CC BY
415
УДК 321.6/8
Е.А. Маркова
E. Markova
СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ В 90-Х гг. XX В.
BECOMING OF THE RUSSIAN STATEHOOD IN 90-S OF XX CENTURY
Проанализировано становление и функционирование системы федерального государственного управления в Российской Федерации на основе принципа разделения властей как фундаментального базиса, заложенного в Конституции Российской Федерации 1993 г. Оценена рациональность и возможная трансформация принципа разделения властей с учетом накопленного российского опыта
There is an analysis of formation and functioning of federal public administration system in Russian Federation on basis of separation of powers as a fundamental foundation, laid in the Russian Federation Constitution of 1993. Rationality and available transformation of separation of powers is estimated subject to Russian know-how
Ключевые слова: государство, власть, президент, Key words: state, authority, president, parliament, political парламент, политическая партия, конституция, пере- party, constitution, restructuring, democracy стройка, демократия
Движение России по демократическому пути развития и взаимодействие ее государственных властных институтов значительно отличаются от того, по которому прошли европейские государства или Соединенные Штаты Америки.
Безусловно, они и не могут быть похожими в силу различного исторического и социального развития, менталитета граждан, экономического положения государств и множества других факторов. 12 декабря 1993 г. Россия выбрала на референдуме свой путь республиканского развития. Принцип разделения властей был заложен базовым фундаментом в Конституцию Российской Федерации. За последние пять лет этот принцип активно видоизменялся.
Конституция РФ 1993 г. юридически закрепила принципы законности, соблюдение
прав и справедливых интересов личности, обеспечение этих прав и интересов. Но реально правовое государство сможет осуществиться только тогда, когда все эти принципы будут воплощены в жизнь.
Это зависит, прежде всего, от целенаправленной и эффективной деятельности государственной власти.
Начало 90-х гг. ХХ в. ознаменовало в России новую веху общественно-политического развития. Россия перешла к рыночной экономике, при этом полностью сменив систему государственного управления. Начатая в середине 80-х гг. XX в. М. Горбачевым перестройка не принесла желаемых результатов, а лишь способствовала распаду некогда мощного государства, которое к концу 80-х гг. ускоренно приближалось к экономическому и политическому кризису. Одним из возможных вари-
антов реставрации государственной системы Советов была парламентская республика с сильной президентской властью. Однако мягкая трансформация не была реализована в большей степени из-за стратегической несовместимости советского государственного устройства и тех принципов, на которых строится правовое государство в демократических странах. В дальнейшем, уже в Российской Федерации, противоборство между законодательной и исполнительной властями в 19921993 гг. лишь продемонстрировало весь комплекс несовместимости представительной власти советского типа Верховный Совет РСФСР с нарочито привитым на российскую почву институтом президенсиализма.
Для значительной части населения СССР экономический кризис ассоциировался с социалистическим советским строем, а также «направляющей» ролью КПСС. Поэтому события 19-21 августа 1991 г., ознаменовавшие появление Государственного Комитета по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП СССР), целью которого было вызвать контрмеры к непоследовательным действиям Президента СССР М.С. Горбачева, воспринялись большинством населения крайне отрицательно.
Последовавшее вскоре за этим подписание 8 декабря 1991 г. Б. Ельциным, С. Шуш-кевичем и Л. Кравчуком соглашение о создании Содружества Независимых Государств лишь юридически закрепило реально сложившуюся ситуацию. Хотя юридически-правовая оценка этих событий далеко не тривиальна.
Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. не допускал легитимности подписанных от имени президента договоров без ратификации Верховным Советом: «Президент РСФСР: ведет переговоры и подписывает от имени РСФСР международные и межреспубликанские договоры, которые вступают в силу после ратификации Верховным Советом РСФСР», (п. 10, ст. 5) [1; 110].
Правда, договор, подписанный Б.Н. Ельциным - главой исполнительной власти - не был ратифицирован Верховным Советом, т.е.
