CC BY
146
модернизации страны, с нашей точки зрения, следует признать потребность в формировании и реализации российской модели не только социально-правовой государ-
ственности, но и российской модели социокультурного пространства, базирующейся на культуре России, её идеалах, ценностях и общепринятых образцах поведения.
Примечания
1. Багреева Е. В. О новом подходе к преподаванию гуманитарных дисциплин в современном вузе и воспитании патриотизма. Москва : РосНоу, 2008.
2. Багреева Е. Г. Профессионально-личностные ориентации в современном высшем образовании : учебное пособие. Москва : Инфра-М, 2014.
3. Гуго Гроций. О праве войны и мира. Книга первая, гл. III, VIII, 1—16.
4. Кант И. Критика практического разума // Полное собрание сочинений : в 8 т. Москва : Чоро, 1994. Т. 4.
5. Конституция Российской федерации. Москва, 2011.
^конституция Российской ФЕДЕРАЦИИ и законодательство о КУЛЬТУРЕ
УДК 342.4:008 А. П. Любимов
Московский государственный университет культуры и искусств
Подготовка новой Конституции Российской Федерации велась в тяжёлых, драматических условиях экономического кризиса и противостояния различных политических сил. В результате больших усилий многих Конституция Российской Федерации 1993 года становится основным документом прямого действия. Как свидетельствует двадцатилетняя история Конституции Российской Федерации, обнаруживаются некоторые конституционно-правовые пробелы, в частности по вопросам культуры. Решение этих вопросов даст дополнительный ресурс для эффективного функционирования государства.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, государство, право, культура, законодательство.
A. P. Lyubimov
Moscow State University of Culture and Arts
THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE LEGISLATION ON CULTURE
Preparation of a new, liberal Constitution of the Russian Federation was conducted in heavy, dramatic conditions of economic crisis, a sharp aggravation of interethnic relations, confrontation of different political forces in the Supreme Council, and beyond. As a result of great efforts of many, the Constitution of Russian Federation of 1993 increasingly becoming a real basic document of direct action. As history shows, as well as the dramatic events of 1993, preceded the adoption of the Constitution of the Russian Federation, as the situation in the country raises some constitutional and legal gaps. Power is not limited sufficiently law, and the law is not secured by the relevant effective tools and mechanisms are futile.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation, the state, law, culture, legislation.
10
1997-0803 ВЕСТНИК МГУКИ 6 (56) ноябрь-декабрь 2013 10-16
Важнейшей отправной точкой в работе над новой, сегодня действующей российской Конституцией молено считать принятие в 1990 году Декларации о государственном суверенитете. На первом Съезде народных депутатов РСФСР была создана Конституционная комиссия (во главе с Б. Н. Ельциным, тогда ещё Председателем Верховного Совета РСФСР), силами которой был подготовлен первый проект новой Конституции и представлен на обсуждение пятому Съезду народных депутатов РСФСР. Проект не был принят и вынесено решение о его доработке [1].
Поэтому была предпринята попытка принять новую Конституцию России на очередном Съезде, однако шестой Съезд народных депутатов РСФСР также не стал принимать новую Конституцию, а ограничился лишь одобрением общей концепции конституционных реформ в Российской Федерации.
Конституционное совещание, созванное в 1993 году Президентом Российской Федерации, стало переломным событием в деле подготовки новой российской Конституции. К работе в Конституционном совещании было привлечено более 800 человек, которые образовали пять групп. Первую группу составили представители федеральных органов власти, в которую вошли народные депутаты Российской Федерации, представители Президента, фракций, депутатского корпуса, Российской академии наук. Вторая группа состояла из представителей органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга. Третья, самая малочисленная, группа состояла из представителей местного самоуправления. В четвертую группу вошли представители от партий и общественных движений, профессиональных союзов, религиозных конфессий. Пятая группа представляла товаропроизводителей и предпринимателей. Были приглашены к работе Конституционного совещания представители от всех видов судов и Генеральной прокуратуры Российской Федерации [3, 4].
К началу работы Конституционного совещания поступили и были обработаны более двух тысяч поправок, замечаний и предложений к ранее опубликованному проекту Конституции, что предопределило горячие споры и столкновения различных мнений при обсуждении текста проекта Конституции. В дебатах, разгоревшихся на заседаниях Конституционного совещания, переосмысливались старые правовые формы и представления, формировались принципиально новые оценки и ориентиры, шло зарождение новых демократических, гуманистических правовых институтов [2].
