CC BY
27
А.Н. КУЛИК
ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВО В КОНТЕКСТЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ РЕФОРМ*
A. Kulik. Electronic government in the context of public administration reforms. An attempt is made to consider the interconnection between the quality of public administration, government reforms of the early 1990s, and adoption of e-government implementation programs. The importance of political incentives is empathized, as well as a gradual shift from enhancing efficiency of government and delivery of public services to citizens and business to providing new channels for political participation that could restore and further the fading legitimacy of state, and add a new impulse to democracy in information society. Argued is that the insufficient effectiveness of public administration is the main barrier to economic and social development of Russia. However, the eventual outcomes of the Federal Program «Electronic Russia (2002-2010)» will depend on the extent, to which the concept of «sovereign democracy» would prove compatible with the deliberative model of democracy that constitute the base for e-governance.
Реформы государственна управления 1990-х годов: международный опыт
В 2003 г. эксперты Всемирного банка по просьбе Правительства Российской Федерации проанализировали международный опыт реформ государственного управления за последние 10-15 лет по 14 странам, значительно отличающимся друг от друга как по
* Статья подготовлена при поддержке академической программы «Фул-брайт-Кеннан 2006-2007».
устройству политической системы, так и по уровню экономического развития и социокультурным характеристикам1. Анализ показал, что все эти такие разные страны, приступая к реформам, ставили перед собой в целом одни и те же крупномасштабные задачи:
1) снижение государственных расходов; обеспечение благоприятного климата для развития национальной экономики и повышение ее конкурентоспособности на мировом рынке;
2) улучшение качества государственных решений и обеспечение их эффективной реализации2;
3) совершенствование государственной службы - привлечение в службу необходимого количества специалистов высокой квалификации при ограничении затрат на их содержание;
4) расширение диапазона и повышение качества услуг, предоставляемых государством гражданам, обществу и частному сектору, и укрепление доверия к власти с их стороны.
Показателен опыт США, одного из пионеров движения за модернизацию государственного управления, которые в начале 90-х годов ХХ в. приступили к радикальным реформам с тем, чтобы система «стала работать лучше, стоила дешевле и давала результаты, которые удовлетворяют общество». Реформам предшествовал тщательный анализ, выполненный в 1993 г. специально созданной группой экспертов под непосредственным руководством тогдашнего вице-президента Альберта Гора в рамках специальной программы «Национальный обзор эффективности». Анализ выявил низкую эффективность федеральных ведомств, выстроенных по принципу вертикальных монополий с жесткими централизованными процедурами принятия решений, и отсутствие у них стимулов к инновациям. Для решения даже достаточно простых задач им требовался огромный аппарат, а принимаемые решения зачастую оказывались далекими от реальных потребностей общества, в результате чего большинство на-
1 Это Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Финляндия, Чили, Южная Корея. См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. - М.: Изд-во «Весь мир», 2003.
2 Решение как первой, так и второй задач предполагает преодоление коррупции, под которой понимается не только невыполнение или ненадлежащее выполнение принятых государством правил и норм в интересах отдельных структур и лиц, но и принятие ненадлежащих правил и норм в интересах отдельных структур и лиц, что гораздо серьезнее по своим последствиям для общества.
циональных программ не достигали стадии завершения. Упешная работа служащих слабо стимулировались, а провалы практически не имели никаких последствий. Вывод экспертов - население получает услуги неудовлетворительного качества и не имеет возможности оказывать какое-либо влияния на процесс принятия решений.
Ситуация, когда система управления оказалась неспособной обеспечить удовлетворительное выполнение целого ряда ключевых функций государства, от охраны жизни и собственности граждан (борьба с уголовной и финансовой преступностью, коррупцией, наркоторговлей, терроризмом, торговлей оружием и людьми) и обеспечения внешней безопасности до адекватной поддержки образования, здравоохранения и оказания социальной помощи нуждающимся, т.е. сохранения и развития человеческого капитала нации, оказалась характерной для многих стран.
Наряду с чисто инструментальной мотивацией реформ - улучшение соотношения между затратами на «входе» системы управления и результатами на ее «выходе» (стоимость - результат) - присутствовала не менее важная политическая составляющая.
Та же Комиссия Гора констатировала, что неэффективное управление подрывает силу, авторитет и влияние государства на развитие экономики и общества в целом, и для изменения ситуации требуется не просто очередные «наведение порядка», «совершенствование» или «рационализация» существующей системы, а радикальное обновленние (reinventing) государственной власти, способное восстановить доверие к государству населения и частного сектора.
Важность политических стимулов определяется прежде всего тем, что к концу XX в. демократические страны столкнулись с серьезным кризисом доверия населения к традиционным политическим институтам представительной демократии, которые обеспечивали ее легитимность на протяжении всего столетия, - партиям, выборам, парламентам, государству в целом. Основная причина отказа от кон-венциальных форм политического участия - неверие в то, что они могут как-то повлиять на принимаемые властью решения, а следствие -абсентеизм, рост аномии и преступности, социальная маргинализация, всплески политического радикализма и насилия. Эти явления свидетельствуют о том, что государство перестает выполнять свою основную системную функцию интеграции общества, и бросают серьезный вызов самому существованию демократии.
Именно политическая мотивация способствовала рождению концепции, разворачивающей государство, сформировавшееся в ХХ в., в сторону общества ХХ! в. Новая концепция рассматривает государство как вторичное, обслуживающее по отношению к обществу образование, которому оно поручает исполнять необходимые для себя полномочия. Такое государство должно обеспечивать широкий доступ граждан и бизнеса к правительственной информации (в сферах образования, занятости, медицинского обслуживания и социального обеспечения, налогообложения, лицензирования и ведения бизнеса, государственных закупок и госзаказа, международных торговых операций и пр.), т.е. обеспечить открытый доступ к правилам игры, определяющим отношения между гражданами и бизнесом, с одной стороны, и государством - с другой. Его деятельность должна быть прозрачной для граждан, поскольку прозрачность - единственный известный способ минимизировать коррупцию и обеспечить должную ответственность государства перед гражданами. И наконец, самое важное: чтобы повысить качество принимаемых решений, результативность их исполнения и вернуть доверие общества, государство должно предоставить гражданам новые каналы коммуникации, позволяющие им участвовать в выработке самих правил игры и осуществлять контроль над тем, как эти правила соблюдаются.
Представления о государственном управлении как системе, существующей на деньги налогоплательщиков и предназначенной для удовлетворения нужд отдельных граждан, сообществ и бизнеса, генетически ближе всего американскому менталитету - в силу исторической традиции США, где гражданское общество сформировалось раньше государства и создавало его «для себя». Однако сегодня эта концепция доминирует в реформах государственного управления в большинстве демократических или стремящихся стать таковыми стран. Так, даже Кувейт, конституционная монархия с мусульманской культурной традицией, далекой от ценностей западной демократии, заявляет о своей приверженности этой концепции государства1.