законодательной властью. Но, тем не менее, данный прецедент имел место быть, и отчасти повлиял на доминирование президентской и исполнительной власти над законодательной.
Распад некогда великого государства, произошедший во многом вследствие «политической дистрофии» и безволия Президента Советского Союза, угроза развала не только СССР, но и РСФСР, острота происходящих событий начала 90-х гг. - все эти факторы послужили тому, что новым Президентом Российской Федерации уже не мог стать слабый и безвольный политик.
Обществу было продемонстрировано, что происходит, когда руководитель страны не в состоянии принять государственного и политического решения, а весь свой политический потенциал тратит на демагогию и поиск безрезультатных компромиссов. Именно сильную личность, способную уничтожить старую, как казалось многим, неработоспособную и изжившую себя систему, хотело видеть общество на посту Президента РФ. Именно такими качествами обладал Борис Ельцин. Многим казалось, что не нужно ничего строить, а нужно только разрушить советский режим, а демократия и процветание страны придут уже сами собой.
Глубокая социально-политическая трансформация, происходившая в Советском Союзе на протяжении 1985-1991 гг., приобрела иные формы, нежели задумывали ее авторы. Изменилось не только название власти, изменилась ее суть, формирование и представление людей о самом механизме государственного управления. Помимо изменения государственного строя и смены плановой экономики на рыночную, изменились институты власти всех уровней.
В дальнейшем политическое противостояние между Президентом РФ и Верховным Советом, при отсутствии необходимой законодательной базы, кроме «подправленной» советской Конституции РСФСР и Федеративного договора, привело к конфликту 21 сентября - 4 октября 1993 г. Сложившийся политический
дуализм между законодательной и исполнительной (в данном случае президентской) властями был обусловлен и отсутствием должной законодательной базы, и политическими амбициями лидеров конфликтующих сторон. Одним из вариантов разрешения конфликта было проведение одновременных досрочных парламентских и президентских выборов и принятие новой конституции страны. Но большинство парламентариев во главе с Р.И. Хасбулатовым рассчитывали на передел властных полномочий путем объявления импичмента президенту и замены несгибаемого Б.Н. Ельцина на более сговорчивого А.В. Руцкого.
Однако после произошедших событий у Президента РФ Бориса Ельцина сосредоточилась неограниченная власть.
Анализ данных событий во многом может послужить ключом к пониманию дальнейшей трансформации политической ситуации в России.
Октябрьский кризис 1993 г. возник не сразу и не на пустом месте. По сути, Россия на отрезке 1991-1993 гг. прошла путь республики смешанного, парламентско-президентского правления. Именно в этот период зародились такие опаснейшие для России политические проблемы, как сепаратизм отдельных субъектов России (Башкортостан, Татарстан, Чечня, Якутия и др.) - «парад суверенитетов», который продолжался вплоть до 2000 г. и заключался, в основном, в «выбивании» из центра расширенных полномочий, почти равносильных полномочиям суверенных республик в областях государственного и экономического управления, в ущерб общероссийским федеративным интересам;
- неуправляемость государственной власти на вертикальном уровне «сверху - вниз», -борьба за главенство между федеральными ветвями власти на горизонтальном уровне, за превосходство и доминирование;
- катастрофическая коррупция в высших эшелонах власти;
- юридически-правовой вакуум.
Об эффективности руководства в таких
условиях не приходится говорить. Хотя принцип разделения властей вообще является не средством, как таковым, эффективного управления и не означает полную самостоятельность ветвей власти, он направлен, прежде всего, на выравнивание сбалансированности и взаимодополнения властей друг другом, что и должно служить основой гражданского правового государства.
