Информатизация системы государственного управления России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Российская академия наук Институт научной информации по общественным наукам

В. И. Сарафанов

ИНФОРМАТИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Москва 2006

ББК 60.033; 60.52 С 20

Серия:

«Методологические проблемы развития науки и техники»

Центр научно-информационных исследований по науке, образованию и технологиям

Редакционная коллегия серии: Кулькин А.М. (главный редактор), Авдулов А.Н., Ализаде А.А., Грановский Ю.В., Микешина Л.А., Ракитов А.И., Швырев В.С.

Сарафанов В. И.

С 20 Информатизация системы государственного управления России: Монография / РАН. ИНИОН; Отв. ред. Кулькин А.М. - М., 2006. - 120 с. ^N5-248-00239-7

В монографии разработаны авторская концепция и соответствующая модель «электронного правительства», адаптированные к современным российским условиям. Автор показывает, с какими конкретными проблемами — правовыми, технологическими, бюрократическими и социально-психологическими — приходится сталкиваться в процессе формирования «электронного правительства» в России, и предлагает конкретные решения этих проблем.

ББК 60.033; 60.52

Грант РФФИ, проект № 05-06-80000

^N5-248-00239-7 © ИНИОН

РАН, 2006

СОДЕРЖАНИЕ

Введение...........................................................................................4

I. Методологическое обоснование необходимости информатиза-

ции государственного управления в Российской Федерации.........12

II. Принципы функционирования и международный опыт формирования системы «электронного правительства»......................30

III. Опыт нормативно-правового обеспечения административной реформы в Российской Федерации как формирования системы «электронного правительства» России...........................61

IV. Состояние (уровень развития) в России информационно -коммуникационной инфраструктуры государственного управления.................................................................................77

V. Основные задачи политики Российской Федерации по реали-

зации управленческого потенциала «цифровых» информационно-коммуникационных технологий в системе государственной власти.............................................................................93

Заключение....................................................................................110

Примечания ...................................................................................112

ВВЕДЕНИЕ

Современный мир с 1980-х годов переживает непрерывную организационно-управленческую перестройку в связи с беспрецедентным прогрессом информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). ИКТ благодаря своему управленческому потенциалу подняли значимость и цену управления - прежде всего, предъявили возросшие требования к государственному управлению. В экономически развитом мире произошел переход к новой концепции государства, зафиксировавшей отказ от традиционного выбора между либеральным и социальным государством в пользу разработки идеи эффективного государственного управления в рамках теории и практики так называемого электронного правительства. Формирование системы «электронного правительства» — это и есть внедрение в работу госаппарата цифровых ИКТ, позволяющее: повысить качество и эффективность услуг государства обществу; сократить бюрократию и снизить издержки на содержание государства; значительно повысить уровень доступности власти (в режиме реального времени услуг государства обществу) для всех граждан.

Речь идет о формировании в настоящее время мировой ИКТ-парадигмы социально-экономического развития, и важнейшей частью этого процесса является реформа государственного управления на принципах создания национальной системы «электронного правительства». Об императивности такой реформы для национального государства говорит тот факт, что ныне из 191 страны, входящей в ООН, элементы «электронного правительства» так или иначе используются в 173 госу-дарствах1.

Поэтому теория и практика «электронного правительства» актуальны для России. Более того, осуществление административной реформы в данном направлении особенно актуально именно для России, где очень высоки (для граждан и рыночной экономики) транзакционные издержки, а это — прямой показатель и результат неэффективного государственного управления. В высших эшелонах российской власти, во всяком случае, декларируется необходимость построения национальной

1 См.: Россия готова. На 44 процента. Исследование ООН определило готовность страны к электронному правительству // Российская газета. — М., 2003. — 18 декабря.

системы «электронного правительства». Разработаны соответствующие нормативно-правовые документы. Так, Президентом РФ утверждена Доктрина информационной безопасности. Развернутый проект «электронного правительства» содержится в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005), а также в целевых программах «Электронная Россия», «Электронная Москва», «Электронная Ленинградская область» и др.

Задача формирования в России системы «электронного правительства» сложна, поскольку требует мобилизации многих ресурсов: не только материально-технических и финансово-экономических, но, главное, таких нематериальных ресурсов, как политическая воля руководства страны к осуществлению стратегии «электронного правительства» и готовность общества эту стратегию воспринять и поддержать. Ресурс готовности общества особенно важен, поскольку переход государственного управления на инфраструктуру цифровых ИКТ не является внутренним делом госаппарата, но непосредственно приобщает всю страну к такой инфраструктуре, к непосредственной «жизни» в этой новой — партнерской — системе взаимоотношений общества и государства.

Актуальность для России исследования всего комплекса факторов, условий и ресурсов формирования национальной системы «электронного правительства» диктуется ожидаемым результатом проведения указанной административной реформы — построением «государства, адекватного нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»1. Актуальность подобного исследования тем более высока, что «по уровню индивидуальной готовности граждан России к использованию современных ИКТ страна находится на 31-м месте, по уровню готовности бизнеса — на 43-м, а по уровню готовности правительства — на 89-м»2.

Значение и роль государственной информационной политики (ГИП) менялись в историческом развитии общества. Естественно, что ГИП особенно востребована сегодня — в информационном обществе, где огромное значение приобрели цифровые ИКТ, формирующие совре-

1См.: Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию. — 18 апреля 2002 г.

2 См.: Информационные материалы всемирных встреч на высшем уровне по вопросам информационного общества. — Женева, 2003; Тунис, 2005.

менную инфраструктуру всей общественной жизни, взаимоотношений общества и государства. Поэтому на протяжении уже многих лет научные исследования актуализируют ГИП в связи с бурным развитием таких информационных инструментов и технологий, как СМИ, реклама, РЯ1.

В России содержание государственной информационной политики разрабатывалось в рамках рассмотрения системы управленческих отношений государственной службы, механизмов реализации государственной кадровой политики в условиях кардинальных социальных перемен2. В самые последние годы содержание ГИП было несколько расширено, и в него добавились: 1) защита конституционных прав граждан и организаций на доступ к информации прежде всего о деятельности системы государственной власти, а также любой другой информации, не составляющей государственной тайны; 2) информационная безопасность3. Наконец, новейший исследовательский импульс в отношении ГИП возник в связи с задачей управления всеми видами информационных ресурсов, регулирования деятельности не только печатных, но и электронных СМИ — Интернета. Именно в этом исследовательском русле ГИП стала приобретать в России очертания политики «электронного правительства», и исследователи начали ставить проблему административной реформы как перехода государственного управления на

1 См.: Лисовский С.Ф. Политическая реклама. — М., 2000; Невзлин Л.Б. Паблик рилейшнз. Кому это нужно? — М.,1993; Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз, или как успешно управлять общественным мнением. — М., 1998; Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под ред. Комаровского B.C. — М., 2001; Связи с общественностью и общественными организациями («Паблик рилейшнз»). — М.,1996; Тульчин-ский Г. Public relations. Репутация, влияние, связи с прессой и общественностью, спонсорство. — СПб., 1994; Чумиков А.Н. Креативные технологии «Паблик рилейшнз». — М., 1998; Шишкина М.А. Паблик рилейшнз в системе социального управления. — СПб., 1999.

2См.: Граждан В.Д. Теория управления. — М., 2004; Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: Проблемы организации, управления, контроля. — М., 2004; Лы-тов Б.В. Управленческие отношения в государственной службе. — М., 2003; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России. — М., 2003; Литвинов И.П. Стиль исполнения управленческой должности. — М., 2003; Управление персоналом / Под ред. Турчинова А.И. — М., 2003; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика. — М., 1998.

3

См.: Мелюхин И.С. Информационное общество и государство. — М., 1997; Почепцов Г.Г. «Информационные войны». — М., 2001; Попов В.Д. Информациология и информационная политика. — М., 2001; Тавокин Е.П. Социологическая информация: Роль, методы получения и анализа. — М., 2001.

информационно-коммуникационную инфраструктуру1. Так, по поручению Министерства связи и информатизации РФ Институт системного анализа РАН совместно с другими организациями провел в 2001 г. научное исследование «Разработка методических основ повышения эффективности информационного взаимодействия органов государственной власти и общества», которое и явилось концепцией «электронного правительства»2.

Вместе с тем анализ российской научной литературы по данной проблематике показывает, что отсутствует согласованный методологический подход к данному вопросу. Это — пробел не только в теории. Он осложняет решение практических проблем, определение места «электронного правительства» в общей системе реформирования государственного управления. Несмотря на существование и даже ввод в действие федеральных и региональных целевых программ вроде «Электронной России», «Электронной Москвы» и т.д., а также ряда других подобных нормативных правовых документов, в целом понимание административной реформы остается таким, что она слабо увязывается с той же федеральной целевой программой «Электронная Россия» — программой перевода общественной жизни на единую информационно -коммуникационную инфраструктуру.

Осуществление политики информатизации органов власти предполагает наличие четких приоритетов и координации действий по отдельным направлениям. Не имея устойчивой системы критериев, крайне трудно обеспечить эффективное расходование средств и взаимодействие отдельных субъектов. В связи с этим в России, несмотря на наличие федеральных и региональных программ информатизации общества и управления, остается актуальной проблема разработки системной модели информационного обеспечения государственного управления, которая бы предусматривала решение таких задач своего научного обеспечения, как:

'См.: Василенко В.И., Василенко Л.А. Интернет в системе государственной службы. — М., 1998; Информационные технологии в структурах государственной службы / Под ред. Петрова А.В. — М., 1999; Клепцов М.Я. Информационные системы органов государственного управления. — М.,1996; Чирикова А.Е. Информационные факторы в регионах // Социологические исследования. — М., 2003. — № 11; Шадрин А.Е. Административная реформа и информатизация государственного управления // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды V Всероссийской объединенной конференции СПб., 25—29 ноября 2002 г. — СПб., 2002.

2

См.: Кошкин А.Н. Электронное правительство как фактор социально-экономического развития России // Государство в XXI веке. — М, 2003; Хилл X. «Электронное правительство» — стратегия модернизации государства и управления // Государственная служба за рубежом. Государственная служба на пути реформ. — М., 2003.

— выявление сущности информационного общества как фактора развития государственного управления;

— определение места и роли «электронного правительства» в информационно-коммуникационном обеспечении государственного управления;

— анализ зарубежного опыта формирования системы «электронного правительства» для возможного использования этого опыта в России;

— формулирование социологических подходов к оценке информационно-коммуникационной инфраструктуры государствен-ного управления России;

— разработка нормативной модели формирования системы «электронного правительства» России;

— разработка социальной модели «электронного правительства» в системе государственного управления.

Тем более что существуют зарубежные и российские исследования, которые могли бы составить теоретико-методологическую основу создания требуемой в России системной модели информатизации государственного управления. Это — исследования:

— об информационном обществе, глобальной экономике и организационно-управленческой революции во всех секторах общества П. Дракера, Н.И. Лапина, В.Л. Иноземцева и др.;

— о системе управления на базе передовых информационно-коммуникационных технологий в работах В.Г. Афанасьева, А.И. Берга, Н. Винера, С. Катлипа и др.;

— конкретные социологические исследования по проблемам «электронного правительства», например, такие, как: опрос ООН «Электронное правительство на перепутье», проведенный в 2001 и 2003 гг. с целью определения значения «индекса развития электронного правительства» для 169 стран (из 190 членов ООН), где национальные правительства в той или иной мере осуществляют свою деятельность на базе ИКТ; комплексный социологический опрос «Слово и дело: Разрыв сокращается», проводившийся в 2000, 2001 и 2002 гг. международной консалтинговой компанией «АссепШге» в отношении 23 стран — Австралии, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Германии, Гонконга, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Канады, Малайзии, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Норвегии, Португалии, Сингапура, США, Финляндии, Франции, ЮАР и Японии — и изучивший 169 структур в систе-

ме государственной службы этих стран, относящихся (структур) к девяти крупным сегментам: социальному обеспечению, правосудию и общественной безопасности, налогам, обороне, образованию, транспорту, участию граждан в управлении, государственным закупкам, почте; социологический опрос «Население России о федеральной целевой программе "Электронная Россия"», проведенный 17—21 июля 2003 г. (участники — 1600 человек в возрасте от 18 лет и старше) Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) по репрезентативной выборке городского и сельского населения России; комплексный социологический опрос «Общественные предпосылки становления информационного общества в России», проведенный в 2003 г. Центром развития информационного общества (РИО—Центр) по всероссийской репрезентативной выборке в 7 федеральных округах среди 1500 респондентов, разделенных на 28 фокус-групп.

Россия нуждается в специальной разработке социологической концепции информационно-коммуникационной инфраструктуры государственного управления. Основным компонентом концепции должно стать понятие «электронное правительство» в смысле использования ИКТ-технологий в государственных административных органах в сочетании с организационными изменениями и новыми методами для улучшения услуг государственного сектора, усиления демократических процессов, а также укрепления поддержки политики государства. При этом необходимо иметь в виду, что основными функциями «электронного правительства» являются: а) документооборот внутри государственного аппарата — между различными уровнями власти, разными ведомствами; б) обеспечение граждан определенным набором услуг; в) осуществление взаимодействия с бизнесом; г) обеспечение внутренней эффективности и продуктивности государственного аппарата, удовлетворение экономических потребностей правительственных ведомств.

В России необходимо определить наиболее значимые факторы формирования системы «электронного правительства», такие как глобализация, становление информационного общества и «новой экономики», развитие человеческого потенциала, новые функции государства, рост институциональной сложности государственной службы и др. Необходимо выявить наиболее значимые параметры воздействия на общество «электронного правительства» — расширение объема и повышение качества оказываемых государством услуг предприятиям и гражданам в виртуальном пространстве; сокращение управленческих расходов; снижение

транзакционных издержек; придание импульса развитию «новой экономики», демократизации общества, усилению эффективности борьбы с коррупцией.

Согласно мировой практике, основными этапами и качественными уровнями присутствия государственных служб в Интернете являются:

— уровень публикации информационных материалов о деятельности органа государственной власти, на котором осуществляется односторонняя связь и адресат услуг получает лишь стандартную информацию;

— уровень интерактивного взаимодействия, позволяющий пользователю обращаться в государственное учреждение через сеть с конкретным запросом и обеспечивающий замену работы государственных служащих элементами онлайнового самообслуживания;

— уровень активного общения между органом государственной власти и адресатом услуг, предполагающего обратную связь и обеспечение работой правительственных порталов.

Между тем в России изучение отношения государственных служащих к использованию управленческого потенциала ИКТ показало, что доминирующим среди них является отношение к современным ИКТ как к чему-то малосущественному, «дополнительному», в лучшем случае нацеленному на удовлетворение ведомственных интересов, а не нужд общества. При этом были выявлены такие социальные факторы ослабления мотивации к внедрению ИКТ в государственную службу, как снижение стимулирующей роли заработной платы, невостребованность профессионально подготовленных специалистов, невысокий единый стандарт информационной обеспеченности государственной и муниципальной служб.

Россия нуждается в разработке разноуровневых моделей внедрения механизмов «электронного правительства»:

— технологической модели: создания развитой государственной ИКТ-инфраструктуры, способной обеспечить единство информационно -коммуникационного пространства России;

— организационной модели: создания адекватных единому информационно-коммуникационному пространству управленческих структур, стандартизации и формализации бизнес-процессов на уровне государства в целом и отдельных ведомств, подготовки соответствующих кадров;

— правовой модели: подготовки законодательных и нормативно-правовых актов, открывающих широкие возможности (и снимающие правовые барьеры) для эффективного использования управленческого потенциала современных ИКТ;

— социальной модели: ликвидации «цифрового неравенства» — обеспечения массового доступа к Интернету.

Основными направлениями повышения эффективности механизма управления процессом информационно-коммуникационного обеспечения деятельности органов государственного управления России должны стать:

— разработка общей стратегии использования современных ИКТ в деятельности российских органов управления;

— создание эффективного органа управления процессом внедрения современных ИКТ;

— обеспечение единой системы координации деятельности государственных органов управления, отвечающих за проведение административной реформы, и государственных органов, ответственных за формирование системы «электронного правительства»;

— внедрение современных механизмов финансового планирования;

— интеграция федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов в единую инфраструктуру, ориентированную на удовлетворение широких потребностей пользователей, включая возможность интерактивных обращений и транзакционных услуг.

I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственное управление — важнейшая, жизнеобеспечивающая функция в системе государственной службы. В России определение государственной службы дает федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» (№ 58-ФЗ, от 27 мая 2003 г.), где сказано, что государственная служба Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельность:

- граждан Российской Федерации;

- федеральных государственных органов: федеральных органов государственной власти + иных федеральных государственных органов;

- государственных органов субъектов Российской Федерации: органов государственной власти субъектов Российской Федерации + иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации: должностных представителей федеральной власти;

- лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации: должностных представителей власти на уровне субъектов РФ.

При этом, согласно ст. 2 данного федерального закона, система государственной службы включает в себя:

- государственную гражданскую службу, подразделяемую на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;

- военную службу и правоохранительную службу как виды федеральной государственной службы.

Таким образом, указанный федеральный закон четко различает в системе государственной службы подсистему государственного управления (государственной власти). А уже внутри этой подсистемы обычно выделяют такую важнейшую ее структуру, как аппарат государственного управления, призванный технически обеспечивать принятие решений «лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Не случайно в России на уровне не только науки, но и законодательных и нормативно-правовых актов принято двойное толкование понятия «государственная служба» — широкое и узкое. Пример широкого толкования — приведенный выше федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», где под государственной службой понимается любая профессиональная умственная деятельность в любых государственных организациях: органах государственной власти, на государственных предприятиях, в государственных учреждениях (1, с. 55). Но более популярен именно узкий смысл государственной службы — как лишь аппаратной деятельности в органах государственной власти, — фиксируемый, например, федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации»(2).

На наш взгляд, между обоими толкованиями понятия «государственная служба» нет существенного противоречия, поскольку узкое толкование делает акцент в данном понятии не на широкий структурный аспект (как в федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»), но на основную функцию государства — осуществление управления (власть). То есть при узком толковании «государственной службы» ее орбита ограничивается функцией принятия решений в системе государственной власти (в России — на федеральном и субъектов РФ уровнях) и, значит, аппаратной деятельностью по подготовке таких решений. Действительно, читаем: «Государственная служба — это деятельность аппарата государственного управления, или административная деятельность. Она является профессиональной деятельностью по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнению решений, принимаемых политическими руководителями всех ветвей и уровней государственной власти»(3, 57).

В дальнейшем мы будем использовать именно узкое, «аппаратное», толкование понятия государственной службы в силу акцента этого толкования на категории «управление». В самом деле, государственное управление, и прежде всего его аппарат, де-факто занимает особое по-

ложение в системе общества, поскольку ни одна организованная структура, в масштабе ли всего общества, государственной службы или любого отдельного коллектива, не может нормально функционировать и существовать без своего управленческого (властного) звена, без своего аппарата.

Между тем банальная истина о важности управленческой (аппаратной) подсистемы в организациях разного уровня (от общества до отдельного коллектива) перестает быть банальной истиной и становится актуальной проблемой в особые периоды жизни общества — периоды социальной реформации, когда меняется сам тип социальной организации, сама организационная культура и когда, следовательно, возникает потребность в качественно новом управлении. То есть на уровне государственной службы как государственного управления возникает потребность в административной реформе. Именно такой период — социальной реформации — переживает с начала 1980-х годов развитой мир, а с конца 1980-х годов — и Россия (тогда еще СССР). В этой связи естественно, что в развитых странах перешли в 1980- 1990-х годах на новые системы организации и управления не только в экономике, но и в системе государственной службы. Были проведены административные реформы (государственного управления), которые по своему содержанию подчинились общемировой тенденции строительства организационно-управленческой культуры рыночного — нелинейного, «хаотического», «неопределенного», вероятностного, «человекоцентристского», синер-гетического— типа. Реальность такой тенденции засвидетельствовал видный французский философ П. Рикер, который писал: «Следует перестать представлять мир в качестве системы универсального детерминизма и подвергнуть анализу отдельные типы рациональности, структурирующие различные физические системы, в разрывах между которыми начинают действовать человеческие силы»(4, с. 17).

Действительно, Л.В. Сморгунов, в частности, констатирует: административные реформы 1980-1990-х годов в развитых странах вылились «в процесс, получивший в научной литературе выражение в терминах перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту... и характеризуемый двумя основными моментами: (1) повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций; (2) перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой» (5, с. 11). Отмеченное российским исследователем смещение акцента в функционировании современной организации на ее «взаимоотношения со средой»

очень важно, поскольку дает понять, что содержанием происходящих сегодня организационно-управлен-ческих перемен является переход на принципы публичных организации и управления. Действительно, организация, основывающая свою стратегию на «взаимоотношениях со средой», — публичная, открытая диалогу (обратной связи) с общественностью организация, и эта организационно-управленческая стратегия информационной открытости обозначается на профессиональном языке таким важнейшим сегодня обеспечением управления, как РЯ (связи с общественностью).

Поэтому сегодня суть административной реформы как «перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту» — в переводе государственной службы (аппарата государственного управления) на принципы РЯ-обеспечения принятия решений в системе государственной власти, т.е. публичности государственного управления: информационной открытости, диалога с обществом. В России, по крайней мере на экспертном уровне, в целом есть понимание необходимости не просто делать административную реформу, но делать ее именно в направлении введения системы государственного управления в режим постоянного диалога с обществом на базе использования передовых информационных технологий, в том числе РЯ-технологии. Существует ряд нормативно-правовых документов, где эти позиции прямо заявлены. Так, в Программе социально -экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005) во исполнение административной реформы предписывается:

- обеспечение публичности процедуры разработки и принятия нормативных актов любого уровня;

- законодательное обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создание соответствующих доступных информационных ресурсов.

Подобным образом в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации отмечаются такие проблемы современного состояния государственной службы РФ, как:

- слабое использование современных технологий государственного управления, прежде всего информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;

- информационная закрытость деятельности органов государственной власти.

Что же касается основных задач административной реформы, то Концепция видит их в том, чтобы:

- привести систему государственной службы и технологии профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- обеспечить открытость и четкую регламентацию деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

- повысить доверие граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг, рационального использования государственных ресурсов и активного использования современных информационных технологий.

