CC BY
44
Г.А. Шмавонян*
САМОУПРАВЛЕНИЕ И РАДИКАЛЬНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО
Самоуправление является одной из фундаментальных идей всей европейской политико-правовой традиции. Ряд содержательных и существенных аспектов, моментов (функционально-смысловых, телеологических и т.д.) данного понятия разрабатывался еще античными авторами, хотя оно и не облачалось в конкретные термины.
Для древнегреческой политико-правовой мысли были характерны различение и соотношение деспотии1 и полиса (государства, социально-политического сообщества) и трактовка последнего как совместной практики свободных и равных граждан в обустройстве общей жизни. При этом объективно необходимым условием организации полиса считалась политическая власть (политическое господство), а под свободой подразумевалось участие граждан в осуществлении данной власти (господства). Вместе с тем и полису, и политической власти могли быть присущи различные формы правления.
Иными словами, античная свобода заключалась именно в том, что индивид (как член полисного общения) имел право участвовать в государственных делах, в осуществлении политического господства. Тем самым в условиях политической формы организации общества достигались и обеспечивались выражение и защита интересов всех и каждого. Следовательно, можно сказать, что в таком понимании полиса была, по сути, идея самоуправления.
Именно участие в политической власти (в политическом господстве), а не в ее преодолении и устранении, усматривалось самоопреде-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 Согласно античной концепции антитезой полиса является восточная деспотия, где властитель обладает всей полнотой власти, а остальные члены общества безучастны к властвованию: они, по сути, рабы и бесправны по отношению к деспоту.
180 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 5/2014
ление и самоуправление. Таким образом, политическое властвование -это господство самих свободных и равных граждан над собой. Как раз в этом и заключается суть и смысл самоуправления.
Важно отметить, что в древнегреческих представлениях самоуправление никак не связывалось с конкретной формой правления, а уж тем более с демократией. Более того, демократия как форма политического устройства не находила последовательных сторонников среди столпов древнегреческой мысли .
Итоги развития древнегреческих политико-правовых представлений по данному вопросу резюмировал и предельно ясно сформулировал Аристотель3. Исходя из трактовки полиса (государства) «как политического общения свободных и равных людей», он характеризовал политическую власть как «такую власть, в силу которой человек властвует над людьми себе подобными и свободными». Иными словами, политическая власть (политическое господство) возможна только между свободными и равными, в отличие от деспотической власти, которая практикуется между властителем и рабами. Соответственно гражданином (т.е. членом политически организованного сообщества) Аристотель считал того, «кто имеет участие в законосовещательной или судебной власти».
Регулирующей нормой и принципом политического типа общения, согласно Аристотелю, является политическая или распределяющая справедливость. Суть ее заключается в том, что распределение общих для всех свободных граждан благ осуществляется пропорционально вкладу или взносу в общее дело того или иного гражданина. Целью же политической справедливости как регулирующей нормы
2 В частности, Гераклит с позиций аристократического элитаризма отвергал демократию, считая ее правлением «худших» и «неразумных». Демокрит высказывался за «правление лучших» и критиковал недостатки демократии. Сократ, ратуя за правление знающих аристократов, со скептицизмом относился к демократии и обнажал ее многочисленные недостатки. Платон в своей концепции круговращения форм государственного устройства рассматривал демократию как строй, не имеющий должного управления. Идеальной он считал аристократическую форму правления. Аристотель относил демократию к неправильным формам правления, а самую правильную форму считал политию. Подробный анализ взглядов античных мыслителей на формы правления и их теоретические подоплеки см.: Нерсесянц В.С. Политические учения Древней Греции. М., 1979.
3 Подробный анализ взглядов Аристотеля под интересующим нас здесь углом зрения см.: НерсесянцВ.С. Указ. соч. С. 190-222.
политического общения является автаркия (самоудовлетворение)
4
граждан .
Можно сказать, что весь категориальный ряд, разработанный Аристотелем для постижения и описания политической формы организации социальной общности, пропитан идеей самоуправления, автономии, самоорганизации и саморегулирования. Не случайно Ю. Хабермас суть подхода Аристотеля описывает следующим образом: «Аристотель, как известно, ...отличал политическое господство от деспотии и понимал его как практику самоопределения свободных
~ 5
и равных людей» .
Представления древнегреческих мыслителей о государстве как о политическом типе общности, в том числе и значимые в интересующем нас плане идеи самоуправления, были развиты древнеримскими авторами. В частности, Цицерон связал идею государства (республики) с правом, определив республику как правовую организацию дела народа, и приоткрыл новые грани понятия самоуправления. «Государство в его трактовке, - указывал В.С. Нерсесянц, - предстает не только как выражение общего интереса всех его свободных членов, что было характерно и для древнегреческих концепций, но одновременно также и как согласованное правовое общение этих членов, как определенное правовое образование, "общий правопорядок"»6. Тем самым в древнеримских представлениях право как регулятор (помимо политической власти) являлось важным условием организации совместной жизни в государстве и обеспечения самоуправления в нем.
Таким образом, самоуправление, согласно античным воззрениям, - это имманентная черта политико-правовой формы организации человеческого сообщества. В античных понятиях «полис», «политическая власть», «политическое общение», «гражданин» и т.д. изначально была заложена идея самоуправления. Словом, полис - политическое сообщество свободных граждан вне зависимости от формы правления, уже по факту, специфике своего различения с деспотией представлял собой самоуправляющуюся социальную единицу.
