CC BY
45НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ. ОБЗОРЫ И РЕЦЕНЗИИ
УДК 336.7
Ключевые слова:
партисипаторное бюджетирование, партисипаторные процедуры, инициативное бюджетирование, программа поддержки местных инициатив, народный бюджет
В. В. Вагин, к. филос. н.,
руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института (e-mail: [email protected])
Инициативное бюджетирование в Российской Федерации: основные особенности и результаты
21-22 октября 2015 г. в Научно-исследовательском финансовом институте (НИФИ) состоялась I Всероссийская конференция по инициативному бюджетированию. Организаторами конференции выступили Фонд Кудрина по поддержке гражданских инициатив, Научно-исследовательский финансовый институт, Всемирный банк.
Во вступительном слове директор НИФИ В. С. Назаров обратил внимание участников конференции на важность феномена инициативного бюджетирования (ИБ), из которого, как из «чечевичного зерна», прорастает новая бюджетная практика. Роль партисипаторного бюджетирования для поддержки гражданских инициатив осветил в своем приветственном слове А. Л. Кудрин. Как вернуть связь граждан с бюджетом страны, регионов и муниципалитетов? Вопрос, на который отвечают практики инициативного бюджетирования. Определение приоритетов расходования бюджетных средств — едва ли не главная задача, которую решает партисипаторное бюджетирование. Тем самым муниципалитеты получают новый инструмент для определения важнейших проблем жителей и приоритетности их решения в условиях дефицита финансирования.
Лейтмотивом выступления заместителя министра финансов Российской Федерации А. М. Лаврова было рассмотрение степени влияния двух процессов — «Бюджета для граждан» и инициативного бюджетирования — на экономию бюджетных средств. Российская Федерация по праву занимает высокое одиннадцатое место в рейтинге открытости бюджетов Международного бюджетного партнерства, однако материалы «Бюджета для граждан» не всегда оказываются востребованными целевой аудиторией. Инициативное бюджетирование может стать едва ли не лучшим способом привлечь внимание к «Бюджету для граждан». Существенное увеличение числа регионов, реализующих практики инициативного бюджетирования, является главной целью подписанного Минфином России и Всемирным банком Меморандума о сотрудничестве в данной сфере.
Опыт поддержки местных инициатив — тема приветственного слова Сильви Боссутро, исполняющего обязанности директора Всемирного банка по России. Одной из лучших практик международной организации в России стала Программа поддержки местных инициатив (ППМИ). Восемь регионов РФ имеют опыт реализации данной программы. Компетенции, накопленные консультантами, дают все основания для ее расширения. В настоящее время
Инициативное бюджетирование в Российской Федерации
в рамках подписанного Меморандума совместно с НИФИ Минфина России начата подготовка Соглашения о реализации комплексной Программы развития и регулирования инициативного бюджетирования в регионах РФ. Высокая оценка научного вклада коллектива НИФИ прозвучала в приветственном слове заместителя председателя Комитета Совета Федерации по социальной политике И. Н. Чернышова, вручившего директору НИФИ В. С. Назарову почетную грамоту Совета Федерации Федерального собрания РФ.
Доклад руководителя Центра инициативного бюджетирования НИФИ В. В. Вагина «От инициативного бюджетирования к бюджетам народных инициатив» был посвящен особенностям первого этапа развертывания партисипаторного, т. е. основанного на непосредственном участии граждан, бюджетирования в РФ. На этапе инициативного бюджетирования проявилась совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также в последующем контроле за реализацией отобранных проектов. Среди важных особенностей этапа инициативного бюджетирования следует назвать софинансирование гражданами отобранных проектов. Применение практик инициативного бюджетирования дает существенную экономию бюджетных средств и повышение эффективности государственных и муниципальных расходов за счет общественного контроля и бережной эксплуатации созданных объектов. Заслуживают упоминания и социальные эффекты инициативного бюджетирования: вовлечение граждан в «Бюджет для граждан», решение острых, но «незаметных» для органов госуправления проблем территорий, повышение уровня доверия населения к власти, искоренение иждивенческих настроений, формирование идеологии партнерства граждан и органов муниципальной власти, содействие формированию территориальных сообществ.
Выступающий отметил, что 2015 г. стал годом начала исследования проблем, поиска места практик ИБ в сложившейся бюджетной практике, а также годом формирования Программы развертывания ИБ в регионах РФ. Реализация данной программы возможна путем создания гибкой системы мотивирования к участию органов государственной и муниципальной власти субъектов РФ в рамках уже действующей модели Открытого бюджета через рейтинги, закрытые конкурсы и т. д. Настало время создания координационных советов инициативного бюджетирования на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Ключевыми звеньями реализации Программы станут региональные проектные центры, на которые возложена цель подготовки консультантов и работников органов власти к практическим аспектам развертывания и регулирования инициативного бюджетирования. В течение следующего 2016 г. предстоит выработать гибкую систему оценки эффективности региональных практик, разработать критерии оценки, инструменты оценивания, провести подготовительные мероприятия по организации рейтинга. Каждая гражданская инициатива, направленная на решение вопросов местного значения, улучшение среды обитания, должна получить возможность бюджетного финансирования в рамках процесса участия граждан в бюджетном процессе.
