CC BY
92
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Е.Э. Чуковская
Чуковская Екатерина Эдуардовна — кандидат юридических наук, доцент, член Совета по кинематографии при Министерстве культуры Российской Федерации, доцент кафедры менеджмента и продюссирования исполнительных искусств
Школа-студия МХАТ им. В.И. Немировича-Данченко при МХАТ им. А.П. Чехова
Инициативный проект закона о культуре: содержание, форма, перспективы реализации
Сегодня ключевые нормы, регулирующие отношения в сфере культуры, нуждаются в модернизации. Значительный нормативный массив был сформирован до принятия основополагающих законодательных актов, в результате чего отдельные положения не совпадают с формулировками и подходами, закрепленными в Конституции Российской Федерации, кодексами и иными законами, однако формально не пересмотрены и не отменены. Отдельные нормы морально устарели, не отражают реалий сегодняшнего дня, не отвечают современным нуждам, не способны урегулировать вновь возникающие отношения.
Практика применения специального «культурного» законодательства выявила как дефекты и пробелы, так и чрезмерную «зарегулированность» отношений в сфере культуры.
Кроме того, взятые Россией за последние годы международные обязательства должны найти отражение во внутреннем законодательстве.
Наконец, отмечаемое в последнее время изменение взгляда на культуру, переоценка ее роли в жизни каждой личности, социальных групп и общества в целом, признание культуры важнейшим фактором развития требуют новой расстановки приоритетов в законодательстве.
Руководствуясь такими соображениями, весной 2014 года под руководством А.Я.Рубинштейна собралась группа независимых экспертов, поставившая себе задачу разработать новый, если не сказать «инновационный» проект базового закона в сфере культуры. Надо отметить, что попытки пересмотреть действующие Основы законодательства Российской Федерации о культуре предпринимались на протяжении почти 20 последних лет. Последний подобный законопроект был внесен в Государственную Думу в 2011 году, а позже — в ноябре 2014 года — перевнесен авторами в новой редакции.
Наша группа выделила несколько основных направлений, по которым необходима серьезная корректировка законодательства о культуре.
Во- первых, необходимо законодательно определить и максимально подробно очертить правовой статус творческого работника не только в связи с его основной деятельностью, но и его положение как члена общества с точки зрения социального, трудового, пенсионного, налогового законодательства. Реализация конституционной свободы творчества должна опираться не на декларацию, а на систему льгот и преимуществ для творческой личности, включающую не только охрану и защиту результатов творческой деятельности (которые сегодня обеспечиваются частью четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации), но и социальные гарантии: помощь в поиске проектов, поддержка в период снижения творческой активности, возможность перепрофилирования и переподготовки и т. п. При создании системы поддержки творческой личности неизбежно встает вопрос об ответственности художника перед обществом за результаты его творческого труда.
Во- вторых, необходимо создать правовые условия для развития меценатства и других форм благотворительной и добровольческой деятельности. И в этой сфере куда важнее не декларации, а законодательно закрепленная система стимулов для лиц, готовых участвовать в мероприятиях по сохранению, поддержке и развитию отечественной культуры, причем основной акцент может быть перенесен из налоговой сферы в иные области.
40
Юридическая техника. 2016. № 10
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
В-третьих, необходимо правовое стимулирование развития рынка культурных благ: введение новых организационно-правовых форм субъектов культурной деятельности, переосмысление роли государства, в том числе с точки зрения проведения государственной культурной политики, не ограниченной оказанием государственной поддержки, введение новых форм взаимодействия публичных и частных институтов, обеспечивающих нужды развития общества, сохранение культурных традиций, культурное многообразие.
В-четвертых, потребители культурных благ нуждаются в правовой защите своих прав и законных интересов. Одним из путей достижения этой цели может стать внедрение стандартов при оказании услуг в сфере культуры. Одним из аспектов этой широкой сферы является обеспечение доступа к информации и культурным ценностям, причем в соответствии с духом Конституции Российской Федерации гарантии этого доступа должны быть установлены независимо от возраста, состояния здоровья, материального благополучия, места пребывания и жительства гражданина. Очевидно, важнейшим инструментом реализации этой цели должны стать новые технологии, однако их распространение не должно ущемлять интересов авторов и иных лиц, участвующих в создании и интерпретации культурных ценностей. Говоря о коллизии норм и интересов нельзя не вспомнить о проблеме гармонизации земельного и градостроительного законодательства и норм об охране памятников истории и культуры.
