CC BY
152
УДК 342.55 ; 352
Смирнов Сергей Владимирович
кандидат политических наук, доцент Костромской государственный университет [email protected]
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Автор анализирует процесс формирования и организации информационно-аналитической деятельности органов местного самоуправления. В статье сделаны выводы о том, что информационная и аналитическая деятельность являются самостоятельными функциями управления, они в различные периоды времени занимали неодинаковое место в компетенции местной власти. Первоначально функция социально-политического анализа была основной. Со временем потребность в ней отпала и на первый план вышла функция информирования населения о работе городской администрации.
Ключевые слова: информация, анализ, функции, местное самоуправление, администрация города.
В современных исследованиях информационно-аналитической деятельности органов власти основное внимание уделяется формированию информационного общества и электронного правительства. Затрагиваются вопросы создания внутренней технической системы накопления и передачи информации, вопросы аналитической обработки этой информации остаются на периферии внимания исследователей. Целью статьи является анализ формирования и трансформации информационно-аналитической деятельности в администрации города Костромы. Город Кострома является городским округом, административным центром региона и крупнейшим по своему значению муниципальным образованием в Костромской области. Необходимые кадровые и материальные ресурсы позволяли руководителям города выделять информационно-аналитическую деятельность в обособленную и организационно оформленную функцию управления.
В данной статье мы рассматриваем вопросы организационно-правового обеспечения таких направлений деятельности, как социально-политический анализ, прогноз и информирование населения о деятельности органов местного самоуправления. Мы считаем необходимым, во-первых, изучить, какие из этих направлений работы были для глав администрации города Костромы приоритетными (вопросы первого уровня), а какие направления оказались второстепенными (вопросы второго уровня); во-вторых, определить место информационно-аналитической функции в системе полномочий администрации города; в-третьих, проанализировать особенности структурно-функционального построения информационно-аналитической деятельности в администрации города Костромы.
Первый избранный в 1995 г. мэр Костромы Б.К. Коробов большое внимание в своей деятельности уделял организации информационно-аналитической работы. Так, в 1997 г. были разработаны меры по совершенствованию информирования населения о деятельности администрации города [7]. Одной из важных проблем было названо распро-
странение слухов и домыслов, фактов дезинформации. Информирование населения признали важнейшим приоритетным направлением деятельности администрации, а конечной целью объявили создание единой системы информационной и разъяснительной работы с населением города.
Наряду с традиционными формами информационной работы (направление информационных материалов в СМИ, сотрудничество с общественными организациями, личные встречи руководителей города с населением, телефоны доверия, горячие линии) предполагалось использование и нетрадиционных на тот момент форм разъяснительной работы: социальных плакатов, листовок по вопросам городского хозяйства, надписей на упаковочных материалах товаров. В рамках установления обратной связи с населением предполагался обмен информации с органами территориального самоуправления, использования результатов социологических опросов населения, анализ писем и устных обращений граждан. Кроме того, планировалось периодическое проведение информационно-рекламных кампаний по наиболее важным проблемам реализации городских программ с привлечением к этой работе ученых-социологов и журналистов, регулярный выпуск информационных и аналитических изданий (вкладышей в газеты, приложений, аналитических сборников, справочников, вестников). Организация систематического информирования населения должна была стать формой отчета администрации перед жителями города.
Осуществлять такую работу стало Аналитическое управление, положение о котором было утверждено в марте 1997 г. [11]. Аналитическое управление находилось в непосредственном подчинении главе самоуправления города. В структуре управления создали два отдела: отдел системного анализа и отдел информации [9].
В функционал отдела системного анализа вошли такие виды деятельности, как изучение и анализ состояния управленческой деятельности в структурных подразделениях администрации и разра-
© Смирнов С.В., 2017
Вестник КГУ ^ № 2. 2017
179
ботка на основе этого анализа рекомендаций по составлению управленческого инструментария и программ-коррекций, выявление отношения населения к решениям органов городского самоуправления и к политической и социально-психологической ситуации в городе, проведение исследований общественного мнения по основным социально-экономическим проблемам городского развития, подготовка докладов, аналитических записок, рекомендаций, предложений для главы города.
