CC BY
28
IV. ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВО В РОССИИ
И. ПАВЛОВ, Ю. ШИБАЛОВА
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ ИНТЕРНЕТ-ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
I. Pavlov, J. Shibalova. Monitoring of federal government agencies’ web sites. Institute for Information Freedom Development (IIFD) is a non-governmental organization whose goal is to promote rights of citizens and organizations to access information - specifically governmental information. Its program «Monitoring» investigates accessibility, completeness, actuality, and relevance of information offered by official web-sites of federal government agencies. The article details methodology of this research, its outcomes, and main conclusions. According to obtained data, ‘e-government’ in Russia is still at its early stage. The authors suggest that «Electronic Russia» program could meet international standards of ‘e-government’ by 2015.
Интернет как глобальная информационная сеть имеет несомненные преимущества по сравнению с другими каналами официальной информации о деятельности государства. Он является наиболее удобным и наименее затратным информационным каналом. Более того, присутствие государственных органов в Интернете не только возлагает на них юридическую ответственность за соответствие нормативным актам размещенной на их официальных сайтах информации о деятельности, но и вынуждает их становиться более ответственными по отношению к гражданам, повышает социаль-
ную защищенность последних и стимулирует их политическую вовлеченность.
Все другие источники информации о деятельности правительства либо имеют ограниченный доступ, либо не являются официальными. Так, СМИ широко распространяют информацию о деятельности власти, но эта информация передает их собственную интерпретацию событий, за которую органы власти не несут никакой ответственности.
Одним из признанных лидеров в использовании информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в оранах государственной власти являются США. Здесь в 2000 г. начал функционировать первый правительственный портал FirstGov.gov, а в 2002 г. Конгрессом США был принят Закон «Об электронном государственном управлении».
Поэтому в сравнительном анализе развития электронного правительства (э-правительств) Соединенные Штаты могут служить одним из ориентиров. Общепринятым показателем развития является индекс зрелости э-правительства - e-government readiness index, ежегодно рассчитываемый ООН для всех стран-членов и в комплексе учитывающий уровень развития веб-услуг и телекоммуникационной инфраструктуры и готовность граждан пользоваться информационными услугами.
В опубликованном ООН рейтинге стран за 2005 г. США заняли первое место в списке из 190 стран. За ними следовали Германия, Швеция, Великобритания, Южная Корея, Австралия, Сингапур, Канада, Финляндия и Норвегия1.
Конечно, этот рейтинг, как и любой другой, по-своему субъективен и не может отразить всю картину состояния э-правительства. Однако он свидетельствует о том, что использование ИКТ в государственном управлении стимулирует различные политические, экономические, социальные и другие процессы жизнедеятельности любого государства.
В России значительно позднее, чем во многих развитых странах мира, пришло осознание важности внедрения ИКТ в функционирование органов государственной власти, и в течение длительного времени данному сектору не придавалось большого зна-
1 Шляхтина С. Э-правительство в цифрах и фактах // КомпьютерПресс. -М., 2007. - № 2. - Режим доступа: http://www.compress.ru/Archive/CP/2007/2/17/
чения. Однако в настоящее время ситуация меняется. С 2002 г. действует федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия», направленная на формирование основы для функционирования э-правительства. Одной из ее целей является создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования ИКТ1.
Предпосылки полномасштабной реализации э-правительства включают развитие интернет-услуг для доступа к общественной информации, повышение прозрачности власти, использование электронной подписи и открытый доступ к программному обеспечению, формирование электронных рынков для сектора государственных закупок и т.д. В России в настоящее время эти предпосылки еще только создаются.
По уровню технической оснащенности Россия существенно отстает от многих развитых стран мира, поэтому проводимая в рамках ФЦП «Электронная Россия» компьютеризация оказывает позитивное воздействие на создание э-правительства. Нерешенными остаются такие проблемы, как защита персональных данных, безопасность работы в сети, создание интерфейсов для людей с физическими недостатками, обучение «цифровой грамотности», и др.
