (госконтракт №02.740.11.0354)
с мировой практикой. По нашему мнению, эти ссылки в данном случае, как, впрочем, и в большинстве других, представляются неуместными. Слишком разные условия и задачи. Одно дело - Норвегия, которая, по данным ООН, по индексу человеческого развития из почти двухсот государств систематически признается самой благополучной страной в мире, другое - Россия (66-е место в 2011 г.). То же и в отношении индекса деловой среды, инвестиционного климата, инфраструктурной обустроенности и пр.
Преодоление, без преувеличения, инфраструктурной разрухи, обусловленной драматическими коллизиями длительного трансформационного периода в России, создание современного наукоемкого производственного аппарата требуют чрезвычайных усилий и беспрецедентных ресурсов. Причем успех далеко не гарантирован, но без колоссальных инвестиций просто исключен.
Поучителен в этом отношении опыт воссоединения старых и новых земель ФРГ. Несмотря на огромные масштабы двадцатилетней поддержки западных земель, всего Европейского союза, связанной с модернизацией восточногерманской экономики (с населением примерно 14 млн чел. и территорией, значительно уступающей Новосибирской области), многие показатели эффективности экономики новых земель растут медленно, составив примерно 65-70% от уровня старых земель.
Модернизация экономики покоится на двух китах, вернее, на их единстве - это инвестиции и инновации. Инновации, разработки сами по себе, сколь бы впечатляющими они ни были, не в состоянии обеспечить новое качество роста. Об инновационном развитии без крупномасштабных инвестиций не может быть и речи.
Стабилизационный Научные основы концепции Ста-
фонд и его эволюция билизационного фонда России были
разработаны в Институте экономики переходного периода еще в 2001 г.1 Как практическая, задача формирования Стабфонда встала перед правительством
1 Золотарева А., Дробышевский С., Синельников С., Кадочников П. Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ. - М., Институт экономики переходного периода, 2001.
к 2004 г., когда по известным причинам профицит федерального бюджета, последовательно увеличиваясь с 2000 г., превысил 4%. Возможно, это обстоятельство оказалось определяющим для принятия принципиальных решений по выведению денег из оборота, их стерилизации, созданию Стабфонда. Фонд аккумулирует поступления средств вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть), при цене на нефть сорта Urals, превышающей базовую, или цену отсечения (в 2005 г. - 20 долл./ бар., в 2006-2007 гг. - 27 долл./бар.). Быстрый рост фонда привел к тому, что уже в 2005 г. его средства, направленные только на выплату внешнего долга Российской Федерации, составили 22,6 млрд долл. США.
С 2006 г. финансовым блоком правительства обосновывается новая идея, в соответствии с которой в Стабилизационный фонд РФ необходимо направлять не только сверхдоходы от нефти, но и нефтегазового происхождения, то есть создать отдельный Нефтегазовый фонд, куда пойдет практически вся (!) нефтегазовая рента. При этом предлагалось ограничить переток его ресурсов в федеральный бюджет определенной суммой.
В духе мировой практики в начале 2008 г. Стабилизационный фонд (он же Нефтегазовый) был разделен на Резервный и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений). Средства Стабфонда были зачислены на счета Федерального казначейства в Банке России по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Объемы и структурные соотношения между фондами, масштабы перетока (трансферт) в федеральный бюджет, технология инвестирования в ценные бумаги получили законодательное оформление.
Философия Резервного фонда в рамках определенной парадигмы может показаться солидной, логичной и обоснованной. В самом деле: государственная казна распределяется по двум карманам. В первом концентрируются «надежные» и стабильные доходы, базирующиеся на отраслях, продукция и услуги которых свободны от плохо про-
Предпосылки появления Резервного фонда
гнозируемой конъюнктуры мирового рынка. В другом кармане сосредоточены крайне неустойчивые, слабо прогнозируемые и сильно колеблющиеся конъюнктурные доходы. Государственная экономическая политика финансируется из первого кармана, который может пополняться из второго в крайних или заранее оговоренных случаях, скажем, при сокращении добычи углеводородов или в случае падения мировых цен на них.