В своем выступлении «Инициативное бюджетирование: партнерство вместо иждивенчества» губернатор Кировской области Н. Ю. Белых сообщил, что едва ли не важнейшей целью, которую ставит перед собой руководство области, реализуя проекты независимого бюджетирования, является искоренение иждивенческих настроений граждан, муниципалитетов. В Кировской области наряду с самой масштабной в Российской Федерации региональной Программой поддержки местных инициатив, совместно с Европейским университетом в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) при поддержке Фонда Кудрина, запущена программа «Народный бюджет», имеющая в своем основании каноническую практику партисипаторного бюджетирования. В области внедряются и свои собственные практики, которые можно отнести к инициативному бюджетированию, такие как социальные контракты в рамках программ социальной адаптации, предусматривающие выделение пособий на ведение домашнего хозяйства, или лекарственные контракты для жителей с заболеваниями сердечнососудистой системы, предусматривающие оплату больными 10 % стоимости лекарств, но
Научная жизнь. Обзоры и рецензии
при этом предполагающие встречные обязательства выполнять все предписанные врачом рекомендации. Результатом данной практики стало сокращение на 25 % числа вызовов «скорой помощи» в районах, реализовавших данную программу.
И. Е. Шульга, руководитель Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка, в своем выступлении охарактеризовал основные черты эволюции ППМИ, а также рассмотрел способы вовлечения граждан в бюджетный процесс. Закономерным итогом эволюции данной практики является выработка совместной с Министерством финансов РФ федеральной Программы развития и регулирования инициативного бюджетирования на 2016-2018 гг. Программа предполагает создание не менее 30 проектных центров, обучение основным практикам инициативного бюджетирования сотен консультантов и работников органов государственной и муниципальной власти.
Выступление ректора ЕУСПб О. В. Хархордина «Что такое вместе? Язык публичного общения и коммуникаций в процессе партисипаторного бюджетирования» наряду с освещением опыта реализации партисипаторного бюджетирования в российских регионах содержало сравнительную характеристику российских практик. Почувствовать себя хозяевами своего города через управление частью городского бюджета — главная цель и особенность партисипаторного бюджетирования. При этом отнюдь не обязательно участие всех горожан в данном процессе, и самой демократической процедурой остается жребий, определяющий, кто из горожан станет участником бюджетной комиссии. Академический взгляд на ход развития партисипаторного бюджетирования позволяет взглянуть на привычное по-новому.
Ряд выступлений представителей органов государственной и муниципальной власти регионов, имеющих опыт реализации практик инициативного бюджетирования, позволил участникам конференции увидеть реальный масштаб практики и получить из первых рук информацию об апробированном опыте. В числе уникальных особенностей программы Тверской области следует назвать «Школу ППМИ». Заместитель министра финансов Тверской области И. И. Егоров рассказал, как ежегодно, накануне очередного года запуска программы, проходят обучение руководители муниципальных образований области. В компьютерном классе, с использованием интерактивных методов представители власти обучаются правилам реализации ППМИ и тому, как оказывать помощь инициативным группам, желающим реализовать свои проекты. С 2016 г. представители инициативных групп и все желающие смогут отслеживать судьбу своей заявки, ход работ на объектах, прошедших конкурсный отбор. Министр внутренней политики и развития местного самоуправления в Тульской области А. В. Агеев в своем выступлении охарактеризовал основные этапы эволюции региональной программы «Народный бюджет». Одна из самых масштабных областных программ, «Народный бюджет» с каждым годом совершенствуется и набирает обороты. Среди новшеств 2016 г. следует отметить значительное увеличение предельной стоимости проектов: 5 млн руб. для проектов, связанных с ремонтом многоквартирных домов, 10 млн руб. для всех остальных. Из бюджета Тульской области на реализацию «Народного бюджета»-2016 выделено более 1 млрд руб.
Заместитель мэра Череповца Е. О. Авдеева в своем выступлении подчеркнула, что одним из важнейших результатов сотрудничества с Европейским университетом по развертыванию партисипаторного бюджетирования в их городе является стабильный уровень доверия жителей местной власти — согласно опросам, рейтинг доверия не опускается ниже 60 %.
А. И. Палагута, глава Арзгирского муниципального района, был в числе первых глав местного самоуправления Ставропольского края, поддержавших и включившихся в Программу поддержки местных инициатив. Стартовавшая в 2007 г. в Ставрополье ППМИ продолжается до сих пор и является важным подспорьем при решении вопросов местного значения.
Форум проектов инициативного бюджетирования позволил всем участникам конференции высказаться, поделиться собственными разработками и задать вопросы не только докладчикам, но и консультантам, активистам, модераторам различных проектов инициативного бюджетирования. Во второй день работы конференции состоялись мастер-классы консультантов ППМИ Всемирного банка и центра Res Publica Европейского университета, развивающего проект партисипаторного бюджетирования.