Функции отдела информации определены достаточно стандартно и включили в себя традиционные виды работы: распространение информации о работе главы самоуправления и администрации, формирование у горожан чёткого и целостного представления о путях решения проблем городской жизни, взаимодействие со СМИ, оперативная реакция на выступления в печати, на радио и телевидении по проблемам, касающимся деятельности городских властей. Наряду с информационными функциями в функционал отдела информации входила и работа аналитического характера: сотрудники отдела анализировали публикации, теле- и радиопередачи о работе Думы, администрации города, давали оценку их достоверности, знакомили с ними главу самоуправления, отслеживали критические публикации о работе органов городского самоуправления и осуществляли контроль за своевременными и качественными ответами по существу поднимаемых в них вопросов.
В преддверии очередного цикла выборов, прежде всего, назначенных на декабрь 1999 г. выборов главы города, постановлением администрации города Костромы от 16 декабря 1998 г. № 4656 на аналитическое управление были возложены дополнительные функции по контролю за деятельностью администрации города. В частности, отдел системного анализа переименовали в отдел системного анализа и контроля, он стал осуществлять контрольные функции за исполнением постановлений, распоряжений, поручений и резолюций главы самоуправления, за сроками и качеством их исполнения. Кроме того, отдельно стоит отметить, что за отделом системного анализа и контроля закрепили новую функцию по «принятию участия в подготовке и проведении выборных кампаний в органы государственной власти и местного самоуправления в рамках своей компетенции», которого в положении от 1997 года не было.
Внимания заслуживает отчёт аналитического управления о проделанной работе за 1998 г. и первое полугодие 1999 г., утверждённый постановлением администрации города [6]. За этот период подготовлены 54 аналитические и информационные записки для главы самоуправления, выпущено 52 сборника нормативно-правовых документов администрации, проведено 6 социологических исследований, на основе анализа критических пу-
бликаций в местных средствах массовой информации были приняты меры по 97 из 112 публикаций такого рода, проведено 182 прямых эфира с руководителями города, 16 сеансов прямой связи с населением в газете «Костромские ведомости», проведено 12 пресс-конференций для журналистов. Отмечено, что в связи с передачей управлению новых функций значительно усилен контроль за исполнением постановлений и распоряжений главы самоуправления. По итогам отчёта деятельность аналитического управления признали успешной и возложили на него дополнительные функции по организации и укреплению связей с общественными объединениями и политическими партиями.
Аналитическое управление стало в руках Б.К. Коробова важным инструментом воздействия на весь ход выборов в городе. Если в 1995 г. за Б.К. Коробова проголосовали 37,58% избирателей, то в декабре 1999 г. его успех был более очевиден -он получил 51,32% голосов жителей города.
На декабрь 2000 г. назначили выборы губернатора и депутатов Костромской областной Думы. Мэр города Б.К. Коробов своих губернаторских амбиций не скрывал. Поэтому в марте 2000 г. он осуществил кардинальные структурные изменения в информационно-аналитическом блоке городской администрации. Вместо единого Аналитического управления, подчинённого непосредственно главе самоуправления города и аккумулировавшего для него всю аналитическую информацию, создали три самостоятельных структурных подразделения: собственно Аналитическое управление, и два новых - Управление информации и Управление по работе с инициативами и обращениями граждан. Все управления перевели на второй уровень подчинения - их деятельность координировал заместитель главы администрации по развитию местного самоуправления.