Стоит, однако, внимательнее присмотреться к системе исходных предпосылок, явно или неявно содержащихся в основании фонда, и к их последствиям.
Методологический порок заключается в том, что постановка действительно важной проблемы стабильности и предсказуемости государственной финансовой системы находится в полном отрыве от вопросов экономического роста, а значит, преумножения государственной казны. Требование текущей устойчивости бюджета абсолютно приоритетно, первично; поставлено во главу угла2.
Идеология главного финансового ведомства - идеология безопасного, то есть предельно надежного при любых обстоятельствах бюджета, представляется нам как раз весьма опасной. В современных условиях глобального мира долгосрочная стабильность бюджета российского государства неотделима от конкурентоспособности страны на мировых рынках, прежде всего, рынках наукоемкой продукции; предполагает коренную модернизацию производственного аппарата во всех отраслях на базе инновационных технологий. Текущей стабильности бюджета можно добиться за счет нефтегазовой ренты, пока она есть. Государственная политика, направленная на систематическое воспроизводство только текущей бюджетной стабильности за счет чрезмерных резервов, вступает в острое противоречие с задачей долгосрочной бюджетной стабильности.
Тезис о том, что создание надежной государственной финансовой системы за счет резервирования не связано с серьезными затратами, есть иллюзия. Ведь возникают мощные затраты обратной связи, издержки утраченных возможностей. Ресурсы, обладающие потенциальной способностью создавать источники инноваций, современной инфраструктуры, так и не превращаются в реальный инструмент развития. Резервиро-
2 См., например: Лавровский БЛ. Не ведают, что творят // Вопросы экономики. - 2007. - №6. - С. 153-155.
вание, оттягивая на себя ресурсы, ослабляет и подтачивает возможности развития, а чрезмерное резервирование неизбежно приводит к консервации сложившихся технологий.
Но чем быстрее хиреют источники экономического развития, тем больше требуется резервировать, а также привлекать ранее накопленные финансовые ресурсы для обеспечения сбалансированности текущего бюджета. В связи с недостатком инвестиционных ресурсов для поддержания действующих мощностей потребуется также защита от последствий, связанных с систематически возникающими сбоями, авариями, катастрофами уже и в реальном секторе экономики, технологических системах.
Результаты, между прочим, могут оказаться самыми неожиданными. Скажем, главным правительственным ведомством становится уже не Минфин, а Министерство по чрезвычайным ситуациям. Уже сейчас в МЧС России еженедельно проводятся селекторные совещания по вопросам деятельности министерства со всеми территориальными органами МЧС России в субъектах и федеральных округах3.
Возникающая ловушка обусловлена не объективным конфликтом текущих и перспективных интересов, как может показаться, но различием во взглядах экономиста и финансиста на коренные макроэкономические проблемы.
Еще раз об Финансовые резервы российского государ-основаниях ства до недавнего времени в основном были фонда сосредоточены в Центральном банке в форме
золотовалютных резервов. По большей части это - иностранная валюта, но есть и монетарное золото. Между прочим, доля монетарного золота в резервах до недавнего времени была ничтожной - 2,3% на пике запасов к началу августа 2008 г. Затем стала расти и на 1 января 2012 г. составила 9,0%. Иначе говоря, до самого последнего времени вера российской финансовой власти в доллар, казначейские облигации США была безграничной.
В силу особого статуса ЦБ до его золотовалютных резервов не так просто добраться даже правительству РФ.
3 ИНЬ: http://www.mchs.gov.ru/spec/el.php7EID-13645
Центральная исполнительная власть, по-видимому, нуждается в инструменте, который находился бы в ее оперативном управлении. Можно высказать гипотезу, что создание Стабилизационного фонда стало практически неотвратимым к середине нулевых годов, когда политико-экономическая потребность власти в такого рода инструменте совпала с действительной или мнимой невозможностью эффективно использовать большую часть нефтегазовой ренты внутри страны.