К сожалению, в России в отличие от США и стран Европы пока мало внимания уделяется защите персональных данных от несанкционированного доступа и обеспечению безопасности. Существуют определенные меры по обеспечению безопасности пользователей. Это запрет на коммерческий маркетинг среди посетителей правительственных сайтов, создание так называемых профилей посетителей и занесения их данных в различные базы, использование персональной информации без согласия пользователя.
От Советского Союза Россия унаследовала информационную закрытость, цензуру и традиционное неуважение государством права своих граждан на доступ к информации. С этим связано скептическое отношения населения к достоверности сведений, получаемых через официальные каналы государственных органов. Так, проведенное Центром развития информационного общества «РИО-Центр» социологическое исследование «Общественные предпосылки становления информационного общества в России»
1 Задачи федеральной целевой программы «Электронная Россия (20022010)». - Режим доступа: http://www.hse.ru/~erussia/default.htm
показало, что большинство респондентов все еще склонны не доверять органам власти и их официальным источникам информации1.
Представляется, что на этапе внедрения ИКТ в систему государственного управления целесообразны использование успешного зарубежного опыта реализации э-правительства и установление контроля за эффективностью предпринимаемых мер. Постановлением Правительства № 298 от 18 мая 2006 г. предусмотрено создание системы мониторинга использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти. Однако наряду с внутриведомственным мониторингом целесообразно также проведение независимого контроля со стороны гражданского общества над тем, насколько эффективно используются эти технологии.
В большинстве развитых стран мира существуют независимые организации, университетские центры и другие негосударственные учреждения, которые проводят подобный мониторинг. К их числу относятся Центр публичной политики им. Таубмана при Университете Брауна (Род-Айленд, США)2, независимый неправительственный исследовательский институт «Архивы национальной безопасности» при Университете Джоржа Вашингтона (округ Колумбия, США)3, ежегодный исследовательский проект в рамках Амстердамско-маастрихтского летнего университета4 и др.
Институт развития свободы информации (Санкт-Петербург) осуществляет общественный мониторинг развития э-правительства в России, в частности, посредством анализа результатов информатизации федеральных органов исполнительной власти. По результатам анализа составляется рейтинг их информационной открытости.
В основу критерия открытости положены требования Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполни-
1 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Итоговый отчет Института развития свободы информации «Мониторинг федеральных органов исполнительной власти 2006». -СПб., 2007. - С. 7.
2 Taubman Center for Public Policy, Brown University. - Режим доступа: http://www.brown.edu/Departments/Taubman_Center/
3 Knight Survey. National Security Archives. - Режим доступа: http://www. nsarchive.org
4 The Amsterdam-Maastricht Summer University. - Режим доступа: http://www. amsu.edu/courses/POLI-1/
тельной власти»1. Постановление предписывает федеральным органам исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов (согласно Перечню, утвержденному данным Постановлением), а также регулярного размещения этих ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Перечень определяет набор сведений, которые должны быть размещены на официальных сайтах в сети Интернет.
В США институт «Архивы национальной безопасности» провел в 2007 г. исследование, получившее название «Файл не обнаружен»2. Оно опиралось на Закон США об электронной свободе информации, вступивший в силу в 1997 г.3 В Законе установлен набор сведений, которые в обязательном порядке должны быть размещены на официальных интернет-представительствах федеральных органов власти. Он также определяет виды электронных услуг, которые должны оказываться гражданам. Эксперты института регулярно просматривали интернет-представительства более 90 федеральных агентств. Исследование выявило, что хотя в каждом из них есть должностные лица, ответственные за соблюдение этого Закона, ему соответствовала презентация только одного из
4
каждых пяти ведомств .
Эти данные еще раз подчеркивают необходимость и важность общественного контроля над соответствием размещаемой на сайтах правительственных органов информации нормативным требованиям.
1 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Итоговый отчет Института развития свободы информации «Мониторинг федеральных органов исполнительной власти 2006». -СПб., 2007. - С. 4.
