CC BY
72
Паронян К.М.
Сравнительно-правовой анализ советского типа представительства
с парламентаризмом в России
Процесс конституционной реформы народного представительства в Российской Федерации является прямым следствием изменения всей парадигмы российской государственности. Следует отметить, народовластие в России в различные исторические эпохи претерпевало преобразования, хотя постоянно присутствовало в общественной жизни. Оно осуществлялось в различных формах сословного представительства, земства и в СССР - в форме Советов. В политической истории России парламентаризм прошел три этапа: дореволюционный, советский и постсоветский, и в каждом из них он играл наиболее значительную роль в периоды кризиса власти, когда исполнительная власть была не в состоянии обеспечить стабильность и правопорядок. Как представительный орган, парламент в большей мере осознает и представляет местные интересы, чем стремящаяся к централизации исполнительная власть. В периоды стабильного развития парламент находился под влиянием исполнительной власти, его роль была нивелирована, а представительная функция носила ритуальный характер. В советский период представительные органы подпадали под партийный контроль и были нацелены в основном на выполнение политической воли правящей партии и в меньшей мере - на представление интересов народа, создавая иллюзию народовластия.
Подобный опыт не следует исключать и в настоящее время в связи с избирательной реформой, то есть переходом на пропорциональную избирательную систему при избрании 450 депутатов Государственной думы Федерального собрания. Партийная система обеспечивает партийные интересы, а поэтому в целом не способствует развитию гражданского общества и лишает избирателя одного из двух имеющихся у него голосов. Все это может привести к снижению гражданской инициативы, которая проявляется преимущественно во время выборов в парламент, так как она будет поставлена под партийный контроль. В условиях, когда отсутствует сильная оппозиционная партия, правящая партия может манипулировать законодательством в своих интересах, что в условиях нашей политико-правовой истории может привести к возврату в недавнее прошлое. Тем более, что принцип разделения властей в действующей Конституции РФ 1993 г. реализуется с явным перевесом в сторону президентской власти и будущее парламентаризма в значительной степени зависит от политических предпочтений президента.
Строительство новой либеральной модели государственно-политического устройства должно стать процессом, идейно складывающимся из анализа политико-правовых учений европейских стран, с учетом имеющегося у них опыта, традиционных основ народовластия в России. Социально-исторический опыт, накапливающийся в памяти народа, передается из поколения в поколение в результате социокультурной преемственности, в связи с чем представляется необходимым изучение национальных основ народовластия в России и осмысление ее роли как социокультурного явления в формировании институтов представительства в Российской Федерации.
Преемственность в праве - это и форма, и механизм осуществления правопреемства как ее частного случая, применимого к конкретной области правоотношений. Соподчинение категорий разрешает споры по их определению, так как устанавливается логически не противоречивая связь между ними. В связи с этим «преемственность в праве как одна из базовых категорий осмысления общественного исторического развития выступает связью старого и нового, причем элементы старого интегрируются в новое и в соответствии с новыми обстоятельствами начинают развиваться» [1, с. 53].
Преемственность обеспечивает непрерывную связь прошлого, настоящего и будущего в юриспруденции. Она проявляется в детерминирующем воздействии прошлого на настоящее и будущее. Через преемственность прошлое влияет на настоящее и таким образом представляет собой мощную социальную силу, подкрепленную менталитетом народа, а потому является формой связи общественных отношений, их сохранения и воспроизводства на новых этапах развития. Прошлое сохраняется в настоящем, оказывая определенное влияние на действительность [2, с. 21]. Генезис преемственности, с одной стороны, зависит от системы ценностей, отношений, уже сложившихся в данном обществе, с другой стороны, формально преемственность обусловлена новыми потребностями в социокультурном освоении реальности. Необходимо отметить, что не любая преемственность находит свое место в новом историческом цикле, а только та, которая удовлетворяет новым потребностям общества [3, с. 30].
