CC BY
54
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
Правовые модели и эксперимент в сфере культуры
ТИХОМИРОВ Юрий Александрович, доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
КИЧИГИН Николай Валерьевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
ПОМАЗАНСКИЙ Андрей Евгеньевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
ПУЛЯЕВА Елена Валерьевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
СИДОРОВА Елена Викторовна, и. о. научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: sve-evs@ya.ru
Рассматривается проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации» как правовая модель базового законодательного акта в сфере культуры, выявляются его основные особенности по сравнению с действующим правовым регулированием, базирующемся на Основах законодательства Российской Федерации о культуре. Выделяются три основных модели реализации законопроекта: консервативная, позитивная и негативная, а также их значимые характеристики. Делается вывод о необходимости проведения правовых экспериментов при принятии базовых законов в определенной сфере общественных отношений. При этом в настоящее время правовое регулирование правовых экспериментов в Российской Федерации отсутствует. Предлагается проведение двух правовых экспериментов с целью оценки реализации проекта федерального закона «О культуре в Российской Федерации», описываются исходные характеристики данных правовых экспериментов и порядок их проведения. Подводятся итоги проведенного исследования и формулируются выводы.
Ключевые слова: культура, законодательство, законопроектная деятельность, правовая модель, модель реализации законопроекта, правовой эксперимент, культурный туризм, государственно-частное партнерство.
Legal Models and Experiment in Culture
Yu. A. Tikhomirov, doctor of legal sciences, professor N. V. Kichigin, PhD in law A. E. Pomazanskiy, PhD in law E. V. Pulyaeva, PhD in law E. V. Sidorova
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: sve-evs@ya.ru
The article discusses the draft federal law "On Culture in the Russian Federation", as the legal base model legislation in the sphere of culture, reveals its basic features in comparison to the current legal regulation, based on the laws of the Russian Federation on culture. There are three basic models of implementation of the bill: conservative, positive and negative, as well as their significant characteristics. It is concluded about the need for legal experiments in making basic laws in a certain area of social relations. Currently the legal regulation of legal experiments in the Russian Federation is absent. It is proposed to conduct two legal experiments to assess the implementation of the draft federal law "On Culture in the Russian Federation". The article describes the baseline characteristics of these experiments and the legal order of their conduct. In conclusion the study is summarized and conclusions are formulated.
Keywords: culture, law, law drafting, legal model, model of the implementation of the bill, legal experiment, cultural tourism, public-private partnerships.
DOI: 10.12737/13259
Продолжая исследование проблем моделирования и юридического прогнозирования, группа сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ решила применить новую методологию для анализа и оценки законодательства в сфере культуры1. Результаты проведенного исследования были представлены 4 июня 2015 г. на «Ярмарке идей», посвященной теме «Создание закона: модели и правовой эксперимент»» и состоявшейся в рамках X Международной школы практикума молодых ученых-юристов на тему «Правотворчество и юридическая наука: современные проблемы».
Законопроект: научная оценка. Как известно, подготовлен проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации». Каков он в фокусе модели, какие варианты реализации можно предвидеть?
Культура, будучи особой областью человеческого знания, результатом многовековой деятельности человека, представляет собой чрезвычайно многозначное и многоаспектное явление и проявляется через такие сугубо «неправовые» категории, как искусство, творчество, талант, самореализация. Не случайно
1 См.: Акопян О. А., Власова Н. В., Грачева С. А. и др. Правовые модели и реальность: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Рафалюк, Н. И. Хлуденева. М., 2014; Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски: монография. М., 2015.
в законодательстве отсутствует легальное определение понятия «культура». Именно сложностью и многоплановостью данного понятия, а также важностью для общества этого социального феномена определяется уникальность культуры как сферы правового регулирования. При этом законодательству о культуре как юридическому явлению в отечественной литературе уделяется незначительное внимание2.