2 File not Found. The Knight Open Government Survey 2007 Knight Survey. -Mode of access: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB216/letters.htm
3 Electronic Freedom of Information Act. - Mode of access: http://www. usdoj.gov/oip/foia_updates/Vol_XVII_4/page2.htm
Закон США о свободе информации (Freedom Information Act) был подписан президентом Линдоном Джонсоном еще в 1966 г. и вступил в силу в 1967 г. В 1996 г. в него были внесены поправки (Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996), учитывающие появление новых технологий электронной обработки и передачи информации. Этот Закон совместно с другим Законом - о защите персональных данных (The Privacy Act, 1974) составил юридическую основу создания e-government в США. - Прим. ред.
4 Ibid. - Mode of access: http://www.usdoj.gov/oip/foia_updates/Vol_XVII_4/ page2.htm
В России в настоящее время практически все федеральные органы исполнительной власти имеют официальные интернет-представительства. Этому в существенной степени способствовала деятельность института и, в частности, возбужденные им судебные дела.
18 октября 2005 г. Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга своим решением удовлетворил жалобу Института и обязал несколько федеральных органов исполнительной власти создать официальные сайты и разместить на них информацию о своей деятельности1. Это судебное решение создало уникальный прецедент: оно признало не только ответственность органов государственной власти за нарушение конституционного права граждан на доступ к информации об их деятельности, но и право граждан на получение этой информации через сеть Интернет. Решение стало серьезным стимулом повышения качества содержания официальных сайтов для всех органов государственной власти.
Между тем факт создания официального сайта - это лишь первый этап в реализации э-правительства. В своем развитии э-правительство должно пройти как минимум три стадии2. Первая состоит в использовании ИКТ для расширения доступа к правительственной информации. Одним из элементов данной стадии является создание правительственных веб-порталов.
На второй стадии предполагается расширение гражданского участия в государственном управлении посредством создания различных форумов, обеспечения возможности двусторонней интерактивной связи правительственных органов с гражданами и возможности для граждан оставлять свои комментарии на сайте по поводу принятия той или иной законодательной инициативы и др.
На третьей - предоставление государственных услуг в режиме он-лайн. В набор наиболее распространенных услуг, предоставляемых гражданам в странах Европы и США, входят: оплата подоходных налогов гражданами, оформление личных документов, регистрация в высших учебных заведениях, регистрация автомобилей, регистрация вступления в брак и рождения детей, подача дек-
1 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Итоговый отчет Института развития свободы информации «Мониторинг федеральных органов исполнительной власти 2006». -СПб., 2007. - С. 5.
2 Полюбина И.Б. Электронное правительство как составляющее новой экономики. - Режим доступа: http://www.dofa.ru/student/seminar/polubina.doc
лараций для полиции, получение разрешений на строительство, медицинские услуги и многие другие1.
Бизнесу, как правило, оказываются услуги по оплате налогов на добавленную стоимость и корпоративных налогов, регистрации новых компаний, оформлению таможенных деклараций, по социальным отчислениям работодателей, в проведении закупок и др.2
Исследование сайтов федеральных органов исполнительной власти, выполненное институтом в 2006 г., позволяет констатировать, что в реализации э-правительства Россия находится на первом этапе.
До недавнего времени даже не все федеральные ведомства имели собственные сайты. Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации и Федеральная служба высокотехнологичной медицинской помощи открыли их только недавно. На начало мая 2007 г. не было интернет-представительств у Федерального агентства по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств и у Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Это можно объяснить тем, что они были созданы сравнительно недавно, и Правительство еще не утвердило положение, регулирующее их компетенцию. Так, Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия была образована в результате слияния двух ведомств - Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультуры) и Федеральной службы по надзору в сфере связи (Россвязьнадзора)3. Несмотря на то что эти два ведомства объединились, в Интернете до сих пор функционируют и регулярно обновляются их прежние сайты. Какой из них содержит официальную информацию о вновь сформированной федеральной службе, остается до сих пор не ясным.
Определенные усилия предпринимаются для реализации второй стадии развития э-правительства, однако сегодня далеко не на
1 United Europe. - Mode of access: http://europa.eu.int/en/comm/dgl0/ build/build.html
2 Ibid. - Mode of access: http://europa.eu.int/en/comm/dg10/ build/build.html
3 Указ Президента РФ от 12.03.2007 N 320 «О Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия». -Режим доступа: http://nalog.consultant.ru/doc51881.html
всех сайтах существуют возможность обратной интерактивной связи с органами власти, форумы и адреса электронной почты.