В ст. 3 упомянутого ранее федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» сказано, что основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)», формулируя цель повышения эффективности государственной службы, предлагает сосредоточиться на решении задачи обеспечения открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

Те же идеи выражены и в Посланиях Президента РФ (В.В.Путина) Федеральному Собранию РФ 2001 и 2002 гг. Так, в Послании 2001 г. сказано: «Ключевой вопрос любой власти — это доверие граждан государству. В сфере предоставления социальных услуг особенно нужна эффективность, прозрачность и четкость. Каждый гражданин нашей страны должен точно знать, что именно он имеет право бесплатно получить от федеральной власти — что от региональной, а за что — должен заплатить сам. И точно так же — за органами власти всех уровней должны быть закреплены сферы их ответственности». В Послании 2002 г. говорится о необходимости административной реформы, результатом которой «должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим. И мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административный застой. В том числе — из-за непрозрачности в

работе госаппарата. Для граждан он еще остается "черным ящиком". Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды».

Также и российские ученые считают, что эффективное государственное управление — то, которое находится под постоянным контролем гражданского общества (6, с. 16), поднимается на публичный уровень, используя знания (науку), опыт (обобщенную практику) и информацию (где содержатся и через которую передаются знания и опыт) как основные средства решения общественных проблем (7, с. 81, 204). Таким образом, часть российского экспертного сообщества — в науке и самой системе государственной службы — убеждена, что сегодня государственная служба остро нуждается в информационном обеспечении, которое и придаст ей новое качество, адекватное современным условиям «публично организованного» общества. На наш взгляд, сегодня эта позиция — единственно верная по следующим основаниям.

Очевидным основанием усиления информационного сопровождения работы аппарата государственного управления является качественное изменение самого общества. Современное общество не случайно называют информационным — передовые информационные и коммуникационные технологии определяют не только его технико-технологический, но и организационно-управленческий уровень. Информация всегда была основой принятия всякого решения, тем более в системе государственной власти, но сегодня информация становится стратегическим ресурсом общественного развития, притом что это — неограниченный, возобновляемый, безотходный ресурс (8, с. 10).

Такое повышение социального статуса информации обязано изменению самого характера общественной коммуникации. Коммуникация, осуществляемая на базе передовых информационных технологий, имеет очень высокую скорость, тем самым резко «укорачивая» общественные тенденции, снижая их предсказуемость и, следовательно, значительно повышая управленческие риски, поскольку быстро устаревающая информация отводит очень мало времени на принятие адекватных решений. Таким образом, в информационном обществе возникает весьма актуальная проблема снижения управленческих рисков. Решается же эта проблема изменением характера управления (реформой управления), который должен быть опережающим по отношению к текущим тенденциям. То есть управление должно само

создавать «информационно-коммуникационные поводы» для принятия решений по им же (управлением) формируемым и, значит, предсказуемым тенденциям. Только так — при переводе управления на принципы активного управления информацией — будут снижены высокие в информационном обществе управленческие риски (принятия неадекватных решений). Вот почему сегодня государственное управление обязано резко усилить информационную составляющую своей работы, чтобы с помощью информации (управления информацией) «убить» информацией же порожденного «информационного демона» (9, с. 31).

О важности фактора информационного общества для современной системы государственного управления, например, свидетельствует утверждение Комитетом начальников штабов США военной доктрины, в которой отмечается, что в условиях продолжающейся информационной революции информационное превосходство — ключ к успеху в войне (10). И этот тезис можно расширить применительно к организационно-управленческим системам в любой сфере общества и обществе в целом. При этом усиление информационной составляющей государственного управления должно отвечать состоянию демократии, «публично организованного» общества, характерному именно для информационного общества.

Госаппарат в демократической политической системе вынужден под давлением общества быть публичной организацией, открытой диалогу с общественностью. Вынужденное в условиях демократии публичное поведение госаппарата как раз и отводит в государственном управлении существенную роль его информационному обеспечению, собственно и устанавливающему обратную связь власти с обществом. Установление обратной связи с обществом — в принципе важнейшее направление работы административной системы в демократическом государстве, реализующее требование прозрачности, публичности государственного управления. Но информационное общество — качественно иная демократия, нежели ее традиционный механизм в виде прямых выборов и разделения властей. Соответственно — это иной уровень информационного обеспечения принятия решений в системе государственной власти. Почему?

В информационном обществе появляется множество никем не контролируемых пользователей передовых информационно-коммуникационных технологий. Это, например, пользователи Интернета: любые физические и юридические лица. Работая с Интернет-аудиторией, они способны осуществлять коммуникацию-управление в

масштабе планеты, пусть эта аудитория и составляет сегодня в среднем во всех странах пока еще небольшую долю населения. Таким образом, факт, что сегодня возникает «параллельная» демократия, укрепляющая себя посредством исключительно информационно-коммуникационного обеспечения. Понятно, что это — прямой вызов для официальной власти, еще одно основание (помимо в целом фактора информационного общества) резко повысить уровень информационно-коммуникационной составляющей в работе аппарата государственного управления, иначе госаппарат проиграет конкуренцию с «параллельными» структурами управления.

Следующим объективным основанием усиления информационно -коммуникационного направления работы госаппарата является фактор глобальной экономики. Глобальная экономика требует от государства умения достойно определить себя уже не просто на мировом, геополитическом пространстве, но именно на геоэкономическом пространстве глобального рынка. Вот откуда — импульс к проведению в 1980- 1990-х годах развитыми странами административных реформ по формированию государственного управления рыночного типа: переходу от государственного администрирования к государственному менеджменту (11, с. 11). Действительно, по мнению не только западных, но и российских специалистов, «в основе государственного менеджмента лежит теория рационального выбора» (12), а принцип выбора (свободы, вариантности) — это рыночный принцип. Таким образом, государственный менеджмент возник в условиях, когда рынок реально стал фактором подобной трансформации государственного управления, а это произошло при глобализации экономического рынка, в параметрах формирования глобальной экономики. Экономическая (рыночная) база перехода государственного управления на принципы государственного менеджмента прямо фиксируется экспертами, которые отмечают «влияние экономического подхода к управлению, когда теория рационального выбора и теория неоинституциональной экономики (13, с. 711-719; 14; 15; 16; 17, с. 55-75) стали почти синонимами теории государственного менеджмента» (18, с. 11).

Но что такое рыночное влияние на государственное управление по содержанию? Ответ содержится в самом термине «государственный менеджмент». Как известно, менеджмент — специфическая именно для рыночной экономики, именно для деловой, предпринимательской среды профессиональная организационная деятельность, базовой составляющей которой является маркетинг, т.е. всесторонний сбор и анализ информации

о рынке, в том числе установление обратной (коммуникационной) связи с рынком (клиентами, потребителями, партнерами, конкурентами). Значит, государственный менеджмент, по определению, представляет собой государственное управление, где информационно-коммуникационное обеспечение играет ключевую роль в том смысле, что без такого обеспечения отсутствует сама возможность принятия адекватных решений в системе государственной власти в современных условиях (глобальной экономики).

Собственно, в современных (глобальной экономики) условиях государственное управление идет вслед за организационно-управленческими технологиями современной рыночной экономики. Сегодня деловая активность все больше и больше перемещается, и уже существенно переместилась, в информационно-коммуника-ционное пространство Интернета, в область «электронных продаж». Появляются уже даже исключительно виртуальные, интернет-базированные компании, известные только по «электронным продажам». Та же тенденция наблюдается сегодня и в отношении государственной власти, осваивающей позиции «электронного правительства». Сосредоточение же «электронного правительства» на информационно-коммуникационном обеспечении своей работы лучше всего демонстрирует его (правительства) современный экономический аналог — «электронная корпорация», поскольку сегодня стандартный корпоративный сайт включает довольно внушительный перечень позиций именно в области информационно -коммуникационной работы. Так, стандартный корпоративный сайт обычно представляет следующие информационные блоки: а) об истории корпорации; б) структуре и руководстве корпорации, включая обязательное обращение первого лица корпорации к посетителям сайта; в) услугах или продукции корпорации; г) годовых отчетах и финансовых показателях корпорации; д) новостях корпорации, официальных пресс-релизах, публикациях СМИ о корпорации; е) часто задаваемых вопросах с ответами на них; ж) обратной связи, которая в свою очередь предусматривает: конференции для посетителей сайта; вопросы экспертам или представителям (вплоть до руководства) корпорации; чаты; видеоконференции; рейтинги и опросы (19, с. 5).

Как видим, объем информационно-коммуникационной работы «электронной корпорации» говорит сам за себя. Между тем мост от «электронной корпорации» к «электронному правительству» — от современной экономики и современного корпоративного менеджмента к государственному менеджменту — проявляет еще одно объективное

основание повышенного сегодня внимания в системе государственной власти к информационно-коммуникационному ее обеспечению. Этим основанием является характер современной экономики, где вместо традиционно приоритетной ставки на национальный природно-ресурсный потенциал делается приоритетная ставка на интеллектуальный и человеческий капитал, призванный производить не столько даже материальную стоимость, сколько ресурсосберегающие организационно-технологические инновации. А они выступают структурными условиями социально-экономического роста нового качества на всех уровнях: от уровня предприятия до уровня национальной экономики. Не случайно в современной экономической теории и практике усиленно разрабатывается и внедряется особое направление менеджмента, так называемый «менеджмент человеческого ресурса» (МЧР: human resource management) (20, с. 27-43; 21, с. 45-64).

В частности, швейцарский исследователь Н.Том по этому поводу пишет: «Становится все более ясным, что производительность, мотивация и творческий потенциал персонала являются важнейшими конкурентными преимуществами, во многом определяющими успех стратегии, направленной на повышение стоимости предприятия... Широкое использование таких понятий, как управление персоналом, кадровый менеджмент, управление человеческими ресурсами, показывает, что проблемы персонала входят в общую систему организационного управления, прочно увязываются с другими управленческими элементами... Ныне особое значение приобретает вопрос, каким образом функции кадрового управления смогут повысить адаптационные способности предприятия, расширить его научную базу. В условиях возрастающей динамики изменений внешнего окружения эта способность для многих институтов (хозяйственных организаций, а также государственных учреждений) станет ключевой проблемой уже в ближайшем будущем» (22, с. 97).

При этом описание МЧР в научной литературе определенно показывает, что данное направление менеджмента является не просто даже информационным, но именно информационно-коммуникационным обеспечением стратегии современного предприятия, т.е. на основе обратной связи со средой, как внешней по отношению к предприятию, так и внутри предприятия. Подчеркнуть этот момент крайне важно, поскольку специалисты действительно рассматривают МЧР в качестве:

- внутриорганизационной информационно-коммуникационной функции управления, нацеленной на создание благоприятной внутренней соци-

альной среды организации и определяемой как сформирование из персонала предприятия «корпоративной команды», наделенной сознанием «корпоративного патриотизма»;

— внешней информационно-коммуникационной функции управления по созданию для организации благоприятной внешней социальной среды, что, например, имеет особо важное значение для транснациональных корпораций, вынужденных решать актуальную для себя задачу эффективного поведения в трансграничном пространстве, именно задачу преодоления взаимного отчуждения разных культур через налаживание соответствующего диалога (информационно-коммуникационной работы).

Естественно предположить: если сегодня государственное управление меняет принципы «государственного администрирования» на принципы «государственного менеджмента», то важнейшей функцией государственного управления должен стать МЧР. Тем более что на эффективность государственного МЧР (и соответственно - на эффективность государственного управления в целом) будет работать его предметная основа - государственная социально-экономическая политика, как раз и призванная в современных условиях укреплять национальный интеллектуальный и человеческий капитал, и эта задача объективно повышает значимость информационно-коммуникационного (МЧР) направления в современной системе государственной власти.

Развитие в современной управленческой практике такого важного направления, как МЧР, есть результат взаимодействия двух его (МЧР) прямых оснований — факторов информационного общества и глобальной экономики. Вместе с тем взаимодействие этих факторов вызвало к жизни самостоятельный информационно-коммуника-ционный фактор — глобализацию средств массовой коммуникации, поставивший перед национальным государством новые задачи, прежде всего задачу самоопределения государства в условиях понижения значения национальных границ и роста самоощущения индивида, что он приобщен уже не столько к групповой или национальной, сколько к некоторой глобальной общности (23; 24; 25). Это имеет не только позитивные, но и негативные последствия, например, когда происходит прямое вытеснение информационных институтов национального государства глобальными средствами массовой коммуникации (26, с. 29). В мире уже существует развитая сеть международных правительственных организаций (МПО), которые являются сегодня эффективным инструментом осуществления глобальной политики, но при этом ин-

струмент МПО нередко используют в своих узких интересах отдельные очень влиятельные «глобальные игроки», например сильные державы. Кроме того, в последнее время опасно заявил себя такой «глобальный игрок», как религиозный фундаментализм, открыто декларирующий совершение мировой революции в свою пользу. Все это ставит более чем серьезную проблему формирования приемлемых для широкой мировой общественности институтов демократического глобального управления (27, с. 16, 25, 28).

Суть проблемы в том, что прогресс информационно-коммуникационных технологий де-факто создал качественно новую, причем глобальную, организационную культуру, в которой свободно управляющий информацией «глобальный игрок», будь он даже просто физическим лицом, способен существенно влиять на социально-организационные «правила игры», делая вызов самому институту государства и права. На наш взгляд, именно данная проблема резко поднимает в современном мире значение управления в целом и государственного управления в особенности, требуя от системы государственной власти эффективно противостоять «мирному» размыванию института государства и права, а для этого — в полной мере использовать основное оружие своих оппонентов - передовые технологические возможности информационно-коммуникационного воздействия на общество. Проблема тем более серьезна, что передовые информационно-коммуникационные технологии доступны практически любой организации, которая, таким образом, способна стать «параллельным электронным правительством», не неся при этом никакой ответственности перед обществом, которую, по определению, несет государство, призванное согласовывать частные и общественные интересы. А такое согласование как раз и предполагает ведение информационно-коммуникационной работы. Поэтому для современной системы государственной власти не только необходимо, но и естественно использовать передовые информационно-коммуникационные технологии — быть «электронным правительством» — не ради «технологической моды», но ради нового качества управления, отвечающего современным тенденциям социально-экономического развития, в том числе современным угрозам государству и праву.

Существует и специфическое для Российской Федерации объективное основание актуальности «электронного правительства». Сегодня Россия — страна с переходной экономикой, и это объективное обстоятельство предъявляет к национальной социально-экономической политике

требование быть политикой реформ, иначе «переходное состояние», т.е. состояние неопределенности, нестабильности, станет для страны вечным. Политика реформ — это, по определению, политика общественных «сдвигов», заведомо предусматривающих не только благополучный конечный результат, но и большие «переходные» неудобства для людей, обязанные самой ситуации «сдвига». Эти объективные неудобства порождают рост общественного недовольства — протестных настроений, причем в достаточно сложной, нелинейной зависимости от качества проводимых реформ. Действительно, все социологические опросы в пореформенной России, а также все парламентские выборы, в том числе и 2003 г., подтверждают неизменно высокую долю протестного электората в стране. И это — плохой симптом не потому, что есть протест, но потому, что устойчиво высок его уровень. Такая устойчивость — достоверное свидетельство отсутствия реального реформирования, свидетельство того, что общество, ступившее на путь «сдвига», было в этом состоянии «остановлено».

Между тем реформируемое общество в силу его повышенной «нервозности» и роста в нем протестных настроений остро нуждается в установлении с правительством разъяснительного диалога — в экстраординарной информационно-коммуникационной активности государственной власти. Хорошо известны позитивные эффекты проявления подобной активности — например, в ФРГ в период реформ 1948-1950 гг. и в США в период реформационного вывода страны из Великой депрессии. Тогда в обеих странах первые лица государства, используя всю технологическую мощь государственной информационно-коммуникационной машины, лично в постоянном режиме поддерживали с обществом столь необходимый для него диалог. В современной же России мало того, что информационно-комму-никационное обеспечение реформ в принципе слабое, оно фактически пока никакое, поскольку в российском обществе все пореформенные годы сохраняются, с одной стороны, высокий уровень общественного протеста (протестного голосования), а с другой — массовое ожидание реальных реформ (неизменный на протяжении 20002003 гг. очень высокий кредит общественного доверия действующему Президенту РФ). В этой связи именно в сегодняшней России особенно актуальна задача развития информационно-коммуникационного направления работы госаппарата, причем строго на предметной основе реального реформирования общества.

Таковы объективные основания, общие и специфические, административной реформы в Российской Федерации — в направлении перехода от «го-

сударственного администрирования» к «государственному менеджменту», к новому качеству государственного управления на базе передовых информационно-коммуникационных технологий, к «электронному правительству». Как видим, эти объективные основания трудно отделить одно от другого, они взаимно пересекаются и, в сущности, сводятся к одному фундаментальному основанию — вступлению человечества в параметры «информационного общества». Информационное общество — это принципиально новое качество общественной коммуникации, обеспеченной именно компьютерно-сетевой коммуникационной технологией, именно Интернет-технологией. Это — соответствующее принципиально новое качество организационно-управленческих систем всех уровней, прежде всего системы государственной власти как главной в обществе организационно-управленческой системы. Организационно-управлен-ческие системы (в том числе государственное управление) информационного общества, в отличие от «доэлектронных» организационно-управ-ленческих систем, характеризуются:

- высокой эффективностью: нет затрат на специальную организацию коммуникации — по определенным «времени и месту», когда физическое местонахождение людей становится чем-то вторичным, поскольку достаточным организационно-управленческим средством может быть лишь портативный компьютер, для которого время и расстояния значения не имеют;

- рыночно -демократическими, конкурентными условиями функционирования: в информационном обществе можно получить широкую публичную трибуну, т.е. проводить организационно-управ-ленческую работу без какой-либо на то официальной санкции, что создает реальную конкуренцию официальным организационно-управленческим системам, в том числе государственному управлению, заставляя их повышать свой уровень;

- гораздо более публичным (информационно-коммуника-ционным) характером: конкурентный организационно-управленческий рынок в информационном обществе вынуждает даже традиционно закрытые организационно-управленческие системы становиться информационно прозрачными в качестве уже просто участников этого рынка, что в полной мере относится также и к государственному управлению;

- резким повышением своей значимости: информационно-сетевая технология коммуникации повышает цену управленческих решений, принимаемых на этой технологической базе, поскольку они сами, «резонируя» в информационно-коммуникационных сетях, способны создавать в обще-

стве системные сдвиги, т.е. быстро и масштабно менять общественную ситуацию, что и предъявляет к государственному управлению особые требования — не потерять в этих условиях управление обществом, оставаться ведущим субъектом управления, иначе перестанет работать сам принцип государства и права.

Таким образом, информационное общество в первую очередь от государственного управления требует нового качества работы — на базе передовых информационно-коммуникационных, именно информационно-сетевых, технологий: на принципах «электронного правительства». Собственно, в России существует на уровне нормативно-правового акта проект «Электронное правительство РФ», развернуто определяющий «электронное правительство» как:

- движение к новому качественному состоянию государственной власти и форму существования институтов власти и государственного управления в условиях информационного общества;

- средство, обеспечивающее государству историческую перспективу и необходимый уровень конкурентоспособности среди институтов общества информационной эпохи;

- модель деятельности государства в условиях «новой экономики» и фактор становления «новой экономики»;

- способ поддержки экономического, правового, политического, административного и гражданского единства страны и инструмент обеспечения единства и неразрывности государственного управления в федеративном государстве;

- новую организационно-управленческую культуру государственного аппарата;

- инструмент модернизации системы государственного управления и метод преодоления «информационного разрыва» между уровнями и ветвями государственной власти, средство обеспечения гибкости и адаптивности системы государственного управления.

При этом проект «Электронное правительство РФ» указывает на следующие объективные предпосылки своей реализации:

- требования глобализации как необходимости обретения национальным государством соответствующей инфраструктуры, адекватной социально-политическим, идеологическим, информационным аспектам глобального взаимодействия;

- устойчивую позитивную динамику развития информационной и коммуникационной сфер в общественном, государственном и частном секторах;

- существенный рост уровня технологической оснащенности государственных органов и рост информационно-технологической культуры служащих, достижение властью преимущественно иного (во всяком случае, по сравнению с советским периодом) уровня культуры информационной открытости;

- рост требований со стороны гражданского общества к открытости и доступности власти, качеству государственных услуг, эффективности работы госаппарата, обязанный росту уровня демократизации общества, гражданской и информационной культуры, а также росту самоуправляемости общества и его потребности в эффективной координации;

- усложнение самого общества как объекта управления и в связи с этим актуализация задач поиска новых управленческих форм и средств;

- интенсивное использование передовых информационно-коммуникационных технологий в сфере корпоративного управления, рост «цифровой экономики» и в этой связи требование к государству определить адекватную модель регулирования национальной экономики;

- достижение пределов эффективности традиционных методов и ресурсов модернизации системы государственного управления на фоне сдвига парадигмы государственного строительства от моделей «обновления бюрократии» к моделям «делового правительства» (государственного менеджмента), пришедшим из корпоративного сектора.

В частности, что касается моделей «делового правительства» (государственного менеджмента), то сегодня они широко внедряются, например, в США и Великобритании на уровне местного (муниципального) управления, где, скажем, используется такая модель, как передача (муниципалитетом) контрактов частным фирмам на оказание населению социальных услуг (28; 29). Да и в российской науке прочно утвердился сам термин «государственный (социальный) менеджмент» (30, с. 35-38; 31, с. 26-31). Таким образом, сегодня в условиях информационного общества достаточно трудно разграничить государственную и корпоративную модели управления, поскольку обе призваны эффективно управлять информацией, используя передовые информационно-коммуникационные технологии.

Эти («цифровые») технологии управление обязано использовать, в том числе государственное управление, поскольку они уже де-факто во многом разрушили традиционную жесткую организационную культуру че-

ловечества, строго «закрепляющую» индивида за определенной структурой, определенной «типовой ролью». Традиционно именно структуры и «типовые роли» были самоценны, а человек лишь их «представлял». Традиционно человек был вынужден подавлять в себе естественный импульс к творчеству, инновациям, решению проблем и заботиться в основном об «охране» существующих структур и «типовых ролей». Он был вынужден выбирать скорее «застойную», нежели инновационную, стратегию социальной жизни. В настоящее же время ситуация меняется, и характерно, что сегодня исследователи различают: традиционные организации, ориентированные на власть и ориентированные на роль; современные организации, ориентированные на решение проблем и ориентированные на человека.