Проиллюстрируем некоторые оперативные действия правительства, связанные с Резервным фондом. По известным причинам уже в 2006-2007 гг. внешние долги банков и корпораций превысили долги государства. Возник феномен «недобросовестного поведения», когда безответственно занимают в расчете на то, что государство «не оставит». Многие аффилированные с государством компании осуществляли заимствования под залог своих акций. Экономисты писали о серьезных рисках для государства в этой связи - власть к предостережениям оставалась глуха.
В разгар кризиса российским компаниям в соответствии с кредитным договором были предъявлены требования отзыва части кредитов в связи с падением капитализации и понижением их рейтинга. И правительство встало перед дилеммой: дать заложенным активам уплыть в руки иностранных кредиторов или позволить отечественным компаниям рефинансироваться. Важной частью деятельности правительства в этой связи стала программа помощи крупным заемщикам через ВЭБ, которому на эти цели выделили 50 млрд долл. Предполагалось, что ВЭБ рефинансирует крупным, признанным стратегическими, предприятиям западные кредиты и заберет залоги из западных банков себе. ВЭБ расплатился, в частности, с западными кредиторами «Русала» по займам на 4,5 млрд долл., а в обмен получил 25% акций «Норильского никеля» и контрольные пакеты акций всех крупных алюминиевых заводов «Руса-ла»4. Но можно ли считать такой расход средств Резервного фонда соответствующим его концептуальным задачам?
Возможно, не одними внутренними причинами объясняется создание Стабилизационного фонда. На эту мысль наводит присуждение некоторых престижных наград, и не только.
4 ИКЪ: http://www.kommersant.ru/doc/1165438
Как известно, при определенных условиях законодательством предусмотрена возможность направлять часть Резервного фонда в виде нефтегазового трансферта на финансирование расходов бюджета. Но - и это принципиально - размер трансферта ограничен сверху5. Следовательно, независимо от того, как складывается внутренняя ситуация, насколько велик дефицит ненефтегазового бюджета, определенная часть Резервного фонда (казначейских облигаций США (US Treasuries), в частности) остается неприкосновенной.
Рупор мирового финансового истеблишмента журнал Euromoney назвал главу Минфина России лучшим министром финансов 2010 г. Награду А. Кудрину на сессии МВФ и Всемирного банка в Вашингтоне лично вручил издатель журнала (Padraic Fallon), сказав, что российский министр отмечен наградой, в первую очередь, «за создание Стабилизационного фонда»6.
Наконец, МВФ занимает вполне определенную активную позицию по отношению к резервам России, обусловленную, разумеется, исключительно искренними и дружественными соображениями. Глава миссии МВФ в России Юха Кахонен: «Главная задача для России - это наращивание резервных запасов...». И вообще Россия в нынешней ситуации оказывается в менее благоприятных условиях, чем перед кризисом 2008-2009 годов, перед которым Россия сберегала средства7.
Уроки В основании принятого механизма расходова-
кризиса ния нефтегазовой ренты лежат две, по существу, простые идеи: создание резервов «на черный день» и недопущение значительной инфляции. Попробуем в первом приближении оценить их продуктивность. Это тем более важно сделать, что обществу навязывается представление, будто создание «подушки безопасности» - едва ли не спасение отечества.
5 Размер нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год был утвержден в Бюджетном кодексе начиная с 2011 г. в размере 3,7% прогнозируемого на очередной год ВВП; составлял в 2008 г. 6,1% ВВП; в 2009 г.- 5,5; в 2010 г.- 4,5% ВВП.
6 URL: http://www.lenta.ru/articles/2010/10/12/best/
7 URL: http://www.ng.ru/economics/2011-12-09/2_mvf.html
С 2005 г. ресурсов федерального бюджета с учетом трансферта из Стабфонда оказывается достаточно не просто для покрытия расходов, но и для формирования солидного профицита. Что касается самих ненефтегазовых доходов, то расходы бюджета их заметно превосходят (рисунок).