В результате, к июлю 1993 года Конституционное совещание подготовило свой, новый проект Конституции, предусматривающий республиканскую форму правления, приоритет прав человека, разделение властей, частную собственность, федерализм. Интересно отметить, что в подготовленном проекте уже тогда идеи парламентского режима правления сопровождались положениями, обеспечивающими главенствующую политическую роль Президента Российской Федерации, что обеспечивало правовые основы для утверждения сильной президентской власти в стране. После трагических событий октября 1993 года доработка проекта Конституции велась созданной президентом представительной комиссией с участием учёных и практиков. На этом этапе главным образом был проведён учёт предложений и замечаний, полученных от субъектов Российской Федерации. Над окончательным проектом Конституции работали участники Конституционного совещания, объединившего прежние пять групп. Окончательный проект Конституции был вынесен 12 декабря 1993 года на всенародное голосование, по результатам которого Конституция Российской Федерации вступила в силу. Однако и после принятия новой российской Конституции споры вокруг отдельных её положений не утихают [5].
Положения Конституции РФ 1993 года, заложившие лишь самые основы государственного устройства и развития российско-
го парламентаризма на принципах политического многообразия и многопартийности, не являются застывшими, данными раз и навсегда догмами. Конституционные поправки — это явление, порождаемое самой жизнью, имеющее позитивное и конструктивное воздействие на процесс общественной и политической трансформации в России, но они должны носить исключительный характер.
В результате больших усилий многих людей Конституция Российской Федерации 1993 года все более становится реальным основным документом прямого действия, но её не следует представлять только как набор формальных правил. Это основной правовой документ, обусловленный своим появлением и функционированием логикой развития российского государства, многонационального общества и гражданских институтов. За двадцатилетний период российское общество и государственные институты неоднократно подвергались глубокому реформированию. А чем длительнее и богаче практика реализации конституционных норм, тем больше потребность в осмыслении и разъяснении конституционных правоотношений посредством имеющегося опыта функционирования субъектов Российской Федерации, взаимодействия властей, развития законодательства, институтов гражданского общества, а равно прав и свобод человека и гражданина и др.
Общеизвестно, что в палатах Федерального Собрания, в научной среде и правоприменительной практике на протяжении всех двадцати лет действия Конституции РФ ведётся дискуссия по поводу закона о культуре [6].
Прежний созыв Государственной Думы Российской Федерации продолжил работу по разработке нового законодательства, призванного решить проблему регулирования правовых и экономических отношений в сфере культуры в Российской Федерации. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» были приняты в 1992 году — ещё до новой Конституции России, и они уже давно не соответствуют реали-
ям времени. Сегодня, пожалуй, лишь в сфере культуры отсутствует базовый закон, им-плементирующий нормы новой Конституции РФ. Прошло уже более 20 лет с момента принятия «Основ законодательства Российской Федерации о культуре», свыше 10 лет идёт обсуждение необходимости коренного изменения законодательства в этой сфере, но и на данный момент законопроект ещё очень далёк до рабочей версии. Ведётся работа по созданию приемлемой концепции нового закона. Это было подтверждено на парламентских слушаниях «О концепции проекта нового базового федерального закона о культуре», которые состоялись 19 апреля 2010 года в Государственной Думе России.
Участие в разработке концепции проекта закона «О культуре» приняли известные деятели культуры, представители творческих союзов, работники региональных и федеральных учреждений культуры, сотрудники Российского института культурологии. В парламентских слушаниях приняли участие заместитель Председателя Государственной Думы С. Журова, советник президента России Ю.Лаптев, председатель Комитета Государственной Думы по культуре Г. Ивлиев, статс-секретарь, заместитель Министра культуры Е.Чуковская, директор департамента массовых коммуникаций, культуры и образования правительства России Д. Молчанов, директор Российского института культурологии К.Разлогов, директора учреждений культуры, редакторы крупнейших СМИ, деятели культуры и искусств.
Среди вопросов, на решение которых направлено создание нового закона, — развитие художественного образования, привлечение молодёжи в учреждения культуры, формирование единого культурного пространства страны,сохранение традиционных культурных ценностей, развитие культурной политики государства.