В европейской политико-правовой традиции идею самоуправления начали сопрягать с теорией и практикой демократии (прямой и представительной) лишь в Новое время. Причем любопытно, что на
4 См.: Аристотель. Политика. Афинская полития. М., 1997. С. 38, 96, 101.
5 Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995. С. 33.
6 Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 98.
заре Нового времени в процессе становления английского парламента идея самоуправления, воспринятая из античных воззрений и следуя их духу, связывалась не только и исключительно с народным представительством, но и с системой государственного управления в целом. Иными словами, институт парламента зарождался и укреплялся как один из элементов народного самоуправления, а не претендовал на замену сути и содержания самоуправления собой. Именно такую смысловую нагрузку имеет термин «самоуправление» в английском языке и сейчас. В этой связи Л.Е. Лаптева замечает, что «понятие «самоуправление» по своему происхождению в большинстве языков восходит к английскому «self-government» и к французскому аналогу, сочиненному Прудоном. Сами же англичане используют его только для характеристики английского государственного строя в целом. Говоря о том, что мы называем «местным самоуправлением», в Англии используют термин «местная власть», «местное управление» («local government»)»7.
И лишь под взглядами Ж.Ж. Руссо и под идейным влиянием Великой французской революции сложилось воззрение, согласно которому самоуправление народа и демократия - тождественные явления, суть одно и то же. Причем со ссылкой на античную демократию абсолютной фазой и идеальной формой самоуправления начинает рассматриваться именно непосредственная (прямая) демократия, когда народ сам непосредственно осуществляет все функции публичной власти. Считается, что с достижением полного совпадения властвующих и подвластных решается вопрос преодоления государственной власти и соответственно снимается проблема господства человека над человеком. Таким образом, непосредственная демократия как наивысшая фаза самоуправления отвергает вообще какие-либо государственные и правовые формы и институты.
Вместе с тем сторонниками отождествления демократии и самоуправления делается принципиальная оговорка: в современном обществе в отличие от античного полиса по целому ряду причин невозможно воплощение и осуществление непосредственной демократии. И как метко заметил в этой связи еще Л. Дюги, даже сам «Руссо, апостол прямого правления, объявляет, что абсолютное демократическое
7 Политико-правовые Ценности: история и современность / Отв. ред. В.С. Нерсесянц. М., 2000. С. 192.
правление, т.е. правление, при котором все публичные функции осу-
8
ществляются корпусом граждан, является невозможным» .
Итак, ввиду объективной невозможности реализации прямой демократии в современном сложноорганизованном обществе на первый план был выдвинут принцип представительной демократии, и идея самоуправления народа получила привязку к институту народного представительства.
В результате развернувшейся политико-правовой дискуссии вокруг принципа народного представительства в современной конституционной теории и практике сформировались две противоположные концепции народного представительства, по-разному интерпретирующие идею самоуправления народа. Речь идет о радикально-демократической модели представительства (основанной на руссоистской традиции) и модели парламентского представительства (основанной на идеях Дж. Локка и Ш. Монтескье)9.
Примечательно, что немногим более чем за 100-летнюю историю народного представительства в России эти модели были апробированы и успели сменить друг друга. Так, после многочисленных, но безуспешных попыток установления законосовещательного учреждения парламентского типа (прототипа парламента) лишь в начале XX в. под натиском революционных событий царская власть издала манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», учреждавший первый российский парламент (он состоял из двух палат - Государственной думы и Государственного совета)10.
Парламентский путь развития государственной системы России был прерван революцией 1917 г.: на смену краткосрочному опыту парламента (1906-1917 гг.) пришли представительные учреждения радикально-демократического образца - Советы.
Возвращение к недолгой и неокрепшей практике парламентаризма началось с конца 1980-х гг. с внесения поэтапных изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. Конституция РФ 1993 г. окончательно возродила институт парламента (двухпалатное Федеральное Собра-
8 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 395.
9 Подробнее о формировании и сущностных особенностей этих концепций народного представительства см.: Дюги Л. Указ. соч. С. 393-458; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 541-566.
10 Нормативное регулирование всего этого процесса сопровождалось рядом царских указов, а 23 апреля 1906 г. Николай II утвердил новую редакцию Основных государственных законов.
ние - Государственная Дума и Совет Федерации) и дала ему новую жизнь.
Попытаемся сформулировать основные положения, которые отражают специфику и суть концепции радикально-демократического представительства в контексте самоуправления народа.
Юридическое содержание концепции радикально-демократического представительства в концентрированном виде раскрывается в следующих принципиальных положениях. Данная концепция, прежде всего, признает и институционализирует правосубъектность народа, от которого исходит суверенная власть. Иными словами, она в своих построениях базируется на допущении, что народ как носитель суверенитета является субъектом права и наделен единой волей.
Именно в этом качестве народ передает свою суверенную власть другому лицу - субъекту: представительному органу, чтобы тот от имени народа осуществлял эту власть. Таким образом, правоотношения между народом и представительным органом данная концепция описывает посредством юридических категорий «мандат» и «делегирование». Логическим следствием такой правовой связи является тезис о том, что власть в своей основе остается у народа, а представительный орган лишь осуществляет ее. Следовательно, мандат, врученный представительному органу, должен иметь императивный характер. А это, в свою очередь, предполагает такие принципиальные последствия для представительного органа, как возможность отзыва представителей и формулирование обязательных для них инструкций.