1 Так по крайней мере заявил представитель Кувейта на видеосеминаре Группы развития Е^оуегптеШ Всемирного банка в январе 2005 г., в котором приняли участие более 200 человек из 13 стран. Режим доступа: Ьйр:/Лор1с8.
Восприятие государства как обслуживающей системы определило идеологию административных преобразований, в основу которых были положены философия и методы менеджмента предприятиями, доказавшие свою эффективность в бизнесе.
E-government как инструмент модернизации государственного управления
Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая лидерами стран «Большой восьмерки» на Саммите 2000 г., подчеркивает революционную роль информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в установлении взаимодействия между системой государственного управления и обществом, направленного на обеспечение устойчивого экономического роста, повышение общественного благосостояния, достижение социального согласия и укрепление демократии. Одно из положений Хартии включает «... активное использование ИКТ в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан». Ключевые положения Хартии получили дальнейшее развитие в Декларации принципов информационного общества и Плане действий, принятых на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества (Женева, 10-12 декабря 2003 г.). E-government - это новое качество государственного управления, которое оно приобретает с внедрением сетевых ИКТ, позволяющих общаться и совершать трансакции в онлайновом режиме.
Международная сетевая энциклопедия Wikipedia определяет e-government (electronic government, e-gov, digital government, online government или в некоторых контекстах transformational government) как использование исполнительной, законодательной и судебной властью информационных технологий для предоставления информации и услуг гражданам, бизнесу и государственным учреждениям. Цель их использования - улучшить внутреннюю эффективность государственных ведомств, обеспечить удобство, доступность и эффективность оказываемых услуг, улучшить процессы демократического правления (governance). Использование инфор-
developmentgateway.org/edevelopment/highlights/viewHighlight.do~activeHighlightId =103602
мационных технологий не ограничивается интернет-приложениями, а включают несколько десятков других, начиная с телефона и 8М8-сообщений и заканчивая технологиями электронного голосования1.
В реформах государственного управления, которые проводились с середины 1980-х до конца 1990-х годов и преследовали названные выше цели, можно выделить три основных блока:
• реформы организационной структуры и механизмов исполнительной власти, включая разделение функций между центральными, региональными властями и органами местного самоуправления - административные реформы;
• реформы гражданской государственной службы и управления персоналом;
• создание е-^оувтшеМ.
Блок e-governшent появляется в реформах государственного управления в конце 1990-х годов. Тогда, с насыщением государственных учреждений персональными компьютерами, стремительным распространением Интернета и ростом его доступности для населения, расширением функциональных возможностей (ИКТ) и накоплением опыта их использования в экономике, стало очевидно, что их внедрение в государственное управление может существенно способствовать тому, чтобы его структуры «работали лучше, а стоили меньше» и могли предоставлять информацию и услуги гражданам в любое удобное для них время2. Объединение правительственных департаментов в единую сеть позволяло сделать работу административного аппарата более прозрачной и эффективной и ускорить развитие электоронной экономики.
Комплексный подход к e-governшent объединяет ряд структурно-функциональных моделей, ключевыми среди которых являются модель функций административной системы и ее рабочих процессов и модель ее результативности. Их разработка и реализация имеют первостепенное значение для административных ре-
1 Wikipedia: The free encyclopedia. Режим доступа: http://en.wikipedia.org/ wiki/E-Government.
2 Следует отметить, что ИКТ - это не просто «железо» и программы (hard и soft), но вся совокупность методов, производственных процессов и программно-технических средств, интегрированных с целью сбора, обработки, хранения, распространения, отображения и использования информации в интересах ее пользователей.
форм. Первая позволяет выявить все слабые места административной системы - избыточные и дублирующие функции и элементы -и сделать то, что американцы называют streamline (выправить), -оптимизировать систему управления, причем сделать это независимо от ведомственных и частных интересов чиновников, их субъективного отношения к реформам. Вторая дает инструмент объективной оценки эффективности деятельности системы.
Содержание реформ в каждом из трех блоков различалось от страны к стране в зависимости от национальной специфики, институциональных, финансовых, кадровых, технических, социокультурных ограничений, а также политической конъюнктуры. Но при этом ВСЕ блоки реформ работали в комплексе на достижение КАЖДОЙ из четырех основных заявленных целей, и НИ ОДНА из этих целей не могла быть достигнута в рамках какого-то ОДНОГО блока. Административная реформа, реформа государственной службы и создание e-government осуществлялись как взаимодополняющие элементы системной реформы государственного управления. Если их разобщить, они утрачивают си-нергетический эффект и теряют эффективность.
Так, например, конечная цель реформирования государственного управления - повышение эффективности государства и его разворот в сторону общества - достигается посредством реструктурирования административной системы и реформы государственной службы и внедрения технологий e-government, обеспечивающих управление административной системой, информацией, кадрами, ресурсами, целевыми программами, а также предоставление информации и услуг отдельным гражданам, некоммерческим организациям, бизнесу и государственным структурам и создание новых каналов для политического участия граждан, мониторинга и оценки результатов деятельности государства.
Реформы во всех регионах мира стали рассматриваться как перевод государственного управления на технологии информационного общества в ответ на меняющиеся социокультурные сдвиги общества и потребности национального бизнеса в глобализующей-ся экономике, а e-government - как главный инструмент радикальной модернизации. Так, в 2001 г. администрация только что избранного президента Дж. Буша обнародовала президентскую стратегию модернизации федерального правительства (Presidential
management agenda), включавшую пять президентских инициатив, одной из которых стало развитие e-government1. В принятом в 2002 г. законе об e-government одной из целей его создания называется «трансформация» государственного управления2.
Развивающиеся страны увидели в e-government беспрецедентный шанс «одним прыжком» сократить разрыв с промышлен-но развитыми странами через модернизацию государственного управления и включение национальной экономики в мировую экономическую систему.
Сегодня можно констатировать, что государство XXI в., способное найти ответ на главные вызовы современности - обеспечить эффективное управление, безопасность и устойчивое социально-экономическое развитие общества, восстановить тающий капитал доверия граждан и бизнеса, создать новые каналы политического участия и придать новый импульс развитию демократии, - это e-government3. E-government рассматривается как фундаментальный институт демократии, отвечающий новым ожиданиям общества и доминирующим в нем политическим и социальным ценностям.