Наконец, необходимо вовлечь в орбиту государственного регулирования организацию культурного досуга, в том числе включив культурные блага в так называемую «потребительскую корзину» различных социально-демографических групп населения.
Вектор изменений «культурного» законодательства во многом определяется направлениями государственной культурной политики. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 года № 808, утверждающий ее Основы, декларирует необходимость не просто совершенствования, а коренного пересмотра корпуса законов о культуре и не только: новая роль культуры в обществе, ее влияние на все аспекты государственной политики предполагает изменение действующих и введение новых норм в различные разделы законодательства Российской Федерации с точки зрения воздействия культуры на процессы воспитания, формирования личности, сохранения и передачи будущим поколениям культурного достояния нации, создание благоприятной среды, в том числе урбанистической и информационной и т. д.
Среди конкретных задач Основы государственной культурной политики определяют разработку действенных, свободных от декларативности правовых механизмов, прежде всего — социального и финансово- экономического характера; повышение эффективности правовых механизмов реализации положений Конституции Российской Федерации, гарантирующих и защищающих культурные права и свободы гражданина; законодательное закрепление права на художественное образование и эстетическое воспитание в самом широком смысле, которое должно быть раскрыто и обеспечено эффективными механизмами его реализации; законодательное закрепление форм государственной поддержки творческой деятельности, творческих работников и их объединений; системное совершенствование норм, регламентирующих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры; создание правовых основ для развития новых видов деятельности в сфере культуры; закрепление на уровне федерального закона конкретных социальных гарантий в сфере культуры, уровневых показателей ее финансирования, механизмов льгот, поощрений, стимулирования в сфере культуры и т. д.
Помимо намеченных Основами государственной культурной политики направлений совершенствования законодательства о культуре, заявленные в документе цели и задачи требуют корректировки нормативного регулирования в следующих областях.
Законодательство должно способствовать развитию доступной реальной и виртуальной инфраструктуры сферы культуры независимо от организационно-правовой формы субъектов культурной деятельности и формы собственности, обеспечивающее территориальное и социальное равенство граждан; создание разветвленной сети государственных и негосударственных услуг в сфере культуры, снятие барьеров в совместном использовании ресурсов.
Должны быть созданы условия для обеспечения разнообразия и насыщенности культурной жизни в каждом регионе, межрегионального культурного взаимодействия, активной гастрольной и выставочной деятельности. Необходимо разработать и планомерно реализовывать такие формы поддержки, которые позволят жителям малых и средних городов, сельских поселений получить доступ к лучшим образцам профессионального искусства.
Необходимо найти адекватные правовые средства поддержки и развития инициатив граждан по участию на добровольной основе в этнографических, краеведческих и археологических экспедициях, в работе по выявлению, изучению и сохранению объектов культурного наследия.
Государство должно поощрять создание системы институтов гражданского общества (в том числе фондов, экспертных сообществ, профессиональных объединений и т. п.). Нормы права должны обеспечить поддержку формирования и деятельности детских и молодежных организаций, объединений, движений, ориентированных на творческую, благотворительную, познавательную деятельность.
Чуковская Е.Э. Инициативный проект закона о культуре: содержание, форма...
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Система сохранения, освоения и популяризации нематериального культурного наследия должна быть законодательно закреплена подобно аналогичной системе, действующей в отношении памятников истории и культуры. Современные цифровые технологии должны стать средством, а не препятствием для пополнения и сохранения национальных фондов и архивов, из чего следует необходимость создания государственной системы сохранения электронной информации.
Государство должно выработать необходимые формы регулирования сферы массовой культуры и взаимодействия профессиональной и массовой культуры.
Не менее важная цель модернизации «культурного» законодательства состоит в заявленной гуманизации образования, в рамках которой культура выполняет роль инструмента передачи ценностей (в том числе новым поколениям), механизма передачи и воспроизводства ценностных основ. Необходимо законодательно обеспечить систематизацию, расширение и развитие существующего опыта использования объектов культурного наследия, предметов Музейного и Архивного фондов, научного и информационного потенциала российских музеев и музеев-заповедников в образовательном процессе.