Ориентация на человека — вот фундаментальное идеологическое основание организационно-управленческой реформы, в том числе реформы государственного управления, отвечающей принципам информационного общества: информационной демократии, публичности, прогресса коммуникационных технологий. Не случайно исследователи для характеристики организационного состояния современного (информационного) общества ввели даже новый термин — «нанодемократия», обозначающий «демократию индивидов», а не традиционную «демократию организаций» (32; 33, с. 65-79; 34, с. 29-41; 35, с. 3-17). В частности, один из российских исследователей описывает «нанодемократию» как «демократию свободы» вместо былой «демократии равенства», когда «все более дефицитными, престижными и социально значимыми выступают такие ценности, как автономия, самобытность, самоопределение, самодеятельность» (36, с. 39).

Именно в контексте «нанодемократии» специалисты говорят сегодня о необходимости качественно нового государственного управления — о том, что в настоящее время для государственного управления больше не актуальна дилемма «максимального» или «минимального» присутствия государства в обществе, поскольку в условиях «информационной демократии» государство обязано быть эффективным (37). При этом доктрина эффективного государства четко указывает на потребность госаппарата в информационно-коммуникационном обеспечении своей деятельности. Действительно, такой потребности не может быть у «максималистского» государства — оно и так всем распоряжается. Не нуждается в информационно-коммуникационной самоподдержке и «минималистское» государство — уже по причине своего минимального вмешательства в общественные процессы. И только государственное управление, выбирающее не «макси-

мализм» или «минимализм», но эффективность, тем самым позиционирует себя в обществе как нормальная публичная организация, для которой жизненно важно установить и непрерывно поддерживать обратную связь с обществом, адекватно и гибко реагировать на все текущие изменения и решать возникающие проблемы, а не зависеть от идеологических догматов. Собственно, в этом и заключается суть политики устойчивого развития — когда на основе непрерывной обратной связи с обществом (информационно-коммуникационной работы) госаппарат способен реально управлять общественными тенденциями, т.е. реально решать задачу общественного прогресса.

II. ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА»

В Российской Федерации существует нормативно-правовой документ «Электронное правительство РФ», таким образом, свидетельствую -щий, что в стране на уровне национального руководства все же есть понимание объективной необходимости приобретения современным государственным управлением нового качества — на базе использования передовых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Тем более что этот нормативно-правовой документ укладывается в целый ряд международных и отечественных нормативно-правовых актов аналогичного характера. Так, в принятой в 2000 г. в Окинаве лидерами стран «большой восьмерки» Хартии глобального информационного общества говорится: «Наша задача заключается не только в стимулировании и содействии переходу к информационному обществу, но также и в реализации его полных экономических, социальных и культурных преимуществ. Для достижения этих целей важно в том числе активное использование ИКТ в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, повышающих доступность власти для всех граждан».

В России действует федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (принят в 1995 г.), в котором дается определение «информатизации — как организованного социально, экономически и научно технического процесса создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и

использования информационных ресурсов». А в ст. 3 закона — об обязанностях государства в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации — предписывается «создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов».

Между тем само существование правительственных программ перехода систем управления, в том числе системы государственного управления, на базу ИКТ свидетельствует, что речь идет не просто о новых технических средствах управления, но именно о новом его качестве — об изменении самого характера управления. Суть этого качественного изменения раскрывает само понятие ИКТ. Действительно, если от управления требуется сегодня перейти на технологическую базу не просто информационной, но информационно-коммуникационной работы, это означает существенное возрастание роли такой известной функции управления, как «связи с общественностью», т.е. PR-функции управления. Подразделения PR не случайно появились в организациях в эпоху формирования информационного общества, призванные установить жизненно важную для организации коммуникацию, обратную связь с широкой общественностью, сделать организацию публичной, адекватной информационному обществу. Передовые («цифровые») ИКТ как нельзя лучше помогали осуществлять важнейшую для организации PR-функцию управления, и в результате появились «электронные корпорации» и «электронные правительства».

Таким образом, новое качество государственного управления, реализуемое в виде «электронного правительства», обязано резко возросшей значимости и эффективности управленческой функции PR благодаря ее обеспечению передовыми ИКТ. В самом деле, сама PR-функция управления выступает информационно-коммуникационной технологией, поскольку осуществляет «связи с общественностью», причем именно обратную связь, т.е. коммуникацию с обществом. Поэтому пусть не исчерпывающим, но важнейшим содержанием работы «электронного правительства», т.е. государственного управления на базе «цифровых» ИКТ, становится PR-работа.

О том, насколько важное значение придают сегодня исследователи этой функции управления, свидетельствуют зафиксированные в специальной литературе не менее 500 определений PR. Так, в фундаментальном пособии по «паблик рилейшнз» (public relations: PR: связи с общественно-

стью) авторы, одни из наиболее видных теоретиков в этой области, прослеживая историческую эволюцию определения РЯ — от «пропагандистского» до «интерактивного» понимания данного феномена, — дают следующую, на их взгляд, наиболее точную РЯ-формулу: «... это управленческая функция по установлению и поддержанию взаимовыгодных отношений между организацией и общественностью, от настроений и мнений которой зависит успех или неудача этой организации» (1, с. 25). Подобным образом подчеркивают интерактивность (обратную связь) РЯ-технологии и другие специалисты, в частности С.Блэк, согласно которому «РЯ — это искусство и наука достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности» (2, с. 137).

Как видим, С.Блэк прямо возлагает на РЯ функцию, призванную формировать интерактивное, информационно прозрачное «лицо» организации. То есть, по С.Блэку, РЯ-функция управления — это именно публичное управление информацией в обоюдных интересах организации и общества. Кстати говоря, эта важнейшая функция РЯ — по гармонизации частных (групповых) и общественных (общенациональных) интересов — зафиксирована в принятом в 1982 г. Американским обществом РЯ (РЯБЛ) Официальном положении о РЯ, где сказано: «Задача РЯ — добиться гармонии между частными и общественными интересами» (3, с. 24). Заметим, эту же профильную для государственного управления задачу установления и поддержания в обществе социального мира возложили на РЯ еще на Первой всемирной ассамблее ассоциаций по связям с общественностью в 1978 г. в Мехико, где было официально принято определение РЯ как «искусства и науки анализа тенденций, предсказания последствий, а также рекомендаций руководителям организаций и выполнения запланированных программ действий, служащих интересам и организаций, и общественности» (4, с. 588; 5, с. 5).

Сходные определения РЯ, показывающие серьезный управленческий потенциал данной информационно-коммуникативной технологии в сегодняшних условиях, даются и в современной российской литературе на эту тему (6; 7; 8; 9; 10; 11; 12; 13; 14). Из них выделяются широкие РЯ-формулы, такие как «менеджмент коммуникаций» (у Г.Г. Почепцова, А.Б. Зверинцева, В.Т. Ганжина), призванный создавать «коммуникативное пространство современного общества» в качестве именно «благоприятной среды» (15; 16; 17). Или, например, РЯ-формула А.Ю. Борисова, подчеркивающего «взаимосвязь информационно-разъяснительных функций РЯ с уровнем общественного сознания, активностью и самостоятельностью

общественного мнения... Связи с общественностью все больше принимают на себя прогностические функции, обращаясь к проблемам завтрашнего дня, работая на информационное опережение, являясь коммуникативной стратегией на обозримое будущее» (18, с. 17).

Таким образом, очевидно, что специалисты, в том числе российские, рассматривают РЯ гораздо шире, чем в качестве просто одной из функций управления, — скорее как принцип современного управления, применимый к организациям любого уровня - от фирмы до госаппарата. И этот РЯ-принцип состоит в том, что ответственная за него структура (тот же «отдел по связям с общественностью» в составе организации), отвечая за благоприятную для организации внутреннюю и внешнюю социальную среду и постоянно информируя о ее (внутренней и внешней социальной среды) состоянии управленческую структуру организации, тем самым готовит принятие решений, т.е. непосредственно участвует в управлении организацией. Не случайно эксперты считают идеальной ситуацию, когда РЯ-специалисты непосредственно входят в руководство организации, и уже данное обстоятельство де-факто придает РЯ значение не какой-то частной, периферийной, дополнительной, но интегральной функции управления.

Поэтому, опираясь на экспертные разработки в области РЯ, можно было бы, на наш взгляд, с полным основанием говорить о новом качестве современных систем управления, в том числе системы государственного управления, благодаря РЯ-обеспечению — на базе передовых («цифровых») ИКТ — организационно-управленческих систем. Конкретно благодаря тому что такого рода обеспечение создает внутри и вокруг организации благоприятную для нее социальную среду путем «вербовки» (через РЯ-диалог) «инсайдеров» (персонала) и «аутсайдеров» (широкой общественности) организации, делая организацию расширенным (за ее собственные пределы) пространством компромисса между частными и общественными интересами, т.е. пространством социального мира. Иными словами, можно было бы констатировать, что сегодня переход управления на базу передовых ИКТ решает задачу далеко не только насыщения управленческих структур новой техникой, но прежде всего на новом, более высоком уровне содержательную задачу управления.

В этой связи показательно в рамках тенденции использования в государственном управлении моделей менеджмента (формирования государственного менеджмента), что многие исследователи, в том числе российские, доказывают необходимость экспансии РЯ-технологии — переноса

последней из сферы современного экономического менеджмента в сферу государственного управления. Без РЯ, считает С. Блэк, не может существовать демократия: избиратели должны знать, как работает правительство, иметь информацию о принятых решениях, быть организованными правительственной РЯ-работой, чтобы полностью использовать предоставленные им возможности (19). Такое же фундаментальное значение РЯ-обеспечению работы госаппарата придают и другие зарубежные исследователи, подчеркивая, что «правительство каждой гранью своей деятельности связано со службами РЯ... Можно сказать, что цели самой демократии совпадают с целями Р&.. В отсутствие активного и хорошо информированного гражданского общества избранные и назначенные чиновники могут потерять связь со своими избирателями и забыть об их насущных нуждах и интересах» (20). С зарубежными специалистами солидарны отечественные исследователи, которые полагают: «Если общественные связи нацелены на регулирование противоречий в отношениях власти и общества, то «паблик рилейшнз» — это элемент управления данным процессом. По сути «паблик рилейшнз» — это наука об управлении процессом разрешения противоречий в общественных отношениях через организацию влияния на людей» (21, с. 38-39).

Согласно зарубежным экспертам, целями правительственной РЯ-работы на всех уровнях государственного управления являются: информирование избирателей о деятельности правительственного органа; гарантия активного участия населения в правительственных программах, а также согласие на принятие регулятивных норм; обеспечение общественной поддержки избранным стратегиям и принятым программам (22, с. 531).

Отсюда видно, что именно РЯ-функция государственной власти вводит государственную власть в систему реальной демократии. Именно эта функция госаппарата фиксирует статус общества не как послушного исполнителя властных предписаний, но как требовательного работодателя по отношению к нанятому им государственному управлению. Именно эта функция показывает, что госаппарат принципиально ничем не отличается от любых других организаций в современной демократической системе, где публичный характер организации — обязательное условие ее эффективности. Другое дело, что сам госаппарат совсем не стремится быть публичной организацией. Но он вынужден играть по правилам публичности, вынужден заниматься РЯ-работой в условиях, когда общество с традициями демократии привыкло придирчиво отсле-

живать государственную политику и не прощать власти ни малейшего промаха.

Сегодня в России возникает понимание, что современное демократическое государство — это не только свободные выборы и разделение властей, но это в очень существенной степени и постоянная РЯ-работа национального правительства. Так, многие российские исследователи, анализируя цели, структуру и функции службы РЯ в органах государственной власти, настаивают на органичности РЯ-службы в системе государственного управления. В частности, один из таких источников утверждает: «РЯ следует воспринимать не как некое новомодное явление, но как исторически неизбежный способ реализации целей государственной службы, как технологическую ипостась управления» (23, с. 26). Действительно, продолжает тот же источник, в функции государственной службы входят:

- правильное определение цели и средств ее достижения на основе тщательного анализа всесторонней информации о положении и требованиях управляемых;

- своевременная подготовка материалов для принятия политического решения высшими чиновниками;

- своевременная коррекция управленческого поведения госаппарата в связи с появлением факторов социально-политической напряженности;

- прогнозирование политической ситуации и выработка мер по ее стабилизации.

Очевидно, что реализация всех этих функций требует применения РЯ-технологии, естественно, на базе передовых ИКТ, а сегодня это — «цифровые» ИКТ. Таким образом, резкое возрастание значения РЯ в системе государственной власти — вот истинное основание появления «электронного правительства». Многие российские исследователи именно так понимают ситуацию, поскольку отмечают, что «служба РЯ — не вспомогательная, не техническая служба администрации, но равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений» (24, с. 59). Действительно, «электронное правительство» рассматривается этими специалистами не как предоставление обществу правительственных услуг с помощью новых технических средств, но как новое качество государственной политики, а именно как государственная информационная политика, задачами которой являются:

- обеспечение информационного обслуживания населения и институциональных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций;

- информационное обеспечение деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления;

- обеспечение информационного взаимодействия гражданского общества и власти (25, с. 100).

Таким образом, РЯ в системе государственной власти — это официальный способ взаимодействия-диалога госаппарата с обществом, называемый государственной информационной политикой, без которой государственное управление не может быть эффективным. Государственная информационная (РЯ-) политика — это целая система управления информацией, призванная сделать так, чтобы государственная машина реально работала на общество. Это обеспечивается в немалой степени через взаимодействие со СМИ, которые в демократической системе создают важнейший феномен гласности — свободный обмен информацией — как основы самой возможности установления государственной властью обратной связи с обществом.

Собственно, поэтому СМИ и называют «четвертой властью», которая, в отличие от государственных трех властей (законодательной, исполнительной и судебной), является исключительно информационным управлением обществом. И если государственное управление не взаимодействует или плохо взаимодействует с «четвертой властью» — одно из двух: либо демократическая государственность медленно и верно деградирует, либо ее попросту нет даже в формальном виде по факту отсутствия в обществе «четвертой власти» — рынка свободного информационного обмена. Обычное же для демократической государственности нормальное взаимодействие государственного управления со СМИ как раз и означает, что госаппарат перенимает от СМИ принцип информационного управления обществом. Госаппарат вынужден использовать этот принцип, чтобы успешно конкурировать с «четвертой властью» на ее поле, конкурировать, поскольку «четвертая власть» в системе демократического договора между государственной властью и обществом представляет сторону общества. Тем более в информационном обществе, где демократия существенно расширяется благодаря передовым ИКТ, для госаппарата резко повышается планка требований в отношении эффективного управления информацией — эффективной РЯ-работы, иначе государственная власть рискует «от-

дать» общество СМИ с реальной перспективой утраты над ним управления.

Поэтому сегодня «электронное правительство», осуществляющее информационное (РЯ-) управление обществом на базе передовых («цифровых») ИКТ, — не дань технико-технологической моде, но жесткая необходимость в качественно новом госаппарате ради сохранения самого института государства и права в условиях «информационной демократии». Например, российские специалисты указывают на следующие конкретные основания взаимодействия государственной службы со СМИ:

- многие проблемы экономики, политики, культуры одинаково включены в сферу интересов государственной службы и СМИ;

- подготовка и популяризация решений, принимаемых в системе государственной службы, осуществляются с помощью СМИ;

- именно СМИ обеспечивают гражданский контроль работы органов государственной службы;

- именно СМИ создают информационную среду, характеризуемую единством двух встречных потоков информации — «сверху» и «снизу»: информационных потоков «прямой связи» - от государственной службы и «обратной связи» - от общества, и в этом качестве СМИ закономерно включены в систему государственного управления — в статусе «четвертой власти» (26, с. 31).

В настоящее время принцип информационного управления, в том числе и в России, реализуется госаппаратом на базе отделов (управлений) по связям с общественностью и пресс-служб, призванных наладить диалог властных структур со СМИ и обществом в целом. Как правило, структурными направлениями службы РЯ являются аналитическая работа, планирование, координация и т.д.; этих направлений может быть больше или меньше, в зависимости от уровня государственного органа, его кадровых, материальных и информационных ресурсов. В систему государственного информационного управления входят и специализированные РЯ-предприятия, поскольку к ним за консультациями могут обращаться (и обращаются) представители государственной власти.

Между тем становление самой РЯ-технологии как информационного управления обществом прошло определенный исторический путь развития, включающий трансформацию этой технологии от информационного управления по модели рекламы до собственно РЯ-модели. В научной литературе указываются четыре этапа такого рода эволюции:

- с середины XIX в. до начала XX столетия — этап господства рекламы как полностью манипуляционного, одностороннего (без обратной связи) информационного управления: сегодня даже в бизнесе эта модель практикуется редко, а в сфере социального (государственного) управления отсутствует полностью;

- примерно первые две декады XX в. — этап доминирования модели «публичной организации»: это та же реклама, однако гораздо менее манипуляторская, поскольку в ней значительное внимания уделено объективности информации, касающейся целей той или иной организации; но все равно данная модель осталась некоммуникативной, и сегодня она наиболее широко применяется некоммерческими и государственными организациями;

- с 1920-х годов до середины XX в. — появление коммуникативной, но еще асимметричной модели информационного управления, для которой характерно изучение установок аудитории с целью информационного воздействия на них: асимметричность данной модели в том, что в ней явно преобладает не диалог, договор, а пропаганда;

- с середины ХХ в. асимметричная модель РЯ постепенно уступает место симметричной модели, принципы которой — диалог, взаимопонимание, компромисс, договор между субъектом и объектом информационного управления, отказ обеих сторон от давления, фальсификаций и обмана: в настоящее время удельный вес данной модели растет, и эксперты убеждены, что будущее именно за ней (27).

На наш взгляд, эта историческая эволюция информационного управления обществом заслуживает определения в качестве тенденции вытеснения рекламной технологии РЯ-технологией. С особой очевидностью указанная тенденция проявляется сегодня в информационном управлении в сфере бизнеса, где традиционная коммерческая реклама утрачивает свою самостоятельность, встраиваясь лишь одной из «строчек» в длинный перечень информационно-коммуникационных (РЯ-) функций «электронной корпорации» (28, с. 116-129). Но аналогичный процесс идет во всем мире и в сфере государственного управления, где метафорой все более и более комплексного использования ИКТ стал термин «электронное правительство» (е-Соуегптеп1).

По нашему мнению, ИКТ, «электронное правительство» и РЯ — понятия, не отделимые друг от друга и составляющие систему современного государственного информационного управления обществом. В этой системе новое качество госаппарата возникает из сплавления в единый

механизм всех ее элементов — технических, технологических и содержательных, целей, средств и ресурсов. Так что ИКТ в данном «сплаве» становятся содержательным (РЯ-) элементом управления, хотя в научной литературе и определяются в качестве лишь «технических средств», а именно как «создаваемая прикладной информатикой совокупность систематических и массовых способов и приемов обработки информации во всех видах человеческой деятельности с использованием современных средств связи, полиграфии, вычислительной техники и программного обеспечения» (29, с. 13-14). Но эти «технические средства», прежде всего Интернет, рождают качество «электронного правительства», поскольку, согласно Программе ОЭСР по модернизации государственного управления, меняют административные структуры и само администрирование. Факт возникновения нового административного качества программа фиксирует в определении «электронного правительства», которое «на принципах легитимности и правового государства позволяет обеспечивать прозрачность, целостность, эффективность управления, его адекватность новым вызовам, а также реальное гражданское участие в нем» (30, с. 82).

Определения «электронного правительства» существуют не только в нормативно-правовых документах вроде приведенного выше, но и в научной литературе, зарубежной и отечественной. Например, российские исследователи рассматривают «электронное правительство» как «государственную информационно-коммуникационную и программно-технологическую («электронную») инфраструктуру, обеспечивающую оптимальное с точки зрения общества функционирование системы государственной власти и поддерживающую обеспечение государственными органами и органами местного самоуправления установленных законодательством функций по реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан» (31). В частности, развернутую характеристику «электронного правительства» дает специалист из Германии Х.Хилл, который понимает под этим феноменом «осуществление административной деятельности с помощью электронных средств массовой информации и коммуникации» и подчеркивает: «Создание "электронного правительства" неразрывно связано с реформой государственного управления, что еще не до конца осознают некоторые ответственные политики» (32, с. 81).

Согласно Х. Хиллу, не простое техническое перевооружение существующей системы администрирования, но именно реформирование этой

системы на базе внедрения в нее передовых ИКТ необходимо, потому что «электронное правительство»:

- резко повышает эффективность и экономичность оказываемых государственным управлением услуг, не просто ускоряя и удешевляя сами операции, но значительно усиливая их позитивный социальный эффект через поддержание с обществом постоянной обратной связи (РЯ-работу) — через соучастие граждан, облегчение для них доступа к системе администрирования, когда система внутренне ориентирована на положительный для граждан результат;

- является не только результатом, но и постоянным фактором модернизации, совершенствования госаппарата, который, таким образом, превращается из главного (бюрократического) тормоза для социальных инноваций (общественного развития, прогресса) в главный их источник;

- значительно расширяет и интенсифицирует рынок свободного информационного обмена, что влечет за собой рост профессионализма в системе государственной власти и обществе в целом: в обществе растет понимание важности управления, управленческой науки, соответствующих знаний и умений, а в результате повышаются культура управления и управляемость общества;

- в целом представляет собой переход от традиционного бюрократического к интеллектуальному, гибкому, дифференцированному и индивидуализированному управлению (33, с. 24-36).

«Электронное правительство» насчитывает три этапа своего становления. Первый этап — освоение Интернета государственной службой, когда распространение бумажных документов постепенно заменялось их публикацией на информационных веб-узлах. Это — этап демонстрации госаппаратом своей прозрачности, информационной открытости, чего не было раньше: госаппарат традиционно никогда не публиковал специальную информацию о себе — граждане узнавали о его работе лишь через несистематическую информацию в СМИ по поводу тех или иных правительственных мероприятий. Теперь же любой гражданин мог по желанию получить определенный объем сведений о режиме работы госаппарата, его ответственных лицах, ознакомиться с нормативными документами и комментариями к ним.

Второй этап — уже не просто информационная открытость государственной власти, но интерактивная работа государственных органов, обмен информацией, обратная связь с обществом. На этом этапе информационный веб-узел правительства превращается в инструмент взаимодей-

ствия с гражданами и организациями, что и позволяет говорить об «электронном правительстве» в собственном смысле слова — по факту переноса в Интернет значительного объема правительственной деятельности. Характерно, что интерактивные веб-узлы государственных органов снабжены средствами аутентификации пользователей. То есть власть устанавливает диалог не с абстрактным обществом, но реальный диалог с конкретными гражданами.