Одним из отличительных признаков данной сферы является то, что в области культуры помимо собственно правовых регуляторов широко применяются иные способы воздействия на общественные отношения. Мораль и религия неразрывно переплетены с культурной тканью общества. Объектами правового регулирования выступают не только материальные, но и нематериальные объекты. Как отмечается в Концепции сохранения и развития нематериального культурного наследия народов Российской Федерации на 2009—2015 гг.3, нематериальное культурное наследие народов Российской Федерации, являясь важнейшей составляющей частью национальной культуры, способствующей формированию толерантности, ос-
2 См.: Мельник Т. Е. Глава 18. Концепция развития законодательства о культуре // Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 373.
3 Утв. приказом Минкультуры России от 17 декабря 2008 г. № 267.
новой национального самосознания, укрепляющей духовную связь поколений и эпох, играет ключевую роль в формировании культуры Российского государства. Культура является универсальной всеобъемлющей ценностью, скрепляет многонациональное российское общество, формирует устойчивую общность людей, признающих и отстаивающих культурные основы. Именно поэтому культура, состояние ее правового регулирования затрагивают каждого из граждан России независимо от уровня благосостояния, профессии, пола и т. д.
Сфера культуры остается одним из относительно стабильных островков правового регулирования по сравнению с иными сферами общественной жизни, правовое регулирование общественных отношений в которых перманентно изменяется. Так, Основы законодательства РФ о культуре действуют с 1992 г. Между тем в настоящее время группой депутатов на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ внесен проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации», который призван заменить Основы законодательства о культуре и привести правовое регулирование в данной сфере в соответствие с изменившимися общественными отношениями, компетенцией органов публичной власти, устранить накопившиеся противоречия с иными законодательными актами, принятыми позднее.
Как известно, современное общество чрезвычайно усложнено и связано множеством невидимых, но очень крепких связей, поэтому любые крупные реформы одной сферы общественной жизни неизменно затрагивают иные области правового регулирования, вызывают жаркую полемику, критику, неприятие и даже социальные конфликты. При этом очень часто масштабные реформы не достигают своей цели или даже приводят к противоположным результатам.
Проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации», без сомнения, следует рассматривать как попытку проведения масштабной реформы в сфере культуры, культурной деятельности в целом. Поэтому до принятия указанного законопроекта необходимо оценить последствия его реализации, выявить правовые риски и неопределенности. Анализ текста законопроекта позволяет высказать значительное количество замечаний юридико-технического характера. Вместе с тем концепция законопроекта, его правовая модель могут быть в целом поддержаны. Под правовой моделью нами понимается прогнозируемый вариант оптимального правового регулирования будущих явлений и процессов, определяющий цели и средства формирования нового правового состояния и позволяющий произвести расчеты связанных с этим реальных ре-зультатов4.
Правовая модель законопроекта основывается на следующих исходных положениях:
централизация правового регулирования на федеральном уровне (переход от Основ законодательства к формату федерального закона, что подразумевает отказ от рамочного правового регулирования);
расширение сферы правового регулирования (в законопроект включены новые виды деятельности в сфере культуры, новые культурные права граждан, новые права и обязанности органов публичной власти);
более высокая степень децентрализации в правовом регулировании культурной жизни, повышение степени культурной автономности граждан, большая степень саморегулирования;
больший удельный вес использования других социальных норм, помимо правовых;
4 См.: Акопян О. А, Власова Н. В., Грачева С. А. и др. Указ. соч. С. 11.
внедрение новых институтов (государственно-частное партнерство (ГЧП), фонды развития культуры).
Модели реализации закона. Научное исследование законопроектной деятельности не должно останавливаться на этапе принятия и обнародования законодательного акта. Важно выявить и проанализировать возможные направления реализации будущего закона, поскольку процесс правореализации не является устоявшейся и формализованной процедурой, общей для каждого вновь принимаемого закона. На реализацию любого закона оказывает воздействие ряд объективных и субъективных факторов, которые непосредственно влияют и обусловливают в итоге эффективность этого закона. Анализ модели реализации законопроекта подразумевает выявление и исследование определенной типизированной совокупности факторов, которые могут оказать влияние на его реализацию. Иными словами, один и тот же законодательный акт в зависимости от наличия тех или иных факторов может быть реализован с различной степенью эффективности.