За сравнительно недолгое время многие страны добились впечатляющих успехов во внедрении технологий e-government и в создании «бесшовного государства». Так, в США все 24 проекта, входившие в стратегическую инициативу президента Дж. Буша по расширению e-government, были реализованы в течение полутора лет и дали экономический эффект более 1 млрд. долл. Более того, по состоянию на август 2005 г., 1 600 789 пользователей e-government по сетевым каналам приняли участие в формировании «правил игры» - нормативной базы отношений государства с бизнесом (E-Rulemaking initiative)4. Канадское правительство, которое в 2000 г. пообещало, что к 2004 г. страна «полу-
См.: President's management agenda. Режим доступа: http://www. whitehouse.gov/omb/budintegration/pma_index.html
2 E-Government act of 2002. Режим доступа: http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c 107:5:./temp/~c107Fs4QQr:e9144:
3 Информационные технологии и государственное реформирование в странах Европы: прогноз на 2010 год // Электронный бюллетень Microsoft Россия. - Выпуск № 25. Режим доступа: http://www.microsoft.com/Rus/Government/ Newsletters/Issue25/02.mspx
4 Expanding e-government results report // Executive office of president, office of management and budget. - December 2005. Режим доступа: http://www. whitehouse.gov/omb/budintegration/expanding_egov_2005.pdf
чит всемирную известность как государство, наиболее тесно связанное со своими гражданами, которые имеют электронный доступ ко всей государственной информации и всем услугам в любое удобное для них время и в любом удобном для них месте», к концу 2005 г. обеспечило предоставление гражданам и бизнесу 130 наиболее востребованных федеральных услуг в режиме он-лайн1. Но не только промышленно развитые страны добивались заметного прогресса. Бывшая советская республика Эстония, страна с переходной экономикой и со средними доходами, в 2005 г. заняла 4-е место в Европейском союзе по доступности услуг публичного сектора. КНР планировала в 2005 г. обеспечить доступ к Интернету более 150 млн. пользователей и предоставление гражданам услуг через Интернет от 80% муниципальных правительственных учреждений.
Осознание недостаточности модернизации административной системы для достижения политических целей реформ способствовало тому, что в понятие e-governшent наряду с э-администрацией стали включать э-парламент и э-судебную систему, что и нашло отражение в приведенном выше энциклопедическом определении. Деятельность этих ветвей власти стала рассматриваться сквозь призму оказания онлайновых услуг и предоставления информации населению в контексте той же самой концепции государства как обслуживающей системы. Внедрение ИКТ помогает парламентам и парламентариям улучшить оказание услуг избирателям и активизировать контакты с ними2. Знаменательным стало открытие в Великобритании в 2000 г. электронного посредника между парламентом и обществом - портала Е-ро1Шх. Цель его создания - улучшение коммуникации между членами парламента, избирателями и организациями и вовлечение граждан и организаций в публичное обсуждение актуальных проблем политики. Портал включает сайты членов парламента от различных партий, бло-ги, новости, интервью с ведущими политиками и общественными деятелями и другие блоки.
Опыт внедрения e-governшent показал также ограниченность бизнес-подхода к модернизации государственного управления. С точки зрения институциональной теории между мотивацией использования ИКТ для увеличения эффективности управления в
1 См.: МакНат К. Канадское виртуальное государство. - В данном выпуске.
2 См.: Парламентское представительство в эпоху Интернета: Сравнительный анализ Великобритании и Австралии. - В данном выпуске.
бизнесе и в административной системе существует неустранимое противоречие, на которое указывает Джейн Фонтейн: «...в то время как в экономике рост эффективности и сокращение затрат вознаграждаются прибылью, увеличением сбыта, ростом стоимости акций и усилением позиций на рынке, в сфере государственного управления они ведут к уменьшению бюджета, сокращению аппарата, потере ресурсов и объединению программ. В этом случае
стимулы и вознаграждение в государственных институтах обратны 1
таковым на рынке» .
С точки зрения политической теории ориентация реформ преимущественно на открытие информации и оказание государством услуг опирается в явном или неявном виде на либерально-индивидуалистическую модель демократии с ее рационалистическим представлением о гражданине как свободном индивиде, стремящемся к «максимизации собственной выгоды». Участие такого индивида в политике возможно лишь в случае, если потенциальные доходы от него будут превышать издержки. Этот подход по сути игнорирует коммунитарную природу человека и коллективную ответственность за состояние и развитие общества. Воспринимая общество как совокупность потребителей, он не в состоянии создать стимулы для значительного увеличения политической вовлеченности, что ставит под сомнение достижимость политических целей реформ.
Открытие информации посредством ее размещения в Интернете само по себе еще не влечет за собой существенных изменений в стиле отношений «правительство - гражданин» и не дает гарантии увеличения политического участия граждан, требующего наличия как минимум необходимого уровня компетентности во множестве проблем политики. По мере усложнения политического процесса растет роль посредников, в качестве которых могут выступать как государственные организации и должностные лица, например регулирующие органы и уполномоченные по правам человека, так и структуры гражданского общества, включая центры публичной политики и независимые медиа, располагающие возможностями критического анализа поступающей от государства информации.
1 См.: Фонтейн Дж.Е. Институциональное развитие в виртуальном государстве: недостающее звено в технологическом видении e-government. - В данном выпуске.
На эволюцию концепции e-governшent значительное влияние оказывает активизация гражданского участия вне консюмеристской модели демократии через создание в Интернете независимых структур виртуального гражданского общества, таких, как, например, международный многоязычный портал «Центр независимых медиа», объединивший независимые демократические медийные организации и сотни журналистов и являющийся альтернативным источником общественно значимой информации1. Его филиал в Великобритании объединяет в сеть отдельных индивидов и группы, активистов независимых и альтернативных медиа, которые рассматривают создание и распространение информации как инструмент борьбы за социальную и экономическую справедливость, против деградации окружающей среды, неолиберальной эксплуатации, расизма и клиентелизма. На портале размещается информация различного назначения, от критического анализа действий власти до организации общественных кампаний и протестных акций и мобилизации граждан2. Другой пример -портал международной неправительственной организации Ох/аш, мобилизующей граждан на борьбу с бедностью, СПИДом, распространением оружия, за всеобщее образование и здравоохранение и по другим социальным проблемам. Ее филиал в Великобритании организует информационные кампании, акции прямого действия, сбор подписей под петициями правительству, мобилизацию активистов и волонтеров, сбор средств и пр.3
В начале XXI в. политическая функция новой модели организации публичной власти и управления получает дальнейшее развитие, исходящее из признания, что «... никто - ни отдельный человек, ни организация, ни государство в целом - не владеет всей информацией, необходимой для того, чтобы разрешать комплексные и разнообразные проблемы, никто не может в одиночку провести принятое решение в жизнь, и никто не обладает достаточным потенциалом к действию, чтобы доминировать в процессе выработки и реализации
1 Режим доступа: http://www.indymedia.org
2 Режим доступа: http://www.indymedia.org.uk/
3 Так, в настоящее время (сентябрь 2007 г.) Ох/аш проводит кампанию массового обращения граждан через Интернет к премьер-министру Гордону Брауну в поддержку борьбы с бедностью. Посетитель сайта может направить с него э-письмо премьер-министру. Режим доступа: www.oxfam.org.uk
политического курса»1. В условиях возрастающего риска и неопределенности в общественных процессах акцент реформ все больше переносится с оптимизации работы административного аппарата и парламентов и повышения качества государственных услуг на использование ИКТ, мгновенно соединяющих граждан с государством, для вовлечения граждан в процессы выработки и реализации государственной политики, построения более эффективной системы сетевого социально-политического взаимодействия государства и гражданского общества, обеспечения сотрудничества государственного и частного секторов и неправительственных организаций, сорегу-ляцию, сопроизводство и соруководство представителей государственных и частных организаций и НГО на национальном, региональном и местном уровнях. Концепция e-government обогащается включением в нее электронной демократии, повышающей открытость законодательного процесса, усиливающей связь избранных представителей с электоратом и реализующей более прямые формы правления народа посредством таких инструментов, как референдумы, сетевые форумы, консультации с гражданами, опросы общественного мнения через Интернет и электронное голосование. Наряду с прежними основными блоками e-government 02С (услуги гражданам), 02Б (услуги бизнесу) и 020 (эффективность административной системы) появляется блок С2С - сетевое гражданское общество.