Если обратиться к самому глубинному ментальному уровню, то обнаружится, что российский народ имеет огромный опыт в демократических преобразованиях и формировании институтов народного представительства. В политической истории славян и их потомков было множество элементов
реального демократизма, более того, можно без преувеличения говорить о демократическом менталитете. Эти традиции, в силу столь значительной проблематичности собственно демократии, предполагают анализ сложившихся, устоявшихся в обществе отношений по поводу власти, в которых реализуется воля народа как субъекта политики [2, с. 53-55]. Таким образом, современная форма народовластия, выраженная в форме парламентского представительства, имеет глубинные корни в политической истории народа России. Первоосновой является не форма осуществления народовластия как таковая (осуществляется ли она в форме земств, соборов, советов или парламента), а элементы политической культуры, политическое самосознание народа, в которое в силу традиции вкраплены элементы демократических принципов и идеалов.
Сравнительный анализ институтов советской системы народовластия с институтом парламентского представительства в Российской Федерации позволяет выявить механизм трансформации народовластия от советского типа представительства к форме парламентского представительства. Кроме того, понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления государственных учреждений советского периода. Тем самым прослеживается связь преемственности в российском праве, что является формой диалектического отрицания старого, тогда как простое отражение прошлого опыта никогда позитивных элементов в себе не несет.
В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года в России сложилась новая система народовластия в форме Советов. Концепция Советов была сформулирована В.И. Лениным и, как считают специалисты, «именно теория Советов стала ядром ленинского учения о Советском социалистическом государстве» [4, с. 6]. В.И. Ленин прямо противопоставлял систему Советов как форму диктатуры пролетариата представительным демократическим институтам как форме диктатуры буржуазии [5, с. 58].
Согласно ленинской теории Советы квалифицировались как средство и форма политического объединения народа в социалистическом государстве [6, с. 14]. В.И. Ленин говорил: «...народ, объединенный Советами, - вот кто должен управлять государством» [7, с. 188]. Именно осуществление Советами функции объединения трудящихся в государство он имел в виду, когда, разрабатывая в 1919 г. Программу РКП(б), и писал, что «создание и развитие всесторонней и массовой организованности трудящихся есть первая историческая задача, которая ложится на Советскую Республику в области политической» [7, с. 90]. Можно утверждать, что если бы в полной мере был реализован революционный лозунг: «Вся власть советам», то развитие России могло бы пойти по народно-демократическому пути, исключая формы сталинизма и партийной диктатуры. Советы, будучи формой представительства, смогли бы формироваться в соответствии с социальными потребностями и социальной структурой общества, то есть быть многопартийными и представительными. Это косвенно подтверждается и тем фактом, что Советы являются широко распространенной формой в развитых демократиях.
Таким образом, Советы идентифицировались с идеей не правового, а революционного, классово-организованного государства, тогда как они могут быть демократической формой организации власти. В советской правовой системе Советы характеризовались не столько как представительные учреждения, а в большей мере как форма политического объединения народа. Новым этапом в организации высших представительных органов государственной власти в СССР стало принятие Конституции СССР 1936 г. [6, с. 22], которая изменила избирательную систему и формально преобразовала Верховный Совет СССР в двухпалатный парламент со всеми формальными атрибутами представительного института, но его фактическое место в политической системе советского общества не претерпело существенных изменений. Конституция СССР 1936 г. создавала не парламент в его понимании европейской научной политико-правовой мыслью, а собор, призванный не осуществлять государственную власть, но символизировать ее. Советская система существовала и действовала лишь постольку, поскольку параллельно ей существовала и действовала иная политическая структура, с Советами, как таковыми, ничего общего не имевшая, - система однопартийной власти. В рамках партийной иерархии разрешались те конфликты, которые не в состоянии была разрешить аморфная система советов. «Именно партийные органы осуществляли реальное согласование местных интересов с общегосударственными, обеспечивая подчинение местных властей государственной власти» [5, с. 62].
Ряд важных изменений в построении высших уровней представительной системы в СССР был осуществлен в связи с принятием Конституции СССР 1977 г. [6, с. 37]. К данному периоду в СССР и РСФСР было создано обширное, дифференцированное по разным звеньям Советов специальное законодательство о полномочиях Советов, процедуре их деятельности, выборах в эти органы. Так, в канун перестроечных реформ (до 1985 г.) в Советском государстве действовало законодательство о статусе высших представительных органов государственной власти и их подразделениях [8]. Следует отметить, что концепция представительного института, заложенная в советской модели, существенно
отличалась от классической парламентской идеи представительства, предполагающей борьбу интересов не только правящих, но и других сил, составляющих сущность данного общественного строя. Например, в советской системе не были представлены интересы мелких собственников, хозяйственников, значительная часть которых была крестьянами, «кустарями», ремесленниками, артельщиками и т.д., но идеологически не признаваемая существующей властью. Фактически Верховный Совет СССР являлся «Верховным Собором», который хотя и был представительным органом народовластия, однако его качественные характеристики были далеки от представительной природы, поэтому эффективность представительства была на крайне низком уровне.
