CC BY
56
)УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Камалям А М.
Инновационное партнерство как процедура закупок в ЕС
ИННОВАЦИОННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ПРОЦЕДУРА ЗАКУПОК В ЕС
Аннотация. В настоящей статье анализируется правовое регулирование инновационного партнерства как процедуры проведения государственных закупок в Европейском Союзе. В частности, автор отмечает отличительные особенности инновационного партнерства, выделяющие его среди прочих процедур проведения государственных закупок. В статье отдается должное стремлению государств — членов Европейского Союза урегулировать на наднациональном уровне присуждение государственных контрактов на создание и последующую поставку инновационных товаров и технологий. Кроме того, используя сравнительный метод, автор проводит параллели в правовом регулировании между Европейским Союзом и НАФТА, отмечая большую эффективность актов ЕС в данной сфере. Ключевые слова: инновационное партнерство, государственные закупки, инновации, Европейский Союз, общий рынок, конкуренция.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.56.4.185-189
A. M. KAMALYAN,
Lecturer, Integration & European law Chair of Kutafin Moscow State Law University
(MSAL), Candidate of legal sciences [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
LEGAL REGULATION OF PUBLIC PROCUREMENT IN MERCOSUR
Abstract. The present article analyzes the legal regulation of innovation partnership as a public procurement procedure in the European Union. In particular, the author emphasizes the peculiar features of innovation partnership that distinguish it from other public procurement procedures. The author appreciates the intention of the EU Member-States to develop the supranational legal regulation of award of public contracts for the creation and further supply of innovative products and technologies. Moreover, by employing the comparison method, the author draws parallels between the European Union and NAFTA, stating that the EU legal acts are more efficient. Keywords: Innovation partnership, public procurement, innovation, European Union, common market, competition.
Артур Михайлович КАМАЛЯН,
преподаватель кафедры интеграционного и европейского права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук Arthur.kamalyan@ gmail.com
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Государственные закупки призваны не только удовлетворять потребности государств, но и нередко служат достижению вторичных целей, например поддержке национального производителя или созданию новых технологий. Действительно, государство, желая получить принципиально новый продукт и тем
самым обойти конкурентов (в первую очередь, но не только, в военной сфере) © А. М. Камалян, 2019
в Я УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кугафи на (МПОА)
способствует развитию науки. В этой связи представляется любопытным проанализировать опыт Европейского Союза, которому в ходе реформы законодательства о государственных закупках 2014 г. удалось нормативно урегулировать процесс создания инновационной продукции для государственных нужд.
В «базовой» Директиве 2014/24/ЕС о государственных закупках1, помимо прочего, появилась новая процедура проведения закупок — инновационное партнерство2. Она используется, когда на рынке не существует товара, работы или услуги, которые могли бы в полной мере удовлетворить потребности заказчика, в связи с чем требуется создание принципиально нового, инновационного продукта. Выбирая инновационное партнерство как процедуру закупок, заказчик должен как можно более полно и четко указать интересующие его требования и параметры приобретаемого продукта, чтобы возможные участники могли определить область исследования и принять для себя решение об участии в торгах. Срок на подачу запроса об участии, как правило, составляет не менее 30 дней, после чего заказчик проводит переговоры с каждым претендентом и по итогам таких переговоров выбирает тех, кто допускается до тендера.
Крайне важно, чтобы потенциальный участник имел необходимые возможности (финансовые, материальные и пр.) для проведения научных исследований, иначе его просто не допустят до торгов. Значительным преимуществом кандидата также будет уже имеющиеся достижения в области технологий и успешный опыт создания и применения на практике инновационных продуктов. Стоит отметить, что согласно Директиве заказчик вправе проводить переговоры уже после начала исследования. Это позволяет отсеивать неподходящих кандидатов уже на стадии разработки, тем самым значительно сокращая время заказчика на проведение переговоров с широким кругом кандидатов и на рассмотрение их заявок. Как бы то ни было, заказчик обязан сохранять конфиденциальность полученных от разных участников сведений и соблюдать их права на результаты интеллектуальной деятельности.