Несмотря на постоянное внимание законодателя и множество предпринятых шагов, по-прежнему нуждается в совершенствовании система выявления талантов, поддержки одаренных детей и представителей творческих профессий, начинающих свой профессиональный путь (включая поддержку создания и доведения до всеобщего сведения дебютных работ, содействие в приобретении музыкальных инструментов, материалов, в выполнении необходимых работ и пр.) Отдельным вопросом стоит обеспечение высокого качества художественного образования для детей, которые не планируют становиться профессионалами.
Учитывая поставленные в Основах государственной культурной политики задачи по продвижению русского языка в мире, необходимо модернизировать систему поддержки этих направлений деятельности, в том числе создать условия для расширения присутствия русского языка в Интернете. При помощи норм возможно создать условия для повышения качества владения родным языком гражданами. Важно найти эффективные формы поддержки современного литературного творчества, книгоиздания, издания литературных журналов на русском языке и языках народов Российской Федерации, в том числе малочисленных.
Если в отношении содержания мнение членов рабочей группы по основным вопросам было единодушным, то выбор формы вызвал и вызывает до сих пор острые дискуссии.
Напомним, что ядро нынешнего отраслевого нормативного массива — Основы законодательства Российской Федерации о культуре — исторически первый в нашей стране специальный «культурный» закон принимался в ряду подобных законов, регулирующих отдельные направления социальной сферы (образование, здравоохранение, страхование и т. п.). Сегодня нельзя не отметить тенденцию к консолидации и кодификации актов с целью обеспечения единых принципов правовой регламентации, создания стройной, логичной, внутренне согласованной, удобной для пользования системы норм.
Разработчики выбрали именно этот путь, создавая не просто базовый, а максимально объемлющий отношения в сфере культуры документ. В качестве структуры был выбран кодекс, содержащий общую и особенную части, устанавливающий правовое положение субъектов отношений, статус их объектов, случаи и основания возникновения правоотношений и т. п.
Поскольку сфера культуры регулируется не только нормами частного права, члены рабочей группы не смогли в полной мере отойти от восприятия государства только лишь как субъекта культурной деятельности, поэтому первая часть проекта посвящена обязательствам государства по сохранению и развитию культуры, обеспечению конституционных прав граждан и народов в этой сфере, полномочиям и обязанностям органов публичной власти в области культуры. В остальной же части законопроекта государство выступает как один из субъектов культурной деятельности.
Современное международное право в области культуры и смежных областях как никакой другой нормативный массив отражает тенденции и пути совершенствования правовых механизмов в этой разнообразной и обширной сфере. С одной стороны, это усиление роли государства, повышение его ответственности за сохранение культурного наследия и реализацию «культурных» прав. С другой стороны, внедрение новых хозяйственных механизмов и вовлечение как можно более широкого числа субъектов в культурную деятельность. В-третьих, включение в сферу правового регулирования все новых и новых отношений (например, Хартия о сохранении цифрового наследия). Если рассматривать эти тенденции под другим углом зрения, нельзя не отметить попыток «укрупнения» подлежащих регулированию зон (например, Соглашение о товарных аспектах прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) в рамках Всемирной торговой организации) и все более частое включение «культурного компонента» в казалось бы не имеющие отношения к культуре и искусству документы (например, Рекомендация Комитета министров Европы об улучшении жилищных условий цыган и иных кочующих народов в Европе).
Следуя этой логике, при подготовке законопроекта были систематизированы действующие нормы по новому основанию, так что при несколько непривычной структуре кардинального слома рабо-
Юридическая техника. 2016. № 10
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
тающих регуляторов не произошло. Сохранив рациональное, убрав устаревшее и излишнее, исправив дефекты, устранив несоответствия с отраслями законодательства более общего характера, в этой же схеме следующим этапом работы стало восполнение пробелов и определение новых контуров регулирования отношений в сфере культуры.