Функционал Аналитического управления остался в целом неизменным - разработка рекомендаций и предложений по развитию местного самоуправления, изучение и анализ состояния управленческой деятельности в структурных подразделениях администрации города, контроль за исполнением постановлений и распоряжений главы самоуправления и осуществление контрольных проверок, изучение и анализ общественного мнения, а также деятельности общественных объединений, религиозных конфессий и культурно-национальных автономий, координация работы по политологическому, социологическому и методическому обеспечению проведения городских референдумов, выборов в государственные и местные органы власти.
Управление информации возглавил пресс секретарь главы города, в функционал вошли вопросы освещения в средствах массовой информации и на встречах с общественностью деятельности
180
Вестник КГУ ^ № 2. 2017
главы города, обеспечение подготовки материалов и информационное освещение в печати, по радио, телевидению деятельности главы самоуправления и администрации, мониторинг местных СМИ, подготовка аналитических обзоров, сообщений и публикаций в местных СМИ, контроль и проверка исполнения поручений главы самоуправления.
Управление по работе с инициативами и обращениями граждан было призвано рассматривать обращения граждан, развивать территориальное общественное самоуправления, готовить материалы для аналитического и административно-правового управлений администрации о работе с населением города и с территориальным общественным самоуправлением.
Дробление единой информационно-аналитической функции между тремя конкурирующими административными структурами, перевод их с первого уровня подчинения (непосредственно главе самоуправления) на второй уровень (заместителю главы администрации по развитию местного самоуправления) сыграло свою роль в поражении Б.К. Коробова на губернаторских выборах в декабре 2000 г.
После губернаторских выборов созданные в 2000 г. управления вновь объединили в единое Информационно-аналитическое управление, подчинённое непосредственно главе самоуправления [8]. В структуру Управления вошли отдел аналитической работы, отдел информации, отдел по работе с населением, отдел по работе с органами территориального общественного самоуправления, методический кабинет муниципальной работы, а в июне 2003 г. создали отдел по работе с религиозными конфессиями, политическими партиями и общественными организациями.
В задачи Управления вошли анализ общественно-политической и социально-экономической обстановки в городе, выработка на этой основе прогнозов и предложений по ее стабилизации и снижению социальной напряженности, анализ поступающей информации, формирование правдивого облика органов власти города, показ ее позитивной деятельности по развитию городского хозяйства и защите интересов населения, осуществление деловых связей со СМИ, исследование состояния и тенденций деятельности общественных объединений и обеспечение эффективного взаимодействия с ними администрации города, обеспечение реализации конституционного права граждан на обращения в орган городского самоуправления, анализ и контроль управленческой деятельности в структурных подразделениях администрации города.
Глава самоуправления Б.К. Коробов досрочно завершил свою управленческую деятельность в августе 2003 г., а в декабре 2003 г. главой самоуправления города Костромы жители избрали И.В. Пе-
реверзеву, которая до этого являлась депутатом Костромской областной Думы.
Она упразднила Информационно-аналитическое управление, а вопросы информационного обеспечения деятельности администрации города возложила на созданное Управление по связям с общественностью и средствами массовой информации. В его структуре сформировали два отдела: отдел по работе со средствами массовой информации (Пресс-служба) и отдел по работе с общественными организациями. Координацию деятельности Управления стал осуществлять заместитель главы администрации города [3] .
Целями деятельности нового Управления были заявлены обеспечение функционирования городской системы социальной информации, разъяснение населению принимаемых решений и практических действий органов местного самоуправления, взаимодействие со средствами массовой информации и общественными организациями, развитие территориального общественного самоуправления.
Сбор социальной информации и анализ общественного мнения предполагался исключительно через изучение материалов и публикаций СМИ, про проведение социологических опросов как силами самой администрации, так и с привлечением сторонних специалистов и организаций речи уже не шло. В положении об Управлении закрепили единственную аналитическую функцию - регулярный анализ критических замечаний и предложений, высказанных в публикациях СМИ в адрес администрации города и ее структурных подразделений, доведение их до сведения главы самоуправления и её заместителей. Новым веянием можно считать работу по взаимодействию с отделом информационных ресурсов (распространение информации о деятельности администрации через WEB-сервер администрации города).