Следующим ключевым (если не центральным) моментом этой концепции является признание неограниченного (абсолютного, всеобщего, исключительного) характера полномочий представительного органа. Это проистекает из того, что представительный орган черпает свои полномочия в суверенной власти народа и, соответственно, его полномочия должны обладать теми же свойствами и силой, что и суверенная власть народа. Таким образом, представительный орган, выражающий и представляющий народную волю, не может быть ничем и никем ограничен в своих полномочиях. Следовательно, неограниченность власти представительного органа есть внутреннее качество, а не случайное свойство радикально-демократической концепции представительства.
Этим обусловлены определенные требования к государственно-властным и правовым формам и институтам, которыми «вынужденно»
пользуется и оперирует радикально-демократическая концепция представительства. Так, в силу того, что представительный орган получает свои полномочия непосредственно от народа, он объявляется верховным органом, все остальные органы должны подчиняться ему и контролироваться им. Тем самым вводится принцип иерархического построения государственного аппарата, системы государственной власти, где представительный орган является высшим звеном, а все другие органы считаются производными от него. А любая конструкция государственного аппарата, предполагающая разделение властей (при которой полномочия правления распределены между разными, но равноправными в пределах своих правомочий и сфер ведения государственными органами), отрицается, ибо не позволяет сконцентрировать всю государственную власть в органе народного представительства. Это противоречит самой идее неограниченности власти представительного органа.
В силу абсолютности «воли народа» отвергаются не только государственно-организационные, но и любые нормативно-правовые ограничения власти представительного органа. По логике радикально-демократического представительства, не может быть никакого объективного критерия правомерности решений представительного органа, кроме «воли народа». Между тем эту «волю народа» определяет и представляет сам представительный орган. Таким образом, законы и любые иные решения, принятые народным представительным органом, непререкаемы: они не могут быть обставлены какими-либо правовыми ограничениями, не могут быть связаны теми или иными требованиями и правилами. Соответственно решения представительного органа не могут быть признаны недействительными по каким-либо основаниям. Любые решения, исходящие от представительного органы, должны считаться обладающими высшей юридической силой, ибо они воплощают «волю народа». Фактически со ссылкой на эфемерную «единую волю народа» оправдывается концентрация государственной власти в одном государственном органе.
Итак, радикально-демократическая концепция представительства в своей интерпретации самоуправления вовсе не стремится преодолеть и отвергнуть государственную власть и политическое господство, а наоборот, заимствует и использует государственно-
организационные и правовые формы и институты11. Вместе с тем радикально-демократическое представительство лишь имитирует государственно-правовые формы, выхолащивая их сущность и искажая их истинное предназначение. В рамках данной концепции эти формы превращаются, по существу, в форму произвола. В сущности, радикально-демократическая концепция представительства структурирует абсолютную (ничем не ограниченную и произвольную) власть представительного органа.
Примечательно, что предполагаемое и искомое самоуправление в рамках радикально-демократического представительства достигается именно за счет и в силу неограниченности власти представительного органа. Здесь любые ограничения власти представительного органа расцениваются как ущемление суверенных прав народа. Следуя внутренней логике рассматриваемой концепции, залогом того, что народ сам управляет собой, является именно всевластие представительного органа. Необходимо еще раз подчеркнуть, что по смыслу данной концепции неограниченность, абсолютность власти представительного органа фактически пронизывает содержание самоуправления.
Как наглядно демонстрирует исторический опыт, предполагаемое самоуправление народа в рамках радикально-демократического представительства - это фикция. Дело в том, что реализация данной модели представительства, по существу, приводит к господству определенной узкой политической группы, которая не только не контролируется народом - участниками выборов и голосований, но и не связана никакими правовыми и институционными ограничениями. Самоуправление народа без и вне государственно-правовых форм - утопия, а на реальной политической почве создает питательные условия для разного рода узурпаций власти.
В логике таких взаимосвязей самоуправления, представительства и неограниченной власти коренятся глубинные причины того, что рассматриваемая концепция оказалась востребованной различными политическими силами и режимами абсолютистского толка. В частности, в XX в. она широко использовалась в социалистических странах.
11 Вынужденно оперируя государственно-организационными и правовыми формами и институтами, рассматриваемая концепция порой балансирует на грани их полного отрицания и тяготеет к формам непосредственной демократии. Это особенно наглядно проявляется, когда указывается одновременно государственный и общественный характер данного представительного органа.
С поправками на коммунистическую идеологию радикально-демократическая концепция представительства получила свое полное и логическое воплощение в советской конституционной теории и практике.
Описывая основные черты утопического коммунистического общества, марксистско-ленинская доктрина исходила из того, что вместе с уничтожением частной собственности непременно исчезнут, «отомрут» также государство и право и наступит полное коммунистическое общественное самоуправление - без государственной власти (без государственных и правовых форм) и сопряженного с ней подчинения одного человека другому. Однако практическую реализацию своих прогнозов и предположений о «подлинном самоуправлении» классики марксизма откладывали до перехода к высшей фазе коммунизма. На низшей же его фазе, т.е. социализма, согласно их представлениям, должна утвердиться диктатура пролетариата и сохраняться государственно-организационные и правовые формы и институты. Однако это будет уже не «собственно государство», а «полугосударство» или «отмирающее государство». Центральной государственно-
организационной формой при социализме, обеспечивающей самоуправление, согласно классикам марксизма, должен стать именно представительный орган. Диктатуру пролетариата в форме представительства В.И. Ленин достаточно метко охарактеризовал как «само-
12
управление государством» .