В США электронная почта стала третьим по значению, после телефона и обычной почты, средством доступа к правительственным учреждениям уже к 2002 г.1 В России же использование гражданами электронной почты для обращения во властные органы пока не получило столь широкого распространения.
Согласно данным института «Архивы национальной безопасности», даже в США только 26% федеральных агентств предоставляют возможность отправки запроса в интерактивной форме, как предусмотрено Законом об электронной свободе информации. В России, по данным Института развития свободы информации, интерактивная форма подачи заявлений имеется на 11% сайтов федеральных органов исполнительной власти2.
Проведенное институтом в 2005 г. исследование выявило, что содержание публикуемой на официальных сайтах органов власти информации далеко не в полной мере отвечает требованиям законодательства и потребностям граждан. Но результаты мониторинга в 2006 г. показали, что ряд федеральных ведомств учел замечания экспертов института и качество многих интернет-страниц заметно улучшилось. Возможно, свою роль сыграло также то, что после открытия почти всеми федеральными органами исполнительной власти своих представительств в Интернете в 2005 г. у них появилась возможность заняться их наполнением социально значимой информацией. В то же время сравнительный анализ результатов 2005 и 2006 гг. показал, что качество сайтов пятерки лидеров существенно не изменилось.
Институт разработал специальную методику мониторинга, в основу которой положены нормативные правовые акты, регулирующие доступ к информации о деятельности государственных органов, и общепринятые требования к сайтам и потребности граждан. Были определены параметры, каждому из которых присвоен
1 Дрожжинов В., Штрик А. ИТ как приводной ремень повышения эффективности госуправления в США. - Режим доступа: http://www.pcweek.ru/ Year2002/N12/CP1251/Strategy/
2 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Итоговый отчет Института развития свободы информации «Мониторинг федеральных органов исполнительной власти 2006». -СПб., 2007. - С. 8.
коэффициент социальной значимости, соответствующий важности информации. Учитывалась также сфера компетенции того или иного ведомства. Ряд параметров, которые в обязательном порядке должны использоваться в анализе сайта одного ведомства, могут отсутствовать в оценке другого ввиду специфики его деятельности и правовых предписаний.
В оценке сайтов учитывались наличие/отсутствие информации, полнота, доступность и актуальность представленных сведений1. В число параметров входили также удобство навигации по разделам, логика структурирования сайта и скорость поиска информации на нем. Единой общепринятой методики оценки информационной открытости органов власти и степени зрелости э-правительства в мире не существует. Однако методика, разработанная институтом, вобрала максимально возможное число параметров из тех, что используются в индексе ООН E-government readiness index и в другом широко известном индексе Global e-government Центра публичной политики Университет Брауна. В перечень индикаторов были включены различные дополнительные интерактивные услуги, наличие которых прямо не предусмотрено законодательством.
Лидером в итоговом сводном рейтинге информационной открытости стал сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). На нем представлена информация по 123 из 241 параметра, необходимых для данного органа власти, а его коэффициент информационной открытости составил 43,8%. Эти данные свидетельствуют, что даже самое «открытое» ведомство не размещает и половины информации, предусмотренной законодательством, и не выполняет в полной мере требований, предъявляемых к содержанию официальных сайтов государственных органов2.
Второе и третье места в итоговом сводном рейтинге заняли сайты Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и Федеральной таможенной службы (ФТС России). Наряду с тройкой лидеров к числу наиболее открытых федеральных органов власти относятся Министерство иностранных дел
1 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Итоговый отчет Института развития свободы информации «Мониторинг федеральных органов исполнительной власти 2006». -СПб., 2007. - С. 10.
2 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Указ. соч. - С. 16.
Российской Федерации (МИД РФ), Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент) и некоторые другие. Степень их информационной открытости составляет в среднем 34%1. Ведомства, занявшие средние позиции в рейтинге, не освещают даже наполовину исследовавшиеся позиции.
Исследование 2006 г. показало, что совокупное содержание информационных ресурсов интернет-представительства федеральных органов исполнительной власти лишь на 23,57% покрывает объем информации, которая должна быть на их сайтах2.