На первом этапе был очерчен круг отношений, потенциально подпадающих под действие будущего проекта: в его тексте эти сферы нашли отражение в первой же статье законопроекта:
— выявление, изучение, сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия;
— творческая деятельность, в том числе в области литературы, сценического, театрального, музыкального, изобразительного, пластического, декоративно-прикладного, циркового искусства, архитектуры, дизайна, кинематографии, фотоискусства, других видов искусства, создания и использования мультимедийных произведений;
— деятельность в сфере средств массовой коммуникации в части создания, распространения, использования и освоения культурных ценностей;
— культурные (творческие) индустрии в части создания, сохранения, распространения, использования и освоения, а также производства культурных ценностей;
— народные художественные промыслы и ремесла;
— реставрационная деятельность;
— культурно-досуговая деятельность;
— народное художественное творчество, фольклор;
— деятельность в сфере нематериальной культуры, в том числе в области выявления, изучения, сохранения, использования, популяризации и освоения языков, диалектов и говоров, обычаев и обрядов, исторических топонимов, форм представления и выражения, знаний и навыков, а также связанных с ними инструментов, предметов, артефактов и культурных пространств;
— музейное дело;
— архивное дело;
— библиотечное дело;
— эстетическое воспитание, образование и педагогическая деятельность в сфере культуры и искусства, в том числе художественное образование;
— деятельность по распространению знаний и информации в области культуры;
— издательская деятельность;
— научная, исследовательская и экспертная деятельность в области культуры и искусства;
— владение, пользование и распоряжение объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества;
— производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для выявления, изучения, сохранения, создания, использования, популяризации и освоения культурных ценностей;
— деятельность в сфере культурного туризма;
— международное сотрудничество в области культуры;
— иная деятельность (в том числе предпринимательская и производственная), направленная на создание, выявление, освоение, использование, распространение, исследование, сохранение, коллекционирование и популяризацию культурных ценностей, предоставление и получение культурных благ.
Следующим шагом стала компиляция норм действующего законодательства в этих областях и их систематизация по новым основаниям. Объединению и обобщению были подвергнуты 11 отраслевых законов: основы законодательства о культуре, законы о вывозе и ввозе, о библиотечном деле, о музеях, о господдержке кинематографии, два закона о языках, об обязательном экземпляре документов, о перемещенных ценностях, о народных художественных промыслах, об объектах культурного наследия. С трудом принималось решение о невключении в первоначальную версию законопроекта текстов законов об архивном деле и об архитектурной деятельности.
Двигаясь (насколько это возможно) в традициях кодификации, заложенных еще во времена римского права, было сформировано 8 блоков:
— общие положения;
— права и свободы в области культуры;
— государственные гарантии прав и свобод в области культуры;
— субъекты культурной деятельности;
— объекты культурной деятельности;
— виды и формы культурной деятельности;
— отношения в области культуры;
— защита прав, контроль, надзор и ответственность в сфере культуры.
Основной задачей на этом этапе было сохранение тех норм, которые показали свою необходимость и эффективность, а также отражали международные обязательства в связи с участием Россий-
Чуковская Е.Э. Инициативный проект закона о культуре: содержание, форма...
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
ской Федерации в международных договорах и международных организациях в сфере культуры. Кроме того, эта работа позволила выявить пробелы законодательства, а также избыточное и «отмершее» регулирование отдельных аспектов. Лучшие нормы подотраслевого законодательства были распространены на всю сферу потенциального действия законопроекта.
За счет такой работы произошла серьезная оптимизация корпуса норм: при наличии отдельных подотраслевых законов многие положения были продублированы в каждом из них. В качестве примера можно привести порядок организации, деятельности и ликвидации учреждений: кроме того, что такие статьи встречались в виде кальки в специальных законах, их необходимость ставилась под сомнение в связи с хронологически более поздним принятием Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О некоммерческих организациях». Унификация норм об учреждениях и других юридических лицах как субъектах культурной деятельности в проекте позволила устранить возможные коллизии с законодательством более общего порядка, но зато закрепить специфику юридических лиц в сфере культуры: возможность двуначалия или разделения хозяйственной и художественной функций высших должностных лиц, невозможность произвольного отъема имущества, в том числе обязательность предоставления равноценного и приспособленного недвижимого имущества, принятие решения о ликвидации только с учетом мнения и нужд потребителей культурных благ, в первую очередь когда речь идет о судьбе организации, осуществляющей в данной местности уникальную деятельность, и пр.
Кроме действующих норм, изучались и по возможности интегрировались в текст «потери» культурного законодательства последних лет. Так, в проекте были пересмотрены полномочия государственных и муниципальных органов, установлены государственные обязательства по финансированию культурной деятельности на основе нормативов, возвращены социальные гарантии молодым специалистам, работающим в сфере культуры в сельской местности. Кстати, при пересмотре полномочий авторы законопроекта старались не разграничить их по уровням власти, а наоборот, создать возможность кооперации для решения не только крупных, но и локальных задач.