Радикальные изменения законодательства и практики организации Советов, в том числе на высшем уровне организации этих представительных органов, начались в период, вошедший в отечественную историю как перестройка (1985-1991 гг.). 1 декабря 1988 г. в СССР, а 27 октября 1989 г. в РСФСР были приняты законы об изменениях действовавших тогда Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. [6, с. 43]. Эти законы предусматривали радикальные новеллы принципов избрания Советов и системы их организации, а также режим их функционирования. В частности, в советскую организацию возвратились съезды Советов - СССР и РСФСР, хотя они имели несколько иное наименование в сравнении со съездами Советов, функционировавшими в период после Октябрьской революции 1917 г. Назывались они съезды народных депутатов СССР (РСФСР). Отличия съездов перестроечного периода от послеоктябрьских съездов Советов рабочих, красноармейских, крестьянских и казачьих депутатов, помимо наименования, заключались в следующем:
1. Разный порядок формирования: съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов, вышестоящие съезды формировались из делегатов от нижестоящих съездов и нижестоящих Советов, а съезды народных депутатов перестроечного периода избирались гражданами СССР (РСФСР) на основе прямых, всеобщих и равных выборов, тайным голосованием.
2. Срок полномочий делегатов съездов Советов завершался в день прекращения их заседания, и на следующий съезд избирались новые представители от нижестоящих съездов Советов и нижестоящих Советов. А съезды народных депутатов СССР и РСФСР перестроечного периода избирались сроком на 5 лет, и в течение этого времени они должны были функционировать в одном и том же составе.
3. Съезды Советов имели не только всероссийский, но и нижестоящие уровни своей организации -областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные съезды Советов (наряду с городскими и сельскими Советами как первичными уровнями советской организации). Съезды же народных депутатов в модели 1988/89 гг. были созданы только на общефедеральных уровнях - СССР и РСФСР, ниже этих уровней сохранялись просто Советы народных депутатов, т.е. на уровне автономной республики, края, области, города, района, села, поселка съезды не создавались. Также в перестроечный период в России были приняты: новое законодательство о полномочиях Советов, процедурах их работы, выборах в Советы [9, с. 40-41]; Временный регламент Съезда народных депутатов РСФСР от 7 июня 1990 г. с последующими изменениями [10]; Регламент Верховного Совета РСФСР от 4 октября 1990 г. [11]; Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. [12].
Съезды народных депутатов и верховные советы РСФСР периода 1989-1993 гг. сыграли важную роль в развитии институтов демократии в стране. Вместе с тем в период с 1992 до декабря 1993 г. обнаружились существенные недостатки такого полумитингового, широкого по численности органа, как Съезд народных депутатов. Причиной тому был его многочисленный состав (1068 депутатов). Выявился разрушительный потенциал такой формы организации высших представительных учреждений, как съезд. Возник феномен неустойчивости и неэффективности власти анализируемого периода (1992-1993 гг.), что во многом объяснялось, помимо указанной причины, также сложной, двухэтажной конструкцией высшего представительного органа, который включал два уровня квазипарламентских образований: Съезд народных депутатов Российской Федерации и Верховный Совет Российской Федерации, которые не могли до конца определиться, кто из них главный.