% ВВП 10 7,5 '
5,4
4,1
0 -5 -10 -15 -20
-15 -14,5
2005 2006 2007 2008 2009* 2010 2011 2012 □ Общий баланс щ Нефтегазовый баланс
*Оценка.
Баланс федерального бюджета в 2005-2012 гг., % ВВП
Источник: Минфин РФ, «Основные направления бюджетной политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов», проект.
Но уже в 2008 г. в связи с первыми последствиями кризиса заметно сократился профицит федерального бюджета и резко ухудшился ненефтегазовый баланс. Начиная с 2009 г., в связи с нарастанием кризисных явлений, дефицит федерального бюджета, а не только ненефтегазового баланса, становится неизбежным.
На 1 января 2009 г. в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния (ФНБ) были накоплены значительные средства: 4027,6 млрд руб. (137,1 млрд долл.) и 2584,5 млрд руб. (88,0 млрд долл.), соответственно. Это величины, примерно равнозначные масштабам сборов, осуществляемых ФНС.
В соответствии с правительственными прогнозами (относящимися к 2008 г.) в 2009 г. практически весь объем дефицита финансируется из Резервного фонда. В 2010 г. - на 73,9% за счет средств Резервного фонда и ФНБ и на 26,1% за счет иных источников, в том числе государственных заимствований; в 2011г.- на 36,9% и на 63,1%, соответственно,
5
в 2012 г. - на 45,5% за счет использования средств Фонда национального благосостояния и на 54,5% - иных источников, в том числе государственных заимствований.
Использование Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета приводит к тому, что уже в 2010 г., по прогнозам правительства, он оказывается практически полностью исчерпанным. С Фондом национального благосостояния то же самое может случиться уже в 2014-2015 гг. После исчерпания средств Резервного фонда в 2010 г. бюджетная политика государства в соответствии с правительственными намерениями в большей степени ориентирована на финансирование дефицита федерального бюджета за счет государственных заимствований. Как и в былые времена...
Фонд создавался фактически как «страховка» от неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Повторим: уместно именно сегодня поинтересоваться эффективностью созданного страхового инструмента.
Первый урок кризиса: на всю жизнь не запасешься. Второй урок касается инфляции. В Германии по итогам 2008 г. она выросла на 2,6% (рекорд 14 лет), в 2009 г. - 0,4%, в 2010 г.- на 1,1%. В 2010 г. уровень инфляции в странах Еврозоны достиг 2,2% - наивысший показатель двух лет. Инфляция в США по итогам 2008 г. составила 0,1%, в 2009 г. -2,7%, в 2010 г. - 1,5%. В России инфляция в 2008 г. оценена в 13,3%, в 2009 г. и 2010 г.- 8,8%.
Дополнительно вброшенным в экономику огромным деньгам в странах с развитым рынком в рамках антикризисных программ противостоят востребованные товары или услуги, для роста цен нет серьезных оснований. В России эти основания есть. И это - не избыток денег (с чем Минфин связывает основные риски), а крайняя недостаточность конкурентоспособных отечественных товаров, чему, собственно, и способствуют чрезмерные резервы.
Теперь об устойчивости бюджета. Действительно, значительная часть нефтегазовой ренты пошла на покрытие дефицита федерального бюджета, вызванного известными объективными обстоятельствами. Но были и другие, возможно, полезные направления расходования Резервного фонда, о которых мы выше упоминали, но которые трудно назвать целевыми.
Что Динамика мировых цен на нефть в 2010-
дальше? 2011 гг. поколебала представление о естественной кончине нефтегазового фонда, «слухи» оказались, как говорится, сильно преувеличенными. Часть нефтегазовых доходов по-прежнему уходит в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. «Мы исходили из того, что в 2011 году Резервный фонд будет стремиться к нулю, что практически он обнулится. Этого не произошло, напротив, Резервный фонд растёт, и в конце года он будет составлять 1,8 трлн рублей»8.