Наконец, третий этап, на переходе к которому находятся сегодня развитые страны, — формирование «информационной экономики». На данном этапе «электронное правительство» в интерактивном (PR-) режиме на базе «цифровых» ИКТ осуществляет социально-экономическую политику нового качества: приводит в единую систему все действующие в обществе секторы информационного управления — финансовый, промышленный, социально-трудовой, здравоохранения, науки, образования и т.д. В частности, для того чтобы все эти секторы информационного управления пришли между собой к «общему языку» и при этом взаимодействовали с людьми понятным и удобным образом, «электронное правительство» применяет специальный стандарт — «универсальный язык разметки информации»: XML.

В отношении населения «электронное правительство» осуществляет функции:

- получения полезной для гражданина информации, в том числе: об уставе и регламенте работы учреждений государственной службы; расположении и рабочих часах соответствующих офисов; списке ответственных сотрудников с указанием приемных часов; базе нормативных документов; правилах составления различных заявлений и форм; общественно-политической и экономической ситуации в стране в целом и на конкретных территориях;

- взаимодействия гражданина (или организации) с органами государственной власти, для чего существует набор соответствующих Интернет-услуг, позволяющих гражданам и организациям: запрашивать и получать (по Интернету) необходимые справки или разрешения; передавать в органы государственного управления предусмотренную законом отчетность (скажем, налоговую, статистическую); обеспечивать необходимую защиту конфиденциальной информации;

- непосредственного участия гражданина (или организации) в работе госаппарата, например, с помощью специального блока («торговой площадки») Интернет-портала, обеспечивающего, скажем, возможность для пред-

приятий организации тендеров на проведение тех или иных работ по плану государственных мероприятий: соответствующий орган государственной службы публикует на своем портале объявление о тендере, условиях участия в нем и наборе специальных форм, которые необходимо заполнить претенденту, а программное обеспечение портала помогает собрать поступающие заявки и подвести итоги (34, с. 311; 35, с. 94; 36, с. 37);

- сокращения издержек (времени и денег) для конкретных пользователей программ «электронного правительства» (граждан, организаций, бизнеса), а также добавления стоимости, которое дает система «электронного правительства», для всего общества.

Таким образом, сегодня государственная служба жизнеспособна и эффективна только в том случае, если она функционирует как открытая система — в условиях рынка свободного обмена информацией, т.е. в системе тесного информационного взаимодействия (обратной связи) как внутри государственной службы, между всеми ее структурными подразделениями, так и между государственной службой и обществом (37, с. 26). Такое погружение государственного управления в систему «информационной демократии» эффективно для него, поскольку адаптирует госаппарат к быстрым изменениям поступающих к нему информационных потоков (38, с. 67). При этом возникают новое качество и новый уровень подотчетности государственного аппарата обществу, повышаются доверие и уровень взаимодействия между обществом и государством, в принципе укрепляется гражданское общество.

Главное же — система «электронного правительства» предоставляет населению более качественные услуги, нежели это было раньше. Повышаются оперативность и качество управленческих решений, более рационально используется кадровый потенциал госаппарата, создаются принципиально новые возможности для мониторинга и, соответственно, регулирования процессов в экономике и обществе, в целом растет «сервисная» составляющая государственного управления (39).

Наконец, система «электронного правительства» расширяет присутствие национального государства в глобальной информационной сети, обеспечивая доступ страны к мировым информационным ресурсам, включенность в систему международных отношений, взаимодействие с правительственными субъектами других государств и инфраструктурой международных правительственных и неправительственных организаций. Национальное «электронное правительство» интегрирует страну в мировую систему коммуникаций и стандартов, становясь инструментом

и методологией глобального позиционирования национального государ -ства.

Таким образом, качество «электронного правительства» определяется тем, что внедрение в работу госаппарата «цифровых» ИКТ значительно расширяет возможности и поднимает на новый уровень эффективности именно РЯ-функцию государственного управления, важнейшую для демократической государственности в принципе. То есть новое качество государственного управления, связанное с системой «электронного правительства», — это новое качество РЯ-обеспечения работы госаппарата, обязанное «цифровым» ИКТ.

«Цифровые» ИКТ явились мощным фактором активизации РЯ-функции государственного управления, и именно «раскрепощение» этой функции резко повысило эффективность государственного управления в «информационном обществе». Роль «цифровых» ИКТ как фактора активизации РЯ-функции управления подтверждается тем, что в период, когда «цифровых» ИКТ не было, подобным фактором для государственной власти выступало реформирование страны. Международный опыт всех успешных реформ XX столетия: например, в США периода Великой депрессии, а также Западной Германии и Японии после Второй мировой войны — демонстрирует одну и ту же технологию успеха: национальное правительство резко активизирует свою РЯ-работу, устанавливая с обществом диалог на предмет подробного и доступного разъяснения всех своих шагов. В США и ФРГ в указанные периоды эту государственную РЯ-машину лично вели первые лица — Ф. Рузвельт и Л. Эрхард, — непосредственно участвуя в Реакциях (например, знаменитые, по радио, «беседы у камина» Ф. Рузвельта или РЯ-деятельность лично Л. Эрхарда, которая продолжалась более десяти лет почти в ежедневном режиме) (40; 41).

Собственно, сами «цифровые» ИКТ стали фактором всемирных социально-институциональных (организационно-управленческих) преобразований последних двух декад XX в., вызвав к жизни информационное общество, глобальную экономику и новую реформационную (постиндустриальной реформации) волну (42), которая захватила многие страны мира — от США до Китая и Индии, в том числе Россию. Поэтому «цифровые» ИКТ именно в качестве главного фактора нынешней мировой реформационной волны выступают объективным основанием проведения административной реформы на принципах усиления РЯ-функции государственного управления в тех странах, где понимают необходимость позиционирования нацио-

нального государства в параметрах информационного общества и глобальной экономики. Национальные же правительства, не понимающие этого, обрекают свои страны на маргинальное существование.

Опыт развитых стран прямо свидетельствует, что с 1980-х годов система государственной службы все больше и больше проявляет себя в качестве эффективного РЯ-субъекта. И сегодня в этих странах министерства и ведомства функционируют во многом как РЯ-структуры, имея бюджеты специально на проведение информационно-коммуникационной работы (43, с. 23-24). Так, в США это направление работы госаппарата решает задачи:

— долговременного планирования РЯ-акций;

— распространения «идеи дня» с помощью всего, скажем, президентского аппарата, когда вся президентская команда говорит «одним голосом», исключая противоречащие друг другу сообщения;

— непосредственного выхода президентского аппарата на региональную (в штатах) общественность, что призвано демонстрировать взаимную независимость «вашингтонских» СМИ и федеральной администрации;

— подготовки сообщений для различных СМИ;

— влияния на местную общественность через организацию разнообразных, в том числе технологически разнообразных (например, с использованием спутниковых технологий), РЯ-акций.

Сегодня США — самая продвинутая в мире страна в отношении РЯ-функции государственного управления. Об этом говорит тот факт, что «в настоящее время правительство США является одним из самых крупных общенациональных рекламодателей и ежегодно тратит на рекламу более 100 млн. долл. Последние два десятилетия были отмечены значительным ростом рекламы от имени правительства. При этом самая крупная статья расходов — реклама набора добровольцев в вооруженные силы. Следом идет реклама государственных железных дорог, почтовой службы и службы туризма, которая агитирует жителей других стран посетить США. Министерство финансов ратует за покупку облигаций, а Федеральное лесное управление призывает не оставлять непотушенных костров. Министерство торговли стремится просветить нас о природе системы свободного предпринимательства, а министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения — каждое о чудесах своей системы мер» (44, с. 99).

Не только в США, но и в других развитых странах разработаны стратегические информационно-коммуникационные (РЯ-) приоритеты реформирования системы государственного управления. Так, в США в 1993 г. появился «План действий администрации США в области Национальной информационной инфраструктуры». В 1994 г. Комиссией ЕС был принят аналогичный план действий — «Европейский путь в информационное общество». В 1995 г. Финляндия разработала собственную аналогичную программу — «Финский путь в информационное общество». В 1996 г. в ФРГ увидела свет подобная же программа — «Путь Германии в информационное общество». В течение 1990-х годов такого рода программы были приняты большинством наиболее развитых государств, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также целым рядом развивающихся стран.

Сегодня в этих странах действует уже второе или даже третье поколение подобных программ: решение первоначально поставленных задач тянуло за собой постановку новых, более амбициозных задач. Так, в 1999 г. в США принимается «Стратегический план Национальной администрации по телекоммуникации и информации США». И по этому плану, Концепция национальной информационной инфраструктуры (N11) стала ключевым элементом решения главной управленческой задачи, которую США поставили перед собой на XXI столетие, а именно — исключения взаимно разрушительной конкуренции через формирование информационного механизма принятия взаимосогласованных деловых решений (45). При этом N11 является концепцией развития системы ИКТ, ориентированной на решение конкретных государственных задач (46, с. 84).

С 1999 г. Комиссия ЕС приступила к выполнению программы «Электронная Европа» (е-Еигоре), и последовательно появились программы «Электронная Европа-2002» и «Электронная Европа-2005». Согласно последней программе, к 2005 г. объединенная Европа должна иметь: государственные услуги современного качества в режиме онлайн, а именно: электронное правительство, услуги электронного обучения, электронного здравоохранения и т.д.; динамичную (конкурентную) среду электронного бизнеса; безопасную информационную инфраструктуру (47).

План действий по реализации «Электронной Европы-2005» предусматривает: соответствующую адаптацию законодательства на национальном и европейском уровнях; принятие законодательных актов, снимающих затруднения в формировании и развитии системы «электронных

услуг»; усиление конкурентоспособности и взаимодействия всех секторов информационного управления; создание единой системы всего разнообразия информационных сетей и обеспечение широкого доступа к ней (48).

Подобным образом на Конференции министров стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) в Варшаве в 2000 г. было принято решение о разработке единой для стран ЦВЕ программы «Электронная Европа Плюс». Создан ряд международных организаций, призванных содействовать построению информационного общества, таких как Information Society Forum, European Survey of the Information Society (ESIS), UNESCO Observatory of the Information Society, The Digital Opportunity Task Force (DOT Force) и др. Официально участвует в этом всемирном движении и Россия, которая в 2000 г. в составе «большой восьмерки» приняла Оки-навскую хартию глобального информационного общества, закрепившую на высоком политическом уровне приоритет развития социально-экономических, политических и культурных приложений ИКТ, в том числе приоритет перевода на базу ИКТ государственного управления. Наконец, под эгидой ООН проводятся всемирные встречи по информационному обществу: в 2003 г. такая встреча прошла в Женеве, а в 2005 г. ее местом будет Тунис.

При этом ведется конкретная работа на уровне национально-государственной политики по реализации комплексных программ внедрения ИКТ в деятельность министерств и ведомств, создания единой системы информационного управления. Так, в Великобритании программа создания электронной государственной службы составлена на основе положений «Белой книги по модернизации правительства» (Modernising Government White Paper) и называется «Электронные граждане, электронный бизнес, электронная государственная служба. Стратегическая концепция обслуживания общества в информационную эпоху» («Е-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public service in the Information Age»). Согласно этой программе, в стране к 2008 г. планируется все услуги государства сделать доступными по электронным каналам, причем раз в шесть месяцев публикуются отчеты с контролем достигнутых результатов.

Правительство Франции в 1998 г. в соответствии с планом «Электронная Европа-2002» приняло Программу действий для подготовки вступления Франции в информационное общество (PAGSI) с целью ускорить формирование информационного общества и обеспечить его дос-

тупность для каждого человека. Исходная задача РЛС81 состояла в том, чтобы к концу 2000 г. обеспечить всеобщий доступ к государственным службам и документам. В дальнейшем перед каждым министерством и ведомством были поставлены конкретные задачи — например, Национальное бюро по трудоустройству должно было в течение 2001 г. создать электронную службу поиска работы, а к 2003 г. наладить совместное с другими заинтересованными организациями использование базы данных и т.д., — а также предусматривались меры по ускоренному развитию «электронных версий» некоторых ключевых секторов в сфере социальных услуг, а именно: электронного образования; электронной культуры — в виде создания виртуальных музеев и библиотек; электронной государственной службы; электронной системы поддержки инновационных разработок; электронной системы правового регулирования, адаптирующей правовую базу для деятельности в Интернете; электронной коммерции: развития электронных бирж с участием органов государственной власти и частного сектора, а также создания правовой основы для электронных подписей и платежей.

Внедрение ИКТ в работу госаппарата значительно повышает эффективность его внутренних (делопроизводства) и внешних (взаимодействия с гражданами и бизнесом) отношений. Действительно, информационное управление документами (электронный документооборот), разнообразные базы данных — все это оптимизирует процессы сбора и обработки информации, анализа больших массивов данных, а также обеспечения оперативного, мгновенного доступа государственных служащих к информационным ресурсам. Согласно исследованиям, при традиционном «бумажном» документообороте 30% времени сотрудников крупных организаций тратится на поиски и согласование документов, 6% документов безвозвратно теряются, а каждый внутренний документ копируется до 20 раз (49). Ясно, что электронный документооборот резко уменьшает количество рутинных операций и, значит, риски, связанные с «человеческим фактором», ускоряя процесс, повышая прозрачность движения документов и формируя у сотрудников навыки самостоятельной и ответственной работы с большими объемами документального материала, что и создает качественно нового работника — управляющего информацией.

В том и состоит новое качество управления, переведенного на базу ИКТ, что ИКТ позволяют интегрировать информационные ресурсы. Они позволяют создать единую систему мониторинга, анализа, прогнозиро-

вания, моделирования и поддержки принятия решений для всех уровней власти — систему межведомственного электронного правительства, объединяющего центральные правительственные порталы с порталами министерств и ведомств, местных администраций, частных компаний и любыми другими информационными сетями. Именно это и происходит сегодня в развитых странах, причем на уровне разработки и внедрения конкретных технологических стандартов и протоколов, призванных гарантировать взаимную совместимость объединяемых информационных сетей.

Скажем, в Великобритании ключевые стандарты обеспечения такой совместимости четко определяет специальный документ — «Среда межведомственного взаимодействия правительства» (50). В той же Великобритании уже существует развитая инфраструктура обмена информацией и электронными документами, так называемый «Правительственный шлюз», который с 2000 г. обслуживает 200 центральных правительственных организаций и 482 государственных органа местного уровня. Во Франции также есть единый канал доступа — Интернет-портал (на французском языке) к 2,6 тыс. государственных веб-узлов страны и почти к 2 тыс. европейских и международных веб-узлов. Подобным образом сайт правительства Южной Кореи использует единую информационную систему, охватывающую все административные учреждения. Аналогичные проекты реализованы в Дании, Румынии, Египте. В Германии примером организации межведомственного взаимодействия на основе интеграции государственной информационной системы может служить сайт «Надежность и производительность. Система управления городским хозяйством Гамбурга». Системой одновременно пользуются около 4500 служащих, работающих в различных подразделениях городского управления Гамбурга, при этом сложность решаемых задач соответствует задачам управления в крупнейших городах мира.

В рамках интегрированной государственной информационной системы создаются порталы, ориентированные на предоставление услуг гражданам и бизнесу. Так, правительство Австралии в ходе налоговых реформ ввело через Национальное налоговое управление Австралийский номер бизнеса (Australian business number: ABN) — уникальный идентификатор для всех коммерческих структур. Введение ABN установило новый, эффективный порядок государственного управления, именно информационного управления, в сфере бизнеса вместо старого порядка, когда каждое государственное ведомство присваивало отдельной органи-

зации свой уникальный код. Налоговое управление Австралии, отвечающее за данное нововведение, разработало соответствующий реестр, обеспечивающий безопасное хранение всех ABN и выступающий интерактивным средством взаимодействия бизнеса со всеми федеральными, региональными и местными органами власти, которые обслуживают бизнес-сообщество и управляют им. Доступ же к реестру осуществляется по Интернету через портал, называемый «Точка доступа бизнеса». Это позволило существенно упростить взаимоотношения между государственным и частным секторами. Через «Точку доступа бизнеса» компании имеют возможность оперативно решать все свои вопросы с государством, в том числе быстро и в «одном окне» получать целый ряд услуг и сведений не только в сфере налогообложения, но и во многих других сферах. Прежняя система растрачивала время компаний впустую, заставляя их поочередно обращаться в различные федеральные, региональные и местные органы власти. Кроме того, австралийский опыт единой системы информационного управления позволяет элементарно экономить средства государственных ведомств. Наконец, есть и такой очень осязаемый результат этого управленческого опыта, как возрастание процентной доли налогов, собираемой Австралийским налоговым управлением, — с 80% всех доходов государства в прежнее время до 95% в пореформенный период.

Единая электронная система управления — это взаимодействие не только между ведомствами одного государства, но и между ведомствами разных государств. В 2002 г. Европейская комиссия приступила к финансированию экспериментального проекта «Сеть обмена данными о трудоустройстве» (Employment Data Exchange Network: EDEN) — централизованной, многоязычной веб-платформы для доступа к национальным службам поиска работы. Подключившись к EDEN, лица, ищущие работу, могут просматривать вакансии, создавать личную страницу, публиковать свое резюме, при этом указывая, в каких странах они хотели бы работать. В качестве альтернативы сотрудник государственной службы занятости может занести данные этого лица непосредственно во внутриведомственную систему, откуда эти данные отправляются в EDEN либо напрямую, либо через веб-узел государственной службы занятости. Компании могут публиковать имеющиеся у них вакансии либо непосредственно в EDEN, либо через национальную систему. Они также имеют возможность просматривать обезличенные резюме кандидатов, в которых отсутствуют их имена и персональные данные. Если работода-

тель хочет связаться с выбранным им кандидатом, он может направить этому человеку письмо или сообщение на его личную страницу. EDEN позволяет консультантам службы занятости создавать резюме и вакансии и управлять ими, проводить интерактивный поиск, получать доступ к статистике и средствам мониторинга, а также проверять информацию о клиентах, осуществляя контроль качества. Кроме того, консультанты могут аккумулировать и предоставлять европейским гражданам гораздо больше возможностей трудоустройства, что усиливает их роль в информировании, консультировании и предоставлении рекомендаций как работодателям, так и работникам, потенциально готовым к переезду.

Система «электронного правительства» — это легкий доступ людей к медицинской службе (медицинской экспертизе), образовательным ресурсам, библиотечным фондам, это возможности электронных платежей и т.д. и т.п. Скажем, в Южной Корее через Интернет можно послать запросы практически по всем основным житейским проблемам, с которыми встречается человек, и получить сведения из огромной базы данных, охватывающей порядка 4 тыс. категорий. Кроме того, данная система централизованно выдает до 20 документов в любом административном офисе, облегчая жизнь многих людей, которым не нужно совершать длительные поездки для получения этих документов.

«Электронное правительство» — это и государственная экономическая политика нового уровня. В частности, переход на электронные технологии одного лишь рутинного направления экономической политики государства — государственных закупок — привел к общему повышению эффективности государственного управления. Действительно, электронная государственная коммерция — государственная закупка товаров по электронным каталогам (списку товаров одного поставщика) или через электронные магазины (по выбору из разных электронных каталогов) — еще только входит в правительственную практику развитых стран. В США же эта практика развивается уже несколько лет — именно на принципах формирования и поддержания конкурентного рынка подрядчиков: правительство никогда не выбирает какого-то одного поставщика, но заставляет поставщиков конкурировать между собой, организуя соответствующие конкурсы (51). При этом из процедуры закупок исключается необходимость использования бумажных форм и повторное введение данных, накапливается соответствующая информация, анализ которой все более и более адаптирует государственную службу к условиям рынка, что и означает рост эффек-

тивности экономической политики государства, в целом государственного управления и, следовательно, доверия к нему со стороны общества.

То же самое можно утверждать и в отношении любого другого направления в рамках экономической политики «электронного правительства». Один из ярких примеров — открытие в 2002 г. Управлением туризма Испании (в составе министерства экономики страны) туристического портала (Spanish tourism portal: www.spain.info), предоставляющего информацию о соответствующих услугах самых разнообразных форматов на девяти языках. Это именно единая информационная сеть — единая система информационного управления в данной сфере, — поскольку информация в нее поступает и от центрального правительства, и от 17 автономных администраций регионов, и сотен местных органов власти, и великого множества частных туроператоров, туристических агентов, отдельных отелей и ресторанов. Портал выступает каталогом информации, собранной со всех соответствующих веб-узлов и баз данных. Он объединяет все имеющиеся в стране информационные сети в данной сфере и снабжает данными другие вертикальные и горизонтальные порталы — от муниципальных веб-узлов до коммерческих порталов.

Для испанских туристических компаний этот портал реально стал новой эффективной технологией их деятельности. Его существенный элемент — «интранет» (внутренний Интернет), обеспечивающий возможность эффективного государственного регулирования национальной туристической отрасли, включающей 31 офис в крупнейших городах мира. Испанский туристический портал — это проект стоимостью 9 млн. евро (не считая оборудования и программного обеспечения). Но этот дорогой проект быстро окупается, поскольку дает 78 млрд. евро ВВП Испании и обеспечивает работой 1,5 млн. человек. Далеко не в последнюю очередь благодаря электронизации сферы туристических услуг Испания сегодня занимает второе место в мире по популярности среди туристов: из-за рубежа сюда ежегодно приезжают свыше 75 млн. человек, принося испанской экономике 40 млрд. евро.

Этот испанский пример наглядно демонстрирует новые возможности государственной службы в повышении качества и расширении объема предоставляемых услуг благодаря функционированию единого и централизованного хранилища базы данных, всеобщего «электронного словаря», которым могут многократно пользоваться все желающие и в постоянном расширении которого в онлайновом режиме они могут непосредственно участвовать. Ясно, что «электронное правительство» имеет

не только преимущество эффективного управления благодаря интеграции информационных ресурсов, но и преимущество вовлечения в эту единую систему информационного управления самих управляемых — широкого распределения в обществе ответственности управления. Такое распределение ответственности — наилучший механизм подотчетности власти обществу, который позволяет гражданам самостоятельно судить об эффективности работы правительства, а не полагаться только на заявления руководителей или сообщения СМИ. То есть внедрение ИКТ в систему общественной жизни меняет саму организационно-управленческую культуру общества — реально разрушает традиционную стену между управляемыми и управляющими, вводит и тех и других в режим диалога, компромисса, договора социального мира, когда управляемые реально могут рассчитывать на то, что управляющие будут рассматривать их скорее как клиентов и даже партнеров, нежели как бремя.