Согласно постановлению главы города от 20 апреля 2007 г. № 847, Управление переподчинено непосредственно главе города И.В. Перевер-зевой, а к двум уже существующим отделам добавили отдел информационного обеспечения. Задачи и функции Управления в целом не изменились [10].
Таким образом, глава города И.В. Переверзева основной упор в деятельности своей администрации сделала на работу со средствами массовой информации, с помощью которых формировалось общественное мнение. В деятельности Управления аналитическая функция стала вторичной по отношению к функции информационной.
С приходом в Костромскую область губернатора И.Н. Слюняева в период 2007-2012 гг. в городе Костроме произошёл переход от модели с выборным главой города к системе назначаемого по контракту и на конкурсной основе главы местной администрации.
На заседании Думы города Костромы 24 февраля 2011 года первым назначенным депутатами главой администрации стал А.В. Шадричев. В ходе своего выступления перед депутатами он наметил направления своей работы, одним из которых была организация обратной связи с населением через форум, электронную приёмную и непосредственное общение с населением [1].
Глава администрации города оказался сильным руководителем и провёл широкомасштабную структурную перестройку городской администрации. В частности, он осуществил сокращение численности муниципальных служащих с 385 до 270 человек [2].
В структуре администрации создали Отдел по связям с общественностью и средствами массовой информации, непосредственно подчинённый главе администрации города [4]. В сферу деятельности отдела включили функции информирования жителей о социально-экономическом и культурном развитии города, освещения деятельности главы администрации в средствах массовой информации, его взаимодействие со СМИ, информационное обеспечение деятельности главы города Костромы и администрации, взаимодействия главы администрации с политическими партиями и общественными организациями, с территориальным общественным самоуправлением. В сфере организации территориального общественного самоуправления отдел осуществлял регистрацию уставов, рассматривал предложения об установлении границ, оказывал методическую помощь инициативным группам граждан в проведении собраний и конференций.
Деятельность администрации под руководством А.В. Шадричева не была долгой. В декабре 2011 г. прошли выборы депутатов Государственной Думы РФ. В городе Костроме за политическую партию «Единая Россия» проголосовали 25,28% избирателей, а за КПРФ - 29,85%, что восприняли как поражение действующей власти. В такой ситуации губернатор области И.Н. Слюняев подверг критике деятельность администрации города, глава администрации А.В. Шадричев подал в отставку, которую 16 февраля 2012 г. приняла Дума города Костромы.
В 2012 г. депутаты по конкурсу назначили нового главу администрации. Им стал их коллега, депутат Виктор Емец, который сформировал свою структуру администрации, утверждённую решением Думы города Костромы 13 сентября 2012 г. [12]. Отдел по связям с общественностью и средствами массовой информации переименовали в отдел по работе со средствами массовой информации, из него вывели работу с общественными организациями и территориальным общественным самоуправлением. Отдел остался в непосредственном подчинении главы администрации.
Управление организационной работы, докумен-тационного обеспечения и кадровой работы переименовали в Управление организационной работы, документационного обеспечения и связей с общественностью с непосредственным подчинением руководителю аппарата администрации. В Управлении сформировали два отдела: отдел по организационной работе и документообороту и отдел по связям с общественностью. За отделом по связям с общественностью закрепили две функции - обеспечение взаимодействия главы администрации с политическими партиями и общественными организациями, организацию территориального общественного самоуправления в городе Костроме [5]. Значение этих двух направлений работы для администрации В. Емца оказалось настолько незначительным, что планировали создать сектор, однако городская Дума в своём вышеупомянутом решении от 13 сентября 2012 г. порекомендовала создать в структуре администрации всё-таки не сектор по связям с общественностью, а именно отдел.