Таким образом, в отличие от коммунистического общественного самоуправления социалистическое самоуправление имеет государственно-властный характер и облекается в форму представительного органа. Особенности организации и функционирования такого представительства классики марксизма выразили в следующем тезисе: «представительные учреждения - работающие корпорации». В содержательном плане данная формула раскрывается в двух принципах. Первый принцип: следует обеспечить соединение и слияние в представительных органах законодательной и исполнительной деятельности, достигая тем самым полновластия данных органов. Второй принцип: необходимо укомплектовать эти органы непрофессиональными представителями трудящихся, свободно выбираемыми и сменяемыми. Высшие представительные учреждения, структурированные на основе вышеназванных принципов, должны радикально отличаться от буржу-
12 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 35. С. 288. 188
азных парламентов и на практике обеспечивать подлинное всевластие народа (в его классовом понимании) и соответственно самоуправление на низшей фазе коммунизма.
Именно на этих двух принципах зиждилась система Советов как представительных органов на всем протяжении истории советского государства. Однако на разных этапах развития СССР тезис «Советы -работающие корпорации» (и соответственно вытекающие из него принципы) находили отражение в конституционных концепциях. Официальная идеология и юридическая наука объясняли это практическими потребностями строительства социализма, которые не могли предусмотреть классики марксизма.
Условно можно различить три такие концепции, и хотя в них по-разному интерпретируется идея «рабочей корпорации», им, тем не менее, присуще единство понимания сущности организации и деятельности власти и подхода к организации представительных органов. Формирование и конституционное закрепление концепций высших представительных органов на различных этапах советского государства официально представлялось как творческое развитие марксистско-ленинской теории на основе накопленного опыта построения коммунизма.
На первом этапе строительства советского государства в первых советских конституциях, принятых с 1918 по 1925 г., была воплощена концепция четырехзвенной единой «работающей корпорации». Суть ее заключалась в том, что высшие органы власти (съезд Советов, ЦИК, Президиум ЦИК и Совнарком) составляют структурные части, звенья единой корпорации или учреждения, а взаимоотношения этих звеньев базируются на принципе иерархической соподчиненности как в функциональном, так и в организационном плане. При этом, что принципиально важно, резкой грани между законодательной и управленческой
13
или исполнительной деятельностью этих звеньев не проводится . Иными словами, совокупность высших органов государства как на
13 Строгого деления между этими видами деятельности не было также и на местном уровне. Так, с одной стороны, областные, краевые, окружные и районные исполкомы считались исполнительными органами соответствующих съездов Советов, а с другой - они сами были в период между съездами «высшей в пределах данной территории властью». Иными словами, исполкомы рассматривались одновременно и как органы власти, и как органы управления. См.: Советское государство и право накануне и в годы Великой отечественной войны (1936-1945 гг.) / Отв. ред. А.П. Косицын. М., 1985, С. 72.
союзном, так и на республиканском уровне представляла собой единую работающую представительную корпорацию, которая в целом и принимала законы, и применяла их. Именно в таких формах выражалось требование о слиянии законодательной и исполнительной деятельности.
Что касается второго принципа, то его реализация в рамках рассматриваемой концепции обусловливалась особенностями формирования всех звеньев единой корпорации. Съезды Советов (союзных и республиканских) формировались по двухстепенной и многостепенной системе и действовали кратковременно. На каждый съезд проводились новые выборы делегатов, полномочия которых прекращались с его закрытием. Сначала съезды проводились один раз в полгода, потом - раз в год, затем - раз в два года. Каждый съезд избирал новый состав ЦИК. Кроме того, депутаты ЦИК могли быть отозваны своими избирателями в любое время. Формируемые ЦИК органы - Президиум ЦИК и Совнарком - также наделялись краткосрочными полномочиями, а их состав мог быть в любое время обновлен. Такой порядок укомплектования, по логике рассматриваемой концепции, обеспечивал быстрое и периодическое обновление высших представительных органов (причем всех его звеньев), что имело большое значение в условиях острой классовой борьбы.
На втором этапе советского строительства господствовала другая интерпретация марксистско-ленинского тезиса «рабочей корпорации», которая нашла отражение в Конституции СССР 1936 г. и в конституциях союзных республик. Согласно новой конституционной концепции в системе высших органов советского государства выделялся особый и верховный орган - Верховный Совет («своего рода советский парламент»), который формировался непосредственно трудящимися города и деревни14 на всеобщих, равных, прямых выборах путем тайного голосования. Вследствие таких выборов власть трудящегося народа полностью концентрировалась в Верховном Совете: он выражал волю народа и являлся полновластным представительным учреждением. Словом, власть народа и власть Совета в этой концепции полностью совпадают. Как закреплялось в ст. 3 Конституции, именно в лице Советов трудящимся принадлежит вся власть в СССР. Показа-
14 После принятия III Программы КПСС было введено в оборот понятие «народ», хотя союзная Конституция 1936 г. не отражала это изменение вплоть до принятия Конституции СССР 1977 г. 190
тельно, что в этой концепции термин «власть» в системе высших органов государства использовался только применительно к Верховному Совету. Все другие органы государства были подотчетны Верховному Совету и ответственны перед ним. Верховный Совет не только осуществлял законодательную власть, но и руководил работой подотчетных ему органов, наблюдал за исполнением законов15. Тем самым, по смыслу этой концепции, достигалось требуемое слияние законодательной и исполнительной деятельности.