И это сегодня уже не просто декларация. «Электронное правительство» — реальность, пусть пока и несовершенная. Но даже и несовершенное «электронное правительство» де-факто внедряет в общество такие свои (информационного управления) стандарты, как: всевозможные базы данных, в том числе и метаданных (для широких категорий пользователей); обмен информацией — межведомственный и самый широкий; новая безопасность (отвечающая вызовам информационного общества).

Помимо этих стандартов, например, программа «Электронная Европа» в разделе «Электронное правительство» предлагает конкретный перечень из 20 базовых государственных услуг, предоставляемых в онлайновом режиме, а именно:

а) государственных услуг для граждан в сферах: подоходных налогов (декларация о доходах, извещение о налоговой проверке); поиска работы; социального обеспечения (разного рода пособия, медицинское обслуживание, студенческие гранты); личной документации (паспорт, водительские права, а также запрос и доставка разного рода свидетельств — о рождении, регистрации брака и т.д.); регистрации транспортного средства (нового, подержанного, импортированного); индивидуального строительства (запрос на разрешение строительства); взаимоотношений с правоохранительными органами (обращения в полицию по разным поводам); образования (вузы, библиотеки); здравоохранения (интерактивные консультации, запись на прием);

б) государственных услуг для предприятий в сферах: социального обеспечения работников предприятий; корпоративных налогов, в том числе НДС; регистрации новых предприятий; подачи данных в статистические бюро; таможенных отношений (таможенные декларации); взаимоотношений с экологическими службами (отчетность, разрешения); государственных закупок.

Например, в Великобритании Центральный правительственный портал осуществляет общее информационное управление, объединяя информирование и консультационные услуги, сгруппированные вокруг конкретных «жизненных эпизодов». Так, главный раздел портала «Ваша жизнь» (Your life), включающий подразделы «Этапы жизни» (Life stages) и «Жизненные эпизоды» (Life events), был создан на основе выяснения наиболее популярных «жизненных эпизодов», которыми оказались: рождение ребенка; криминальная ситуация; переезд в новый дом (квартиру); смерть близких людей и другие тяжелые проблемы; обучение вождению автомобиля; поездки (командировки и пр.); выбор школы и переход в другую школу; поиск работы, пенсия и выход на пенсию; уход за кем-либо; открытие бизнеса.

Портал оборудован дополнительной функцией, сильно облегчающей пользователям ориентирование в информационном потоке, — функцией «Быстрый поиск» (Quick find). Кроме того, портал имеет раздел «Пространство гражданина» (Citizen space), не только информирующий жителей страны о планах государственного управления, но и дающий людям возможность обсуждать различные проблемы и высказывать свою точку зрения. В результате внедрения в работу госаппарата таких стандартов все большее число услуг государства приобретает новое качество, становится информационными услугами. А девять стран во главе с США, Сингапуром и Францией, по данным ежегодного всемирного исследования «Реализация концепции электронного правительства» в области автоматизации государственного управления, приближаются к 100%-ному охвату правительственных услуг онлайновым режимом. В Великобритании в конце 2002 г. этот охват составлял 70%, в Нидерландах в конце 2001 г. — 86%.

«Электронное правительство» — это и новые принципы национальной безопасности, фундаментальным разделом которой выступает информационная безопасность, включающая информационно-технологическое обеспечение: безопасности данных; конфиденциальности пользователей; стандартов электронной подписи и шифрования важ-

ной информации; единой горизонтали управления — определения и разграничения ролей, полномочий и ответственности всех субъектов, центральных и территориальных, осуществляющих информационное управление в системе государственной власти.

Информационно-технологическим обеспечением выполнения перечисленных задач «электронного правительства» занимаются специально для этого формируемые межведомственные органы исполнительной власти. Например, во Франции решения в области ИКТ-обеспечения государственного управления принимают две отдельные межведомственные комиссии, одна из которых занимается в целом развитием информационного общества в стране, а другая — модернизацией государственного аппарата. На уровне ЕС существует так называемый Форум информационного общества, который вырабатывает для депутатов Европарла-мента рекомендации по законодательному обеспечению развития информационного общества на всем пространстве ЕС, в том числе модернизации аппарата ЕС.

Но и в каждом ведомстве для внедрения ИКТ создаются унифицированные структуры управления. Так, в Великобритании в центральном аппарате правительства функционирует отдел «электронных средств», призванный внутри самого правительства поддерживать постоянный импульс к ускоренному развитию «электронных» служб. На этот отдел, ответственный за развитие правительственной электронной инфраструктуры, возложена также стратегическая роль координирования «электронной экономики» (52, с. 33-34). Более того, в Европе уже создана методическая база для оценки эффективности «электронного правительства» и распространения передового опыта в сфере ИКТ-обеспечения органов государственной власти. Так, начиная с 2000 г. проводятся конкурсы на лучший сайт правительственных структур (53, с. 5).

Перестройка работы госаппарата на базе «цифровых» ИКТ — это серьезная организационная работа, сталкивающаяся в том числе с проблемой кадров, призванных обеспечивать внедрение ИКТ. Решение кадровой проблемы — особый участок работы «электронного правительства» (54, с. 33-34). Так, в развитых странах для обеспечения необходимого уровня квалификации государственных служащих в области ИКТ предусмотрены комплексные программы: подготовки и переподготовки соответствующих специалистов; разработки соответствующих квалификационных требований; тестирования навыков государственных служа-

щих в данной области. Систему обеспечения функционирования «электронного правительства» составляет также соответствующая правовая база, без которой использование госаппаратом управленческого потенциала ИКТ невозможно. К настоящему времени такая правовая база в развитых странах уже сформирована, например, приняты законы: об электронном документе; цифровой подписи; электронной торговле; борьбе с «электронной» преступностью; защите персональных данных; об особенностях реализации той или иной деятельности в Интернете.

Иными словами, система «электронного правительства» — это трудоемкое воплощение нового принципа управления как органической части новой организационной культуры, в которой резко возрастает значимость управления, цена управленческих решений, особенно государственного управления. Поэтому ИКТ в системе государственной службы — не только не роскошь, но, напротив, значительное снижение экономических издержек управления. В мире это начинают понимать, выделяя на внедрение ИКТ специальную статью в структуре государственных расходов. В 2002 г. такие расходы составили в Великобритании 0,35% ВВП, в Германии — 0,32, Бразилии — 0,20, Малайзии — 0,17%. Об окупаемости подобных затрат говорит, в частности, опыт Италии, где государственные закупки ИКТ позволили в первый же год сократить управленческие расходы на 30%.

Главное же — перевод государственного управления на базу ИКТ не просто экономически рентабелен, но существенно повышает эффективность работы госаппарата. Хотя разработка системы критериев эффективности «электронного правительства» и не завершена, но такие критерии уже есть, и они уже сегодня позволяют оценить потенциал «электронного правительства». Например, в проведенном ООН в 2000 г. исследовании «Benchmarking e-government: A global perspective» введено понятие «индекс развития электронного правительства» и определено значение этого индекса для 169 стран (из 190 членов ООН), где национальные правительства в той или иной мере осуществляют свою деятельность на базе ИКТ (см. табл.). При этом в отношении национально -го правительства замерялись три параметра, из которых и складывался «индекс развития электронного правительства»: присутствие в Интернете; развитие телекоммуникационной инфраструктуры; развитие человеческого капитала.

Таблица

Индекс развития электронного правительства (по состоянию на 2001 г.)

Страна Индекс

США 3,11

Австралия 2,60

Новая Зеландия 2,59

Сингапур 2,58

Норвегия 2,55

Канада 2,52

Великобритания 2,52

Нидерланды 2,51

Дания 2,47

Германия 2,46

* Источник: http;//www.unpan.org/cepa.asp.

Заметим, что «индекс развития электронного правительства» отражает соответствующий потенциал государственного управления, но не реальное оказание национальным правительством онлайновых услуг. Подобное исследование проводилось и в 2002 г. (известной компанией «Accenture») в отношении 23 стран: Австралии, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Германии, Гонконга, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Канады, Малайзии, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Норвегии, Португалии, Сингапура, США, Финляндии, Франции, ЮАР и Японии. Было изучено 169 структур в системе государственной службы этих стран, относящихся (структур) к девяти крупным сегментам: социальному обеспечению, правосудию и общественной безопасности, налогам, обороне, образованию, транспорту, участию граждан в управлении, государственным закупкам, почте (55). Данное исследование также замеряло лишь потенциал «электронного» управления в стране, поскольку исследователи на себе проверяли (выходя в Интернет для выполнения тех или иных операций со структурами государственной службы), как «электронное правительство» способно работать (по заранее выбранным исследователями критериям в отношении каждой службы).

Вопросом практического использования онлайновых правительственных услуг занималась маркетинговая компания «Taylor Nelson Sof-res» (TNS), изучив в 2002 г. использование «электронного правительства» взрослыми жителями 31 страны. Было опрошено 29 тыс. человек и

установлено, сколько людей реально пользовались услугами «электронного правительства». Оценка же потенциала (уровня развития) самих «электронных правительств» в данном случае не производилась. Между тем понятно, что адекватная оценка «электронного правительства» обязывает учитывать оба его измерения — и его потенциал, и реальную актуализацию этого потенциала в обществе.

С точки зрения необходимости сочетать обе эти характеристики «электронного правительства» эксперты выделяют четыре группы стран. В первую группу попадают страны с одинаково высокими потенциалом «электронного правительства» и процентом взрослого населения, реально пользующимся «электронными» услугами. Это, например, США, страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Вторая группа — страны, где потенциал «электронного правительства» высок, а у взрослого населения по тем или иным причинам отсутствует стремление этот потенциал реализовать. В частности, Великобритания, уверенно входя в число лидеров по возможностям «электронного правительства», демонстрирует довольно слабый общественный спрос на «электронные» услуги государства. В третьей группе стран, напротив, общественный спрос на услуги «электронного правительства» превышает соответствующее предложение, как, скажем, согласно социологическим исследованиям, происходит сегодня в Эстонии. Наконец, четвертую группу составляют страны, где низок потенциал «электронного правительства» и низок общественный спрос на его услуги.

К сожалению, по экспертным данным, Российская Федерация относится именно к последней группе, т.е. сегодня перед Россией стоит крайне актуальная задача формирования информационного общества во всем его комплексе — и в отношении наращивания его технико-технологической составляющей, и, главное, в отношении формирования ИКТ-стратегии общественного развития и соответствующей организационно-управленческой культуры. Сегодня в России необходимо создавать не только технико-технологическую и правовую, но и социальную готовность к жизни в информационном обществе. Без социальной готовности не будет технико-технологической и правовой готовности, а социальная готовность не может возникнуть без введения общества в параметры «электронной демократии» — ликвидации «цифрового» неравенства во всех его проявлениях. Развитие же «электронной демократии» — это прямое дело государственной службы, которая собственным примером обязана внедрять в обществе «электронные» стандарты.

Таким образом, начинать необходимо с создания «электронного правительства». Это и является сегодня адекватной и актуальной административной реформой, которая призвана заложить в обществе импульсы к его развитию как информационного общества — адекватного ответа государственного управления на современные вызовы. Все нынешние страны-лидеры потому и лидеры, что смогли вовремя открыть для себя реформационный инструмент «электронного правительства» и привести в действие соответствующие административные механизмы.

«Электронное правительство» — это эффективно и продуктивно работающая на базе «цифровых» ИКТ система оказания услуг гражданам и бизнесу, а также межведомственных услуг. Действительно, в мире устойчиво закрепились англоязычные формулировки основных функций и характеристик «электронного правительства», а именно функциональные модели: IEE (Internal Efficiency and Effectiveness: внутренняя эффективность и продуктивность государственного аппарата); G-C (Government to Citizen: государство — гражданину); G-B (Government to Business: государство — бизнесу); G-G (Government to Government: государство — государству).

Так, функциональная модель G-C с помощью «цифровых» ИКТ (Интернета) обеспечивает граждан определенным набором услуг: кредитом, льготами, консультациями, образовательными материалами и т.д. Подобным образом в отношении бизнеса работает и функциональная модель G-B, осуществляя сбор информации (и обеспечение к ней доступа пользователям) по вопросам экономического взаимодействия, торговли, лицензирования, займов, управления активами, налогов и т.д. Функциональная модель G-G занимается документооборотом внутри государственного аппарата — между различными уровнями власти (федеральным и региональным), а также между разными ведомствами. Наконец, функциональная модель IEE решает задачу адаптации лучшей коммерческой (рыночной) практики по управлению кадрами, финансами и т.д. к практике государственного управления.

Вместе с тем создание «электронного правительства» — это реализация инвестиционного проекта, который могут позволить себе очень богатые страны. Собственно, сам факт функционирования в стране «электронного правительства» — прямое свидетельство богатства, развитости этой страны, устойчивого роста ее экономики и социальной сферы. Не случайно в настоящее время, согласно рейтинговому исследованию стран, отсортированных экспертами Торговой палаты США по степени развития

в каждой из них «электронного правительства», даже в богатейших США потенциал «электронного правительства» пока еще далеко не реализован, не говоря о других развитых странах. Но факт, что именно США по этому показателю находятся существенно впереди всего остального мира (см. приведенную выше таблицу «Индекс развития электронного правительства»).

Кстати, Россия по данному показателю значительно уступает развитым странам — ее «индекс развития электронного правительства» составляет 1,89 (против 2,46 в Германии, не говоря уже о 3,11 в США), но оптимизм вселяет уже то обстоятельство, что процесс формирования в Российской Федерации «электронного правительства» начат, коль скоро стране вообще возможно присвоить соответствующий, пусть пока и очень невысокий, рейтинг. Между тем «электронное правительство» действительно связано с большими объемами инвестиций в «цифровые» ИКТ. Так, по экспертным данным, правительства европейских стран выделили на ИКТ в 2003 г. 67,8 млрд. долл. — на 3,6% больше, чем в 2002 г., а к 2005 г. эти инвестиции должны увеличиться до 74,5 млрд. долл. Среди европейских стран больше всего инвестируют в ИКТ Великобритания и с существенным отрывом от нее — Германия: в 2003 г. их инвестиции в «электронное правительство» составили 22 млрд. и 11 млрд. долл. соответственно. При этом среднегодовые совокупные расходы на ИКТ других европейских правительств в том же 2003 г. не превысили 1,5 млрд. долл. То есть на Великобританию и Германию приходится почти половина всех европейских инвестиций в ИКТ (56).

52%

32%

□ Великобритания

□ Германия

□ Остальные страны

Сегодня аналитики оценивают государственный сектор как наиболее перспективный (быстрорастущий) рынок ИКТ Европы. Достаточно сказать, что за последнее время общий объем инвестиций в ИКТ со стороны европейских правительственных структур увеличивается на 15% ежегодно. При этом более 75% инвестиций приходится на решение таких задач, как безопасность, беспроводная связь, система хранения данных, система электронного документооборота и т.д.

III. ОПЫТ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА» РОССИИ

Административная реформа, как и социальное реформирование в целом, — это, прежде всего, нормативно-правовое и законодательное обеспечение реформы. Качество такого обеспечения является точным индикатором серьезности намерений, профессионализма, компетентности, политической воли реформаторов и в общем-то предопределяет успех или неудачу реформы. Действительно, трансформация реформаторской риторики в систему юридических документов — свидетельство того, что у реформаторов есть конкретная программа преобразований, предусматривающая введение конкретных новых механизмов в реформируемую сферу.

В предыдущих разделах мы выяснили, что:

- административная реформа (государственного управления) — основополагающий фактор перехода в стране к организационно-управленческим системам, отвечающим потребностям информационного общества, которое объективно складывается в результате глубоких социальных сдвигов, произведенных «цифровыми» ИКТ;

- и, таким образом, требуемая сегодня административная реформа — это установление государственным управлением на базе «цифровых» ИКТ качественно новой («электронной») системы услуг, охватывающей все стороны взаимоотношений государства с гражданами и организациями любого сектора общества.

Реформы в Российской Федерации, начатые еще в советские времена, в конце 1980-х годов, не являются по своей объективной основе исключением из общемирового движения к информационному обществу. Поэтому российские преобразования, как бы они ни осуществлялись в реальности и какова бы ни была их субъективная оценка, объективно подчинены императиву, прежде всего, административной реформы как инструмента введения страны — ее экономики и социальной сферы — в параметры информационного общества. Отсюда — конкретное требование к нормативно-правовому и законодательному обеспечению важнейшей сегодня для России административной реформы, без которой вообще не имеет смысла рассуждать о перспективах страны в XXI в. А именно это обеспечение обязано целенаправленно выстраивать на базе «цифровых» ИКТ национальную систему информационного управления, включающую:

- «электронное правительство», охватывающее единой сетью своих услуг нового качества все общество;

- «электронную экономику», устойчивый рост которой определяют приоритетные в ней нематериальные факторы — управленческий интеллект и инновационное поведение.

Объективный юридический шажок к информационному обществу — информационной демократии и информационному управлению — в России (тогда еще в СССР) был сделан в конце 1980-х годов, когда вместе с отменой ст. 6 Конституции СССР власть отказалась от прямого контроля над СМИ, тем самым открыв для общества путь к информационной демократии. Уже в Российской Федерации появились федеральные законы, которые могут рассматриваться как акты, регламентирующие управление информацией. Это федеральные законы: «О рекламе»; «О средствах массовой информации»; «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации»; «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Важным шагом в юридическом оформлении в России информационного общества стало подписание Президентом РФ в 2000 г. в Окинаве Хартии глобального информационного общества. Этот правовой акт недвусмысленно определял для России путь построения информационного общества на базе широкого внедрения в общественную жизнь «цифровых» ИКТ, в отношении которых были приняты специальные федеральные законы и нормативно-правовые акты, а именно:

- федеральный закон (.№ 24-ФЗ от 20 февраля 1995 г.) «Об информации, информатизации и защите информации»;

- Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов (одобрена в 1995 г.);

- Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена в 2000 г.);

- федеральный закон (.№ 1-ФЗ от 10 января 2002 г.) «Об электронно-цифровой подписи»;

- Постановление Правительства Российской Федерации (№ 98 от 12 февраля 2003 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»;

- федеральные законы «О связи» и «Об участии Российской Федерации в международном информационном обмене».

Все эти юридические документы сами по себе свидетельствуют о понимании в России на самом высоком официальном уровне, что магистральный вектор общественного развития в XXI в. — информационный, обеспечиваемый передовыми ИКТ. Так, в ст. 3 федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» о политике государства прямо сказано, что она направлена на создание условий для эффективного и качественного информационного обеспечения решения стратегических и оперативных задач социального и экономического развития Российской Федерации и что ее основными направлениями являются:

- обеспечение условий для развития и защиты всех форм собственности на информационные ресурсы;

- создание и развитие федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации;

- создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов;

- обеспечение национальной безопасности в сфере информатизации, а также обеспечение реализации прав граждан и организаций в условиях информатизации;

- содействие формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения;

- формирование и осуществление единой научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации с учетом современно -го мирового уровня развития информационных технологий;

- поддержка проектов и программ информатизации;

- создание и совершенствование системы привлечения инвестиций и механизма стимулирования разработки и реализации проектов информатизации;

- развитие законодательства в сфере информационных процессов, информатизации и защиты информации.

В свою очередь, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005) подтверждает стратегический курс России на построение информационного общества, поскольку формулирует приоритеты: обеспечения опережающего роста «новой экономики»; реализации административной реформы; формирования эффективной системы предоставления государственных услуг.

Приведенный перечень очень показателен по объединению задач «новой экономики» с задачами административной реформы и повышения качества государственных услуг. «Цифровые» ИКТ как раз и являются стратегическим ресурсом «новой экономики», поскольку она в научной литературе определяется как «информационная экономика», «инновационная экономика», «экономика высокотехнологичных (интеллектуальных) услуг», «экономика управленческого (на базе «цифровых» ИКТ) интеллекта». Достаточно сказать, что в развитом мире «новая экономика» прямо связывается с работой «электронного правительства», приоритетной задачей которого, согласно той же Программе социально-экономического развития РФ на 2003-2005 гг., является достижение качественно нового уровня прозрачности деятельности государства на основе: создания современной инфраструктуры информационных систем государственного управления, обеспечивающей эффективное информационное взаимодействие власти и граждан; внедрения системы «электронных административных регламентов»; внедрения технологий «электронной коммерции» в систему государственных закупок.

Более того, в 2002 г. Правительством РФ была утверждена федеральная целевая программа «Электронная Россия» на 2002-2010 гг. — по прямой аналогии с «Электронной Европой», определившая две основные цели: повышение эффективности работы государственного аппарата; движение к гражданскому обществу.

Обратим внимание: программа рассматривает «цифровые» ИКТ именно с позиции их управленческого потенциала, поскольку однозначно связывает их с эффективным государственным управлением и в целом с укреплением в России институтов современной демократии (в обществе и экономике). «Электронная Россия» намерена добиваться своих целей, решая задачи:

- формирования эффективной правовой базы «цифровых» ИКТ, прежде всего разработки соответствующих законов прямого действия, в частности, касающихся вопросов обеспечения информационной безопасности, конфиденциальности персональных данных и т.д.;

- обеспечения на базе «цифровых» ИКТ эффективного взаимодействия: внутри системы власти — между уровнями федерального, регионального управления и местного самоуправления; между властью всех уровней, с одной стороны, и экономическими субъектами и гражданами — с другой;

- реализации потенциала «цифровых» ИКТ в сфере социально -экономического развития на основе соответствующих структурных и организационно-управленческих преобразований в национальной экономике;

- реализации потенциала «цифровых» ИКТ в сфере формирования образовательной инфраструктуры экономики информационного общества — подготовки и переподготовки кадров по новым экономическим специальностям (так или иначе связанным с информационной инфраструктурой «новой экономики»);

- реальной независимости СМИ посредством стимулирования их профессиональной деятельности в качестве «четвертой власти» в системе не просто демократии, но именно информационной демократии, функционирующей на базе «цифровых» ИКТ;

- развития публичной инфраструктуры информационного общества — реализации права свободного доступа предприятий, организаций и граждан к телекоммуникационным сетям, различного профиля электронным библиотекам и базам данных и, с другой стороны, повышения качества соответствующих услуг.

Программа «Электронная Россия» — это и определенные этапы ее реализации. На первом этапе предполагается сформировать институциональные предпосылки становления информационного общества в России, прежде всего систему межведомственной координации деятельности органов государственной власти всех уровней по массовому распростра-

нению (во все секторы общества) «цифровых» ИКТ, для чего разработать критерии эффективности соответствующих бюджетных расходов и создать соответствующие механизмы. В частности, этот этап включает пилотные проекты по переходу на всех уровнях власти — от федерально -го до муниципального — к электронному документообороту и развитию инфраструктуры доступа всех уровней власти, всех бюджетных и некоммерческих организаций к телекоммуникационным сетям.