В своём выступлении на парламентских слушаниях директор Российского института культурологии К. Э. Разлогов подчеркнул, что поставленная перед разработчиками задача — согласовать позиции юриспруденции
с позициями науки о культуре, явилась «в известной мере невыполнимой».
Во-первых, не отрегулирован понятийный аппарат, что не даёт возможности уйти от узковедомственного понимания термина «культура», использованного в «Основах законодательства РФ о культуре».
Во-вторых, не найден консенсус в вопросах: что должно войти в понятие «культура» с позиций законодательного регулирования? Молено ли управлять культурой? И уместно ли вообще употреблять термин «управление» по отношению к культуре или эту специфическую сферу деятельности молено только регулировать? Следует ли относить к культуре телевидение и написание книг (сейчас эти виды деятельности, в отличие, например, от изобразительного искусства, к сфере культуры не относят)? И многие другие.
В-третьих, нет определений таких важных для культуры понятий, как «авторское кино», «творческий труд», «художественное образование», «эстетическое воспитание».
В-четвёртых, вызывает сомнение целесообразность применения практики тендеров применительно к творческому процессу, нет ясности в вопросах регулирования и социального обеспечения труда творческих работников и т.д. Вопросов много, и без их согласованного решения нельзя говорить о принятии концепции нового законодательства о культуре.
У присутствовавших на парламентских слушаниях в Государственной Думе 19 апреля 2010 года могло сложиться впечатление, что разговор о законодательном регулировании сферы культуры начался только что, так как на многие из поставленных проблемных вопросов не было дано приемлемых ответов или обозначены конкретные пути их разрешения.
Между тем, ещё в декабре 2004 года на заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ был принят модельный «Закон о культуре», призванный отрегулировать отношения в области сохранения и развития культуры и направленный на обеспечение и защиту конституционно-
го права каждого гражданина на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Модельный закон, кроме общих положений, содержит достаточно подробную регламентацию государственной гарантии прав и свобод человека и гражданина в области культуры, обязанностей государства в области культуры, регламентацию деятельности организаций культуры, в нём подняты вопросы сохранения культурного наследия народов, прав творческих работников и мер по стимулированию их труда, управления и экономического регулирования в области культуры (определены полномочия органов государственной власти, имущественные отношения в области культуры, порядок и основания отчуждения объектов материальной культуры из государственной и муниципальной собственности, особенности трудовых отношений и оплата труда работников культуры, меры социальной защиты), а также названы приоритеты развития международного сотрудничества в области культуры.
Вместе с тем, начиная с 1993 года, принят ряд законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности и отношений в области культуры, разъясняющих и конкретизирующих положения «Основ законодательства РФ о культуре». К их числу относится ряд законов1.
Несмотря на это, «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» не раз требовали корректировки, многие статьи утрачивали силу, появлялись дополнения. Изменения в него вносились с июня 1999 года по 2008 год.
1 Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»; Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»; Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»; Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»; Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»; Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и др.
Как отмечено в Концепции проекта федерального закона «О культуре в Российской Федерации», представленной на парламентских слушаниях в Государственной Думе 19 апреля 2010 года, указанные дополнения и изменения вносились, как правило, без системного подхода и были направлены на решение отдельных задач. Кроме этого, накоплен опыт практического применения норм, установленных «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» и иными правовыми актами, регулирующими отношения в области культуры. Определились достоинства и недостатки действующего законодательства о культуре. Анализ правоприменительной практики показывает, что отдельные нормы указанных «Основ законодательства РФ о культуре» недостаточно эффективны, носят декларативный характер либо имеют внутренние противоречия. Недостаточными представляются механизмы реализации отдельных положений закона, в частности обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в области культуры.
Статс-секретарь — заместитель Министра культуры Российской Федерации Е. Э. Чуковская в своём выступлении на парламентских слушаниях 19 апреля 2010 года развеяла впечатление о новизне проблемы модернизации законодательства о культуре. Она подчеркнула, что попытки модернизировать основы законодательства 1992 года делались и делаются непрерывно, при этом «задачи нового Закона о культуре во многом схожи».