Сетевые ИКТ являются эффективным инструментом осуществления делиберативной демократии с ее акцентом на свободное обсуждение проблем и интересов и принятие решений на основе равноправного участия всех заинтересованных сторон. Политическое развитие в сторону делиберативной демократии меняет радикальным образом способ организации публичной власти. Доминирующие в ней иерархические отношения государства с гражданами, в которых субъектом политики и источником политических решений является политико-административная элита, уступают место горизонтальным сетевым связям между государственными и негосударственными структурами, сотрудничающими в выработке и реализации решений. Эволюция представлений о должном способе организации публичной власти в
1 Павроз А.В. Технология E-government в контексте современных административных реформ // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 8-11 ноября 2005 г. - СПб., 2005. - С. 154-155.
информационном обществе определяет дальнейшую трансформацию изначальной концепции e-governшent от э-администрации через э-государства к э-правлению - e-governance. Конечно, этот процесс смены парадигмы далеко не завершен. В научном сообществе активно обсуждается вопрос о том, в какой мере программы внедрения e-governшent в контексте реформ государственного управления оправдали ожидания, связанные с демократизацией публичной власти1. Хотя культура и организационные формы публичного управления, а также технологическая инфраструктура постепенно адаптируются к новым моделям разделения власти и коллективного принятия решений, результаты реализации этих программ ощутимы больше всего в сфере оказания услуг. За этим часто стоит позиция инициаторов реформ -«сначала услуги, а демократия потом».
Реформы государственного управления в постсоветской России
Еще сравнительно недавно в СМИ можно было встретить публикации, где э-правительство ассоциировалось с «белым слоном», которого в древности восточный правитель дарил своему тайному недругу, чтобы таким образом нейтрализовать его, - отказаться от подарка было невозможно, а содержание слона вело к разорению владельца. Утверждалось, что у России достаточно более неотложных проблем, а идея e-governшent подброшена западными недоброжелателями с тем, чтобы истощить ее ограниченные ресурсы. Сейчас эти измышления кажутся курьезом. И тем не менее насколько усилия, предпринимаемые в этой области, адекватны серьезности вызова и социальной значимости проблемы?
Как было отмечено выше, в международной практике программы e-governшent примерно с начала 2000-х годов стали использоваться в качестве главного инструмента радикальной модернизации государственного управления. Основными причинами, побудившими страны приступить к реформам, были низкая эффективность государственного управления (качества решений и их реализации) при росте численности государственного аппарата
1 См., например, статью: Baptista M. E-government and state reform: Policy dilemmas for Europe // Electronic journal of e-government. - 2005 (December). -Vol. 3, N 4. Режим доступа: http://www.ejeg.com/volume-3/vol3-iss4/v3-i4-art2.htm
и повышении расходов на его содержание, неспособность государства справиться с коррупцией и преступностью, слабая конкурентоспособность национальной экономики на мировом рынке и, наконец, низкое доверие граждан к власти. Какова ситуация с этими проблемами в России?
На VI Международной научной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития», которая проходила в ИНИОН РАН в декабре 2005 г., докладчики - политики, эксперты, ученые, начиная с Председателя Совета Федерации Федерального собрания РФ С.М. Миронова, в один голос называли главным препятствием развития России низкую эффективность государства. В частности, отмечалось, что министерства контролируют не более 10% происходящего в подведомственных им сферах, даже большая часть поручений главы государства не выполняется сразу и/или должным образом. Сегодня вряд ли можно найти в России политика, который бы не разделял это убеждение. В Послании президента Б. Ельцина Федеральному собранию РФ «Порядок во власти - порядок в стране» в 1997 г. говорилось о низкой эффективности власти и слабой исполнительской дисциплине, о коррупции, оторванности власти от общества, необходимости сделать работу бюрократического аппарата прозрачной, подотчетной обществу и восприимчивой к происходящим в нем процессах. Сменивший его президент В. Путин в своем первом Послании ФС РФ в 2000 г. называет неэффективное государство главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса и говорит о произволе чиновников, коррупции, разгуле кри-минала1. Спустя пять лет в очередном ежегодном послании президент В. Путин признает, что «задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления», что «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса», что если «государство поддастся соблазну простых решений, то верх
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 8 июля 2000 г. Режим доступа: http://kremlin.ru/appears/2000/07/08/0000_type63372type63374type 82634_ 28782^Ш1
2 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 25 апреля 2005 г. Режим доступа: http://krem1in.ru/appears/2005/04/25/1223_type63372type 63374type82634_87049.shtm1
возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и всё большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей».
В своем следующем Послании 2006 г. президент обращает внимание правительства на медлительность и непростительный бюрократизм в решении проблем, выражает убеждение, что ни одну из актуальных задач, стоящих перед страной, невозможно решить «без эффективной организации самого государства», и говорит о том, что до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути развития - коррупцию1.
И уже совсем недавно, в сентябре этого года при посещении Камчатского края президент обнаруживает, что по поручениям, связанным с проблемами социально-экономического развития края, которые были даны им правительству еще в 2004 г., не сделано ровно ничего2.
Согласно экспертным оценкам, коррупция в России набирает все большие обороты. По результатам исследования аналитического центра «Индем» объем нелегальных сделок в среде бизнеса и бюрократии вырос с 33 млрд. долл. в 2001 г. до 316 млрд. в 2005 г. По заявлению Генерального прокурора РФ (теперь уже бывшего) В. Устинова в мае 2006 г., масштабы распространения организованной преступности в России приобрели характер национальной угрозы. Особую опасность, по его словам, представляет тот факт, что она
4
проникает в государственные и правоохранительные органы .