В отличие от первых советских конституций Конституция СССР 1936 г. конструировала своеобразную версию разделения труда. Законодательная власть закреплялась исключительно за Верховным Советом (ст. 32). Из Конституции следовало, что, помимо законодательной, существуют также исполнительно-распорядительная, судебная и прокурорская деятельность, которую осуществляют соответствующие органы. Определяя функциональное взаимодействие Верховного Совета с другими органами, в ст. 31 Конституции закреплялось правило, согласно которому Верховный Совет осуществляет все правомочия, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету органов. Однако из приведенных выше положений вовсе не следует разделение властей и разграничение законодательных, исполнительных и судебных полномочий. Данная конструкция предполагала, что Верховный Совет как носитель всей государственной власти мог принять закон по любому вопросу индивидуального характера, т.е. был вправе как устанавливать определенные правила, так и применять их. Более того, допускалось, что исполнительно-распорядительные органы, действующие в соответствии с общеобязательными нормами, одновременно сами могут издавать общеобязательные нормативные акты. Таким образом, хотя в Конституции СССР 1936 г. и очерчивалась конструкция законодательных, исполнительных и судебных органов, тем не менее в ней полностью реализовался принцип слияния законодательной и исполнительной деятельности.
В связи с увеличением срока полномочий депутатов Верховного Совета до четырех лет в рассматриваемой концепции на первый план были выдвинуты вопросы обеспечения тесной связи депутатов с избирателями, а также вопросы их отзыва и отчетности. Заметим, что
15 См.: ВласовВ.А. Советский государственный аппарат. М., 1959. С. 63-65.
эти вопросы получили детальное регулирование в текущем законодательстве только в 1960-е гг.
Итак, концепция высших представительных органов, воплощенная в Конституции СССР 1936 г., стала базовой моделью для последующих конституционных наработок и практик, а также с определенными изменениями послужила основой Конституции 1977 г.
В середине 1950-х гг. по инициативе партийной элиты развернулась теоретико-идеологическая дискуссия о дальнейшей судьбе социалистического строительства и об интерпретации некоторых догм и
16
положений марксистско-ленинской теории государства . Толчком к этим обсуждениям послужила записка «Об отмене диктатуры пролетариата и переходе к общенародному государству», подготовленная под руководством секретаря ЦК КПСС О.В. Куусинена и направленная в 1956 г. в Президиум ЦК КПСС17.
Дискуссия проходила в условиях намечавшихся перемен в общественно-политической жизни СССР. Конечно же, этим обсуждениям предшествовала соответствующая идеологическая подготовка, кульминацией которой стал доклад Н.С. Хрущева «О культе личности и его последствиях» на XX съезде партии18.
В ходе внутрипартийной дискуссии была подвергнута критике и пересмотрена теория государства, основанная на точке зрения и установках И.В. Сталина, согласно которым отмирание государства произойдет через максимальное усиление диктатуры пролетариата. Центральная идея дискуссии заключалась в обосновании тезиса о двух этапах отмирания государства: 1) превращение диктатуры пролетариата в общенародное государство; 2) его трансформация по мере строительства коммунизма в общественное самоуправление. В качестве отличительной черты общенародного государства указывалась его резкая демократизация. Иными словами, концепция общенародного государства взяла на вооружение принцип народовластия, который, в свою очередь, послужил теоретическим основанием для сохранения в трансформированной форме принципа партийного руководства. Характерно, что новая концепция советского социалистического госу-
16 О предпосылках возникновения дискуссии и о ее ходе см.: Згоржельская С.С. Концепция общенародного государства в проекте Конституции СССР 1964 г.: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 29-70.
17 См.: Бурлацкий Ф.М. После Сталина // Новый мир. 1988. № 10. С. 172.
18 См.: XX съезд КПСС. Стенографический отчет. Т. 1. М., 1956. С. 105. 192
дарства в виде общенародного государства преподносилась партийными идеологами-теоретиками как поворот к ленинским идеям построения государства, как восстановление подлинного и истинного марксизма-ленинизма, извращенного прежними его толкователями и интерпретаторами, и легла в основу новой партийной Программы, принятой XXII съездом КПСС в 1961 г.
III Программа КПСС, определяя задачи партии в области государственного строительства, провозглашала: «Государство, которое возникло как государство диктатуры пролетариата, превратилось на новом, современном этапе в общенародное государство, в орган вы-
19 Л!
ражения интересов и воли народа» . Согласно этому партийному документу общенародное государство предполагает, с одной стороны, демократизацию собственно государственной власти и развитие народной представительной системы, а с другой - повышение роли общественных организаций как форм непосредственной демократии. Таким образом, хотя в Программе КПСС в прямой форме не формулировался принцип народовластия, суверенитета народа, во многих ее положениях достаточно ясно просматривалась идея народного суверенитета.
Именно с позиции принципа демократии в Программе КПСС давалась общая характеристика системе Советов, раскрывалась их новая природа, соответствующая характеру общенародного государства: «В ходе коммунистического строительства будет повышаться роль Советов, которые являются всеохватывающей организацией народа, воплощением его единства. Сочетая в себе черты государственной и общественной организации, Советы все более выступают как общественные организации при широком и непосредственном участии масс 20
в их деятельности» .