По нашему мнению, можно выделить три основных модели реализации будущего закона: консервативную, оптимистическую и негативную. Рассмотрим применение данных моделей в отношении проекта федерального закона «О культуре в Российской Федерации».
Консервативная модель основывается на сохранении параметров существующего правового регулирования в исследуемой области. В результате реализации законопроекта в рамках данной модели она может иметь следующие характеристики.
1. Сфера культуры воспринимается не более чем подотрасль социального блока, не имеющая приоритетного значения с точки зрения финансирования и правоприменительной практики.
2. Консервативной модели свойственна недооценка полезности ис-
пользования норм других отраслей права. Современная культурная политика имеет в основном ярко выраженный отраслевой уклон. Между тем необходимо, чтобы она охватывала практически все стороны общественной жизни.
3. Культура воспринимается в обществе как отдельная сфера деятельности, которой занимаются специальные органы государственной власти. При этом необходима консолидация общественных усилий, бизнеса, гражданского общества в области культуры. «Культура не может быть распределена по ведомственным каналам, поскольку все граждане и институты гражданского общества имеют к ней от-ношение»5.
4. Финансовая поддержка организаций культуры осуществляется, как правило, лишь за счет соответствующих бюджетных средств. Государственное финансирование осуществляется посредством программного финансирования6, финансированием социально-творческих заказов, субсидирования (в виде выделяемых грантов, премий и т. п.). На уровне субъектов РФ принимаются региональные целевые програм-мы7. Финансирование осуществляется также в виде различных налоговых, таможенных и других льгот. Кроме того, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусматривает большую свободу учреждений культуры в финансовых и имущественных вопросах. Вместе с тем в сферу культуры необходимо привлечение дополнительного объема
5 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2008. С. 132.
6 См. постановление Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 186 «О федеральной целевой программе "Культура России (2012— 2018 годы)"».
7 См., например, постановление Кабинета министров Республики Татарстан «Государственная программа "Развитие культуры Республики Татарстан на 2014—2020 годы"».
финансирования на добровольных началах, средств меценатов и спонсоров. Заслуживает одобрения идея законопроекта по поводу участия органов государственной власти в отношениях ГЧП как механизма привлечения внебюджетных средств в сферу культуры.
5. Подавляющая часть учреждений культуры (театры, музеи, библиотеки, образовательные учреждения культуры и др.) относится к государственной или муниципальной собственности и лишь небольшая часть находится в частной собственности. Это обусловлено тем, что объекты культурного наследия являются малопривлекательными в плане инвестиций; на собственника возложен целый ряд ограничений во владении, пользовании и распоряжении таким имуществом. Представляется, что правовая регламентация должна предусматривать возможность участия частных лиц в создании таких организаций культуры.
6. В рамках консервативной модели можно наблюдать снижение общественной активности, пессимизм и скептицизм граждан в данной сфере. Причинами сложившейся ситуации являются недостаточная популяризация деятельности учреждений культуры, устаревшая материально-техническая база и др.
7. Правовое регулирование осуществляется без должного учета возможностей взаимодействия в рамках его публичных и частных начал. Однако «сфера культуры имеет прямое отношение к проблеме обеспечения оптимального сочетания частноправового и публично-правового регулирования, не противостоящей "неформальной правовой системе", а отражающей позитивные свойства ее национальных культурных начал, которые способны стать движущим фактором правового прогресса»8.
8 Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 80.
В консервативной модели реализации законопроекта можно выделить позитивные моменты, заслуживающие одобрения, как, например, регламентация отдельных видов культурной деятельности в области музейного, библиотечного дела и т. д.; развитие информационных и коммуникационных технологий в сфере культуры (электронный доступ к библиотекам, создание государственной автоматизированной информационной системы в сфере культуры).