В течение всего существования Страны Советов общество фактически в основной своей массе не интересовалось политикой, но не по причине «ущербности и безволия». Сама власть создала такую систему, в которой общество было отделено от власти. Даже если бы Советы в том виде, в котором они существовали, обладали более значимыми полномочиями, уже даже в этом случае переход государства к демократическому правлению, разделению властей и построение гражданского общества не были бы такими затяжными и трудными. Но в советском государстве, по большому счету, все стратегические вопросы решала партийная номенклатура разных уровней, а не граждане. Именно поэтому до сих пор российскому менталитету так трудно привить гражданские позиции и заставить власть служить обществу и интересам государства.
Только стечение обстоятельств, вызванное, в основном, тяжелейшей экономической ситуацией, побудило определенные социальные пласты населения активно принимать участие в политических процессах в 1990-1991 гг.
Конфликт властей в сентябре-октябре 1993 г. носил явно верхушечный характер. Хотя Верховный Совет и поддержали 53 региона, эта поддержка носила декларативный характер. При этом региональные элиты опасались, прежде всего, за потерю своих позиций в случае ликвидации Верховного Совета, а не за сохранение в стране представительнозаконодательной власти как таковой.
Действительно, ведь ни один регион не предпринял радикальных мер протеста в поддержку законодательной власти. Не говоря уже об обществе, кроме группы депутатов и им со-
чувствующих, засевших в Белом доме, а также немногочисленных отрядов боевиков и маргинальных элементов, громящих все на своем пути, реальной поддержки у народных избранников не было. Ни митингов протеста, ни забастовок, ни блокирования магистралей и железнодорожных дорог не было.
Законодательная ветвь была уничтожена при полном безразличии широких общественных слоев. На этом и закончилось краткосрочное развитие России по пути парламентско-президентской республики.
Думается, что произойди подобная ситуация с парламентом любой европейской страны, это бы не осталось без внимания и активного участия широких социальных слоев общества. Но только не в России. Именно пассивная гражданская позиция общества по отношению к критике власти, привитая населению советским строем, явилась одной из причин безразличия народных масс по отношению к глобальному конфликту в высших эшелонах власти.
Созванное вскоре конституционное совещание по инициативе Президента РФ, спешно выработало новый проект Конституции РФ, хотя и есть сомнение, что проект конституции вырабатывался этим органом самостоятельно. Более реальным видится, что проект Конституции РФ, отличный от проекта, который представлялся Верховному Совету, корректировался под влиянием администрации президента. Таким образом, Конституция РФ, действующая в настоящее время, принималась в условиях «президентского абсолютизма». Она была подстроена под конкретные реалии того времени. Приведем мнение экс-Президента СССР М.С. Горбачева: «... сейчас действительно патовая ситуация: с одной стороны, у нас, в России, суперпрезидентская республика,
где вся власть сосредоточена у президента, а с другой - он не в состоянии справляться со своими обязанностями» [3; С. 20].
Таким образом, при зарождении молодого демократического российского государства сложился определенный парадокс: в Декларации о государственном суверенитете РСФСР говорилось о том, что «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» [1; С. 12]. С другой стороны, Конституция Российской Федерации принималась на референдуме при отсутствии законодательной власти, что позволило избежать внесения поправок в законопроект со стороны парламентского института, а в обществе уже педалировалась социальная установка принятия «не важно какой, но новой» конституции. В итоге после 1993 г. президентская - исполнительная вертикаль власти осталась и окрепла, чему также способствовало дальнейшее размежевание функций между президентом и правительством, а законодательная власть ослабла. Это и предопределило развитие России по пути президентской республики (рис. 1). Именно после 1993 г. президент был выделен в отдельную вертикаль власти, стоящую над всеми другими властными институтами.
Важным моментом в развитии российского парламентаризма стала ликвидация иерархической структуры представительной власти. На смену системе Советов пришли независимые представительные органы местного и регионального уровней. Федеральное Собрание - высший законодательный орган двухпалатный, с независимыми палатами, обладающими различными полномочиями, дифференцированными по своим функциям, а также способу формирования.