В Программе намечались основные направления совершенствования системы Советов: регулярная отчетность Советов и их депутатов перед избирателями, право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших доверия; гласность, свободное и всестороннее обсуждение на сессиях Советов всех важных вопросов государственного управления, хозяйственного и культурного строительства; регулярная отчетность исполнительных органов власти на сессиях Советов
19 XXII съезд КПСС (17-31 октября 1961 г.). Стенографический отчет. Т. 3. М., 1962. С. 303.
20 Там же. С. 304.
снизу доверху; проверка работы этих органов и контроль за их деятельностью; систематическое обсуждение Советами запросов депутатов; критика недостатков в работе советских, хозяйственных и других организаций.
В качестве важных принципов строительства Советов закреплялось также: обновление состава депутатов Советов на 73 при каждых выборах, всестороннее обсуждение на собраниях и в печати личных и деловых качеств кандидатов в депутаты; избрание на руководящие должности не простым, а квалифицированным большинством голосов депутатов (не менее 3/4); систематическое обновление состава руководящих органов, избираемых Советами. Особо подчеркивалась необходимость повышения роли постоянных комиссий, а также активности каждого депутата.
С принятием Программы КПСС возникла необходимость отражения концепции общенародного государства в Основном законе СССР. По причине смены ряда теоретических установок невозможно было ограничиться внесением поправок в действовавшую Конституцию. Идею разработки проекта новой конституции выдвинули партийные теоретики, и она впервые прозвучала на XXII съезде партии в 1961 г. На первой сессии Верховного Совета СССР пятого созыва 25 апреля 1962 г. на основе доклада Н.С. Хрущева было принято постановление «О выработке проекта новой Конституции». К осени 1964 г. Конституционная комиссия представила конституционный проект (далее - проект 1964 г.), который, однако, со смещением Н.С. Хрущева так и не получил путевку в жизнь21.
Авторы проекта 1964 г., отвергнув, как и предполагалось, концепцию диктатуры пролетариата, воплотили в нем радикальную концепцию советской демократии. Следует напомнить, что Конституция СССР 1936 г., базировавшаяся на концепции диктатуры пролетариата, исходила из того, что трудовой народ под руководством большевистской партии проявляет власть и действует только через Советы. Иными словами, помимо или вне Советов у трудящихся нет власти -«вся власть принадлежит трудящимся в лице Советов».
В проекте 1964 г., исходя из данной концепции, народ рассматривался и как самостоятельный субъект государственного права. Со-
21 Об истории партийно-идеологического инициирования и юридической разработки проекта новой конституции см.: Згоржельская С.С. Указ. соч. С. 70-88, 120-136.
гласно ст. 2 проекта в СССР «вся государственная власть, все средства производства, все общественные богатства принадлежат народу». Статья 5 гласила: «Народ управляет всеми делами общества, общественным производством и распределением материальных благ, устанавливает формы общественной и государственной жизни, определяет направления внутренней и внешней политики СССР». При этом закреплялось, что народ, от которого исходит государственная власть, действует как непосредственно, так и через Советы. «Народ осуществляет государственную власть через представительные органы -Народные Советы, а также непосредственно - путем прямого народного правления. В осуществлении народом государственной власти как через представительные органы, так и непосредственно участвуют общественные организации» (ст. 6).
На третьем этапе развития советского государства была выдвинута новая интерпретация марксистско-ленинского тезиса «рабочей корпорации», которая нашла отражение в Конституции СССР 1977 г. и в конституциях союзных республик. Концепция высших представительных органов во многом дублировала прежнюю конституционную концепцию и представляла собой ее модифицированный, с учетом требований теории общенародного государства, вариант. Несомненно, здесь также был использован опыт проекта 1964 г.
Важной особенностью и характерной чертой этой новой концепции являлось то, что она базировалась на идее различения и соотношения народного и государственного суверенитета. Сувереном и носителем всей власти провозглашался народ, который некоторую долю своей власти осуществляет непосредственно (народное обсуждение, народное голосование, выборы и т.д.), а государственную власть -через представительные органы - Советы. Такая смена ориентиров отразилась прежде всего на названии Советов: они были переименованы в Советы народных депутатов и составляли единую систему, построенную на основе принципа демократического централизма. «Советы народных депутатов - Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов - составляют единую систему органов государственной власти», - гласила ст. 89 Конституции СССР 1977 г.
Согласно данной конституционной концепции Верховный Совет СССР возглавлял всю разветвленную систему Советов, выступал как высший представительный орган советского народа и выражал волю всего советского народа. Тем самым подчеркивалось социальное единство государственной власти: она питается из единого и неделимого источника - от власти народа.
Следующее принципиальное положение рассматриваемой концепции касалось организационного единства власти: все государственные органы структурно и функционально замыкались на Верховном Совете СССР. «Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющих политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» (ст. 2 Конституции). Верховный Совет являлся носителем всей высшей государственной власти, исходящей от советского народа, однако осуществлял ее через ряд органов, которые образовывали иерархическую систему. В этой иерархической системе Верховный Совет был высшей инстанцией или высшим властным органом, получавшим свои полномочия непосредственно от народа (а все остальные органы - от Верховного Совета, были подотчетны и подконтрольны ему). Тем самым Верховный Совет прямо или косвенно определял деятельность всех остальных органов, мог вмешиваться в их компетенцию. Каковы механизмы такого влияния?