21 сентября 1993 г. был издан известный Указ Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина № 1400. В нем говорилось: «Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации». В качестве нового двухпалатного парламента России объявлялось Федеральное собрание Российской Федерации (п. 1 Указа) [13; 14]. Итак, согласно Конституции РФ 1993 г. [15] представительным органом Российской Федерации на современном этапе является Федеральное собрание. Для его организации характерны специфические признаки и принципы, отличающие его от верховных советов и съездов советов советского периода, которые необходимо рассмотреть. Суть их в следующем:
- Федеральное собрание Российской Федерации, в отличие от высших представительных органов государственной власти РСФСР и СССР, является учреждением парламентского типа. В Конституции РФ 1993 г. впервые прямо закреплено, что Федеральное собрание - это парламент Российской
Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Таким образом, впервые на конституционном уровне в России закреплен принцип осуществления народовластия в форме парламентского представительства. Введение института парламентского представительства носило прогрессивный характер, и первостепенной задачей современной конституционно-административной реформы на современном этапе является развитие данного института, которое реализуется путем системного улучшения нормативно-правовой базы обеспечения парламентского представительства;
- Федеральное собрание Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ 1993 г.). Представительный характер имеют все выборные органы, представительство интересов осуществляют и все выборные должностные лица, однако представительство, осуществляемое Федеральным собранием Российской Федерации, имеет две особенности: во-первых, это представительство общенационального федерального уровня; во-вторых, в силу того, что Федеральное собрание - это не единоличный, а коллегиальный орган, оно осуществляет наиболее широкое и многообразное представительство социальных, партийных и других интересов. Таким образом, представительная природа Федерального собрания декларируется и закрепляется непосредственно в Конституции РФ. Законодательной компетенции Федерального собрания уделено достаточно внимания в современной научно-правовой литературе, в то время как его представительный характер еще требует научного осмысления.
В завершение сравнительно-правового анализа отличий признаков и принципов народного представительства современной России от советского периода следует указать, что, как и иные органы парламентского типа, Федеральное собрание, в отличие от Верховных Советов СССР и РСФСР, - это коллегия профессиональных политиков, средоточие политической элиты страны, представляющая социальный срез общества. Члены Федерального собрания не совмещают свою деятельность с иными производственными и административными функциями, а занимаются только депутатской, законотворческой работой. В действующей Конституции РФ 1993 г. и законодательстве закрепляется принцип несовместимости мандата депутата с другими видами оплачиваемой деятельности - за исключением научной, педагогической и иными видами творческой деятельности.
Таким образом, историко-правовой анализ советского типа представительства позволяет утверждать, что объявленное еще в ходе революционных событий 1905-1907 гг. верховенство и полновластие Советов фактически все десятилетия существования СССР и РСФСР не осуществлялось. Хотя Советы дали название государству и власти, но реально они были оттеснены от власти. Во-первых, они находились под административной опекой и диктатом собственного исполнительно-распорядительного аппарата; во-вторых, все государственные и общественные структуры подчинялись решениям КПСС, которая, издавая директивы об основных направлениях внутренней и внешней политики и осуществляя подбор и расстановку кадров, проводила верховное руководство государством и обществом.
В ходе перестройки конца 80 - начала 90-х гг. ХХ века в России начался процесс конституционного перехода от советской к парламентской форме народного представительства. Данный процесс, несмотря на декларативные установки, до конца не завершен, так как не сложился механизм совершенствования правового обеспечения парламентского представительства, что выражается в перманентной реформе избирательного законодательства. Легитимность новой для современной России формы представительства получили конституционные основы, которые дополняются давними традициями народовластия, и первоочередной задачей современного этапа конституционной реформы является принятие мер, направленных на повышение качества представительной природы парламента как органа народовластия.
Литература
1. Андреева О.А. Правопреемство как момент эволюции права // Философия права. 2006. № 4.
2. Плахов В.Д. Традиция и общество. Опыт философско-социологического исследования. М., 1982.
3. Черепанов В.Д. Демократическая традиция в политическом менталитете восточных славян: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
4. Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987.
5. Бирюков Н.И. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004.
6. Хрестоматия по истории отечественного государства и права 1917-1991 гг. М., 1997.
7. Ленин В.И. Полн. собр. соч. М., 1962. Т. 31.
8. Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1993.
9. Ржевский В.А., Овсепян Ж.И. Программа курса «Российское конституционное (государственное) право». Ростов н/Д, 1996.
10. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 18; № 50. Ст. 2968; 1992. № 18. Ст. 980; 1991. № 44. Ст. 1438.
11. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 320, 321; 1992. № 10. Ст. 465; № 34. Ст. 1966; № 12. Ст. 611; № 13. Ст. 660; № 30. Ст. 1786.
12. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010, 1011; 1992. № 46. Ст. 2615; 1992. № 12. Ст. 615.
13. Российская газета. 1993. 23 сентября.
14. Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву РФ / Сост. Ж.И. Овсепян. Ростов н/Д: Феникс-М.; Зевс, 1997.
15. Конституция РФ. М.: Новая волна, 1996.