Еще одним вектором стал учет предложения по совершенствованию из более или менее проработанных законодательных инициатив, внесенных на общественное обсуждение и рассмотрение различными субъектами. Среди таких заимствований хотелось бы упомянуть нормы о публично-частном партнерстве, об эндаумент-фондах, о сборе и обработке информации о культурной деятельности.
На последнем хочется остановиться особо. Информационные ресурсы в сфере культуры не являются данью распространению технологий, а изначально создавались как правоустанавливающие инструменты: Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, Государственный регистр кино- и видеофильмов Российской Федерации, Единая федеральная автоматизированная информационная система сведений о показах фильмов в кинозалах, иные базы данных, созданные и пополняемые государством в учетных, контрольных целях, а также в целях защиты прав и законных интересов. В последнее время таким инструментам придавались новые функции, вводились новые правила ведения и использования, как, например, Государственному регистру фильмов в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 436-ФЗ «О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию». В других случаях необходимость реестров была очевидна, хотя закон и не придавал ему статус подобного инструмента: список особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, каталог Музейного фонда Российской Федерации, перечень предметов, запрещенных к вывозу из Российской Федерации, список выявленных культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны, в отношении которых заявлены претензии, сведения об обязательном экземпляре документов и его доставке, перечни объектов нематериального наследия и т. п. В представленном заказчику тексте законопроекта предусмотрено 7 информационных инструментов в сфере культуры, из которых 3 ранее были предусмотрены законодательством, один (Государственный регистр фильмов) был «узаконен», поскольку в действующем нормативном поле он учрежден не законом, а постановлением Правительства еще в 1993 года, а 3 — создаются впервые. Это Реестр цифровых форм результатов творческой деятельности, позволяющий создать банк эталонных копий произведений, исполнений и фонограмм, а также учитывать периоды творческой активности их создателей, что необходимо для применения мер поддержки и социального обеспечения в отношении таких субъектов; Федеральная государственная информационная система в сфере сохранения культурных ценностей — электронная база данных культурных ценностей, запрещенных к вывозу, а также находящихся в розыске, предотвращающая незаконный оборот этой особой категории объектов; Единый государственный реестр объектов нематериального культурного наследия, позволяющий учитывать и сохранять достояние нематериальной культуры. С определением последнего реестра возникли серьезные споры, поскольку Россия пока не присоединилась к Конвенции ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия 2003 года, однако пусть даже в отсутствие международных обязательств, игнорирование мировых стандартов и попытка найти оригинальную форму может помешать сотрудничеству в этой области, тем более что два российских объекта — якутский героиче-
Юридическая техника. 2016. № 10
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
ский эпос «Олонхо» и культурное пространство и устное творчество семейских (староверов Забайкалья) внесены в репрезентативный список ЮНЕСКО «Шедевры устного и нематериального культурного наследия».
В законопроекте сделана попытка представить информационные инструменты в сфере культуры как средства нормативно-технического регулирования. Включение объекта в информационный ресурс, обращение к ресурсу субъекта, совершение им определенных действий, исключение объекта по предусмотренным законодательством основаниям — все это влечет правовые последствия, позволяет учитывать и обрабатывать информацию, обмениваться ею практически без вмешательства человека, что сокращает число административных барьеров, проверок, оптимизирует оказание государственных услуг.
Вообще, проект содержит несколько ранее не применявшихся в регулировании сферы культуры средств и источников норм. Так, немаловажная роль отведена нормативам и стандартам, что не вызвало единодушного одобрения в группе разработчиков, однако в результате были выявлены области, в которых нормативы и стандарты служат не ограничением прав и свобод, а гарантией их реализации. Так, предложено установить государственные минимальные социальные стандарты в сфере культуры — единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных услуг в сфере культуры гражданам Российской Федерации на минимально допустимом уровне, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации независимо от того, какой субъект обеспечивает реализацию этих услуг, его организационно-правовой формы и формы собственности. Также предлагается установить единые на всей территории Российской Федерации государственные нормативы обеспеченности населения инфраструктурой, необходимой для реализации прав и свобод в сфере культуры, предусматривающие минимально допустимый уровень обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зданиями и сооружениями, обеспечивающими предоставление услуг в области культуры. При этом регионы могут повышать минимальный уровень социальных стандартов и нормативов обеспеченности в сфере культуры за счет финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации, но ни в коем случае не понижать его.