Оптимистическая модель реализации законопроекта о культуре предполагает повышение эффективности существующего правового регулирования в сфере культуры. Оптимистическая модель обусловлена следующими факторами:
1) признанием культуры в качестве приоритетной для других отраслей законодательства;
2) достижением высокого уровня правовой культуры как обязательного элемента профессиональной компетенции;
3) активным вовлечением всех слоев общества к материальной и духовной культуре как объектам правового регулирования и охраны;
4) культурным развитием разных наций, народностей и групп, ликвидацией неравенства в области культуры;
5) синхронизацией законодательства о культуре: обновлением нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Негативная модель реализации проекта федерального закона «О культуре в Российской Федерации» предполагает ухудшение существующего правового регулирования и складывающейся на его основе правоприменительной практики. Данная модель обусловлена:
1) плохой реализацией закона (необоснованный рост подзаконных нормативных актов, дублирование закона в актах субъектов РФ и отставание в принятии тех, которые необходимы для его реализации);
2) отстраненностью граждан от участия в культурной деятельности;
3) необоснованным усилением рыночных начал в законодательстве о культуре и нивелированием ценностей, подлежащих охране законодательством о культуре;
4) недостаточным финансированием сферы культуры;
5) регулированием в законопроекте тех вопросов, которые уже получили свое разрешение в иных отраслях законодательства. В связи с этим возникают юридические коллизии, которые могут привести к игнорированию ряда положений законопроекта, отсутствию координации деятельности органов публичной власти при реализации своих полномочий, росту коррупции, слому уже выстроенной системы правового регулирования и действующих в ней институтов.
Приведем примеры возникающих юридических коллизий.
Во-первых, проектом федерального закона «О культуре в Российской Федерации» предоставляются такие полномочия органам государственной власти и местного самоуправления, которые у соответствующих органов иными законодательными актами уже изъяты. Например, органам местного самоуправления предоставляется право создавать муниципальные образовательные организации высшего образования, которое у муниципальных образований было изъято на определенном этапе действия Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-! «Об образовании». Эта же позиция заложена и в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Между тем без внесения предполагаемых изменений в названный Федеральный закон законопроект о культуре наделяет органы местного самоуправления правом на создание образовательных организаций высшего образования.
Во-вторых, согласно законопроекту в противоречие с действую-
щим законодательством органы государственной власти и местного самоуправления вправе установить ежегодное содержание для отдельных физических и юридических лиц. При этом не раскрываются основания, порядок предоставления такого содержания, что явно демонстрирует непрозрачность предлагаемой правовой меры.
В-третьих, игнорируется состояние трудовых отношений для приобретения трудового стажа творческим работником. Периоды творческой деятельности фиксируются в творческой книжке, заменяющей собой трудовую книжку.
В-четвертых, происходит смешение видов культурной деятельности с иными видами деятельности, к которым, например, относятся деятельность по организации и развитию культурного туризма; эстетическое воспитание и художественное образование.
Осуществление данных видов деятельности в качестве основных видов культурой деятельности, как это предполагается проектом федерального закона о культуре, организациями в сфере культуры невозможно, поскольку в этом случае они должны быть отнесены, если это образовательная деятельность, к образовательным организациям. Такие виды деятельности предусматривают совершенно другой режим для осуществляющих их организаций: лицензирование, аккредитацию, социальные гарантии и т. д.
В-пятых, вопреки Налоговому кодексу РФ в законопроекте о культуре вводятся маркированные налоги без внесения соответствующих изменений в данный Кодекс, который исчерпывающим образом закрепляет весь перечень налогов, действующих в Российской Федерации.
Непредотвращение юридических коллизий может привести к усугублению и без того непростой ситуации в сфере культуры, дискредитации будущего федерального закона «О культуре в Российской Феде-
рации» и к необходимости внесения все новых и новых изменений в указанный закон.