Ввиду того, что инновационное партнерство предполагает создание принципиально нового продукта, которого пока нет на рынке, заказчик обязан указать в заявке промежуточные цели для потенциальных участников. Он может заключить контракт на первом этапе сразу с несколькими кандидатами одновременно, однако в этом случае важным требованием выступает самостоятельность исследования каждого отдельно взятого хозяйствующего субъекта. По достижению промежуточных целей заказчик выплачивает пропорциональное вознаграждение, при этом после каждого соответствующего этапа исследования соглашение об инновационном партнерстве может быть расторгнуто (если речь идет об одном участнике) или может быть сокращено число участников. С наиболее успешным (успешными) в конечном итоге заключается контракт уже на поставку изобретен-
1 Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC Text with EEA relevance // OJ L 94. 28.3.2014. Р. 65—242.
2 Термин совпадает во всех языковых версиях Директивы: англ. Innovation partnership; фр. Partenariat d'innovation; ит. Partenariati per l'innovazione; исп. Asociación para la innovación; порт. Parcerias para a inovaçao; нем. Innovationspartnerschaft.
в
ЕСТНИК Камалян А. М. Л
УНИВЕРСИТЕТА Инновационное партнерство как процедура закупок в ЕС ' ^^ *
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ного продукта. При этом контракт в рамках инновационного партнерства может присуждаться только на основании критерия наиболее экономически выгодной заявки3.
Аналогичные правила содержатся и в специальных директивах ЕС о государственных закупках, которые приняты в отношении отдельных секторов, где традиционно велика роль государства и естественных монополий, предусматривающих больше исключений в пользу государств-членов и, соответственно, меньшую степень гармонизации.
Так, в Директиве 2014/25/ЕС относительно координации процедур заключения государственных контрактов в сфере водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг4 содержатся правила проведения закупок в рамках инновационного партнерства для обозначенных в наименовании директивы отраслей. Из существенных отличий — срок на подачу запроса об участии, как правило, не может быть меньше 30 дней и ни в коем случае не может быть меньше 15 дней (ст. 49 Директивы 2014/25/ЕС).
В то же время, как отмечает К. Бовис, формулировка ст. 31 Директивы 2014/24/ ЕС (и ее аналогов в специальных директивах) достаточно размыта и может создать ряд трудностей на практике. В частности, не совсем ясно, какой именно продукт может считаться достаточно инновационным5. Сама «инновация» определяется в пп. 22 п. 1 ст. 2 Директивы 2014/24/ЕС как применение нового или значительно усовершенствованного продукта, услуги или процесса, включая (но не ограничиваясь ими) процессы производства, строительства или возведения, новые маркетинговые методы или новые организационные методы в ведении бизнеса, организацию рабочего пространства или внешних отношений, в том числе направленные на решение социальных проблем или выполнение стратегии для умного, устойчивого и всестороннего роста «Европа 2020»6.
Однако представляется, что инновационным следует считать любой продукт, который в настоящее время отсутствует на рынке и не может быть в полной мере заменен существующими аналогами либо если таких аналогов не существует. Также следует признать, что само по себе наличие легального определения инновации уже можно считать достижением, ведь в изначальном проекте Директивы7 § И
какая бы то ни была дефиниция отсутствовала.
Кроме того, в связи со спецификой инновационного партнерства существует
Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on
□
ХТ
ПР
немало угроз для конкуренции на внутреннем рынке. Поскольку конечной целью инновационного партнерства является создание принципиально нового продукта, Ч.П р
ШНт
Ст. 31 Директивы 2014/24/ЕС Ш > Е
procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors m A
and repealing Directive 2004/17/EC Text with EEA relevance (OJ L 94, 28.3.2014. P. 243—374) Bovis C. H. Research Handbook on EU Public Procurement Law. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2016. P. 258 0 □ A
Communication from the Commission. Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and °
inclusive growth // COM(2010) 2020 final. Brussels [Al
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement //
C0M(2011) 0896 final. Brussels TEXHDrori/ll?l
>
4
5
3
в М УНИВЕРСИТЕТА
L-—и мени О. Е. Кутафи на (МПОА)
заказчик сильно зависит от предложений потенциальных поставщиков, поскольку объективные экономические показатели отходят на второй план, уступая место ноу-хау8. Более того, согласно европейским директивам, заказчик не обязан принимать во внимание экономические аргументы, перед тем как приступить к процедуре инновационного партнерства. Без тщательной экономической оценки такое партнерство может не только нарушить конкуренцию, но и в конечном счете замедлить развитие научных исследований. Ведь если инновационное партнерство на самом деле будет призвано защитить одно предприятие от давления со стороны конкурентов, то другие предприятия могут сократить свой научный персонал за ненадобностью9.