Относительно общественных и профессиональных объединений в сфере культуры следует отметить, что действующее законодательство не устанавливает особенностей создания и функционирования таких субъектов, хотя неоднократно предпринимались попытки принять специальные нормы о творческих союзах. В проекте же не только определен статус профессиональных организаций, но и заложена возможность создания иных общественных объединений, в том числе обществ потребителей культурных благ. Эти субъекты представляются не «клубами по интересам», а институтами гражданского общества, в том числе наделенными нормотворческими и контрольными функциями. Так, профессиональные и общественные объединения создателей культурных ценностей и благ вправе разрабатывать и принимать этические принципы и правила деятельности в тех областях, в которых они созданы, нормы профессиональной этики, обязательные для членов данного объединения, а общественные объединения потребителей культурных благ могут участвовать в разработке требований к культурным товарам и услугам, стандартов в сфере культуры; проводить независимую экспертизу качества, безопасности культурных товаров и культурных услуг, а также соответствия потребительских свойств культурных товаров и культурных услуг заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них; осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей культурных благ и направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей.
Другой правовой инновацией является попытка определить области, подлежащие саморегулированию, а также его формы, включая определенным образом формализованное мнение экспертного сообщества и профессиональных объединений, причем такие нормы могут иметь как рекомендательный, так и обязательный характер, например, при разработке программ экономического, экологического, социального, национального развития, культурные аспекты, когда экспертиза с точки зрения воздействия результатов реализации таких программ на сохранение и развитие культуры, а также влияния самой культуры на эти результаты должна быть обязательно проведена за счет средств бюджета соответствующего уровня.
При создании единого систематизированного документа ожидаемо был выявлен очевидный перекос в методах правового регулирования. Действующие отраслевые законы используют отнюдь не все методы правового воздействия на отношения в области культуры, а их спектр чрезвычайно широк. Наиболее полно он представлен в международном праве.
Так, значительная доля правоотношений в области культуры относится к сфере частного права, главным признаком которого является юридическое равенство участников. Таковы отношения, свя-
Чуковская Е.Э. Инициативный проект закона о культуре: содержание, форма...
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
занные с созданием и использованием результатов творческой деятельности: произведений литературы, науки и искусства, исполнений, постановок и фонограмм; культурным сотрудничеством; художественным образованием. Основными методами правового воздействия здесь являются традиционные так называемые «диспозитивные» методы:
— дозволение (например, Рекомендация ЮНЕСКО о международном обмене культурными ценностями);
— предоставление прав (например, Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений);
— предоставление возможности выбора поведения (например, Рекомендация ЮНЕСКО об участии и вкладе народных масс в культурную жизнь);
— поощрение (например, Конвенция об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения);
— рекомендации (например, Рекомендации ЮНЕСКО о положении творческих работников);
— предоставление гарантий (например, Рекомендация ЮНЕСКО, касающаяся наиболее эффективных мер обеспечения общедоступности музеев).
Однако все, что касается сохранения культурного наследия, а также защиты прав потребителя, тяготеет к публично-правовой сфере, и выбираемые так называемые «императивные» методы характерны именно для властных отношений:
— предписание (например, Международный кодекс рекламной практики)
— требование (например, Конвенция ЮНИДРУА по похищенным или незаконно вывезенным культурным ценностям)
— запрет (например, Международная конвенция о пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими) и т. п.
Как правило, отражающие такие методы нормы устанавливают полномочия компетентных органов или пределы требуемого поведения. Однако не любая сфера, нуждающаяся во вмешательстве или деятельном участии государства, предполагает наличие исключительно императивных норм. Например, государственная поддержка культурной деятельности допускает большую степень свободы, строго регламентируя только технические процедуры (например, Европейская конвенция о совместном кинопроизводстве).