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 10 мая 2006 г. Режим доступа: http://kremlin.ru/appears/2006/05/10/1357_type63372type63374type 82634_105546.&Ш1
2 Сообщение РИА «РосБизнесКонсалтинг», 5 сентября 2007 г. Режим доступа: http://top.rbc.ru/po1itics/05/09/2007/117162.shtm1
3 «"Круглый стол" по проблемам коррупции» // Информационное агентство «Новости России», 4 июля 2006 г. Режим доступа: http://www.newsru.com/russia/ 04ju12006/korrupcion.htm1
4 «Новости России» 15 мая 2006 г. Режим доступа: http://www.newsru.com/ russia/15may2006/ustinov.htm1
В рейтинге конкурентоспособности экономик мира на 20062007 гг., подготовленном экспертами Международного экономического форума (World Economic Forum), Россия за год потеряла 9 позиций и опустилась на 62-е место в списке из 125 стран1.
Политическая стабильность, которую администрация президента ставила в центр своей политики начиная с первого срока пребывания В. Путина на посту главы государства и в жертву которой были пренесены многие демократические завоевания в сфере публичной политики, по оценке Всемирного банка, упала в 2005 г. до уровня 1996 г. Эксперты поместили Россию по этому показателю рядом с Филиппинами, Македонией, Центральной Африканской Республикой и Алжиром2. Очень соблазнительно списать эти оценки международных экспертов на их предвзятость. Но такая позиция лишь избавляет от необходимости анализировать проблемы и искать их решения и позволяет бюрократии сохранить устраивающее ее статус-кво.
По свидетельству официальной статистики, число чиновников растет. В начале 1990-х годов их было 1 млн. 4 тыс., в 2000 г. -уже 1 млн. 168 тыс., в 2005 г. - 1 млн. 318 тыс., хотя население России за это время сократилось. В бюджете 2007 г. расходы на содержание госаппарата и зарплаты чиновникам выросли почти в два раза и составляют 664,2 млрд. руб.3 При этом, по данным исследования Института социологии РАН конца 2005 г., 76% всех опрошенных россиян убеждены, что чиновники не столько помогают развитию страны, сколько тормозят его. Продажность российского чиновника, по их мнению, 4 раза выше, чем у советского чиновни-
1 World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2006-2007. Mode of access: http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20 Competitiveness%20Report/ in-dex.htm. См. также информацию на сайте: http://www.burocrats.ru/invest/060927105203. html
2 «Эффективность государственного управления: Десятилетие измерения качества власти». Доклад Всемирного банка. Режим доступа: http://lenta.ru/news/ 2006/09/15/worldbank/
3 Липский Л. Смета «человеческого капитала» // Информационное агентство «Инвестиции и банки», 27 сентября 2006 г. Режим доступа: http://www.ibk.ru/ article/smeta_chelovecheskogo_kapitala-23500/ -
ка, безразличие к интересам страны - в 6 раз выше, патриотизм -ниже в более чем 10 раз1.
По данным опроса Левада-Центра, на август 2007 г. больше половины населения (53%) не одобряло деятельность правительства, 37% полагали, что нынешнее правительство не сможет в течение ближайшего года улучшить положение в стране, тогда как противоположного мнения придерживались 25%2. О низком уровене доверия граждан к «отдельным институтам государственной власти» как одной из существенных черт нашей внутриполитической жизни говорил президент В. Путин в своем Послании ФС РФ 2006 г.
Фактически единственным субъектом российской политики, пользующимся доверием абсолютного большинства населения, сегодня является сам президент. Он напрямую, в телеэфире решает конкретные жизненно важные для людей проблемы: газификации и водоснабжения отдельных поселений, отопления школы, получения российского гражданства военнослужащим в Таджикистане, увеличения пенсии ветерану ВОВ, улучшения жилищных условий отдельной обратившейся к нему семьи... Но можно ли считать эффективной такую моделью управления в современном обществе, насколько способна она обеспечить долговременную устойчивость политического и социально-экономического развития, не зависящую от личности действующего президента, и найти ответы на глобальные вызовы времени?
Вышеизложенное еще раз свидетельствует, что сегодня едва ли существует более приоритетная национальная проблема, чем реформирование системы государственного управления, поскольку от ее решения прежде всего зависит способность государства справиться с другими проблемами. Чтобы вернуть себе позицию одного из мировых лидеров, еще недостаточно использования сырьевых ресурсов и укрепления военной мощи.
В то же время эта проблема является для России гораздо более сложной, чем для многих других стран. В странах с устойчивыми демократическими традициями и развитым гражданским обществом государство имеет встроенные механизмы обратной связи, позволяющие
1 76% россиян считают чиновников особым сословием, безразличным к интересам общества // Информационное агентство «К^^ит», 2 ноября 2005 г. Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/538009.htm1
2 Режим доступа: http://www.1eYada.ru/pravite1stvo.htm1
самонастраиваться системе государственного управления, реагируя на изменения в обществе и в окружающей среде. В России власть всегда была самодостаточной, она являлась главным действующим лицом политического процесса, тогда как общество оставалось отстраненным от политического участия и отчужденным от государства1. Несоответствие этой традиционной для России модели власти социально-экономическим реалиям позднеиндустриального общества, отсутствие у нее обратной связи и неспособность адекватно реагировать на изменения в обществе и в мировом окружения явились одной из причин коллапса СССР. И хотя за время, прошедшее с момента смены режима власти, в стране произошли огромные политические, экономические и социальные перемены, сущность традиционной моноархической модели правления принципиально не измененилась.
Попытка реформирования этой системы была предпринята в 1997 г. в администрации президента Б. Ельцина во исполнение его Послания Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране». Концепция реформ, подготовленная представительным междисциплинарным коллективом экспертов, вышла за изначально поставленные рамки улучшения работы исполнительного аппарата и охватила всю систему государственного управления. Она определила направление ее трансформации в русле мировой тенденции. Но концепция осталась невостребованной, заложенные в ней принципы оказалась несовместимы с фундаментальными интересами правящей административно-политической бюрократии.
Дальнейшие попытки реформ предпринимались по линии администрации президента и правительства по трем отдельным направлениям - административная реформа, реформа государственной службы и, позднее, внедрение ИКТ в федеральных ведомствах. Хотя к этому времени системная связь между ними стала уже очевидной, ведомственные интересы оказались сильнее. Создавались различные советы, комиссии, комитеты в администрации президента и при правительстве, принимались указы, распоряжения, программы. Эти действия не имели единого центра управления, слабо координировались
1 Об этом много и убедительно сказано Ю.С. Пивоваровым. См., например, недавние публикации «Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудачи демократического транзита» и «Между казачеством и кнутом. К столетию русской конституции и русского парламента» // Полис. - М., 2006. -№ 1, 2.