Использование правового эксперимента. Для оценки последствий реализации любого базового федерального закона целесообразно предварительное использование механизма правового эксперимента. Проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации» не является исключением. Как отмечает В. Н. Ельцов, проведение правового эксперимента позволяет при последующем принятии соответствующего нормативного правового акта, распространяющего свое действие на планируемую сферу общественной жизни, скорректировать те или иные предписания, с тем чтобы повысить эффективность их действия, нейтрализовать возможные негативные последствия, повысить «техническое» качество нормативного правового акта9. Проведение правовых экспериментов в России осуществляется на протяжении длительного периода времени. Так, в юридической литературе отмечается, что история применения экспериментального метода в развитии институтов местной власти в нашей стране берет начало в 1960-х гг.10
Вместе с тем следует констатировать, что в настоящий момент практика использования правового эксперимента носит единичный характер. Это обусловлено в том числе отсутствием установленной процедуры его проведения на федеральном уровне. В результате важные государственные решения и реформы, проекты базовых федеральных и региональных законов готовятся, принимаются и реализуются без ис-
9 См.: Ельцов В. Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности: дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.
10 См.: Макаров И. И. Правовой экспери-
мент как метод совершенствования местно-
го самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 69—75.
пользования данного правового института. Редкие проводимые правовые эксперименты в нашей стране реализуются в рамках процедур, определяемых ad hoc для каждого конкретного случая. В качестве примера можно указать давно обсуждаемый в Правительстве РФ законопроект, предусматривающий проведение правового эксперимента с введением налога на финансовый результат для производителей нефти. Согласно предложению разработчика законопроекта Министерства энергетики РФ предполагается отобрать несколько пилотных проектов для оценки поступления доходов в бюджет при новой схеме взимания налогов11.
Тем не менее имеющийся опыт проведения правовых экспериментов в Российской Федерации показывает, что использование данного механизма позволяет избежать грубых и серьезных ошибок, связанных с неполным отражением интересов и мотивов отдельных слоев граждан, на поведение которых было рассчитано действие предлагаемых правовых норм, обеспечивает выявление и устранение рисков, возникающих в ходе реализации правовой модели закона. При этом для успешного достижения целей и задач правового эксперимента необходимо четкое следование правилам его проведения. В юридической литературе выделяются следующие основные элементы правового эксперимента, формирующие поэтапную последовательность действий по его проведению (матрицу правового эксперимента):
выбор предмета (темы) эксперимента в соответствии с правовой моделью;
определение задач эксперимента, решаемых последовательно и по этапам;
разработка организационного проекта правового эксперимента;
составление плана мероприятий;
11 См.: Ведомости. 2015. 26 июня.
установление системы критериев положительной и отрицательной оценки результатов;
определение круга лиц (органов, организаций) — участников эксперимента;
подготовка участников эксперимента;
принятие правовых актов, временно изменяющих, дополняющих или приостанавливающих действие соответствующих федеральных и региональных законов и других правовых актов;
принятие комплекса специальных правовых актов, регулирующих режим деятельности субъектов права в исследуемой сфере;
использование системы информации в механизме мониторинга для наблюдения за ходом, промежуточным и конечным результатами;
введение порядка подведения итогов правового эксперимента и использование его итогов для корректировки правовых моделей;
разработка научных рекоменда-ций12.
Целью правового эксперимента применительно к проекту федерального закона о культуре, по нашему мнению, может выступать создание новых каналов реализации указанного законопроекта. В ходе проведения правового эксперимента должна пройти проверка эффективности предложенных моделей реализации данного законопроекта и установлено соответствие (или несоответствие) произошедших социальных изменений предполагаемым последствиям при выдвижении идеи правового эксперимента.
Практика реализации законодательных актов последнего времени показывает, что достаточно часто преобразования сводятся лишь к изменению сферы компетенции и функций органов государственной власти и местного самоуправления. При этом совершенно упу-
12 См.: Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски. С. 76—89.
скаются из вида такие категории, как интересы граждан, общественных объединений, действующих в той или иной сфере, их мотивация, в конечном счете определяющая их поведение. Следует учитывать, что ст. 8 указанного проекта федерального закона определяет право каждого на участие в культурной жизни. При этом на государство возлагается обязанность по созданию системы гарантий реализации данного права, направленных на поддержку всех форм творческой самореализации личности в условиях культурного разнообразия, широкое вовлечение граждан в культурную деятельность, поощрение к созданию культурных ценностей и пользованию ими, обеспечение доступа к культурным благам, приобщение к культурному наследию Российской Федерации.