Важное замечание в контексте этого вопроса сделала председательствующая на этих парламентских слушаниях заместитель Председателя Государственной Думы С.Жу-рова. Она заметила, что оценка Закона 1992 года подтвердила, что стоимость предполагавшихся расходов на культуру превышала 100 процентов всех расходов бюджета. Отбросив сомнения в точности этой оценки, молено предположить, что одной из основных первопричин пересмотра действующих основ регулирования сферы культуры является всё же не приведение их в соответствие
с реалиями нового уклада жизни общества, а вполне конкретная и прагматичная цель — сокращение обязательных для государства расходов бюджета на культуру.
Е. Э. Чуковская, в частности, отметила «странную тенденцию» деятелей культуры, учреждений культуры и т.д., которые, по её словам, «рассчитывают, что с принятием нового закона, написанного современным языком, отражающего современные реалии, это будет более простой способ получения денег из бюджета, от мецената, от благотворителя, от, предположим, праздношатающегося человека, который готов вложить в это деньги, или человека-потребителя, носителя некой потребительской корзины».
Какой лее законодательный механизм снятия обременяющих для бюджета обязательств был предложен? Он, к сожалению, не нов — принцип умолчания. По этому пути шли не раз, и не всегда во вред творческому труду. Например, когда возникла необходимость обойти положения Конвенции Международной организации труда, запрещающей использовать труд несовершеннолетних, то для того, чтобы не разрушать работу цирковых династий, при разработке Трудового кодекса в 2002 году просто «забыли» упомянуть цирки. Нет нормы — нет проблемы! Однако после некоторых рассуждений докладчица сама приходит к неутешительному выводу: «Это странный подход. Если мы собираемся писать закон, то нам, видимо, нужно найти те слова и те реалии, которые бы позволили эти отношения установить».
Дополнительно были обозначены нерешённые проблемы, входящие в круг предполагаемых вопросов нового закона о культуре, — это:
• регулирование взаимодействия механизма авторского права и интеллектуальной собственности (которая, по существу, к собственности отношения никакого не имеет);
• проблема межотраслевого взаимодействия (а именно: острая для сферы культуры проблема применения ФЗ № 94 о тендерах, закона о передаче имущества религиозного назначения);
• противоречия авторского права с музейным и библиотечным законодательством в вопросах оцифровки хранящихся фондов;
• проблемы с законом о памятниках и его противоречие с Гражданским кодексом, который предполагает бремя собственников по содержанию имущества;
• проблемы с законом о конкурсах, который допускает только равные условия для арендатора, а не какие ни льготы;
• проблемы с новыми правилами распределения бюджетных средств в кино, когда направление бюджетных средств в виде субсидий через фонд фактически включает двойной механизм налогообложения, так как средства перестают быть бюджетными, и такой механизм с точки зрения освобождения от налогов вошёл в противоречие с Налоговым кодексом;
• отсутствие в законодательстве о культуре механизма ответственности (видеопиратство, соблюдение авторского права, права наследников);
• проблемы регулирования труда творческих работников;
• необходимость разработки системы реализации культурных прав лиц с ограниченными возможностями;
• создание условия для развития инфраструктуры и легальной среды использования объектов культуры;
• создание благоприятной среды для меценатства;
• стандартизация услуг в сфере культуры и оценка их эффективности.
На необходимости усиления роли государства в деле поддержки культуры акцентировала внимание слушателей вице-президент Российской ассоциации политической науки О. В. Гаман-Голутвина. По её мнению, классическая культура не может быть поставлена, что называется, на хозрасчёт. Ну не может быть самофинансирующаяся опера. И с этим трудно не согласиться.
Ответственность государства за состояние культуры необходимо кардинально менять, только его комплексная политика может решить накопившиеся проблемы, охва-
тив образование, кинематограф, средства информации, издательскую деятельность — всё, что формирует культуру общества.
О ключевой роли господдержки говорил и президент Российской государственной библиотеки В. В. Федоров. Необходимо сочетать в федеральном законе огромное обилие культур и существующий отраслевой принцип управления нашей страной. Плачевное состояние школьных и вузовских библиотек, вызванное во многом отраслевым подходом в финансировании, мешает модернизации образования. Надо в законе установить нормы по финансированию и добиваться исполнения этих нормативов, иначе опять будет красивый закон на бумаге, но не реально действующий.