На втором этапе (к 2005 г.) планируется в основном завершить общую конфигурацию «электронного правительства» России — сформировать единую для всей страны телекоммуникационную (на базе «цифровых» ИКТ) инфраструктуру информационного управления как интерактивного взаимодействия между управляющими и управляемыми. Третий этап должен решить конкретную задачу перехода на электронный документооборот федеральных органов власти, органов власти более половины субъектов РФ, а также муниципальных образований с населением более 50 тыс. человек.

В «Электронной России» нашла специальное отражение задача укрепления российского федерализма именно как управленческая задача, поскольку в программе предусмотрено повышение эффективности взаимодействия между органами государственного управления (федеральной и региональной властью), с одной стороны, и местного самоуправления (муниципальной властью) — с другой, через интенсивное использование управленческого потенциала «цифровых» ИКТ. Действительно, согласно Программе, федерализм в России как полноценное функционирование подсистемы местного самоуправления предполагается укреплять посредством:

- развития системы внутриведомственного электронного документооборота, включая развитие локальных информационных сетей с использованием соответствующих международных стандартов;

- развития системы межведомственного электронного документооборота;

- развития системы горизонтального взаимодействия региональных и местных органов власти.

Что очень важно, «Электронная Россия» ориентирована на решение особо актуальной в стране управленческой проблемы трансакцион-ных издержек для экономических субъектов (предприятий, инвесторов) и граждан, которые тратят на взаимодействие с административными структурами всех уровней чрезмерно много сил, средств и времени. На-

пример, потенциальным инвесторам выгоднее не инвестировать, чем инвестировать в российскую экономику,— слишком велики для них тран-закционные издержки, а велики они из-за неповоротливости, неэффективности существующей в стране системы управления. Сам принцип федерализма как раз и призван «ускорить» всю систему принятия решений, т.е. уже этим снизить транзакционные издержки. К этому же призван и перевод в электронную форму большинства видов обязательного взаимодействия экономических субъектов и граждан с органами государственного управления. «Электронная Россия» намерена решать задачу снижения транзакционных издержек (она же — задача повышения эффективности государственного управления) посредством синхронной, точнее, «перекрестной» — на основе взаимной обусловленности — реализации принципа федерализма и управленческого потенциала «цифровых» ИКТ. Результатом такого подхода «Электронная Россия» прогнозирует:

- создание для государственного управления принципиально новых возможностей мониторинга социально-экономических процессов и на этой основе принятие своевременных (что в информационном обществе означает «упреждающих») решений;

- формирование информационно интегрированной (функционирующей как единая информационная сеть) национальной системы управления и как следствие радикальное сокращение возможностей для любого рода — административных, экономических и т.д. — махинаций и нарушений;

- укрепление демократических институтов и обеспечение равных прав граждан на качественно новом уровне — в системе информационной демократии: дистанционного получения гражданами широкого спектра услуг — медицинских, юридических, образовательных и т.д.;

- на базе развития современных механизмов свободного информационного обмена — создание принципиально новых возможностей обеспечения информационной открытости и гласности принятия решений, что повысит уровень доверия и взаимодействия между обществом и государством, а у граждан России появятся условия для сокращения затрат сил и времени на реализацию своих конституционных прав и обязанностей, т.е. условия для снижения транзакционных издержек.

Как видим, «Электронная Россия» хорошо перекликается с текущей практикой проведения в развитых странах административной реформы, нацеленной на реализацию проекта «электронного правительства». Подчеркнем, что федеральная целевая программа «Электронная

Россия» находится в прямой увязке не только с передовым международным опытом, но и приоритетами политики Правительства РФ, выражаемыми в соответствующих нормативно-правовых актах. Одним из таких, имеющих важнейшее значение актов является постановление Правительства РФ (.№ 98 от 12 февраля 2003 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». В документе предписывается создать необходимые информационные ресурсы для обеспечения доступа граждан и организаций к полной информации о деятельно -сти Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в виде перечня сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, в том числе таких сведений, как:

- полная информация о законотворческой и нормативно-правовой деятельности от имени исполнительной власти федерального уровня, а также об обеспечении этой деятельности и ее планах;

- сведения о всех мероприятиях, проводимых в официальной резиденции Правительства РФ, — заседаниях, совещаниях, встречах, пресс-конференциях, семинарах, брифингах, «круглых столах», а также о решениях, принятых на этих мероприятиях, и об их исполнении;

- сведения о взаимодействии федеральных органов власти с иными органами государственной власти РФ, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными, а также перечни и тексты международных договоров и соглашений Российской Федерации, заключенных (подписанных) Правительством РФ;

- сведения об основных показателях социально-экономи-ческого развития Российской Федерации и исполнении федерального бюджета, а также обзоры обращений граждан и организаций в Правительство РФ, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах;

- сведения о государственной службе федерального уровня, в том числе: о председателе и членах Правительства РФ, ответственных лицах других федеральных органов исполнительной власти (биографические данные); задачах и функциях структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти (порядке их работы, телефоны справочной службы);

- сведения о реализации федеральных целевых программ, заказчиком или исполнителем которых является федеральный орган исполни-

тельной власти, а также перечни и существенные условия договоров гражданско-правового характера, заключенных федеральным органом исполнительной власти с организациями, аналитические доклады и обзоры информационного характера о деятельности федерального органа исполнительной власти;

- сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в отрасли, входящей в сферу ведения федерального органа исполнительной власти, и динамику ее развития, а также в целом официальная статистическая информация, собранная и обработанная федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами, в том числе: о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности; прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях; приемах и способах защиты населения от них и т.д.;

- перечни информационных систем общего пользования и банков данных, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему учреждений, перечни информационных ресурсов и услуг, предоставляемых гражданам и организациям.

Мы лишь обобщенно изложили цитируемый документ, а в нем более 50 пунктов, подробно расписывающих систему интерактивного, на базе «цифровых» технологий обратной связи (РЯ-технологий) государственного управления. Уже один этот документ показывает, что исполнительная власть РФ владеет знаниями в области современных передовых технологий управления. Эти знания внятно демонстрирует и федеральная целевая программа «Электронная Россия», а также другие федеральные, региональные и ведомственные программы, например:

- федеральные целевые программы «Развитие электронной торговли в России на 2002-2006 годы», «Развитие единой информационно-образовательной среды Российской Федерации в 2002-2006 гг.», «Создание и развитие информационно-телекоммуника-ционной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 годы»;

- региональная целевая программа «Электронная Москва» и в ее рамках — целевые программы «Социальная карта москвича», «Последняя миля», «Инфоград», «Безопасность москвичей», предусматриваю -щие доступ жителей Москвы к социально значимым информационным ресурсам;

- региональная целевая программа «Электронный Санкт-Петербург»;

- региональная целевая программа «Электронная Ленинградская область» и в ее рамках целевые программы «Развитие информационно-телекоммуникационных систем органов власти Ленинградской области», «Обеспечение малонаселенных пунктов и объектов социальной сферы Ленинградской области, а также участников и инвалидов ВОВ» и «Развитие средств связи и теле- и радиотрансляции на территории Ленинградской области».

В частности, «Электронная Москва» четко программирует конкретные организационные мероприятия по своей реализации, определяя:

- головную организацию, ответственную за осуществление программы: эта организация — ОАО «Электронная Москва»;

- пятилетний бюджет программы, который должен составить свыше 60 млрд. рублей, больше, чем запланировано на Россию в целом («Электронную Россию»);

- источники финансирования программы: их три — бюджет города, внебюджетные деньги городских организаций и инвестиции;

- принцип функционирования «Электронной Москвы» (в разделе «Информатизация городского управления») — на основе совместимости, эффективного взаимодействия (системности) всех информационных ресурсов, например, интеграции информационных систем Департамента имущества, Земельного комитета, БТИ и т.д., с тем чтобы формировалась единая база данных, обеспечивающая для городских властей целостный аналитический взгляд на социально-экономические тенденции города и возможность принятия быстрых и эффективных решений, а для горожан — гарантии безопасности, скажем, их уверенность в оперативном реагировании скорой медицинской помощи, МЧС, пожарной службы, милиции, качественной работе общественного транспорта, ЖКХ и т.д.

Подобным образом, «Электронная Ленинградская область» в своих нормативно-правовых документах определяет:

- в социальной сфере — создание автоматизированной информационной системы «Государственный регистр населения Ленинградской области», в частности, с подсистемой «Телекоммуникационная медицина», обеспечивающей на территории Ленинградской области мониторинга здоровья населения, экологической обстановки и т.д.;

- в экономической сфере — создание территориальной базы данных в отношении электронной торговли, мониторинга социально-экономического развития территории, инвестиционных проектов и т.д.;

- в сфере развития самих информационно-телекоммуника-ционных систем — создание: территориальной информационно-спра-вочной системы (ОГВ); информационно-культурных центров, в том числе теле- и кинозалов со спутниковой трансляцией сигнала, Интернет-кафе, центров доступа к информационным ресурсам ОГВ; информационных комплексов для оснащения центров доступа к правовой информации и систем интерактивного взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти с населением; информационных систем правительства Ленинградской области, а именно ситуационного центра губернатора, муниципальных отделений ситуационного центра (информационно-аналитических систем администраций муниципальных образований, а также информационных систем единой де-журно-диспетчерской службы и ее муниципальных абонентских пунктов), отраслевых подразделений правительства Ленинградской области.

В свою очередь, федеральная целевая программа «Электронный Санкт-Петербург (2002-2006 годы)» формулирует в разделе «Совершенствование информационного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, населения и хозяйствующих субъектов Санкт-Петербурга на основе использования информационно -коммуникационных технологий» задачи:

- создания интегрированной системы информационно-аналитического обеспечения деятельности администрации Санкт-Петербурга;

- внедрения системы информационного взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга, территориальных органов федеральной исполнительной власти и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге (1).

Наряду с указанными целевыми программами в России разработан проект Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти. О серьезности отношения к этому документу свидетельствуют число и уровень его разработчиков, среди которых — Министерство связи, Министерство экономического развития, Министерство промышленности и науки, ФСБ, ФСО, Государственная техническая комиссия, Госстандарт, Российский архив, Российская академия наук. Подготовка документа исполнила соответствующее решение Правительства РФ (.№ 33 от 11 сентября 2003 г.), а сам документ содержит анализ и обобщение уроков, приобретенных за два года

практической реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия», и учитывает соответствующий опыт развитых стран.

Концепция помимо детального отображения роли электронного документооборота в работе органов государственной власти как действенного средства повышения экономической и организационной эффективности государственного управления содержит очень важное положение, согласно которому внедрение информационно-коммуни-кационных систем не является затратным делом, поскольку «цифровые» ИКТ обладают сильным управленческим потенциалом и, следовательно, их внедрение непосредственно повышает эффективность управления. Документ уделяет серьезное внимание созданию общесистемных компонентов информационно-технологической инфраструктуры: общегосударственным регистрам; общегосударственной сети передачи данных; сети удостоверяющих центров; правительственному и ведомственным порталам и т.д. Анализ как этого документа, так и всех ранее упомянутых нормативно-правовых и законодательных актов, призванных обеспечить строительство «электронной России», позволяет сделать общий позитивный вывод, что, по крайней мере на уровне нормативно-правового обеспечения данного процесса, «цифровые» ИКТ в России рассматриваются в качестве инструмента, способного резко повысить эффективность государственного управления.

Однако вопрос в том, чтобы имеющаяся нормативно-правовая база «Электронной России» не только наращивалась, обретала системный, комплексный характер, но и превращалась в базу реальных реформ в стране. Вопрос в том, чтобы правильные слова превращались в соответствующие дела, чтобы преодолеть ситуацию, когда идея «электронной России» существует «на бумаге», а на практике «продавливаются» решения, не имеющие ничего общего с построением в России эффективного государства. В этой связи нельзя не обратить внимания на одну очень серьезную проблему современной России — качества, профессионализма, компетентности национального законодательства. А именно: в Российской Федерации механизм принятия государственных решений (подготовки соответствующих документов) зачастую обходится без такого действующего во всем мире ключевого звена, как экспертное сообщество, а в результате принимаются решения в виде тех или иных нормативно-правовых и законодательных актов, которые трудно назвать компетентными или иногда даже вообще здравыми. Наиболее свежий пример — новая редакция Уголовного кодекса РФ, которая ее авторами подавалась как выполнение современного цивилизационного императива либе-

рализации и гуманизации, но которая, по мнению российского экспертного сообщества, отстраненного от работы над поправками в УК, проявляет гуманность лишь в отношении профессиональных и организованных преступников (2, с. 1, 5).

Подобным образом российское экспертное сообщество указывает на невысокое качество нормативно-правовой базы «Электронной России», предъявляя к нормативно-правовому регулированию сферы «цифровых» ИКТ в России следующие претензии. Во-первых, эта сфера регулируется большим количеством нормативно-правовых актов разного уровня, которые слабо увязаны между собой. Во-вторых, в этой правовой базе чрезмерно велика доля актов подзаконного характера, а также не определено ее взаимодействие с другими отраслями права, например гражданским правом, что обусловливает ее (базы) противоречивость и фрагментарность и значительно снижает эффективность. В-третьих, нормы, регулирующие информационное взаимодействие граждан и органов государственной власти, практически не обеспечены никакими гарантиями исполнения — ни правовыми, ни организационными, ни материально-техническими. В результате механизм реализации права граждан и организаций на доступ к информации де-факто отсутствует. В-четвертых, правовая база информационного общества, которая сегодня в России есть, недостаточна — она не соответствует реальным потребностям участников правоотношений, игнорирует реальные возможности «цифровых» ИКТ в обеспечении информационного взаимодействия субъектов общественной коммуникации на современном уровне.

Поэтому в России необходимо, прежде всего, создать действенную правовую базу информационного общества, а для этого:

- закрепить основные права граждан в области информационной открытости (включая механизм реализации этих конституционных прав), а именно в отношении: порядка использования ИКТ во взаимодействии между государством, обществом и гражданами; перечня сведений, подлежащих обязательному размещению для открытого доступа на официальных сайтах органов власти в Интернете; порядка получения информации из государственных информационных ресурсов; правил работы с персональными данными (на основе федерального закона «Об информации персонального характера»), а также использования современных средств идентификации участников информационного обмена (на основе федерального закона «Об электронной цифровой подписи»);

- регламентировать права и обязанности государственных органов при формировании государственных информационных ресурсов, а также принципы предоставления информации (полнота, своевременность, достоверность);

- решить вопрос о создании целостной национальной информационной инфраструктуры, которая бы: включала в себя государственные и негосударственные, некоммерческие и коммерческие информационно-коммуникационные сети по предоставлению всей полноты «электронных» услуг: от государства гражданам, бизнесу, от одних государственных ведомств другим государственным ведомствам; предусматривала реальную информатизацию органов власти (на основе создания эффективно работающего государственного портала) не только на федеральном, но и региональном уровне;

- переработать базовый законодательный акт в области ИКТ России — федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» — для устранения терминологических противоречий путем уточнения объема и содержания правовых понятий «информация», «информационный ресурс», «информационная система», «электронный документ», «электронное сообщение», более точного определения правового режима использования государственных информационных ресурсов, а также приведения этого базового законодательного акта в соответствие с Гражданским кодексом РФ;

- систематизировать правовые нормы, относящиеся к использованию «цифровых» ИКТ в органах власти, в отношении не только Гражданского кодекса и нескольких основных законов, но и всего законодательства в области информационно-коммуникационных правоотношений, включая законы о государственной, коммерческой и служебной тайне, о СМИ и т.д.: должны быть исключены ситуации, когда одни и те же понятия вводятся, определяются и используются по-разному в различных актах федерального законодательства либо формулируются некорректно;

- внести в действующий федеральный закон «Об электронной подписи» изменения и дополнения, корректирующие порядок использования электронной подписи в отношениях между органами власти и гражданами, выведя из сферы законодательного регулирования использование электронной подписи экономическими субъектами между собой (что подлежит регламентации договорами между ними), а также использование электронной подписи внутри органов государственной власти (здесь регламен-

тация должна быть определена подзаконными актами об электронном документообороте в госорганах);

- внести уточнения в ту часть Гражданского кодекса РФ, где регулируются исключительные права на объекты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), например, в положения об информации как отдельном объекте гражданских прав, о коммерческой и служебной тайне и т.д.;

- решить задачу разграничения правовых режимов применения средств защиты информации различными структурами — государственными органами и коммерческими организациями, — сняв необоснованные административные ограничения на оборот криптографических и иных средств защиты информации (в законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности), — а также уточнения правовых режимов различных видов информации с ограниченным доступом (служебной тайны, другой конфиденциальной информации): в целом требуется нормативное закрепление порядка создания защищенных, а также общедоступных государственных (властных и иных) информационных систем с регламентацией хранения и обработки в них информации с различными категориями доступа.

Наконец, использование управленческого потенциала ИКТ в системе государственной власти обязано создать правовое поле, где бы эффективно пресекались «компьютерные преступления», связанные с несанкционированным доступом к информационным системам, применением нелицензионного программного обеспечения, нарушением авторских прав на интеллектуальную собственность, распространением «спама» (навязываемой информации), компьютерных вирусов и т.д. Требуемая сегодня административная реформа как переход государственного управления на базу «цифровых» ИКТ — это выполнение гораздо более комплексной задачи, чем задача соответствующего материально-технического обеспечения деятельности госаппарата. Это — формирование институтов информационного общества, формирование качественно новой социальной и экономической среды и, соответственно, нового права, обязанного отвечать на все вызовы новой среды, связанные с резким ускорением общественной коммуникации, возрастанием цены информации и управления, ростом числа субъектов управления, конкурирующих с официальными управленческими структурами, прежде всего с государством. Правовое обеспечение формирования системы «элек-

тронного правительства» в рамках административной реформы — это и есть адекватный ответ на такие вызовы.

IV. СОСТОЯНИЕ (УРОВЕНЬ РАЗВИТИЯ) В РОССИИ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Интегральной функцией «электронного правительства», коль скоро оно работает на базе информационно-коммуникационных технологий, является именно РЯ-функция — установление эффективной коммуникации, обратной связи (таково принципиальное определение РЯ), эффективного интерактивного взаимодействия с другой стороной в рамках функциональных моделей С-С, С-Б и С-С «электронного» государственного управления. Специальная РЯ-служба в составе управления — примета резкого повышения уровня публичности организаций (правительственных, коммерческих и некоммерческих). Но «электронное правительство», «электронные корпорации» — это новое качество публичности организаций, расширяющее РЯ-функцию управления до уровня методологии, принципа управления. Важно понять, что сегодня РЯ-структуры, будь они в системе власти, бизнеса, любых организаций коммерческого или некоммерческого характера, объективно представляют не просто тенденцию публичности, но тенденцию, связанную с формированием информационного общества, внедрением во все секторы общественной жизни «цифровых» ИКТ, превращающих саму публичность в фактор эффективного поведения личности, организации, власти.

Поэтому, чем выше в данной стране «индекс развития электронного правительства», т.е. чем больше государство инвестирует в «цифровые» ИКТ, тем более востребована в нем РЯ-функция управления и тем в большей степени неформально и эффективно она осуществляется. Трудно

сравнивать по «индексу развития электронного правительства» США и Российскую Федерацию — слишком велик разрыв, притом что в США, как уже ранее отмечалось, система «электронного правительства» еще только формируется, чем и объясняется, что даже в этой передовой в отношении РЯ-технологий стране существует недопонимание управленческого потенциала РЯ, связанное с недопониманием управленческого потенциала «цифровых» ИКТ. Действительно, эксперты свидетельствуют, что в США «достаточно примеров, демонстрирующих отношение правительственных чиновников к отделам РЯ как совершенно бесполезным, которые, в отличие от таких нужных служб, как полицейская охрана, дорожное строительство и т.д., в любой момент можно совершенно безболезненно сократить» (1, с. 530).

Естественно, в Российской Федерации, где «индекс развития электронного правительства» гораздо ниже, чем в США (1,89 против 3,11), следует предположить и очень низкую эффективность использования управленческого потенциала РЯ. Тем не менее сегодня в России структуры РЯ действуют в системе государственной власти, бизнесе, государственных и негосударственных организациях в виде пресс-служб, пресс-центров, пресс-агентств, пресс-секретарей и других форм, выполняющих функции РЯ-подразделения (2; 3). РЯ-обеспечение управления — это использование управлением конкретной информационно-коммуникационной технологии, т.е. РЯ-ИКТ находится в одном ряду с «цифровыми» ИКТ, хотя сама по себе и не является «цифровой» ИКТ. Поэтому состояние РЯ-обеспечения государственного управления в принципе дает достоверную картину в отношении состояния «электронного правительства» в данной стране. Сегодня РЯ-служба, осуществляя профильную для себя информационно-коммуникационную (интерактивную, обратной связи) функцию, просто не может не использовать «цифровые» ИКТ, коль скоро они есть. И, таким образом, наращивание в системе государственной власти РЯ-активности является прямым фактором перехода государственного управления на базу «цифровых» ИКТ, разворачивания соответствующего инвестиционного процесса, обеспечивающего формирование «электронного правительства».

В России существует система РЯ-сопровождения государственного управления, структурированная как крупное рекламное агентство. Например, Центр общественных связей Министерства путей сообщения РФ включает в себя: пресс-службу, информационно-аналитическую службу, телестудию МПС, сайт МПС, рекламное агентство (4). Так же

и у Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ есть своя информационная служба, отвечающая в том числе за воспитание у населения культуры безопасности. Делается это через соответствующие программы на федеральных каналах, такие как «Катастрофы недели», «Экстренный вызов», «Дежурная часть», учебные и научно-популярные фильмы о поведении человека в экстремальной ситуации, пресс-службу, рекламное агентство МЧС и т.д. (5, с. 28-31) РЯ-обеспечение есть и у налоговой полиции России в виде Управления информации и общественных связей, заказывающего рекламные ролики на ТВ, наружную рекламу и т.д. (6, с. 26-27) В органах государственного управления на уровне субъектов РФ РЯ-работа ведется государственными информационными агентствами, управлениями по РЯ, ответственными лицами по связям с прессой и другими функциональными подразделениями местных органов власти. РЯ-служба в системе государственной власти РФ работает на основе Положений по связям с общественностью, свидетельствующих, что основными целями и функциями этой службы являются:

- обеспечение прозрачности работы данной структуры;

- обеспечение обратной связи и сотрудничества с гражданами и организациями;

- содействие реализации законодательства и в целом становлению институтов гражданского общества;

- изучение общественного мнения и информирование общественности о существе принимаемых решений;

- анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органов власти;

- обеспечение органов власти прогнозными аналитическими разработками;

- формирование благоприятного имиджа власти и должност-ных

лиц.