В связи с этим полагаем, что деятельность в сфере культуры не должна ограничиваться лишь созданием и функционированием соответствующих подразделений и отделов культуры как структурных подразделений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходим поиск и реализация правовых решений, направленных на содействие и поощрение инициатив граждан, а также на обеспечение эффективного доступа к культурным ценностям. Реализация правового эксперимента должна пройти в городах со сложившейся инфраструктурой, в которых к настоящему моменту сформировалась определенная социальная группа людей, заинтересованных и способных самостоятельно решать задачи в сфере культуры, но не имеющих организационных условий, чтобы осуществлять это на постоянной основе13.
Для проведения рассматриваемого правового эксперимента целесообразно задействовать обществен-
13 См.: Люди, имеющие право на город // Эксперт. 2015. № 16. 13 апр.
ные консультативно-совещательные структуры молодежного представительства (думы, советы, палаты, правительства и др.), которые созданы и успешно функционируют в ряде российских регионов.
Поскольку проведение правового эксперимента предполагается на уровне муниципального образования, структурой молодежного представительства в данной ситуации может выступить молодежная администрация, которая будет формироваться на основе открытого конкурса, выборов или путем назначения. Далее, исходя из заявленной цели правового эксперимента, следует создать общественный отдел культуры в рамках молодежной администрации, подчиненный главе молодежной администрации. Создание такого отдела позволит на основе принципа саморегулирования достигнуть большей компетентности органа за счет участия большего числа людей, обладающих необходимыми навыками и познаниями в различных сферах общественной жизни.
В рамках проведения правового эксперимента в сфере культуры необходимо следующее:
приостановить действие ряда правовых норм, например устава выбранного муниципального образования в части, касающейся структуры и функций муниципальных органов власти;
принять постановление главы администрации муниципального образования о создании молодежной администрации, утверждающее ее структуру, цели, задачи и функции;
создать общественный отдел культуры;
определить порядок формирования данного органа;
разработать положение об общественном отделе культуры;
определить функции общественного отдела культуры;
определить порядок взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере культуры.
В качестве функций вновь созданного органа можно предложить следующие:
подготовка предложений и рекомендаций, направленных на реализацию государственной политики в области культуры, и выбор основных направлений развития культуры;
рассмотрение инициатив общественных объединений и отдельных лиц в области культуры;
определение отдельных проектов в области культуры;
реализация отобранных проектов; проведение независимой оценки учреждений культуры;
взаимодействие с представителями органов публичной власти, бизнес-структурами по вопросам развития культуры.
Эффективность любого правового эксперимента может быть определена в качестве соотношения между фактически достигнутым результатом и целью, для достижения которой правовой эксперимент проводился. При оценке эффективности правовых экспериментов необходимо принимать во внимание поставленную цель, достигнутый результат и используемые средства.
Критериями оценки успешности правового эксперимента в сфере культуры должны стать:
повышение степени удовлетворенности населения соответствующего муниципального образования в доступе к культурным ценностям. Данный критерий можно оценивать исходя из результатов социологических опросов, проводимых на территории муниципального образования до начала и после завершения правового эксперимента;
повышение количества культурных объектов и культурных мероприятий, проводимых на территории муниципального образования.
В качестве еще одного правового эксперимента, проводимого в целях отработки положений законопроекта о культуре, может стать правовой эксперимент по развитию культурного туризма посредством реализа-
ции проектов ГЧП. Культурный туризм как вид культурной деятельности является новеллой рассматриваемого нами законопроекта. Данное направление туризма на уровне федерального и регионального законодательства специально не регламентируется, в частности в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».
В соответствии с матрицей правового эксперимента, приведенной выше, можно выделить следующие его основные характеристики.
Предметом данного правового эксперимента могут выступать развитие культурного туризма как вида деятельности в области культуры, использование механизмов ГЧП.