Важный для развития культуры вопрос о необходимости развития меценатства подняла в своём выступлении директор Всероссийского музея декоративно-прикладного и народного искусства М. В. Баржанова. Она озвучила серьёзную проблему в деятельности так называемых меценатов — заурегули-рованность и недобровольность их выбора финансирования объектов культуры. И поэтому у нас все меценаты распределены между определёнными проектами, объектами и учреждениями. «Закрепление» за финансово устойчивыми коммерческими структурами объектов для их «меценатства» извращает саму сущность благотворительности и меценатства, «воспринимается бизнесом как дополнительный налог, и он весь распределён, кому и насколько чего дать». Последствия такой организации добровольно-принудительного «меценатства» ещё долго, к сожалению, будут влиять на формирование определённого отношения россиян не только к регулирующим государственным органам, но и к организациям культуры [7, 8].
Циничное отношение к культуре как услуге привело к тому, что культуру зачастую используют как площадку имиджевого пиара своей компании, для своеобразного «отмы-ва» подмоченной репутации. Этому косвенным образом способствует и наше законодательство.
Между тем, глава комитета Государственной Думы по культуре Г. П. Ивлиев (на данный момент — заместитель министра культуры Российской Федерации) подчеркнул, что для парламентариев принципиально валены те разделы нового закона, которые будут, прежде всего, касаться прав и свобод человека и гралсданина в области культуры, раскрывать полномочия РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований в этой области. В комитете Государственной Думы по культуре были сформулированы лишь общие принципы концепции нового закона о культуре, и все заинтересованные стороны были приглашены к дальнейшей дискуссии.
Вместе с этим необходимо приведение по-лолсений нового закона о культуре в Российской Федерации в соответствие с основными мелсдународными документами в области культуры, мелсдународными договорами и соглашениями Российской Федерации и соответствующими документами ЮНЕСКО, СНГ и др.2
Также необходим анализ с целью применения лучшего мелсдународного опыта в области законодательства о культуре.
Более 40 субъектов Российской Федерации приняли региональные законы о культуре. Указанный опыт законодательного регулирования также должен быть тщательно обобщён и систематизирован с целью выявления местной самобытности, культурных традиций и учёта положений указанных актов при подготовке нового законопроекта о культуре.
В июне 2013 года на Московском международном форуме культуры в МГУКИ была обсуждена региональная политика в сфере культуры.
В результате, всё это должно способствовать развитию современной культурной политики государства и укреплению местных, региональных, межрегиональных и международных культурных связей, а также активизировать российских законодателей по принятию нового федерального закона о культуре.
Примечания
1. Любимов А. П. Конституция Российской Федерации: вопросы и проблемы толкования // Представительная власть — XXI век. 2003. № 6. С. 12—14.
2. Любимов А. П. Качество подготовки законопроекта субъектом права законодательной инициативы // Российская юстиция. 2006. № 2. С. 47—52.
3. Любимов А. П. Парламентская этика и нравственность законов // Представительная власть — XXI век.
2007. № 5. С. 10—14.
4. Любимов А. П. Принципы правовой этики государственных служащих и других должностных лиц // Представительная власть — XXI век. 2007. № 6. С. 11—15.
5. Любимов А. П. 15 лет Конституции Российской Федерации // Представительная власть — XXI век.
2008. № 8. С. 8—9.
6. Любимов А. П, Щитова Н. Г. Нужен ли нам новый Закон о культуре? (По материалам парламентских слушаний в Государственной Думе 19 апреля 2010 года) // Представительная власть — XXI век. 2010. № 4. С. 12—16.
7. Щитова Н. Г. Меценатство как экономико-правовой ресурс поддержки культуры // Актуальные вопросы экономики, управления и права : [сборник научных трудов (ежегодник)] / под ред. А. П. Любимова. Москва : МГУКИ, 2010. С. 98—101.
8. Щитова Н. Г. Благотворительность и меценатство как составляющие предпринимательского имиджа // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. 2012. № 2. С. 216—219.
2Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 года); Конвенция по охране архитектурного наследия Европы 1985 года; Конвенция об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения (от 20 октября 2005 года); Конвенция об охране подводного культурного наследия (Париж, 2 ноября 2001 года); Европейская Конвенция о правонарушениях в отношении культурных ценностей (Дельфы, 23 июня 1985 года); Европейская конвенция о защите культурного наследия в форме аудио-, видеопроизведений (Страсбург, 8 ноября 2001 года); Декларация ЮНЕСКО, касающаяся преднамеренного разрушения культурного наследия; Модельный Библиотечный кодекс для государств — участников СНГ.