Вопреки тому, что формирование открытых информационных ресурсов и обеспечение общественного доступа к ним - одни из основных задач информационной политики государства, сведения о ресурсах в ведении федеральных органов исполнительной власти являются наиболее закрытыми и труднодоступными. Государство выступает собственником огромного объема информации, содержащейся в различных банках данных, регистрах, реестрах и т.д. Тем не менее перечни и описания информационных систем, находящихся в ведении органов государственной власти, опубликованы только двумя ведомствами, а перечень информационных систем общего пользования представлен на сайтах 33 федеральных органов исполнительной власти.
Если оценки восприятия сайтов пользователями и удобства работы с ними были довольно высокими, то оценка по критериям общественной значимости остается низкой.
Актуальным является вопрос обеспечения открытости процесса организации и проведения государственных закупок. Более чем на половине официальных сайтов федеральных ведомств можно ознакомиться с информационными сообщениями об объявленных торгах, в то время как результаты и протоколы проведенных торгов представлены менее чем на четверти сайтов. Повышение прозрачности процедур проведения государственных заказов повысило бы эффективность борьбы с коррупцией в этой сфере и
1 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Указ. соч. - С. 17.
2 Там же. - С. 18.
предоставило бы бизнесу широкий доступ к участию в обеспечении государственных нужд1.
Наиболее закрытой оказалась такая социально значимая информация, как сведения об исполнении федерального бюджета и об общей сумме бюджетных средств, выделенных на функционирование государственного органа.
За редким исключением на всех интернет-представительствах органов власти информация не актуализируется или актуализируется недостаточно оперативно. Ту же проблему несвоевременного размещения информации на официальных информационных ресурсах отмечают и исследователи э-правительства в США и Европейском союзе2.
Полученные Институтом данные об уровне открытости органов власти в России в целом соотносятся с данными, на которые ссылается заместитель руководителя Министерства экономического развития и торговли Андрей Шаронов. Согласно им Россия по этому показателю занимает 40-е место в рейтинге из 48 стран, на два пункта опережая Нигерию3. В глобальном рейтинге развития э-правительства, ежегодно составляемом ООН, позиции России постепенно укрепляются. Так, если в 2002 г. Россия была на 58-м месте, то в 2003 г. она поднялась на шесть пунктов, а в 2004 г. заняла 50-е место4.
Среди возможных причин, почему Россия занимает лишь 50-е место, можно назвать следующие. Уровень проникновения информационных технологий очень низкий - по данным международной консалтинговой компании IDC, на 100 человек в среднем приходится только 14,6 персональных компьютера, Интернетом пользуется лишь каждый шестой россиянин (данные ФОМ), а доступность услуг, оказываемых в электронном виде, в России составляет порядка 25% (данные Мининформсвязи РФ)5.
1 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Указ. соч. - С. 25.
2 Абдуллаев А.Х., Абдуллаев И.З. Региональные проекты создания электронного правительства в Европе. - Режим доступа: http://module.ddi.uz/chapter2.htm
3 Opacity Index 2004. Kurtzman Group. - Режим доступа: http://www. opacityindex.com/opacity_index.pdf
4 Дрожжинов В.А. Отечественный и мировой опыт применения информационных технологий в деятельности органов государственной власти // Труды IX Всероссийской объединенной конференции 14-16 ноября 2006 г. «Интернет и современное общество». - СПб., 2006. - С. 13.
5 Шляхтина С. Электронное правительство в цифрах и фактах. - Режим доступа: http://www.compress.ru/Archive/CP/2007/2/17/
Одной из причин низкой эффективности затрат на информатизацию ведомств в России является целевое расходование средств. По словам ведущего эксперта, аудитора информационных систем Дмитрия Трутнева, необходимо проводить аудит и мониторинг программного обеспечения не только крупных компаний и бизнес-структур, но и органов власти - федеральных и региональных - с целью оптимизации затрат на информатизацию. Безусловно, на подобный аудит потребуются допонительные расходы, но в конечном итоге они должны оправдать себя. В настоящее время бюрократический аппарат не готов признать необходимость такого аудита, скорее всего, ввиду опасений сокращения самого же себя в результате проведения проверок и обоснования экономической нерентабельности своей работы.