В числе задач правового эксперимента можно выделить:
определение регулятивных возможностей законопроекта;
определение необходимости правового регулирования на региональном уровне;
выявление негативных отклонений при реализации законопроектных положений;
определение необходимости для внесения изменений в отдельные федеральные законы (Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Налоговый кодекс РФ);
необходимость дополнения проекта федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»;
необходимость разработки дополнительных мер государственной поддержки развития культурного туризма, в том числе мер правового регулирования, региональных программ, налоговых и иных льгот.
Система критериев положительной и отрицательной оценки результатов может основываться:
на количестве заключенных и реализованных соглашений о ГЧП;
динамике развития культурного туризма (поступления в федеральный, региональный, местный бюджеты; увеличение количества туристического потока; открытие новых туристических маршрутов; предложение новых туристических продуктов).
Круг лиц (участников эксперимента) может включать широкий круг субъектов:
Министерство культуры РФ; уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ в области культуры, органы местного самоуправления;
туристические операторы, туристические агентства; туристы.
Можно предположить, что на федеральном уровне не понадобится принятие правовых актов, временно изменяющих, дополняющих или приостанавливающих действие соответствующих федеральных и региональных законов, и других правовых актов.
Вместе с тем в части принятия комплекса специальных правовых актов, регулирующих режим деятельности субъектов права в исследуемой сфере, необходимо принятие правовых нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровне, регламентирующих порядок проведения правового эксперимента, заключения соглашений о ГЧП в сфере культуры.
Система информации в механизме мониторинга для наблюдения за ходом, промежуточным и конечными результатами будет основываться на отчетности уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры.
Может быть предложен следующий порядок подведения итогов правового эксперимента и использова-
ния его итогов для корректировки правовых моделей: итоги подводятся Министерством культуры РФ на основании промежуточных отчетов, данных правового мониторинга, социологических опросов, статистических данных.
Процедура правового эксперимента по развитию культурного туризма через механизм ГЧП может быть следующей: на конкурсной основе Министерство культуры РФ отбирает до 10 пилотных субъектов РФ, имеющих значительный потенциал в сфере культурного туризма (например, Ярославская, Владимирская и Московская области, Республика Татарстан).
Минкультуры России утверждает порядок проведения данного правового эксперимента, срок проведения которого должен составить не менее одного-двух лет. Между уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ в сфере культуры и субъектом хозяйственной деятельности заключается соглашение о ГЧП, предметом которого является достижение общественно полезного результата (организация новых туристических маршрутов, информационная или иная поддержка, получение в аренду объектов культурного наследия в целях организации туризма). Участником соглаше-
ний о ГЧП могут выступать и органы местного самоуправления. После завершения проведения правового эксперимента подводятся его итоги в форме совещаний, конференций, семинаров с участием заинтересованных представителей органов публичной власти, бизнеса, общественности.
Какие выводы могут быть сделаны на основе результатов проведенного исследования? Во-первых, совершенно очевидна необходимость внесения изменений в проект федерального закона «О культуре в Российской Федерации» в части детализации проектируемых правовых институтов, заложенных в законопроекте, а также в части внесения изменений в иные законодательные акты Российской Федерации. Во-вторых, выявлена необходимость дополнения проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в части регламентации проведения правовых экспериментов. В-третьих, целесообразна подготовка рекомендаций Министерства культуры РФ о порядке проведения правового эксперимента в сфере культуры. Данный документ позволил бы учесть особенности регулируемой сферы при проведении в будущем правовых экспериментов.
Библиографический список
Акопян О. А., Власова Н. В., Грачева С. А. и др. Правовые модели и реальность: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Рафалюк, Н. И. Хлуденева. М., 2014.
Ведомости. 2015. 26 июня.
Ельцов В. Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности: дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.
Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М., 2011.
Люди, имеющие право на город // Эксперт. 2015. № 16. 13 апр.
Макаров И. И. Правовой эксперимент как метод совершенствования местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 10.
Мельник Т. Е. Глава 18. Концепция развития законодательства о культуре // Концепции развития российского законодательства. М., 2010.
Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы и риски: монография. М., 2015.
Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2008.