между собой. Реформа государственной службы свелась, в основном, к повышению зарплаты чиновникам. Административная реформа, продолжавшаяся полтора года, забуксовала при подсчете функций государства на 6-й тысяче1, и за два дня до президентских выборов 12 марта 2004 г. В. Путин поставил точку, объявив, что реформа завершена, и представил обществу новые структуру и состав федерального правительства. Однако качество государственного управления за годы административной реформы только ухудшилось. Реформа привела лишь к росту числа чиновников и дальнейшему повышению расходов на содержание госаппарата. По убеждению россиян, выявленному в исследовании Института социологии РАН в конце 2005 г., в результате административной реформы произошло окончательное слияние чиновничества с криминалом2. В октябре 2005 г. Правительство РФ одобрило новую концепцию административной реформы, которая провозглашает все те же цели, - повышение качества и доступности государственных услуг; снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - и предполагает продолжить ревизию функций государства3. Создание в апреле 2006 г. Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления ознаменовало начало нового очередного этапа административной реформы4.
Федеральная целевая программа «Электронная Россия
(2002-2010 годы)»
Как уже отмечалось, в мировой практике реформы государственного управления органично включили в себя программы создания e-government, которые затем стали использоваться в качестве интегратора и главного инструмента радикальной модернизации.
1 В США на правительство возложены 30 основных функций и рабочих процедур.
2 Информационное агентство «Regnum», 2 ноября 2005 г. Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/538009.htm1
3 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062008 гг. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Режим доступа: http://www.strategy-spb.ru/vtt/node/132
4 «Российская газета» // Федеральный выпуск. - М., 2006. - № 4034. -4 апреля 2006 г.
История e-government в России фактически начинается с
2000 г., когда президент В. Путин вместе с другими лидерами «Большой восьмерки» подписал Окинавскую хартию глобального информационного общества. Хартия предусматривала разработку каждой из стран «восьмерки» своей национальной стратегии построения информационного общества, и Правительство РФ в
2001 г. издало распоряжение о разработке соответствующей программы. Затем в 2002 г. оно приняло Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая, как амбициозно заявлено на ее официальном информационном портале, должна «помочь сделать Россию одной из ведущих информационных держав мира». В официальном тексте самой программы нет упоминания ни об э-правительстве, ни об э-государстве, но оба термина используются на ее портале. В то же время портал не дает определения их значений, что не позволяет узнать, что понимают под ними инициаторы и исполнители программы.
Реализация инициативы президента США по развитию e-government началась с принятия в 2002 г. Конгрессом Закона об e-government, отдельной статьей которого является тщательно проработанный глоссарий терминов, покрывающий все поле внедрения. Глоссарий содержит и определение e-government, включающее цели его создания. Проблема терминологии - далеко не второстепенная, когда речь идет о программных документах. Создание любой программы начинается с разработки тезауруса, однозначно определяющего значения ключевых терминов. От того, как определено их содержание, зависят целепо-лагание и ожидаемые результаты, а также управление программой. В России нет закона об э-правительстве (или э-государстве), который бы все поставил на свои места. Отсутствие закона и даже определения создаваемого объекта является свидетельством отсутствия у самого правительства полной ясности относительно конечной цели и желаемых результатов того, что оно делает.
Зарубежные и отечественные аналитики, сравнивая программу «Электронная Россия» с программами e-government стран - лидеров в сфере реформ государственного управления и Европейского союза, отмечали, что если главным приоритетом зарубежных программ (в то время) являлось удовлетворение потребностей граждан через совершенствование работы государственных структур, то заявленным ожидаемым результатом российской программы стало внедрение ИКТ
для совершенствования работы государственных структур. То есть то, что в зарубежных программах служило средством, в российской программе стало самоцелью. Кроме того, если важной частью зарубежных программ является мониторинг достижения результатов посредством разработанной системы индикаторов и заданных количественных параметров, то в российской программе этот критически важный элемент отсутствовал, что не позволяло контролировать процесс ее выполнения и реальные результаты «освоения бюджета». В дополнение к программе «Электронная Россия» в сентябре 2004 г. Правительство одобрило концепцию, которая «определяет основные приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти в соответствии с задачами модернизации государственного управления» до 2010 г.1 Но вопреки претензии на формирование единой государственной политики, документ не имеет нормативной силы. Принимая его, правительство всего лишь рекомендует «заинтересованным федеральным органам государственной власти учитывать положения Концепции». В ситуации, когда даже большая часть поручений главы государства не выполняется сразу и/или должным образом, издание распоряжения, не имеющего обязательной силы, очевидно, не предполагало изначально его исполнение. Какова тогда цель этой акции правительства?
По прошествии трех лет, завершающих второй из трех этапов реализации программы, в декабре в 2004 г. министр информационных технологий и связи, подводя ее итоги, был вынужден констатировать на заседании Правительства, что 40% ведомств до сих пор даже не имеют своих сайтов, на 80% имевшихся сайтов отсутствует необходимая информация о деятельности госорганов, нет информации о возможности получения гражданами услуг от государства, и, за исключением заполнения налоговых деклараций, госуслуги через Интернет не предоставляются. Ни одно ведомство не имело системы поддержки принятия решений, централизованные государственные информационные ресурсы или отсутствовали, или только начинали формироваться, отсутствовали телекоммуникационная инфраструк-
1 Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р. Режим доступа: http://government.e-rus.ru/site.shtm1?id=76
тура и доступ к ней на межведомственном уровне, система межведомственного документооборота практически не использовалась, а доступ к Интернету имели только 1% сотрудников1.
Если в международной практике внедрение e-government служило механизмом интенсификации административных реформ, то административная реформа, завершившаяся в марте 2004 г. указом Президента о реорганизации и создании новой структуры правительства, фактически парализовала усилия «Электронной России» по компьютеризации федеральной власти, что отмечалось министром информационных технологий и связи в его докладе.
Хроническое недофинансирование программы в течение четырех лет (не более 25% от необходимого объема), проблемы с управлением, отсутствие четкого понимания ее цели и механизма мониторинга результатов фактически поставили программу на грань срыва.
В августе 2006 г. Правительство утвердило новую редакцию программы, подготовленную Мининформсвязи России, и объемы ее финансирования в период с 2007 по 2010 г. На исходе пятого года существования ФЦП «Электронная Россия» было объявлено, что «на данный момент созданы концептуальные основы "электронного государства" и происходит переход к реализационным проектам - разработке соответствующего законодательства и созданию технической инфраструктуры». На приобретение компьютеров и программного обеспечения федеральными, региональными и муниципальными властями расходуется в год в среднем больше 1200 долл. на человека2. Эффективность этих затрат мог бы определить независимый аудит. Однако бюрократический аппарат не готов к нему, скорее всего, как полагают эксперты, из-за опасений признания своей деятельности экономически нерентабельной3.