Р С Ф С Р
1 991
Возможные варианты политического развития России
Парламентская республика (с широкими полномочиями Верховного Совета)
Парламентско-президентская республика (П.-П.Р)
(с широкими полномочиями Конституционного Суда)
Президентская республика ( П.Р.)
1993
Закрепление Конституцией 1993 г. Президентской Республики
Рис. 1. Возможные варианты республиканского развития России до 1993 г.
Исходя из изложенного, этап становления и окончательного формирования России как президентской республики можно охарактеризовать следующими положениями:
1) поэтапная «мягкая» трансформация Советского Союза в парламентско-президентскую конфедерацию, которую поначалу замышляли руководители государства, изначально была обречена на провал в силу антагонизма природы и характера организации государственной власти в социалистическом советском государстве и в государстве, где власть подчинена реальному принципу разделения властей и системе сдержек и противовесов;
2) двухлетний период существования в России парламентско-президентского типа правления ознаменовался порождением массы политических проблем, часть которых удалось разрешить только спустя более чем через десять лет;
3) поочередное обращение исполнительной и законодательной власти к регионам за
политической поддержкой в 1993 г. окончательно ослабило авторитет и имидж Центра, что привело к тому, что региональные элиты открыто стали предпринимать шаги к суверенизации, превращения в государственные образования не только национальных регионов, но и исконно русских по этническому составу краев и областей;
4) неспособность Верховного Совета решать государственные задачи не давала оснований Б. Ельцину разгонять парламент таким варварским способом;
5) игнорирование Президентом РФ постановлений Конституционного Суда в октябрьском конфликте, а также положение, в которое был поставлен его Председатель В.Д. Зорькин, после произошедших событий негативно отразилось на становлении Конституционного Суда. Однако положительным моментом в дальнейшем явился взвешенный государственный, а не политический подход Конституционного Суда при вынесении решений в
спорах между субъектами власти;
6) конфликт между законодательной властью и президентом обречен был рано или поздно произойти, так как советский тип формирования и функционирования государственных органов власти и тип государства, в котором главенствует «принцип разделения властей» не могут сосуществовать друг с другом. Поэтому попытка привить элементы западного типа (как институт президента) в Российской Федерации, без коренной трансформации законодательно-представительной власти (сохранение Верховного Совета РСФСР), закончились политической катастрофой;
7) после 1993 г. Российская Федерация была окончательно модифицирована в президентскую республику;
8) важным моментом в становлении законодательно-представительной власти явилась ликвидация ее вертикального построения, выражавшаяся в системе Советов. Данный факт послужил становлению и укреплению федерализма в России. Высший законодательный орган стал двухпалатный (Государственная Дума и Совет Федерации), палаты которого различны по способу формирования и набору функциональных полномочий. Региональные законодательные собрания и Думы не являются теперь подчиненным звеном вышестоящих инстанций. Низшее же звено власти - муниципальные органы местного самоуправления почти столь же самостоятельны и обладают своей организационной структурой и определенной долей прав.
Институт партийного правительства, характерный для европейских государств, так и не сформировался в России. Хотя некоторые высокопоставленные члены нынешнего российского правительства и являются членами партий, тем не менее, их пребывание в правительстве не является следствием их партийной принадлежности. Следствием отсутствия практики партийного формирования правительства, безусловно, можно считать незавершенность становления партийной системы. С усилением влияния политических партий
допустимо перенесение политического центра тяжести принятия решений из Администрации Президента и Государственной Думы в Политсоветы и Исполкомы партийных структур. Но до 2005 г. говорить о существенном влиянии партий на политический процесс не приходится. Если, конечно, не считать ту оперативность и легкость, с которой стали проходить правительственные и президентские законопроекты в Государственной Думе, после победы на думских выборах в 2003 г. пропрезидентской партии «Единая Россия». По всей видимости, существует опасность перерождения законодательного органа в фактически однопартийный орган.