В разработанном законопроекте сделана попытка установить баланс в соотношении методов правового воздействия. В первую очередь это делалось за счет расширения сферы применения стимулов и поощрений, поскольку упомянутый перекос состоял в превалировании в действующем законодательстве запретов и предписаний. Основными сферами, в которых, на наш взгляд, стимулы и поощрения должны были стать главным инструментом регулирования, являются: творческая и приравненная к ней деятельность (льготы и возможности для лиц, создающих и интерпретирующих произведения, мастеров народного творчества, исследователей и педагогов); меценатство, благотворительность и добровольчество в сфере культуры (причем большинство стимулов и поощрений не носят материальный характер и тем более не превращались во встречное представление или возмещение); передача, распространение и получение знаний о культуре и искусстве; создание и функционирование инфраструктуры, формирование и поддержание благоприятной культурной среды; сохранение и использование культурного наследия (в этих сферах преимущество было отдано материальным стимулам — льготной арендной плате, компенсации затрат за счет бюджетных средств, прямому бюджетному финансированию на паритетных условиях, преимущественным правам и т. п.).
Эта работа вывела нас на более общую проблему принципов правового регулирования в сфере культуры. Действующие Основы законодательства о культуре 1992 года не содержат в качестве нормы перечня этих основополагающих идей, лишь в преамбуле (которую более современные законы не содержат) указывается на цели, которыми руководствовался законодатель при принятии этого акта. При этом принципы правового регулирования не являются декларацией, а составляют основу, определяющую сущность и вектор развития общественных отношений. Принципы важны не меньше, чем конкретные нормы. Уместно упомянуть, что лишь накануне 2013 года в Гражданском кодексе Российской Федерации появилась часть 5 статьи 10, устанавливающая презумпцию добросовестности участников гражданских правоотношений и разумности их действий.
Законопроект определяет целый ряд принципов правового регулирования в культуре, некоторые из которых заимствованы из преамбулы Основ 1992 года и других отраслевых законов, некоторые сформулированы по результатам более 20-летней правоприменительной практики, а некоторые ориентированы в будущее в попытке «сыграть на опережение». Среди этих основополагающих идей отметим следующие:
— признание, обеспечение и защита прав и свобод человека в сфере культуры;
— признание равного достоинства культур, равенства прав и свобод в сфере культуры для всех этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ в Российской Федерации;
Юридическая техника. 2016. № 10
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
— единство культурного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства;
— недопустимость дискриминации в сфере культуры, запрета культурной деятельности, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральными законами или вступившими в силу судебными решениями;
— признание основополагающей роли культуры в творческом развитии и самореализации личности;
— признание основополагающей роли культуры в обеспечении социальной сплоченности и устойчивого развития общества;
— признание культуры стратегическим ресурсом инновационного развития страны;
— обеспечение открытости российского культурного пространства мировому сообществу;
— обеспечение единства информационного пространства и доступности информации в сфере культуры как ключевого условия реализации прав и свобод человека в сфере культуры;
— обеспечение условий для поддержания, сохранения и развития культурного разнообразия;
— защита национального культурного достояния; сохранение культурного наследия как источника творческой активности личности и культурного разнообразия;
— невмешательство в творческую деятельность со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления;
— ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за сохранение и развитие культуры;
— признание особого характера и необходимости поддержки культурной деятельности, в том числе культурных (творческих) индустрий, независимо от их коммерческой успешности;
— создание условий для привлечения инвестиций в сферу культуры;
— обеспечение баланса между свободным рынком культурных благ и различными мерами стимулирования культурной деятельности, мерами поддержки этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ;
— привлечение граждан, профессиональных и общественных объединений, коммерческих и некоммерческих юридических лиц к решению задач в сфере культуры;
— соблюдение международных договоров Российской Федерации в сфере культуры.
Сформулированные таким образом принципы правового регулирования позволили иначе взглянуть на место разработанного проекта в системе действующего российского законодательства, а также разрешение возможных коллизий с законами более общего характера и актами иных отраслей права. Например, имея в виду создание режима наибольшего благоприятствования культурной деятельности и с учетом особенностей многоплановых ее проявлений, проект выводит сферу культуры из-под действия некоторых правовых институтов, например, Федеральной контрактной системы.
Помимо закрепления баланса методов правового воздействия, проект позволил урегулировать те области, которые сегодня не имеют самостоятельного комплекса норм.
Среди наиважнейших вопросов, получивших необходимое правовое выражение, следует отметить статус создателя культурных ценностей и благ. В проекте удалось провести классификацию таких субъектов в зависимости от обстоятельств осуществления творческой деятельности и использования ее результатов: в рамках исполнения трудовых обязанностей, в связи с заключением гражданскоправового договора, по собственной инициативе и за свой счет, а также в случае, если субъект состоит в трудовых отношениях, но творческая деятельность в круг его служебных обязанностей не входит.