Наряду с созданием РЯ-подразделений непосредственно в государственных органах последние могут обращаться к специализированным РЯ-фирмам за консультациями для установления более плодотворных связей с общественностью. Сегодня правительственные структуры становятся постоянными клиентами российского рекламного рынка, крупных рекламных агентств. Даже в тех случаях, когда государственная организация имеет свою РЯ-службу, существует целый ряд оснований, заставляющих государственные органы обращаться за профессиональной помощью к специализированным РЯ-агентствам — например,

когда нужно осуществить РЯ-работу очень большой сложности. Так, чтобы решить задачу эффективного РЯ-сопровождения Всероссийской переписи населения 2002 г., Государственный комитет Российской Федерации по статистике заключил контракт с ЗАО «Компания развития общественных связей» (7, с. 24-26). И в рамках этого контракта проходил конкурс на лучшее освещение в СМИ итогов переписи с целью инициировать в печатных и электронных СМИ информационные материалы, которые бы способствовали формированию позитивного отношения населения Российской Федерации к самой переписи — понимания ее общественно-политического, экономического и социального значения.

Показательно, что в России развитие РЯ-обеспечения государственного управления сопровождается формированием элементов «электронного правительства», по крайней мере на уровне разработки самой идеи в соответствующих нормативно-правовых документах. Это естественно: внедрение в работу госаппарата РЯ-ИКТ не может не «потянуть» за собой использования «цифровых» ИКТ, их управленческого потенциала. Так, в перечень стратегических системных мер по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005) впервые был включен проект «электронного правительства». И первым реальным результатом осуществления федеральной целевой программы «Электронная Россия» стало формирование федерального информационно-аналитического центра государственной системы оперативного контроля:

- состояния природных ресурсов, а также экономически важных и опасных объектов;

- разработки концепции электронного документооборота в органах государственной власти;

- информатизации образования (внедрения систем дистанционно -го обучения), работ по проекту «Телемедицина»;

- разработки системы «Государственный регистр населения»;

- реализации проектов по созданию электронных административных регламентов: в рамках этих проектов уже развернуто более 3000 пунктов коллективного доступа в Интернет, в том числе более 800 пунктов — в сельской местности, а примерно 7,4% почтовых отделений подключено к Интернету (8).

Реально работающим сегодня в Российской Федерации элементом «электронного правительства» является присутствие практически всех властных структур страны в Интернете. Большинство органов феде-

ральной власти (58 из 61), включая Правительство, Администрацию Президента, палаты Федерального Собрания, а также Счетную палату РФ, имеют информационные порталы, которые публикуют стандартный набор информации о своей деятельности, ведомственной структуре, нормативных документах, контактной информации, формы отчетности и т.д. Разумеется, это еще не «электронное правительство» в полном объеме его функций, но это — выполнение постановления Правительства РФ (от 12 февраля 2003 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Это — реальная публикация ведомствами общедоступной и довольно широкой информации о себе, реальный шаг к построению системы «электронного правительства» как прозрачной структуры.

Уже существуют экспертные оценки информационного сопровождения работы госаппарата России, и, например, лучшим среди российских государственных сайтов признан сайт Министерства по налогам и сборам (МНС) РФ. 3 млн. налогоплательщиков — юридических лиц и 65 млн. физических лиц приглашаются к свободному посещению этого сайта для своевременного получения самой свежей информации. Причем, МНС России имеет не один сайт, но целую их сеть, обслуживающую территориальную — в субъектах РФ — структуру управлений МНС. Особое направление работы — информационный обмен между налоговыми органами и внешними организациями, создание автоматизированного банка данных на основе информационных ресурсов различных ведомств с целью расширения и совместного решения контрольных и аналитических задач налоговыми органами с соответствующими территориальными органами федерального казначейства, другими государственными органами, с налоговыми и таможенными органами государств ближнего зарубежья для уменьшения возможностей ухода от уплаты налога на добавленную стоимость при осуществлении экспортно-импортных операций. От имени Правительства РФ МНС России заключило ряд межправительственных соглашений об избежание двойного налогообложения — 53 соглашения, в том числе с США, Великобританией, Швейцарией, Казахстаном, Киргизией, Украиной.

Аналогичная работа ведется и в субъектах РФ, где (в областях и городах) создаются советы по информатизации и центры информатизации органов государственной власти. При полпреде Президента РФ в Южном федеральном округе создан Совет по ИКТ. Приняты республи-

канские и областные целевые программы информатизации — развития информационных систем министерств, госкомитетов и ведомств, что позволяет объединить усилия заинтересованных организаций, осуществлять межведомственную координацию, готовить специалистов, обеспечивать информационную безопасность. В десятках регионов завершаются проекты по объединению государственных информационных ресурсов ЗАГСов и паспортно-визовых служб, а в некоторых субъектах РФ начали интегрировать эти базы данных с базами данных ЖКХ. Например, в соответствии с концептуальными положениями федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010)» в Чувашии в рамках осуществления проекта «электронного правительства» строится республиканская информационно-аналитическая система (РИАС), которая включает в себя:

- республиканскую телекоммуникационную сеть, функционирующую на основе синхронизации баз данных о населении, поддерживаемых такими ведомствами, как МНС России, Пенсионный фонд, Фонд медицинского страхования, ЦИК (ГАС «Выборы») и т.д.;

- компьютерные комплексы, охватывающие все муниципальные отделы ЗАГС, районные и городские отделы внутренних дел, предприятия ЖКХ;

- инфраструктуру общественного доступа к РИАС, систему защиты информации, необходимое организационно-кадровое обеспечение;

- высокоскоростные информационные сети во всех районных центрах республики с подключением к этим сетям муниципальных органов власти и учреждений: примерно половина всех средних общеобразовательных школ в Чувашии уже подключена к Интернету, реально действует система телекоммуникационной медицины;

- решение технически сложных вопросов, связанных с обеспечением документов электронной подписью, оснащением всех республиканских и муниципальных органов власти сертифицированным программным обеспечением: Республиканский удостоверяющий центр, функционирующий при Госкомитете Чувашии по связи и информатизации, генерирует ключи и контролирует защищенный электронный документооборот;

- обеспечение (специальным Указом президента Чувашии) равных прав электронных и печатных источников информации через придание легитимности официальной информации, размещенной на республиканском правительственном портале: бумаги стремительно вытесняются из

документооборота как республиканских, так и муниципальных органов власти республики, поскольку преимущества электронной подписи бесспорны, это — быстрота, удобство, отсутствие бумаг (электронный документ аутентичен бумажному оригиналу, стопроцентно защищен, может храниться вечно, а будучи размещенным в сети Интернет, мгновенно доступен из любой точки земного шара);

- утвержденный (Постановлением правительства Чувашии) перечень сведений, размещаемых на правительственном портале, и информирующий о принимаемых нормативных документах и новостях, кадровых вакансиях и перечне услуг, оказываемых органами власти гражданам и организациям: аналогичный перечень рекомендован и для сайтов муниципальных органов власти (9).

В результате этой работы власть в Чувашии становится все более прозрачной, понятной, близкой людям и, как следствие, эффективной. Тем более что порталы государственного управления не просто информируют, но оказывают гражданам и экономическим субъектам реальные онлайновые услуги — от отправки электронного сообщения в адрес того или иного властного органа до выполнения таких относительно сложных задач, как получение лицензий или передача в органы власти установленной законом отчетности. Подобным образом администрация Тюменской области считает использование «цифровых» ИКТ одним из приоритетных направлений своей деятельности. Так, еще в 1997 г. в рамках этой стратегии была принята пятилетняя целевая программа «Информатизация Тюменской области», ориентирующая все структурные подразделения областной и районных администраций на развитие своих информационно-коммуникационных сетей — формирование информационных ресурсов (разработку веб-узлов), создание и сопровождение баз данных, в том числе законодательной и архивной баз.

Действительно, сегодня в Тюменской области власть переходит на современные технологии сбора, обработки и передачи информации. С 2003 г. действует портал финансово-экономического блока администрации Тюменской области в виде информационно-коммуникационного центра «Экопанорама» — сети уже существующих и планируемых веб-узлов на базе Интернета/ «интранета», которые строятся как единая сеть. Портал предназначен для оперативного обеспечения информацией районных администраций и других государственных организаций, и к настоящему времени к его сети подключено десять структурных подразделений областной администрации, что в целом составляет 148 точек

подключения. В течение 2004 г. планировалось подключить все остальные структурные подразделения администраций города Тюмени и юга Тюменской области.

Обратим внимание: речь пока идет лишь о простых информационных порталах, не предполагающих интерактивного (РЯ-) взаимодействия государства и граждан. Но и это уже огромный в России шаг к прозрачно -сти власти и, следовательно, повышению ее эффективности. Между тем необходимо продвигаться дальше — стимулировать граждан и экономических субъектов к активной роли в их взаимоотношениях с властью: получателей от государства не только информации, но и реальных услуг по соответствующим запросам. В этом отношении в России еще только появляются интерактивные (транзакционные) системы «электронного правительства». В стране пока лишь 13 ведомств располагают порталами с ограниченными интерактивными функциями: возможностью составления запросов, получения ответов на вопросы, регистрации пользователей и т.д. И сегодня пока очень немногие российские ведомства (например, МНС, Роспатент) способны предложить интерактивные услуги через Интернет.

Новый Таможенный кодекс РФ в главе 40 «Информационные системы и информационные технологии в таможенном деле» содержит положения, позволяющие участникам таможенного оформления подавать документы в электронном виде. В частности, к системе электронного декларирования в настоящее время подключились «Автоваз», Магнитогорский металлургический комбинат и некоторые другие крупные предприятия. Планируется в скором времени обеспечить переход к широкомасштабному внедрению этой системы. Также планируется создание системы анализа и управления рисками, системы сквозного документального электронного оформления товаров и введение электронного паспорта товаров. Широкомасштабное внедрение этой системы начато в 2003 г. на направлении Хельсинки — Санкт-Петербург — Москва. Государственное таможенное казначейство (ГТК) России активно сотрудничает с другими ведомствами. Так, Казначейство создало на уровне Центрального таможенного управления систему контроля выполнения платежей в бюджет. Одним из перспективных проектов ГТК является проект по созданию единой автоматизированной системы контроля над вывозом товара. В реализации этого проекта участвовать будет не только ГТК, но и Министерство по налогам и сборам России и таможенные службы других стран.

Интерактивные системы «электронного правительства» начинают действовать в Ставропольском крае, Чувашии, Новосибирской области,

где Интернет все больше используется для государственных закупок. Согласно данным, прозвучавшим на Всероссийском совещании 24-25 апреля 2002 г. в Чебоксарах «Электронное правительство для электронной России», в тех областях Российской Федерации, которые перешли на систематическое использование Интернета для осуществления государственных закупок, удалось снизить стоимость закупок в 1,2-3,5 раза. В Москве интерактивная система «электронного правительства» существует, например, в виде проекта «Социальная карта москвича». Основное назначение проекта — обеспечение качественной основы для планирования статей бюджетных расходов в разных районах и округах города. По замыслу руководителей проекта, пластиковую «Социальную карту москвича» в перспективе получат все жители Москвы и с помощью этой карточки с ее 16 разделенными секторами памяти, защищенными на чтение и запись, будут выполнять любые платежи, в том числе по медицинскому страхованию, для оплаты проезда в городском транспорте и т.д. Реализация данного проекта потребует интеграции многих городских информационных систем, например, систем метрополитена, Московского городского фонда обязательного медицинского страхования и др. Ведется также разработка специальных интерактивных порталов для отдельных групп граждан.

Однако следует признать, что в России в настоящее время подобные системы — большая редкость, исключение. Существующие порталы имеют в основном узковедомственный характер, и практически отсутствуют интегрированные государственные информационные ресурсы, ориентированные на удовлетворение широких потребностей пользователей. Так, по оценке Российской ассоциации менеджеров, в то время как 93% порталов российских ведомств в настоящее время содержат нормативную информацию, только 23% предоставляют контактную информацию руководителей подразделений, 13- имеют возможность интерактивных обращений и лишь 8% порталов позволяют направлять запросы. Поэтому сегодня в России стоит конкретная задача развития в рамках проекта «электронного правительства» не просто даже интерактивных систем, но именно систем оказания транзакционных услуг гражданам и организациям, систем, которые несут пользователям реальную экономию времени во взаимодействии с государством. Для руководителей министерств и ведомств это означает обеспечение в системе государственной службы высокой скорости обмена информацией с партнерами, вышестоящими и нижестоящими ведомствами. Для пользователей, кто бы они ни были (любые физические и юридические лица), — возможность доступа к необхо-

димой информации и работы с ней в любом месте и в любое время. Гражданин не должен носить справки из одного ведомства в другое, будь то оформление прав собственности, та или иная регистрация и т.д., — он должен просто обратиться в государственные органы, а дальше весь взаимный обмен информацией и документами происходит без его «хождений» и в сжатые (во всяком случае, фиксированные) сроки.

Выигрыш от этого — не только в повышении качества государственных услуг, но и в значительной экономии средств, расходуемых на такое обслуживание. Выигрывают обе стороны — система государственных услуг и ее пользователи. Грамотное использование «цифровых» ИКТ (по РЯ-методологии) — самый быстрый и экономичный способ повысить отдачу любой организации. Действительно, «цифровые» ИКТ, например, в работе структур государственного управления позволяют:

- повысить качество подготовки документов;

- укрепить исполнительскую дисциплину: в целом навести порядок в делопроизводстве — сократить число ошибок и злоупотреблений;

- ускорить и упростить процедуры принятия решений: по экспертным данным, сокращение времени на выполнение типовых операций государственными служащими, связанными с приемом граждан, может достигать 75%;

- поднять авторитет государственных институтов в глазах общества и упрочить позиции государства на международной арене.

О том, что внедрение электронного документооборота и соответствующей информационно-аналитической инфраструктуры в работу управленческих систем является эффективным рычагом повышения качества управления, наглядно свидетельствует пример внедрения автоматизированных информационных систем и интегрированных банков данных в МВД России, что позволило более чем в 2 раза повысить раскрываемость по некоторым видам преступлений. Подобный эффект следует ожидать от создания централизованных государственных регистров — это серьезно повысило бы качество работы государственных органов уже благодаря оперативному доступу к полной и точной информации об основных объектах управления. Например, внедрение автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра значительно упрощает решение имущественных споров и обеспечивает более эффективный контроль за собираемостью земельных налогов благодаря упорядочению огромного объема информации о земельных участках.

«Цифровые» ИКТ в государственном управлении это:

- сокращение бюджетных расходов на многие рутинные бюрократические операции, такие как: официальные уведомления; обязательное распространение нормативных материалов; перерегистрация, изменение форм заполняемых документов; разъяснительные мероприятия, решаю -щие задачу поддержки гражданами решений и позиции органов власти; разовые мероприятия по реорганизации, переезду, изменению области компетенции учреждений и т.д.;

- прямой экономический эффект от более выгодных условий проведения государственных закупок и конкурсного распределения ресурсов, когда, по экспертным данным, снижение стоимости приобретаемых ресурсов позволяет в некоторых случаях уменьшить соответствующие затраты в 1,5-4 раза: например, внедрение в Новосибирской области системы электронных торгов «Госзаказ» позволило сэкономить 25% от объема государственных закупок, осуществляемых в регионе, за счет снижения цен и транзакционных затрат;

- прямой экономический эффект от роста качества работы учреждения, когда в единицу времени обрабатывается большее число заявлений, повышается собираемость налогов, лучше защищаются интересы государства в конкретных хозяйственных спорах и т.д., наконец, сотни тысяч государственных служащих, занятых в неэффективных процессах, могли бы приносить гораздо большую пользу обществу и экономике: все очень просто — государственный служащий, использующий на своем рабочем месте электронные средства сбора нужной информации, заполнения необходимых форм и подготовки ответа, тратит не часы, а минуты.

В Российской Федерации на всех уровнях госаппарата в обработке документов граждан заняты примерно 400 тыс. государственных служащих. Очевидно, что перевод этой деятельности на систему автоматизированной обработки данных позволит сэкономить очень значительный объем государственных средств благодаря более эффективной организации труда. Например, в МНС России объем информации, поступающей от юридических лиц и вводимой в учетные системы министерства, составляет около 800 млн. листов в год, и трудозатраты на ввод данных оцениваются в 3,2 млн. человеко-дней. По экспертным оценкам, происходящий в течение последних нескольких лет процесс автоматизации сбора и учета налоговых поступлений приведет к 50%-ному сокращению трудозатрат на ввод данных, что в целом позволит высвободить для более продуктивной деятельности свыше 1,5 млн. человеко-дней.

Специалисты подсчитали, что в масштабах всей Российской Федерации потери времени граждан и бизнеса на общение с органами управления (транзакционные издержки) таковы, что, условно говоря, целый субъект РФ исключен из нормальной деловой и социальной жизни. По разным оценкам, каждый совершеннолетний гражданин Российской Федерации участвует примерно в пяти-десяти относительно простых, одно- или двухстадий-ных транзакциях (циклах общения) с властными структурами с целью получения лицензий, справок, пособий и т.д. и в одной-трех сложных (насчитывающих три-десять стадий с вовлечением территориально-распределенных органов управления) транзакциях. Это означает, что затраты времени трудоспособного населения России на рутинное «общение с властью» составляют 3-4 млрд. человеко-часов в год, т.е. 2-3% от всего рабочего времени российских граждан. Таким образом, получается, что в стране примерно 11,5 млн. человек полностью исключены из базы трудоспособного населения именно из-за неэффективной организации работы госаппарата (10).

Между тем внедряемая в ГТК России система электронного декларирования грузов позволяет импортерам заполнять таможенные декларации в электронном виде и, заверив их электронно-цифровой подписью, направлять в виде авторизованного сообщения в адрес регионального таможенного органа, где инспектор принимает соответствующее решение. Результат: среднее время оформления импортируемых грузов на границе сокращается с нескольких часов до 18 минут. В России переход государственного управления на базу «цифровых» ИКТ даст огромный экономический эффект еще и потому, что существенно снизит транзакционные издержки в виде взяток чиновникам, отнимающих у российских граждан ежегодно 37 млрд. долл. Транзакционные издержки общества наверняка снизит и организация работы государственных органов с гражданами и предприятиями по принципу «одного окна», когда гражданин взаимодействует только с одним уполномоченным государственным органом и при этом весь обмен документами и информацией происходит в электронном режиме, т.е. быстро и с минимальным участием клиента в процессе. Уже сегодня в Ульяновской области ограниченный опыт регистрации юридических лиц в «одном окне» показал, что «одно окно» сокращает время регистрации с нескольких недель до двух дней.

Все это позволяет сделать очевидный вывод: особенно в России с ее огромными транзакционными издержками из-за неэффективной государственной системы организации и управления инвестиции в «электронное правительство» — это прямая экономическая выгода, прямое высвобождение

простаивающих резервов национально-экономического роста. Суть «электронного правительства» даже не столько в его оснащении «цифровыми» ИКТ, сколько в «электронном» обеспечении надежной обратной связи с обществом на предметной основе государственно-управленческих услуг физическим и юридическим лицам. В России же власть традиционно ориентирована не на оказание услуг обществу, а на «самообслуживание». «Электронное правительство» призвано эту традицию властного эгоизма поломать, именно установив с обществом деловую обратную связь с помощью «цифровых» ИКТ в рамках РЯ-методологии. Пора признать, что РЯ — это не просто информационное сопровождение какой-либо деятельности, но это информационно-коммуникационная технология, непосредственное создание коммуникации ради решения содержательных задач. И «электронное правительство» есть не что иное, как содержательный РЯ — непосредственное создание коммуникации (с обществом) на базе «цифровых» ИКТ ради решения повседневных и стратегических задач общества в форме предоставления государством соответствующих услуг.

Мы уже отмечали, что сегодня даже в наиболее развитых странах реальная доля «электронного правительства» в системе государственного управления пока невысока. Поэтому более важным показателем является уровень РЯ-сопровождения государственного управления, показывающий степень готовности государственной власти формировать информационно-коммуникационное пространство управления, т.е. реализовывать управленческий потенциал «цифровых» ИКТ. И мы уже видели, что в Российской Федерации данный показатель имеет низкое значение. О том, что РЯ рассматривается в российских структурах государственного управления как нечто малосущественное, «дополнительное», а значит — излишнее, без чего вполне можно обойтись, свидетельствуют многочисленные социологические обследования, показывающие, что большой процент отечественных РЯ-работников, во-первых, не имеет специального образования, а во-вторых, сами не считают себя специалистами в этой области, поскольку для них РЯ-работа не основная, а дополнительная (11, с. 124-127). По свидетельству одного из крупных функционеров аппарата Правительства РФ, «пиар не входит в первую десятку приоритетных задач правительства» (12, с. 4).

Хуже того, в Российской Федерации РЯ от имени государственного управления во многом используется не по назначению — для обслуживания непубличных интересов государства в бизнесе. В этой связи специалисты обращают внимание на специфически российское, неизвестное в развитых странах явление государственного бизнес-пиара,

когда «компании с государственным участием и государственным же менталитетом... формируют свои публичный имидж и корпоративную идентичность, применяя особый лоббизм в виде малозаметной для обывателя активности трех дюжин олигархических групп, отличный от лоббизма американского, напоминающего спорт, в который вовлечено почти все взрослое население страны... Цель этого государственного бизнес-пиара: получить льготы, преференции или добиться особого расположения президентской администрации, правительства, влиятельных межведомственных комиссий и экономических спецслужб... Следствия сложившейся модели государственного бизнес-пиара очевидны... Это бесконечные согласования, «уточнение позиций», «сверка часов». Это неповоротливый и бессистемный антикризисный пиар. Это бессмысленная прямая имиджевая реклама, не создающая имиджа (именно ею компенсируется отсутствие эффективного влияния на общественное мнение). Это привлечение консультантов по знакомству или даже под давлением деятелей госпиара — привлечение в силу отсутствия конкурсных начал заведомо неэффективное. Это, наконец, колоссальные расходы» (13, с. 25-26).