Тем не менее, несмотря на обозначенные риски, уже можно выделить некоторую позитивную практику на примере отдельных государств — членов Европейского Союза. В частности, во Франции благодаря инновационному партнерству порядка 150 больниц получили новые информационные системы для телемедицины10. В Дании же еще в 2012 г., т.е. до принятия новых европейских директив в области государственных закупок, была опубликована первая национальная инновационная стратегия, которая среди 27 инициатив предусматривала создание типовой модели социального инновационного партнерства, а также проведение пилотного проекта инновационного партнерства в 2013 г.11
В то же время необходимо признать, что Европейский Союз не является единственной организацией, которая предусматривает инновационное партнерство в качестве процедуры проведения государственных закупок. Своего рода аналог европейскому инновационному партнерству содержится в рамках Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 г. (НАФТА)12.
НАФТА не предусматривает отдельной процедуры по закупкам принципиально нового продукта, но сходный по своим целям механизм, состоящий из двух отдельных процедур, все же имеется. Первый этап представляет собой закрытые торги на проведение исследования и (или) создание прототипа (возможна поставка ограниченной серии продукта для проведения испытания, стоимость которой не должна превышать издержек на само исследование). На втором этапе проводится полномасштабная закупка нового продукта, при которой заказчик согласовывает контракт с победителем открытого конкурса или ограниченных торгов по правилам статьей 1008—1015 Соглашения13.
8 См., например, Graells A. S. Public Procurement and the EU Competition Rules. London: Bloomsbury Publishing, 2015
9 Apostol R. Trials and Tribulations in the Implementation of Pre-Commercial Procurement in Europe. Berlin: Springer, 2017. Р. 224
10 URL: http://ec.europa.eu/growth/content/8945-innovative-public-procurement-can-lower-pressure-health-budgets_en
11 OECD Public Governance Reviews Public Procurement for Innovation Good Practices and Strategies: Good Practices and Strategies. Paris: OECD Publishing, 2017. Р. 104
12 Текст Соглашения на официальном сайте Секретариата НАФТА — URL: https://www. nafta-sec-alena.org/
13 См. пп. «е» п. 2 ст. 1016 Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 г
в
ЕСТНИК
Камалян А. М.
УНИВЕРСИТЕТА Инновационное партнерство как процедура закупок в ЕС
имени О.Е. Кугафина (МГЮА)
Североамериканская модель закупки инновационной продукции может показаться либеральнее европейской с позиции конкуренции и внутреннего рынка. Однако представляется, что при прочих равных условиях у производителя прототипа (победитель первого этапа) будут наибольшие шансы на победу во втором этапе, а значит, по крайней мере на первых порах, второй этап закупок инновационных технологий в НАФТА, по сути, будет идентичным второй фазе инновационного партнерства в Европейском Союзе.
Стоит иметь в виду, что 30.11.2018 было подписано Соглашение между США, Мексикой и Канадой (USMCA)14, которое призвано заменить НАФТА. На настоящий момент Соглашение не ратифицировано, а значит, не вступило в силу. По существу регулирования новое Соглашение практически идентично пока еще действующему соглашению НАФТА, и в частности содержит идентичное правило о механизме закупок инновационной продукции15.
Таким образом, процедура инновационного партнерства, введенная в законодательство Европейского Союза о государственных закупках в 2014 г., призвана «убить двух зайцев»: с одной стороны, удовлетворить потребности государства, с другой — способствовать развитию науки и технологий. Очевидно, что со временем законодательное регулирование таких партнерств будет совершенствоваться, учитывая те трудности и пробелы, которые возникают и (или) будут возникать при реализации на практике. При этом Европейский Союз является одной из немногих интеграционных организаций, которая в принципе урегулировала такой вопрос на наднациональном уровне.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Apostol R. Trials and Tribulations in the Implementation of Pre-Commercial Procurement in Europe. — Berlin : Springer, 2017.
2. Bovis C. H. Research Handbook on EU Public Procurement Law. —Cheltenham : Edward Elgar Publishing, 2016.
3. Graells A. S. Public Procurement and the EU Competition Rules. — London : Bloomsbury Publishing, 2015.
14 Текст Соглашения между США, Мексикой и Канадой 2018 г см. на официальном сайте Управления торгового представителя США (URL: https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between).
15 См. пп. «е» п. 2 ст. 13.9 Соглашения между США, Мексикой и Канадой 2018 г.