В России законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» был рассмотрен (в первом чтении) только недавно, в то время как первый в мире закон о свободе доступа к информации был принят Парламентом Швеции еще в 1766 г.1 Дистанция между принятием этих нормативных правовых актов составляет более 240 лет.
В отличие от Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 данный законопроект призван регулировать правоотношения в сфере информационного обеспечения граждан со стороны не только федеральных органов исполнительной власти, но и законодательной и судебной ветвей государственной власти, а также органов местного самоуправления. Основными целями законопроекта являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Однако закон содержит ряд таких оговорок, которые, как полагают многие эксперты, вопреки этим декларируемым целям позволяют органам власти стать еще более закрытыми.
1 Годовой отчет Института развития свободы информации. - СПб., 2006. - С. 1.
Вместо того, чтобы закрепить, какие сведения они должны размещать на своих официальных сайтах, законопроект приводит перечень сведений, которые могут быть на них размещены1.
Выводы
Федеральными органами исполнительной власти пока не выработан единый подход к формированию структуры своих сайтов. Как отмечает Даррелл Уэст, максимальная унификация дизайна официальных информационных ресурсов органов власти в пределах одного государства необходима для более целостного, системного восприятия всей структуры власти2. Кроме того, единые правила навигации по разделам сайтов обеспечивают удобство пользования, поскольку посетителю не надо каждый раз заново осваивать структуру информационного ресурса.
Использование ИКТ для повышения эффективности, социальной ответственности и прозрачности власти в рамках концепции э-государства должно в первую очередь найти применение при взаимодействии органов государственной власти с гражданами и организациями при осуществлении властных и разрешительных действий. Здесь, по мнению экспертов, должен работать «принцип одного окна», когда заинтересованные граждане и бизнес-структуры могут оперативно в одном месте получить полную и достоверную информацию по всем интересующим вопросам регистрации, лицензирования, аккредитации, сертификации и др.3 На сайте должна быть предусмотрена возможность заполнения всех необходимых форм интерактивного обращения и направления их на рассмотрение в органы государственной власти. В настоящее время сайты федеральных органов исполнительной власти такую возможность не обеспечивают.
1 Статья 9. Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». - Режим доступа: http://www.medialaw.rU/publications/zip/149/1.htm
2 Уэст Д. Доклад на конференции «“Электронное правительство” - информационный ресурс развития системы государственного управления и институтов гражданского общества». - Петрозаводск, 15 марта 2006 г.
3 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Указ. соч. - С. 24.
В США первые попытки реализации принципа «одного окна» были предприняты при создании сайта Р1гз1Соу.1 Представляя сайт стране 20 сентября 2000 г., президент Клинтон обрисовал его функцию как предоставление гражданам доступа к официальной информации и услугам 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 дней в году. Сайт дает гражданам доступ к 27 млн. страниц информации, размещенной на 20 тыс. веб-сайтов правительственных учреждений США2. Билл Клинтон охарактеризовал данный сайт следующей фразой: «Этот эпохальный прорыв в создании центра государственных услуг поможет жителям всей нашей страны и всего мира находить нужную им информацию и ресурсы одним щелчком мыши - быстро и легко»3.
В России, как показало исследование Института, большинство официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти остается на начальной стадии своего развития. Сфера электронных услуг осваивается весьма медленно. Основными факторами, определяющими медленный рост сферы интерактивных услуг на официальных сайтах, являются низкая мотивация чиновников и бюрократии во внедрении данных услуг, недоверие граждан к обеспечению охраны их персональных данных, отсутствие четко отлаженного механизма использования электронной цифровой подписи и др. Практически полное отсутствие интерактивных услуг в России свидетельствует о недостаточной технической оснащенности властных структур и низком уровне социальной ответственности власти перед обществом.
К положительным моментам можно отнести удобную структуру пользовательского интерфейса: около 70% сайтов федеральных органов исполнительной власти содержат сервисы, облегчающие доступ и поиск информации. Большинство сайтов получили положительную оценку экспертов с точки зрения визуального восприятия информации.