О неразвитости и нестабильности партийной системы в России свидетельствует, например, такой факт, что только две партии сохранили парламентское представительство, начиная с первых выборов в 1993 г.: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) и Либерально-демократическая партия Российской Федерации (ЛДПР). При этом, как правило, в России после того, как партия не проходит в парламент, она практически прекращает свое существование, и деятельность этой партии вне парламента достигает минимального общественного резонанса. Один лишь раз в России было сформировано коалиционное партийное правительство (1998 г.). Однако такая тенденция не прижилась в силу социально-корпоративных причин, политической клановости того времени и т.д.
Длительное время в СССР судебная власть находилась фактически под опекой партийной номенклатуры. Отбор судей, их назначение, содержание и характер выносимых решений предопределялись партийно- политическими установками. В таких условиях нельзя было и предполагать наличие независимости и органов правосудия. Конституционное закрепление правосудия, как отдельной самостоятельной и независимой судебной власти, впервые было зафиксировано 15 декабря 1990 г. поправками к Конституции РСФСР. 28 июня 1991 г. Верховным Советом принят, а 12 июля
1991 г. Съездом народных депутатов утвержден Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Первый Конституционный Суд довольно активно проявлял свое участие в разрешении споров между законодательной, исполнительной и президентской властями, но постепенно превратился из органа конституционного [4; 25] правосудия в орган политического воздействия. Первый Конституционный суд стал, по сути дела, участником политического процесса, хотя должен был оставаться его арбитром [4; 155]. Нарушались процессуальные и регламентные нормы, судьям долгое время не выплачивалась зарплата. Конституционный суд должен являться базовым фундаментом российского правового государства, служить обеспечению политической стабильности и политической культуры, способствовать развитию демократических институтов и основ гражданского общества.
Многие замечания касаются дисбаланса ветвей власти. Конституция содержит ряд неопределенностей, поправки в конституцию необходимы и, в первую очередь, в статьи, детализирующие функции и полномочия субъектов федеральной государственной власти.
Допустив ряд неопределенностей в формулировках некоторых весьма важных статей конституции, авторы проекта создали предпосылки для преобразования России из «президентской» республики в «суперпрези-дентскую».
При раскрытии спорных вопросов статей конституции решающее слово имеет Конституционный Суд Российской Федерации, формирование которого в значительной мере зависит от президента. Часть 1 ст. 128 Конституции РФ гласит: «Судьи Конституционного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации» [1; 28].
Конституционный Суд на протяжении 90х гг. оставался в водовороте политических событий и от его решений во многом зависела политическая стабильность в государстве. Однако Конституционный Суд, руководствуясь
новым законом о КС РФ от 1994 г., уже не допускал тактические и политические ошибки своего предшественника.
Характерный эпизод, повлиявший на дальнейшее усиление президентских полномочий, закрепленных постановлением Конституционного Суда, произошел в июне 1998 г. при представлении Президентом на пост Председателя Правительства РФ С.В. Кириенко. Согласно ч. 4 ст. 111 Конституции РФ президент имеет право три раза вносить кандидатуру на должность Председателя Правительства, хотя из текста конституции не очевидно, должен ли президент в случае отклонения Государственной Думой предложенной кандидатуры вносить новую или может два или даже три раза подряд представлять одного и того же человека. Конституционный Суд РФ в своем постановлении № 28 - от 11 декабря 1998 г. определил, что «... Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатуре на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата» [1, 122]. При том, что из ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, действительно, не очевидно должен ли Президент РФ представлять каждый раз новую кандидатуру или может представлять трижды одну и ту же, вызывает недоумение постановление Конституционного Суда РФ, так как этим решением ущемляется право законодательной власти на участие в формировании исполнительной, а также ставится под сомнение адекватность реализации принципа разделения властей.