Следует учесть, что вопросы создания и использования результатов творческой деятельности регулируются гражданским законодательством. Однако помимо вопросов авторского права и смежных прав, не являющихся предметом законопроекта, необходимо было, как уже говорилось выше, установить систему мер государственной поддержки создателей культурных ценностей и благ, особые условия творческого труда, включая социальные гарантии, помощь в период творческого простоя, содействие занятости и переподготовке, в том числе для занятия педагогической и наставнической деятельностью, социального и медицинского обеспечения, включая профилактику и лечение профессиональных заболеваний. По большинству вопросов к творческой деятельности в проекте приравнена научная, экспертная и преподавательская деятельность в сфере культуры и искусства.
Также предложены рамки правового регулирования в сфере исполнительских искусств. По мнению профессионалов, норм общего законодательства в этой сфере недостаточно для учета всей специфики отношений. В процессе разработки корпуса специальных норм возник отдельный блок, посвященный порядку и распределению ответственности при проведении массовых мероприятий, защите прав потребителей не только с точки зрения безопасности, но и качества предоставляемых услуг, информированности о предстоящем мероприятии как с точки зрения его содержания (это требование и сегодня содержится в законодательстве о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию, но формы оповещения несовершенны и чаще всего не принимаются профес-
Чуковская Е.Э. Инициативный проект закона о культуре: содержание, форма...
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
сиональным сообществом), так и технических особенностей (использование фонограмм, спецэффектов, способных повлиять на самочувствие зрителей и т. п.).
Преимуществом большого систематизированного правового массива является возможность установить связи между различными участниками культурной деятельности в разных ситуациях и аспектах, а также урегулировать объекты отношений, фигурирующих в разных качествах в различные периоды их «жизни». Так, например, при создании результата творческой деятельности превалирующими являются нормы авторского права, определяющие правовой статус произведения литературы, науки и искусства или исполнения и правомочия его создателя, заказчика и потенциального пользователя. Когда произведение приобретает объективную форму, оно может выступать в правовом обороте не только как результат творческой деятельности, но и как музейный предмет, объект права собственности, заявленный к вывозу или ввозу, бесхозяйно содержащаяся вещь, обязательный экземпляр документа, ценное имущество государственного учреждения и даже нематериальный актив как объект учета. Возможность проследить и последовательно урегулировать всю возможную цепочку отношений по поводу одного и того же объекта, пребывающего в различных ипостасях. К примеру, автор произведения может беспрепятственно вывозить за границу Российской Федерации результаты своей творческой деятельности, тогда как если право собственности на оригинал было отчуждено, решение о его вывозе принимает государственный орган, и если такое решение отрицательное, государство имеет преимущественное право покупки такого предмета.
Безусловно, интересной является попытка унифицировать вопросы защиты и восстановления нарушенных прав в сфере культуры. Впервые сделана попытка собрать в одном акте все возможные варианты «культурных» правонарушений. Естественно, проект не может заменить собой Уголовный кодекс РФ или Кодекс РФ об административных правонарушениях, создать собственную систему возмещения вреда, но это и не ставили разработчики своей целью. Используя отсылочные нормы, удалось создать единую целостную цепочку регулирования правоотношений от декларации прав, детализирующей конституционные права и свободы в сфере культуры, к созданию системы гарантий их реализации, важное место в которой занимает корпус норм, устанавливающих обязанности всех субъектов культурной деятельности по их обеспечению. Консолидация норм о защите «культурных» прав позволила систематизировать положения о контроле и надзоре, определить место институтов гражданского общества в этих процессах, а также выстроить «мостики» к соответствующим специальным законам, устанавливающим ответственность за нарушение или необеспечение прав и свобод в сфере культуры. К нарушениям отнесены и создание препятствий или принуждение к осуществлению культурной деятельности.
Особое внимание уделено охране законных интересов потребителей культурных ценностей и благ — субъекта, не фигурирующего в действующем законодательстве нигде, кроме статьи 44 Конституции Российской Федерации, признающей за каждым право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям.
Ведь, в конечном счете, главной задачей основополагающего правового акта о культуре является создание системы гарантий реализации конституционных прав и свобод в этой сфере.
48
Юридическая техника. 2016. № 10