Исследование также выявило, что большинство федеральных органов исполнительной власти не воспринимают свои официаль-
1 USA Government www.FirstGov.gov. - Режим доступа: http://www.usa.gov/
2 Петерс У., Портер Ш. «Электронное правительство»: ни стен, ни ограничений во времени, ни дверей. - Режим доступа: http://usinfo.state.gov/ journals/itgic/1100/ijgr/gj02.htm
3 Там же.
ные сайты в качестве эффективного средства распространения информации о своей деятельности и обеспечения доступа граждан и организаций к общедоступным государственным информационным ресурсам. Такое отношение к ним связано с тем, что для большинства лиц, принимающих решения, область ИКТ достаточно нова и малознакома. Основной контингент чиновников - как правило, люди зрелого и преклонного возраста, не являющиеся в целом активными пользователями современных сетевых ресурсов.
Активными интернет-пользователями в России является только одна шестая часть населения. Безусловно, этого еще мало, чтобы внедрение и развитие информационных ресурсов в системе государственного управления могло охватить большую часть общества.
Подавляющее большинство федеральных органов исполнительной власти не используют Интернет для интерактивного взаимодействия с гражданами и организациями. Как правило, на сайте присутствует электронный адрес для обратной связи с органом власти и его различными подразделениями, однако возможность задать вопрос в режиме он-лайн доступна далеко не везде. Обычно на сайте есть адреса общественных приемных высоких должностных лиц, но возможность контакта с ними в режиме реального времени не предусмотрена.
Если в США степень удовлетворения запросов граждан уже в 2001 г. составляла 91%1, то в России этот показатель значительно ниже. Однако представления российских и американских граждан о развитии э-государства сходятся в низкой оценке компетенции и заинтересованности чиновников во внедрении ИКТ, уровня правового сопровождения электронного документооборота и электронных взаиморасчетов, а также уровеня защиты информации.
По результатам проведенного исследования эксперты Института приходят к выводу, что пока преждевременно говорить о вхождении ФЦП «Электронная Россия (2002-2010)» в завершающий этап и повсеместной готовности к предоставлению электронных «государственных услуг», равно как и об эффективности принимаемых мер по борьбе с коррупцией2. Вице-премьер Сергей Иванов назвал 2015 г. датой, когда Россия сможет стать полноценным чле-
1 Дрожжинов В., Штрик А. Указ. соч.
2 Павлов И.Ю., Голубева Е.Г. Указ. соч.- С. 29.
ном единого информационного сообщества. Этот прогноз представляется более реалистичным.
Но для того, чтобы он оправдался, наряду с тем, что делается по ФЦП «Электронная Россия», необходимо предпринять дополнительные меры по развитию э-государства. В их числе можно выделить:
- совершенствование законодательства. Институт способствует активизации усилий в данном направлении;
- организацию обмена информацией и накопленным опытом на межведомственном и межрегиональном уровнях; изучение зарубежного опыта, в частности, опыта внедрения интерактивных услуг на государственных порталах;
- информирование различных категорий пользователей - граждан, общественных организаций, бизнес, административные структуры - об их праве на информацию и перспективах, а также об их возможном и необходимом участии в той или иной инициативе;
- экспериментирование с новыми моделями государственночастного партнерства и осуществление демонстрационных проектов, позволяющих распространить технологии, поддерживающие новые информационные услуги;
- обучение населения пользованию ИКТ и повышение квалификации представителей бизнеса, государственных служащих и сотрудников местных администраций.
Это далеко не полный перечень инициатив, осуществление которых позволит приблизить органы власти к гражданам через реализацию э-государства.
Российское общество плохо информировано о ФЦП «Электронная Россия» и ее целях. Имея слабое представление о своем праве на получение информации, граждане остаются скорее пассивными наблюдателями, нежели активными участниками программы. Поэтому усилия неправительственных организаций и других представителей гражданского общества, направленные на реализацию права граждан на получение информации и он-лайновых услуг от органов исполнительной власти, должны внести существенный вклад в развитие э-государства в России.