Деятельность органов местного самоуправления имеет, прежде всего оперативный характер, поэтому возможности для управленческого творчества и экспериментов ограничены. Функция социально-экономического анализа и прогноза в силу требований бюджетного законодательства является обязательной и осуществляет её Управление экономики, но данная функция имеет прикладной и узкоспециализированный характер, не ставит своей целью исследовать и учитывать субъективные мнения и представления населения о проблемах города. Функция информирования населения нормативно закреплена в Конституции РФ и также является обязательной для исполнения органами власти. Функция социально-политического анализа и прогноза для органов местного самоуправления является факультативной, необязательной, поэтому представилась возможность отказаться от неё.
Любая управленческая структура формируется не только исходя из объективных предпосылок и закономерностей управления, но и с учётом личных качеств и предпочтений конкретного руководителя. В 1990-е годы социальная обстановка была нестабильной и подвижной, у органов местного самоуправления ощущалась потребность в анализе складывающейся ситуации на управляемой территории. Деятельность яркого и харизматического первого главы города Б.К. Коробова находит тому подтверждение. И.В. Переверзева стала главой города во многом неожиданно для себя и для других, поэтому в управленческой элите так и не стала своей. В условиях жёсткого противостояния с областной властью её главными целями являлись формирование нужного ей мнения населения города о деятельности администрации и информационная борьба с оппонентами. При губернаторе И.Н. Слю-
няеве город фактически перешёл под внешнее управление областных властей и необходимость в реализации функции социально-политического анализа и прогноза пропала сама собой, а отмена прямых выборов главы города способствовала её окончательной деградации в системе муниципального управления.
Библиографический список
1. Андреева И. Городом теперь управляют в тандеме // Костромские ведомости. - 2011. - 1-7 марта. - С. 3.
2. Андреева И. О стодневке, пленённых автобусах и горячей воде // Костромские ведомости. -2011. - 14-20 июня. - С. 3.
3. Постановление Администрации города Костромы от 12 августа 2004 г. № 2394 «Об Управлении по связям с общественностью и средствами массовой информации Администрации города Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
4. Постановление Администрации города Костромы от 1 июля 2011 г. № 1585 «Об утверждении Положения об Отделе по связям с общественностью и средствами массовой информации Администрации города Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ regbase (дата обращения: 20.02.2017).
5. Постановление Администрации города Костромы от 13 ноября 2012 г. № 2409 «Об утверждении Положения об Управлении организационной работы, документационного обеспечения и связей с общественностью Администрации города Костромы и положений об отделах Управления» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
6. Постановление Администрации города Костромы от 16 ноября 1999 г. № 4145 «Об отчете аналитического управления главы самоуправления г. Костромы о проделанной работе за 1998 год и 1 полугодие 1999 года» [Электронный ресурс]. -
Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
7. Постановление Администрации города Костромы от 17 апреля 1997 г. № 1246 «О мерах по улучшению информирования населения о деятельности Администрации города Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
8. Постановление Администрации города Костромы от 20 февраля 2001 г. № 581 «Об образовании информационно-аналитического Управления при главе самоуправления г. Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
9. Постановление Администрации города Костромы от 24 октября 1997 г. № 3430 «Об отделах аналитического управления Главы самоуправления г. Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
10. Постановление Главы города Костромы от 20 апреля 2007 г. № 847 «Об утверждении положения об Управлении по связям с общественностью и средствами массовой информации Администрации города Костромы, положений об отделах, структуры, Структурной и штатной численности Управления по связям с общественностью и средствами массовой информации Администрации города Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
11. Постановление Главы самоуправления города Костромы от 28 марта 1997 г. № 986 «Об аналитическом управлении Главы самоуправления г. Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/regbase (дата обращения: 20.02.2017).
12. Решение Думы города Костромы от 13 сентября 2012 г. № 135 «Об утверждении структуры Администрации города Костромы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ regbase (дата обращения: 20.02.2017).