Прежде всего, Верховный Совет принимал законы, в которых воплощалась воля народа, а остальные звенья государственного аппарата, подчиняясь законодателю, лишь исполняли решения высшего органа государственной власти. Согласно ст. 126 Конституции СССР 1977 г. «Верховный Совет СССР осуществляет контроль за деятельностью всех подотчетных ему государственных органов. Верховный Совет СССР образует Комитет народного контроля СССР, возглавляющий систему органов народного контроля. Организация и порядок деятельности органов народного контроля определяются Законом о народном контроле в СССР».
В соответствии с конституционной концепцией иерархическая система была выстроена на основе принципа разделения труда. Однако своеобразие такого разделения труда состояло в том, что Верховный Совет сосредоточивал и аккумулировал всю государственную власть, полученную от народа, а другим органам делегировал те или иные полномочия. Иными словами, власть Верховного Совета не мог-
ла быть ограничена компетенцией других органов. Более того, со ссылкой на волю народа Верховный Совет вправе был вмешиваться в компетенцию других государственных органов. «Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР» (ст. 108 Конституции).
Таким образом, принцип слияния законодательной и исполнительной деятельности в Конституции СССР 1977 г. получил новое истолкование. Такое слияние достигалось не только посредством принятия законов и контролирования их исполнения, но и прямым вмешательством в компетенцию исполнительных органов.
Конституция предусматривала и другие механизмы и каналы обеспечения ленинского принципа слияния законодательной и исполнительной деятельности. Речь идет о правомочиях народных депутатов и постоянных комиссий участвовать в принятии и исполнении законов. В частности, в ст. 103 в качестве функций народного депутата закреплялись организация проведения решений Советов в жизнь, осуществление контроля за работой государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Согласно ст. 125 в функции постоянных комиссий входило не только предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета СССР, но и содействие проведению в жизнь законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, контроля за деятельностью государственных органов и организаций.
Таким образом, Конституция СССР 1977 г. конструировала такую структурную организацию государственной власти, при которой Верховный Совет, избираемый народом, был всевластен и мог контролировать другие государственные органы, вмешиваться в их компетенцию. Однако, как показывает практика, конструкция сосредоточения власти в одном пусть даже представительном органе имеет тенденцию «перетекания» государственной власти в другой орган. Хорошо известно, что при такой конструкции власти не только высший орган вмешивается в компетенцию других органов, а все органы вмешиваются в компетенцию друг друга. В результате происходит сосредоточение власти совершенно в другом центре.
В советской конституционной теории и практике решение вопросов, касавшихся источника и характера государственной власти представительного органа, также претерпевало определенные изменения. На начальном этапе советского строительства указанные вопросы интерпретировались в рамках официальной доктрины диктатуры проле-
тариата. Суть ее в интересующем нас аспекте заключается в том, что пролетариат (народ в классовом понимании) организован в форме Советов, следовательно, не возникает вопроса дуализма власти: суверенитета пролетариата и суверенитета Советов. Иными словами, пролетариат не обладает властью, отличной от власти Советов. Таким образом, концепция диктатуры пролетариата, по сути, базировалась на монистических взглядах и представлениях о власти. Эта стержневая идея находит свое нормативное подтверждение во всех первых советских конституциях, принятых в период с 1918 по 1937 г. Так, ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г. гласила: «Вся власть в пределах РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах» (ст. 10). Согласно ст. 1 вся власть «в центре и на местах принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». Аналогичная норма содержалась и в Конституции РСФСР 1925 г.: «Вся власть в пределах РСФСР принадлежит советам рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов» (ст. 2). В несколько видоизмененном варианте эта идея была воспроизведена в ст. 3 Конституции СССР 1936 г.: «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов 22
трудящихся» . Таким образом, в основе всех этих конституционных положений лежала идея о том, что вне и помимо Советов нет никакой власти трудящихся, что трудящийся народ организован в Советах и действует только через них и только в их лице.
Эти монистические представления о советской власти - в качестве единственно верных с точки зрения марксистско-ленинской теории - были общепризнаны в конституционной теории того периода. В рамках монистической парадигмы власти основное внимание уделялось понятию «полновластие Советов», которое несло в себе двойную смысловую нагрузку. С одной стороны, исходя из полновластия Советов следовало, что источник власти - в самом Совете, ибо народ (пролетариат, трудящиеся и т.д.) объединен в этом органе и действует только посредством него. Отсюда и неограниченный характер власти Советов. Иными словами, в полновластии Советов прежде всего во-
22 Следует заметить, что Конституция СССР 1936 г. исходила из концепции диктатуры пролетариата. Однако она содержала ряд положений, позволивших после принятия новой Программы КПСС быстро «переквалифицироваться» на лад суверенитета народа. Речь прежде всего шла об институте прямых выборов и системе разделения труда. 198
площался тезис о том, что Верховный Совет сам является источником и носителем всех возможных властных полномочий и произвольно, по собственному разумению определяет пределы этих полномочий. С другой стороны, слово «полновластие» указывало на организационный (структурно-функциональный) принцип соединения законодательства и исполнения. Таким образом, полновластие Советов включало в себя как социальное единство власти, так и организационное ее единство. В рамках этой парадигмы отрицалась сама возможность постановки вопроса об ограничении государственной власти. Следует отметить, что монистическая парадигма господствовала в советской юридической науке до принятия новой Программы КПСС.