В июле 2007 г. Совет безопасности РФ утвердил Стратегию развития информационного общества в России, устанавливающую «общие стратегические ориентиры развития до 2015 г.». При пре-
1 Доклад на заседании Правительства РФ 16.12.2004 «Об использовании ИТ в деятельности федеральных органов власти». Режим доступа: http://cnews.ru/reviews/free/ gov2005/present/present.ppt
2 Концепция интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия», 23 июля 2006 г. Режим доступа: http://www.e1russia.ru/165166
3 См.: Павлов И., Шибалова Ю. Информационная открытость интернет-представительств федеральных органов исполнительной власти. В данном выпуске.
зидиуме Совета по науке, технологиям и образованию - консультативном органе при Президенте РФ - учреждается комиссия по вопросам развития информационного общества1.
В августе 2007 г. Правительство утвердило концепцию формирования «Электронного правительства» до 2010 г. В ней под э-правительством понимается «новая форма деятельности органов государственной власти с широким применением информационно-коммуникационных технологий для получения гражданами и организациями государственных услуг»2. Практические результаты этой активной деятельности по созданию документов станут известны не ранее 2010-2015 гг. Пока что в ежегодном рейтинге э-готовности журнала Economist за 2007 г. Россия заняла 57-е место позади Индии, Филиппин и Китая, опустившись за год на пять позиций .
Злоключения «Электронной России» составляют поразительный контраст с практикой других стран. Так, в США, подписавших одновременно с Россией Окинавскую хартию информационного общества в 2000 г., президент Дж.У. Буш летом 2001 г. обратился к Конгрессу с посланием, в котором изложил Программу расширенных реформ системы государственного управления на основе e-government и четко сформулировал ее цели: упрощение общения гражданам с федеральным правительством и получение от него услуг на основе «одного окна»; повышение результативности государственного управления; повышение способности системы государственного управления реагировать на запросы граждан. В послании были определены основные принципы реформирования: ориентация на граждан, а не на бюрократию, ориентация на результат, активное продвижение новаций на основе рыночного подхода.
1 Утверждена Стратегия развития информационного общества в России // РИО-Центр, 25 июля 2007 г. Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/events_ and_analyst/index.php?id4=481
2 Правительство РФ одобрило концепцию формирования «электронного правительства» до 2010 г. // РИО-Центр, 16 августа 2007 г. Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/events_and_analyst/index.php?id4=486
3 Индекс измеряет уровень развития инфраструктуры ИКТ и использование технологий гражданами, бизнесом и государством по примерно 100 количественным и качественным критериям. Economist intelligence unit. The 2007 e-readiness rankings. Режим доступа: http://a330.g.akamai.net/7/330/25828/ 20070420205432/graphics.eiu.com/files/ad_pdfs/2007Ereadiness_Ranking_WP.pdf.
Во исполнение программы в 2002 г. был принят Закон «Об электронном правительстве» и разработана Стратегия создания e-government. В отличие от российской стратегии развития информационного общества, устанавливающей «общие ориентиры развития» на восьмилетний период, американская стратегия представляет собой конкретную программу действий. Группа представителей от 46 правительственных ведомств отобрала 24 конкретных проекта, отвечающих критериям важности для граждан, улучшения деятельности правительства, реализуемости в сжатые сроки (1,5-2 года), максимальной экономической эффективности от внедрения (более 1 млрд. долл.). Ответственность за разработку и реализацию стратегии несло Административно-бюджетное управление Президента - структура, обладающая всеми необходимыми властными и финансовыми полномочиями. Все проекты были реализованы в течение полутора лет, чему способствовало то, что задача создания e-government стала общенациональной и одной из приоритетных; властные полномочия были максимально сконцентрированы как на федеральном уровне, так и на уровне ведомственных учреждений, и создана система персональной ответственности за информатизацию государственных органов; политика и практика создания e-government были прозрачными и подотчетными. Успех был обусловлен не только значительными материальными и финансовыми ресурсами правительства и высоким уровнем компьютеризации страны. Создание e-government было востребовано обществом и стало частью процессов демократизации государственного управления. Оно опиралось на фундаментальную правовую базу, в первую очередь на Закон «О свободе информации», реализующий конституционное право граждан на получение правительственной информации и устанавливающий обязанности государственных чиновников по обеспечению этих прав. Его логично дополняет Закон «О защите частных интересов», гарантирующий право граждан на неприкосновенность персональной информации при взаимодействии с федеральными властями. Оба эти закона были приняты задолго до начала работ по программе e-government.
В России только недавно, 18 апреля 2007 г. Государственная дума приняла в первом чтении внесенный Правительством законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
1
государственных органов и органов местного самоуправления» . Хотя обеспечение открытости государственных органов и органов местного самоуправлени провозглашено его главной целью, законопроект содержит ряд положений, которые, как полагают многие эксперты, позволяют органам власти стать еще более закрытыми. Вместо того чтобы закрепить перечень обязательных для размещения на официальных сайтах сведений, законопроект приводит список информационных источников, которые могут быть на них 2
размещены .
Заключение
Сегодня, в свете международного опыта, не существует непреодолимых технологических препятствий для сопряжения компьютеров в системе государственного управления и обеспечения доступа граждан к ее информационным ресурсам и услугам через Интернет. Однако, как показывает тот же опыт, технологическая интеграция сама по себе еще не создает э-государство, соединеное с обществом. Главной проблемой является не разработка архитектуры, поддерживающей сетевые трансакции и взаимодействие между правительственными ведомствами, а реорганизация административного аппарата, в котором эти трансакции должны осуществляться. Традиционные бюрократические иерархии с присущими им автономностью ведомств, соперничеством между ними и узковедомственными интересами сопротивляются административным реформам и внедрению сетевых технологий, поскольку увеличе-
1 Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Режим доступа: http://www.media1aw.ru/pub1ications/zip/149/1.htm
2 Интересно, что, представляя Государственной думе законопроект, заместитель министра экономического развития и торговли справедливо отметил, что подобные законы влияют не только на гражданские права граждан, но и на социально-экономическое развитие стран, сославшись на оценку международной организации, согласно которой повышение места страны в рейтинге информационной открытости на одну позицию ведет к увеличению среднегодового ВВП на душу населения примерно на 900 долл. и прямых иностранных инвестиций примерно на 1%, а также к сокращению инфляции примерно на 0,4%. Но парадоксальным образом это не помешало включить в законопроект положение, позволяющее органам управления не только сохранить существующую закрытость, но и усилить ее. См.: Экспертное заключение сотрудника Института государства и права РАН В.Н. Монахова. Режим доступа: http://e1ibra.ru/doc/expconc1Monahov
ние эффективности управления грозит им уменьшением бюджета, сокращением аппарата и потерей ресурсов. Реализация прозрачного и подконтрольного обществу э-государства угрожает чиновникам утратой монополии на владение информацией и статусной ренты - возможности извлечения прибыли из своей принадлежности к распределительно-разрешительной системе1. Ситуация в России аналогична той, с которой при внедрении э-государства столкнулось политическое руководство КНР, где лишь немногие служащие оказались готовы отказаться от монополии на информацию.