Однако механизмы формирования Резервного фонда, похоже, меняются. В 2010 г. в связи с прогнозируемым на 2011-2013 гг. дефицитом бюджета были приостановлены до 1 января 2014 г. нормы Бюджетного кодекса, закрепляющие раздельное планирование нефтегазовых и ненефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта. Иначе говоря, был приостановлен постоянный механизм пополнения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния за счет нефтегазовых доходов бюджета, которые понадобились для финансирования госрасходов. До 2015 г. не предполагалось возвращаться к докризисным механизмам пополнения фондов. Также в указанный период приостановлен обособленный учет средств нефтегазовых доходов в составе федерального бюджета. Одновременно до 1 февраля 2012 г. приостановлена публикация сведений о доходах от размещения средств Резервного фонда и ФНБ. Данные о поступлении и расходовании нефтегазовых доходов бюджета и их зачислении в эти фонды останутся закрытыми до 1 января 2013 г.9
Итак, хотя накапливать Резервный фонд не предполагалось вплоть до преодоления дефицита бюджета, все же - в связи с благоприятной для России динамикой мировых цен на нефть, заговорили о вероятном пополнении Резервного фонда при превышении среднегодовой цены нефти заложенного в бюджет уровня (75 долл./бар.). В соответствии с расчетами Минфина без пополнения Резервного фонда бюджет 2012 г. будет сбалансированным при ее цене в 93 долл./бар. Объемы Резервного фонда образца 2008 г. достижимы лишь к 2014 г.10
8 Путин В.В. ИНЬ: http://www.cci.ru/main/newsamshow.asp7id-24903
9 ШЬ: http://www.rg.ru/2010/06/17/stabfond.html
10 ШЬ: http://www.angi.ru/news.shtml7oid-2780539
6 ЭКО №4, 2012
В проект федерального бюджета на 2012 г. заложена среднегодовая цена на нефть в 100 долл./бар., при этом дефицит бюджета составляет 1,5% ВВП. При цене 117 долл./бар. дефицит бюджета будет нулевым11.
Складывается впечатление, что вопрос о дальнейшем пополнении Резервного фонда будет решаться по ситуации. И это хорошо. Тревожит, что обсуждение, как и ранее, ведется исключительно в рамках парадигмы текущей устойчивости бюджета. Вновь игнорируются и не рассчитываются динамические и инновационные последствия той или иной политики резервирования.
Подчеркнем: ответ на вопрос - резервировать часть ренты или не резервировать, будет зависеть от того, что считать приоритетом:
- охранение существующей экономической системы с ее все более слабеющими и деградирующими внутренними источниками развития;
- последовательное взращивание, развитие источников экономического роста на базе современной инфраструктуры, инновационных технологий.
Кроме того, должна быть хоть какая-то ясность, сколько вообще России нужно иметь запасов. Наконец, необходимо оценивать долговременные последствия всех принимаемых в этой связи решений.
В заключение невозможно удержаться от комментария по поводу так называемой второй волны кризиса. В самый разгар кризиса в мае 2009 г. мы писали, что «мировой кризис в основном можно будет считать преодоленным, когда значение индекса Dow Jones Industrial Average устойчиво превзойдет уровень 11000-12000 пунктов, индекса Nasdaq - 1002000 пунктов»12.
К настоящему времени значения упомянутых индексов время от времени достигают и даже превышают заданные границы, но систематически скатываются вниз. Ни о какой устойчивости не может быть и речи. Кризис - по этому критерию, не преодолен, мировая экономика, действительно, находится в зоне высокой турбулентности.
11 URL: http://www.allmedia.ru/newsitem.asp7id-909099
12 Лавровский Б.Л. Гипотеза о природе современного мирового финансово-экономического кризиса // ЭКО. - 2009. - № 5.