С выдвижением на первый план концепции перерастания диктатуры пролетариата в общенародное государство стержневой идеей в научных поисках становится конструкция суверенитета народа. Вследствие смены научных ориентиров естественным образом возникают новые научные проблемы и области исследований, такие, например, как различение и соотношение народного и государственного суверенитетов, место высшего представительного органа в политической системе и в механизме государства и т.д.
Примечательно, что с переходом к концепции общенародного государства официальная наука взяла на вооружение некоторые элементы теории суверенитета народа Ж.Ж. Руссо. Согласно ей, с одной стороны, существует суверенная власть, принадлежащая народу и не могущая быть делегированной, с другой стороны, есть правительство (представители или приказчики народа), которое исполняет волю народа. В своих научных построениях советские ученые стали ссылаться именно на эту теорию, по-разному истолковывая ее - как правило, скрещивая с воззрениями представительной демократии.
Итак, в юридической науке на смену монистическим взглядам приходят дуалистические воззрения на советскую власть. Суть их в том, что различается власть народа и власть государства (соответственно суверенитет народа и суверенитет государства). При этом власть народа является источником государственной власти, определяет ее характер, границы и пределы ее применения. Разведение понятий «власть народа» и «государственная власть» теоретически создает видимость ограничения государственной власти волей народа. Иными словами, возникает идея о пределах государственной власти, осуществляемой Верховным Советом. Однако в этой системе координат исключается сама постановка вопроса ограничения государственной
власти правом, основными правами и свободами других субъектов частного и публичного общения. А как известно, именно ограничение государственной власти правами человека составляет ядро современной теории конституционализма, которую в советской науке именовали буржуазной.
Советская же наука конституционного права исходила из того, что существует некая власть и воля народа, которая представляет абсолютное политическое благо, высшую политико-правовую ценность. На этапе общенародного государства советский народ приобретает гомогенную и непротиворечивую сущность - после подавления эксплуатационных слоев населения формируется сплоченный рабочий народ (союз пролетариата, рабочего крестьянства и рабочей интеллигенции), который един в своих устремлениях и желаниях. При этом, согласно советским научным представлениям, воля народа может существовать и проявляться вне какого-либо политического процесса. Она имеет объективную природу и обусловлена материальными условиями жизни общества, «экономическим базисом общества». Воля советского народа поддается научному выявлению и изучению, измерению. Распознать же эту волю может коммунистическая партия, вооруженная марксизмом-ленинизмом: единственно верным научным учением об обществе. Тем самым воля народа выявляется не в политическом процессе и не в самостоятельных решениях народного представительства. А народная воля, сформулированная в наказах и партийных директивах, «спускается» народному представительству как должное. Верховный Совет не принимает самостоятельных решений и не организует процесс выработки общей воли, опирающийся на систему политических прав и свобод граждан, он лишь оформляет в форме закона, возводит в ранг закона выраженную в наказах и партийных директивах волю народа. Таким образом, Верховный Совет, осуществляющий государственную власть, ограничен властью народа, которая сама является беспредельной, не включенной ни в какие правовые рамки; ограничения государственной власти могут быть лишь идеологического характера, а не правового.
Из этого следует, что советская конституционная наука в отличие от теории буржуазного конституционализма игнорировала изучение тех механизмов, институтов и процедур формирования и выработки общей государственной воли, которые опирались бы на систему политических прав и свобод граждан. Она ограничивалась лишь констатацией идеологической формулы, что источником государствен-
ной власти является трудовой народ и что Верховный Совет воплощает его волю.
Конструкция суверенитета народа предполагает также переоценку и пересмотр представлений о полновластии высших представительных органов. Центром монистической парадигмы власти был тезис «полновластие Советов», который подчеркивал, с одной стороны, единую социальную сущность власти, с другой стороны, соединение законодательства и исполнения в рамках единой корпорации Советов, т.е. организационное единство. В дуалистической парадигме данный тезис распадается на два принципа: «полновластие народа» и «верховенство Советов». Первый принцип указывает на социально-классовый источник и характер власти: власть принадлежит народу, и он ее ни с кем не делит, а принцип «верховенство Советов» - на структурно-функциональную организацию государственной власти. Правда, еще по инерции в юридической литературе использовалось понятие «полновластие Советов», но в него уже вкладывался только организационный смысл.
Принцип «верховенство Советов» исходит из посылки существования власти народа, которая представляет собой непререкаемую, абсолютную политическую ценность и благо. От имени народа власть может осуществляться иерархически устроенной единой системой органов, во главе которой стоит высший властный орган - Верховный Совет. В рамках этой иерархической системы возможно только разделение труда, при котором власть Верховного Совета не может быть ограничена компетенцией других органов. Иными словами, государственная власть в организационном плане неделима и едина. Эта концепция является антиподом концепции разделения властей. В советской юридической литературе принцип верховенства Советов рассматривался в качестве составной части более общей концепции разделения труда и единства власти, характеризующей иерархическую структурно-функциональную организацию государственной власти.
Таким образом, несмотря на чрезвычайное многообразие интерпретаций концепции Советов в конституционной истории советского периода, все они были едины по своей радикально-демократической сущности.