Постсоветская бюрократия прекрасно научилась имитировать реформы, блокируя фактически любые угрожающие ее благополучию инновации и подтверждая известную истину о невозможности реформирования бюрократического аппарата руками бюрократии. Общепризнанная неудача административной реформы, получившая официальное подтверждение после роспуска президентом правительства 12 сентября 2007 г., и вся история реализации программы «Электронная Россия» являются еще одним тому свидетельством. Как показывает международный опыт, пустые или так и не выполненные реформаторские решения только порождают цинизм, питающий сопротивление реформам со стороны бюрократического аппарата.
Успех в создании e-government сопутствовал прежде всего тем странам, где инициатива исходила от высшего политического руководства, осознающего критическую значимость проблемы для общества и государства. Поскольку в сложившейся в России системе управления существует только один реальный центр принятия решений, успех или неудача любой инициативы национального масштаба зависит от политической воли президента, воплощенной в организационные решения, и его настойчивости в преодолении
1 Исследование Института развития свободы информации (СПб.) 2006 г. показало, что совокупное содержание информационных ресурсов интернет-представительств федеральных органов исполнительной власти лишь на 23,57% покрывает объем информации, которая в соответствии с действующими нормативными документами должна быть размещена на их сайтах. Наиболее закрытой остается общественно значимая информация, включая информацию о проведении государственных закупок. Если сообщения об объявленных торгах можно найти примерно на половине официальных сайтов федеральных ведомств, то их результаты представлены менее чем на четверти. См.: Павлов И., Шибалова Ю. Информационная открытость интернет-представительств федеральных органов исполнительной власти. - В данном выпуске.
сопротивления бюрократии. До настоящего времени ни в посланиях президента Федеральному собранию, ни в других его программных документах создание э-государства не фигурировало в качестве приоритетной задачи политической повестки дня.
Наблюдается драматический разрыв между осознанием политическим руководством безотлагательной потребности в повышении эффективности государственного управления и его очевидной пассивностью во внедрении э-государства, которое могло бы стать катализатором административных реформ, повысить эффективность управления и поднять уровень доверия граждан институтам государственной власти.
Объяснение, возможно, следует искать в том, что внедрение технологий э-государства затрагивает систему властных отношений. Весь «тьюнинг» политической системы страны после 1993 г. -новая конституция, партийное и избирательное законодательство, формирование органов власти, регламентирование деятельности неправительственных организаций - был ориентирован на возрождение и институционализацию традиционной для России моноар-хической вертикали власти, опирающейся на бюрократический аппарат. В этой модели действующий президент стремится найти решения всех сложных социально-экономических и политических проблем страны, и ее адекватность не ставится под сомнение административно-политической элитой. Ей соответствуют массовые настроения общества, не имеющего исторического опыта самоорганизации и влияния на политику, проводимую властью. Представления о системе государственного управления как существующей на деньги налогоплательщиков и предназначенной для удовлетворения нужд отдельных граждан, сообществ и бизнеса, которое свойствено гражданскому обществу, не стало национальной идеей России. Как показывает статистика, средний класс, являющийся основой гражданского общества, в России растет очень медленно. У населения по отношению к власти, скорее, сохраняются патерналистские ожидания, подпитывающие бытовую коррупцию.
Ориентация преимущественно на бюрократический аппарат вынуждает мириться с неэффективностью управления, низкой конкурентоспособностью экономики, масштабной коррупцией и отчуждением общества от политического участия как с неизбежными издержками такой системы власти и способствует ее консервации. «Суверенная демократия» плохо совмещается с трансформацией
отношений власти, которую предполагает внедрение e-government. Однако для реализации амбиций руководства по восстановлению статуса России как одного из мировых лидеров недостаточно использования сырьевых ресурсов и укрепления военной мощи. Увеличивающееся отставание России по конкурентоспособности делает неизбежным конфликт между стратегическими целями руководства и низкой эффективностью государственного управления. Весь предшествующий опыт свидетельствует, что кадровые перестановки в высшем эшалоне управления не в состоянии дать долгосрочное решение проблемы.
Возможности российского политологического сообщества влиять на происходящие в стране процессы весьма ограничены в свете невысокого социального статуса науки в глазах административно-политической бюрократии1. Тем не менее на нем лежит определенная доля ответственности за ситуацию с внедрением э-государства ввиду его почти полной отстраненности от исследования этой проблематики.
Новые информационные технологии в системе государственного управления внедряются в существующем организационном и институциональном контексте с его собственной логикой, воплощенной в рутинных процессах, бюрократической политике, нормах, культурных предпочтениях и социальных сетях. Институциональная среда включает широкий набор элементов: от микроуровня в организациях до макроструктур в государстве и обществе, которые накладывают ограничения на содержание и эффективность реализации программ внедрения технологий, которые, в свою очередь, могут влиять на эволюцию организаций и институтов2.
Накопленный в мировой практике опыт развития э-прави-тельства говорит о том, что принятие управляющих решений должно опираться на анализ институциональной среды. Это требование особенно актуально для России, где, как констатирует известный исследователь бюрократии О.В. Гаман-Голутвина, управ-
1 Показательно, что среди 30 членов Программного комитета VIII Между -народной конференции «Состояние и перспективы развития Интернета в России», которую организует 10-12 сентября 2007 г. Мининформсвязи России, нет ни одного представителя академического сообщества.
2 Подробно об этом см.: Фонтейн Дж.Е. Институциональное развитие в виртуальном государстве: недостающее звено в технологическом видении E-go-vernment. - В данном выпуске.
ленческий аппарат весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии, о чем свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытость, низкая исполнительская дисциплина, запредельно высокий уровень коррупции1. Но институциональная среда реализации программ внедрения ИКТ в деятельность государственных органов в России - «черный ящик» для отечественной политологии. На его входе - программы, концепции, распоряжения, структуры, финансы, на выходе - растущее отставание страны, фискируемое независимыми международными экспертами...
1 Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт своим // Полис. - М., 2007, - № 4. - С. 31.