Именно в 1998 г. Россия могла модифицировать форму республиканского правления хотя бы незначительно в сторону парламентских институтов, и одним из оснований для этого было бы сохранение правительства Е. Примакова, а также возможное право Государственной Думы отклонять несколько раз, без угрозы для своего роспуска, предложенные президентом кандидатуры на пост премьер-министра (рис. 2).
Полупрезидентская республика
Президентская
республика
1. Возможность Госдумы отклонять три различные кандидатуры премьера
2. Формирование института партийного Пра-ви тельства повышало бы участие парламента в деятельности Правительства
С дальнейшим усилением института президента
1. Наделение президента дополнительными правами в области исполнительной власти.
2. Ослабление позиций региональных лидеров
Рис. 2. Варианты политического развития событий после 1998 г.
В 1999 г. создался прецедент в отношении отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации Ю.И. Скуратова. Согласно ч. 2 ст. 129: «Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности по представлению Президента Российской Федерации». Но Б.Н. Ельцин отстранил Генерального прокурора без санкции Совета Федерации, что явилось нарушением конституции, и назначил и.о. Генерального прокурора РФ В. Устинова, который был утвержден на должность только со второй попытки, хотя теоретически он мог неограниченное время оставаться и.о. Генерального прокурора без утверждения СФ. Данный инцидент был реальным подтверждением всесильности президента и слабостью конституции, не предусматривающей ответственности президента за нарушения, за исключением государственной измены и совершения тяжкого преступления [3; 24]. Казус в том, что исходя из буквального смысла статьи, человек, совершивший преступление, скажем,
средней тяжести, может оставаться на посту президента. Данный прецедент во многом показал, что президент не являлся гарантом конституции. Движение России по демократическому пути развития и взаимодействия государственных властных институтов значительно отличаются от того, по которому прошли европейские государства или Соединенные Штаты. Как уже отмечалось, несомненно, они не могут быть похожими в силу исторического развития, менталитета, экономического положения и множества других факторов. Появление опасений у давнишнего геополитического оппонента России - Соединенных Штатов - по поводу правильности государственного развития России, является подтверждением возрождения России как могущественного государства, развивающегося в отличие от Советского Союза по демократическим принципам, по принципам свободного и правового государства.
Бывший госсекретарь США с большим опасением рассматривает заявление Владимира Путина о том, что «.никогда не случит-
ся, если это вообще возможно, чтобы Россия стала похожа на Соединенные Штаты или Великобританию. Для русских сильное государство - не аномалия, от которой следует избавляться. Напротив, они видят в его лице гаранта порядка, инициатора и главную движущую силу любых перемен» [2; С. 68].
Политический процесс в России был характерен формой организованной структурированной модели на протяжении монархического и советского периода развития. Гражданских институтов при этом либо не было вообще, либо они играли ничтожно малую роль. По-видимому, данное обстоятельство сыграло в пользу становления и развития России по пути именно президентской республики.
Коротко об авторе________________________________
Маркова Елена Александровна, к. полит. н., ст. преподаватель кафедры социологии и философии права, Читинский государственный университет (ЧитГУ), [email protected]
Научные интересы: региональная специфика реализации принципа политической толерантности в политическом процессе России
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 17. - Ст. 512.
2. Киссинджер Г. Нужна ли Америке внешняя политика?/Г. Киссинджер //Пер. с англ. под ред. В.Л. Иноземцева. - М.: Ладомир, 2002. - С. вв-69.
3. Ковалев А.М. Институт Президента в системе разделения властей (Сравнительный опыт Франции и России): автореф. дис.... канд. юрид. наук /А.М. Ковалев. - М., 199в. - С. 12-25.
4. ФКЗ от 21.07.1994 г. О Конституционном Суде РФ //Собрание законодательства РФ. -1994. - № 13. - Ст. 1447.
__________________________Briefly about author
Markova Elena, Candidate of Political science, assistant professor of Sociology and Legal Philosophy Department, Chita State University, [email protected]
Scientific interests: regional specificity of political tolerance principle realization in political process of Russia