По мнению российских исследователей, такая подмена очень важной сегодня задачи РЯ-сопровождения государственного управления происходит в России по системной причине — непрозрачности государственного управления в принципе и ее следствия в виде так называемой «информационной асимметрии» (14, с. 57-59), когда «предпочтение, отдаваемое государственными органами отдельным фирмам при предоставлении информации, ведет к созданию неравных условий конкуренции и еще большему усилению позиций компаний, находящихся в этом плане в привилегированном положении» (15, с. 55). Таким образом, в этих экспертных оценках отчетливо формулируется идея реформы госаппарата в России, причем ясно дается понять, что административная реформа обязана решить главную задачу — преодолеть сложившуюся в стране систему «информационной асимметрии». То есть реформа призвана, прежде всего, создавать информационно-коммуникационное (РЯ-) пространство управления и, значит, перестраивать работу госаппарата на базе «цифровых» ИКТ.

Немаловажной частью российской административной реформы должно стать усиление РЯ-работы, связанной с формированием достойного внешнего имиджа Российского государства. В этом отношении перед Россией стоит нелегкая задача — в 1990-е годы образ страны в массовом

сознании развитых регионов мира стал прочно ассоциироваться с коррупцией, мафией, «отмыванием» капитала и подобными непривлекательными вещами, что лишает страну столь нужных ей инвестиций, потока туристов, элементарной поддержки мирового сообщества в каких-то важных политических инициативах. Необходимость существенного повышения уровня международного сотрудничества России признают и сами высшие чиновники страны, в частности председатель Совета Федерации Федерального собрания РФ С.Миронов, отметивший: «Выстраиванию целенаправленной политики в области имиджа государства до сих пор уделялось мало внимания. Однако понимание этой необходимости уже сложилось во всех институтах власти и ведется проработка комплексного подхода к вопросу укрепления репутации страны на международной арене» (16, с. 11).

Российская проблема — не только в запаздывании с политикой информатизации общества, экономики, власти, но и в отставании в реализации этой политики на чисто технологическом уровне. Так, в стране отдельными ведомствами накоплен значительный опыт внедрения «цифровых» ИКТ, который может быть применен в масштабах всей системы государственной власти. Однако опыт этот находится на методологическом и техно -логическом уровне, уступающем современному опыту развитых стран, уже два поколения связанных с ИКТ средств и систем. Сегодня Россия внедряет в государственное управление так называемые «витрины» — веб-узлы, являющиеся просто средством донесения информации от государственных ведомств к гражданам, и только начинает осваивать порталы, интегрирующие и централизующие информационно-коммуникационные ресурсы. Между тем сегодня развитые страны активно переходят к третьему поколению информационно-коммуникационных средств — так называемым «шлюзам одного окна» (Government Gateways), транзакционным приложениям, позволяющим подавать в электронной форме заявки на получение лицензий, налоговые декларации, заявления на обмен документов и т.д. Через «шлюзы одного окна» могут также предоставляться услуги на основе так называемо -го «богатого контента» — такие, как дистанционное образование, консультирование, медицинские советы и т.д. Все это — средства активного общения между государством и адресатом услуг.

В России же пока продолжает оставаться проблемой подключение к глобальным сетям передачи данных: только 19% сотрудников в центральных аппаратах министерств и ведомств подключены к сети Интернет, а в целом (с учетом их территориальных органов) данный показатель составляет всего 1% (17). В развитом мире уже создаются «электрон-

ные» муниципалитеты, но в России, по-видимому, до этого еще далеко, коль скоро большое число российских муниципалитетов (4500 из 11500) не имеют доступа в Интернет и не могут ни получать, ни передавать информацию на современном технологическом уровне. Быстрейший переход к третьему поколению информационно-коммуникационных средств государственного управления — такова актуальная задача административной реформы в Российской Федерации. Тем более что решение этой задачи непосредственно предусмотрено в Программе социально -экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005), где сказано: «Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса к государству. Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой бюрократических барьеров. Органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества... Диапазон управленческих воздействий крайне узок, а сам механизм неэффективен.» (18).

V. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА «ЦИФРОВЫХ » ИНФОРМАЦИОННО -КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Перед Российской Федерацией стоит сложная задача формирования технологических, организационных, правовых и социальных условий, обеспечивающих функционирование системы электронного взаимодействия общества и государства. Такое взаимодействие не может быть ограниченным, локальным, элитным, но должно сообщать новое качество всему обществу, всей системе государственных услуг. Достижение этого нового уровня общественной жизни предполагает:

- интеграцию всех информационных ресурсов (на базе «цифровых» ИКТ) государственного управления в единую информационно -коммуникационную сеть, заменяющую традиционную «вертикаль власти», когда люди управляют людьми, «горизонталью» управления информацией, когда управляемость возрастает именно благодаря единству и слаженности работы всех функциональных частей информационно-коммуникационного поля государственного управления;

- разработку единых требований (стандартов) к инфраструктуре информационно-коммуникационной сети государственного управления: например, новые автономные порталы должны использовать единые государственные стандарты аутентификации и обеспечения информационной безопасности (privacy).

В Российской Федерации в 1990-е годы реализовывались проекты информатизации органов государственной власти. Однако введение авто-

матизированных систем обработки информации происходило на локальном уровне — отдельных департаментов, министерств и ведомств — и носило фрагментарный характер. Сегодня некоторые российские ведомства (например, МВД, Росгидромет и др.) располагают обширными хранилищами отраслевой информации с объемом данных, превышающим 500 гигабайт. Но интеграция между этими ведомственными информационными системами существует на допотопном уровне «бумажного» обмена. По данным анализа, выполненного по заказу Министерства экономики и торговли РФ, 90% государственных информационных систем в России — это ведомственные системы, 5 — межведомственные и 5% — общефедеральные. В результате система информационного управления, которая сложилась в России, страдает дублированием разобщенных информационных ресурсов. Так, в Министерстве налогов и сборов ведутся государственные реестры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и в Госкомстате есть регистр юридических лиц. Подобным образом различные реестры физических лиц одновременно формируются службами ЗАГС, паспортными столами МВД, Министерством труда и социальной защиты, Министерством здравоохранения и налоговым ведомством. При этом ни один из существующих реестров (как физических, так и юридических лиц) не является исчерпывающим — даже в базах данных системы медицинского страхования, слывущих самыми полными, отсутствуют сведения едва ли не о 10 млн. человек, если сравнивать с данными последней переписи населения (1, с. 57). Между тем все перечисленные ведомства могли бы использовать единый и максимально полный реестр, если бы таковой существовал.

В отношении федерального имущества России та же ситуация. С одной стороны, в Государственном комитете по земле в рамках соответствующей федеральной целевой программы создается единый государственный земельный кадастр, а с другой — сведения о недвижимости содержатся в десятках других баз, реестров и кадастров. В частности, здания, строения и сооружения учитываются в БТИ, земельные участки — не только в федеральном, но и в муниципальных, и региональных земельных комитетах, а леса, недра и водные ресурсы — в Министерстве природы. То есть информационные ресурсы управления разобщены и, значит, управляемость резко снижается. К тому же имеющиеся реестры федерального имущества неполны, и поэтому у государства нет достоверной информационной базы для начисления налогов на недвижимость, что лишает бюджеты значительной части доходов.

Разобщенность ведомственных информационных систем влечет за собой их материально-технологическую разобщенность, поскольку не ставится задача достижения единообразия оборудования и программного обеспечения, а в результате — несовместимость систем, и это является еще одним фактором снижения эффективности государственного управления. В России отсутствует общефедеральная сеть передачи данных, которая могла бы служить защитной средой для межведомственного информационного обмена. В этих условиях зажиточные ведомства обзаводятся собственными распределенными сетями - такая сеть есть, в частности, у Центрального банка и Пенсионного фонда, строится у МНС и планируется у Минфина и ГТК (2).

Организация межведомственного взаимодействия требует построения специальной интеграционной инфраструктуры. По сути дела эта же инфраструктура необходима и для предоставления интегрированных услуг через центральные правительственные порталы или порталы региональных и местных органов власти. В распоряжении государства находятся огромные массивы информации и соответствующие системы, которые занимаются их обработкой. В качестве примера можно привести город Москву, в котором имеется более 300 различных городских информационных систем. При этом выполнение многих задач, например оказание социальной помощи, медицинских услуг и т.д., требует интеграции и обеспечения информационного обмена между десятками ведомственных систем.

Интеграция государственных федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов позволяет существенно повысить эффективность работы государственного аппарата, сократить возможности для финансовых махинаций, нарушения законов, уклонения от уплаты налогов и т. д. Многие процессы в системе государственного управления носят межведомственный характер и требуют оперативного обмена информацией между отдельными органами власти. Примером может служить процесс возврата государством экспортного НДС, который требует оперативного информационного обмена между ГТК России и МНС России. Актуальность этой проблемы позволила добиться включения соответствующего проекта в федеральную целевую программу «Электронная Россия». Однако подобных прецедентов мало, хотя практически все ведомства нуждаются в оперативном обмене, а зачастую и в прямом доступе к информационным источникам других ведомств.

Ключевые информационные ресурсы, общие для всех ведомств (реестры физических лиц, юридических лиц, имущества и проч.), должны стать основой долгосрочного общефедерального строительства государственного управления на базе ИКТ. Прежде всего, ИКТ-политику необходимо направить на поддержку важнейших государственных функций, связанных с бюджетом, — сбора поступлений в бюджет, контроля его исполнения, а также управления различной собственностью. Логика здесь проста: сегодня таможенное и налоговое ведомства являются главными донорами бюджета, но собирают они лишь часть тех денег, которые могли бы собирать. В значительной степени это происходит из-за той же нехватки данных и слабой межведомственной координации. Так, многие проблемы ГТК России порождены отсутствием у него сведений о том, кто именно растаможивает грузы — добросовестный налогоплательщик или фирма-однодневка с нулевым балансом. Значит, нужна кооперация с МНС, без которой получить такие сведения невозможно. Подобным образом доля земельного налога и иных имущественных налогов и сборов в федеральном бюджете сегодня мала в значительной мере потому, что государство в точности не знает, какими активами располагает. Следовательно, нужен полный реестр государственного имущества, а без совместных усилий Министерства государственного имущества, Министерства природы, Роском-зема, БТИ и множества других ведомств его не создать. Теоретически доходы от имущества могут стать весомым источником наполнения бюджета, что подтверждается опытом других стран.

Между тем, по данным международных исследований, в 2002 г. государственные расходы на внедрение и использование информационно-коммуникационных технологий в России (0,20% от ВВП) в относительном выражении хотя и уступали уровню западноевропейских государств (в Великобритании — 0,35%, Германии — 0,32%), однако были вполне сравнимы с государствами с близким уровнем ВВП на душу населения (в Бразилии — 0,20%, Малайзии — 0,17%). Отметим, что эта цифра ниже фактического объема расходов во всей системе федеральных органов власти, оценить который пока невозможно из-за отсутствия точного учета расходов на информатизацию из бюджетных источников. При этом подавляющая часть таких расходов, по мнению экспертов, была направлена на информатизацию именно федеральных органов власти. Следовательно, в целом невысокий текущий уровень использования ИКТ в федеральных органах власти объясняется не столько ограниченным объемом финансирования, сколько рядом административных и

структурных проблем, не позволяющих максимизировать отдачу от государственных вложений.

Происходит это из-за отсутствия комплексного подхода к внедрению ИКТ как на уровне государства в целом, так и на уровне отдельных министерств и ведомств. Отсутствуют прозрачные для всех федеральных органов власти стратегические приоритеты информатизации системы государственного управления. Если государственная политика России ставит своей целью достичь к 2010 г. уровня стран, где государство играет поддерживающую в сфере ИКТ роль (как, например, в Чехии), тогда следует увеличить сегодняшнюю долю государственных расходов на ИКТ примерно в полтора раза. Но если «планкой» являются страны-лидеры — Франция, Германия, США, — то расходы должны быть увеличены в 22,5 раза. В Германии и США государство расходует на ИКТ 0,41-0,42% ВВП. Если же измерять долю расходов на ИКТ в процентах к госбюджету, то в России эта доля составляет 1%, в Чехии — 1,5-2, в Германии и Франции — 3,5-4%.

В Российской Федерации отсутствует современная государственная концепция использования ИКТ в государственном управлении. Концепция разрабатывается, но она имеет общий характер, определяя лишь принципы. Речь в ней идет о том, что в стране строится (должно строиться) информационное общество с идеологией не столько «вертикали власти», сколько «управленческой горизонтали» (распределением ответственности между многими субъектами управления), что необходимо столько-то уровней безопасности в государственной информационно-коммуникационной сети (например, в Канаде их семь, в России же — шесть), о том, каковы должны быть принципы финансирования ИКТ-проектов (ведомственными либо централизованными) и т.д. При этом недостаточно четко определены и разграничены роли, полномочия и ответственность всех субъектов, участвующих в управлении процессом информатизации федеральных органов государственной власти. Для координации деятельности по реализации программы «Электронная Россия» и координации вопросов финансирования других федеральных, ведомственных и региональных программ, содержащих задания по разработке и использованию ИКТ в Российской Федерации, была образована межведомственная комиссия, в состав которой включены руководители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации. В рамках этой межведомственной комиссии был образован экспертный совет из представителей деловых кругов, высших учебных заведений, Российской акаде-

мии наук, других научных и профессиональных организаций, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако имеющийся уже (двухлетний) опыт «Электронной России» доказал неэффективность такой многозвенной схемы. У этой федеральной программы не было и нет единого ответственного. Относительно небольшая сумма, выделенная в рамках программы, разошлась на множество небольших конкурсов, причем многие компании, выигравшие в тендерах, так ничего и не сделали.

В условиях отсутствия единой государственной концепции эффективность государственных вложений в ИКТ остается невысокой из-за неоптимального отбора проектов, слабой интеграции и дублирования работ различными ведомствами и неэкономных закупок ИКТ. Не разработаны правила и процедуры определения приоритетов и отбора проектов информатизации федеральных органов государственной власти, а также координации и контроля их выполнения. Недостаточное внимание уделяется институту независимой экспертизы проектов. Полной и достоверной информации о состоянии дел в стране сегодня не владеет ни одно из государственных ведомств, и это можно услышать уже от многих официальных лиц из министерств, Государственной думы и Совета Федерации (3). Отсутствует система мониторинга текущих и перспективных потребностей федеральных органов государственной власти в использовании ИКТ. Нет полных данных — нет и эффективного управления государством, поэтому-то правительству необходим сводный план информационного развития властных структур.

Отсутствует единый согласованный план совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти на основе современных ИКТ. Нет четкого определения роли и места самой федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» в процессах информатизации государственного управления. Согласно собственному исследованию Министерства связи России и анкетированию федеральных ведомств (48 из 58), выявлено, что общий вклад всех федеральных целевых программ в информатизацию страны составляет 14,3% (4). Тенденция такова, что полномасштабная реализация «Электронной России» откладывается на далекое будущее. Ситуация парадоксальная. Постановлением правительства был утвержден паспорт программы с общим объемом финансирования 72 млрд. руб. до 2010 г. с распределением по источникам финансирования, мероприятиям и периодам реализации программы. После утверждения паспорта программа,

начиная с самого первого момента своей реализации, финансируется: в 2002 г. - на 18%, в 2003 г. - на 19%. Вариант бюджета 2004 г. предусматривает 28% от объема финансирования, предусмотренного на 2004 г. из федерального бюджета. Таким образом, отставание в объемах финансирования не ликвидируется, а продолжает поддерживаться (5). Между тем реализация «Электронной России» как раз и призвана решить базисную для страны проблему — эффективного государственно -го управления.

Основные проекты в области использования управленческого потенциала ИКТ реализуются в рамках отдельных федеральных и ведомственных программ и недостаточно увязаны между собой. Положение осложняется также недостаточной проработкой целей на уровне ведомств: только 30 ведомств имеют специальные структурные подразделения по ИКТ, менее 30% ведомств имеют утвержденные комплексные программы информатизации. У ведомств нет возможности опираться на единые организационные стандарты, типовые модели организации деятельности подразделений информатизации на ведомственном уровне из-за отсутствия соответствующей методической базы. Статус руководителей подразделений, ответственных за внедрение ИКТ, во многих случаях не позволяет принимать соответствующие стратегические решения. Федеральные органы власти также сильно различаются по уровню своей организационной и кадровой зрелости в отношении использования ИКТ (6). В тех же ведомствах, где подобные программы существуют, они разработаны в отрыве от программ других органов власти, не адаптированы для решения российских задач. Компьютеры часто выполняют роль пишущих машинок и в стране создается ситуация бессмысленных затрат, когда, по оценке ВШЭ, коэффициент полезного действия компьютерной техники в разных бюджетных организациях составляет лишь 10-20%, что и означает фактическое омертвление средств в регулярно обновляемых компьютерах, используемых крайне неэффективно. Внедрение ИКТ не сопровождается оптимизацией организационной структуры, пересмотром административных процессов и регламентов деятельности подразделений, формированием новой организационно-управленческой и информационной культуры государственных служащих.

Распределение бюджетных средств между ведомствами на их (ведомств) информатизацию осуществляется крайне неравномерно. По данным экспертов министра связи РФ, львиная часть бюджетных средств в 2001-2003 гг. (более 70%) была израсходована шестью федеральными

ведомствами, среди которых лидировали Минфин и МНС (7), т.е. именно ведомствами, реализующими в основном функции управления государственными финансами и собственностью.

Следует констатировать, что в информационно-коммуникационном развитии государственного управления России существует явная диспропорция. Так, доля сотрудников, подключенных к локальным сетям, в одних ведомствах составляет 3%, а в других 99%. Подобный разброс частично обусловлен разной информационной насыщенностью конкретных функций, выполняемых различными ведомствами, но в целом он указывает, с одной стороны, на сильное организационное искажение информационно-коммуникационного поля государственного управления, а с другой — на неэффективное использование средств при закупке дорогостоящего оборудования и технологий. Интересно отметить, что в некоторых ведомствах, являющихся лидерами по абсолютной величине затрат на ИКТ, в частности в МНС и Минфине, расходы в расчете на одного сотрудника близки к среднему показателю во всей системе федеральных органов власти.

Явно неравномерно распределено финансирование на ИКТ и среди субъектов РФ. Некоторые регионы тратят до 200 млн. руб. в год, а некоторые — только 2 млн. руб., что в итоге приводит в целом к сильному «цифровому» разрыву на региональном уровне. Отсутствует какой-либо механизм привлечения средств из внебюджетных источников в программы «Электронная Россия» и «Электронные регионы». Многие регионы осуществляют бюджетное совместное финансирование. Лидерами здесь являются, например, Москва (бюджетное финансирование «Электронной Москвы» в 2003 г. составило 3,47 млрд. руб.), Санкт-Петербург, Чувашия. В Эвенкии средства на ИКТ-обеспечение власти предоставляет компания «Юкос», а в Карелии программа развития ИКТ-среды будет финансироваться в объеме около 25 млн. евро в течение нескольких лет. Миссия этой программы состоит в том, чтобы в Карелии был достигнут такой же уровень развития ИКТ-инфраструктуры, какой существует сегодня в Финляндии. Но, к сожалению, названные субъекты РФ — исключение из российских регионов, где такие возможности пока не создаются.

Затраты на ИКТ в государственной службе России составили в 2002 г., по данным Министерства экономического развития и торговли, менее 2% общих затрат на ИКТ. В этом отношении российская государственная служба находится в плохом положении в сравнении, например, с

промышленным сектором и коммерческими структурами России, где затраты на ИКТ составляют 11-13% общих затрат на ИКТ.

Существующие процедуры распределения бюджетных средств на ИКТ характеризуются низкой прозрачностью. В рамках действующей бюджетной классификации невозможно дать интегрированную оценку расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти. Ни в федеральном бюджете, ни в большинстве федеральных целевых программ, ни в ведомственных бюджетах до сих пор не существует отдельной статьи расходов на информатизацию. Статья эта «размазана» по затратам на административную реформу, модернизацию и прочим статьям. Проводимые же за счет внебюджетных источников затраты на ИКТ-обеспечение федеральных органов государственной власти практически не учитываются ни государственной, ни ведомственной статистикой. Впрочем, обнадеживает то, что есть поручение правительства (протокол № 33 от 11 сентября 2003 г.), где имеется специальный пункт, сформулированный следующим образом: «Подготовить предложения, позволяющие получать интегрированную оценку затрат на информационные технологии за счет средств федерального бюджета». Фактически это означает введение с бюджета 2005 г. в ведомственную бюджетную классификацию отдельной статьи «Расходы на информатизацию и информационные технологии». По-видимому, это и будет решением проблемы.

В России не просматривается однозначная связь между объемами финансирования федеральных органов государственной власти и показателями эффективности их деятельности. Финансирование значительной доли программ и проектов по внедрению современных ИКТ осуществляется из средств международных займов без проведения тщательной технико-экономической экспертизы и обоснования. И эта ситуация требует своего исправления, поскольку ожидается рост значимости внешних источников финансирования. Известно, что МБРР выделяет России кредиты на внедрение ИКТ примерно на 19 млрд. руб. (более 630 млн. долл.). Всего под гарантии Правительства РФ МБРР откроет четыре кредитные линии — Министерству финансов, ГТК, МНС и Министерству здравоохранения. Уже в 2004 г. расходы государственных структур на ИКТ должны вырасти до 1,5 млрд. долл., а в 2005 г. ожидается и значительный рост финансирования межведомственных программ (8, с. 59).

Вместе с тем анализ расходования в России средств на ИКТ показал некоторые положительные тенденции в самой структуре расходов. Так, из общего объема расходов 21% приходится на аппаратное обеспече-

ние, 13 — на прокладку вычислительных сетей, 16 — на программное обеспечение и проектные работы, 14 — на услуги связи, 11 — на техническую поддержку и 25% — на прочие расходы, что является достаточно сбалансированной пропорцией в отличие от ситуации более ранних периодов информатизации, когда львиная доля расходов уходила на приобретение вычислительной техники при практическом отсутствии расходов на создание информационных систем.

Существенно повысить эффективность бюджетных расходов на ИКТ-обеспечение государственного управления в России должно совершенствование механизма финансового планирования, которое в настоящее время ограничивается одним годом (отсутствует практика даже среднесрочного планирования). Крупные государственные проекты — это, например, внедрение ИКТ-систем в ГТК и МНС России с объемом финансирования (займами Всемирного банка) в 140-150 млн. долл. Для таких больших проектов общепринятая мировая практика предусматривает проведение двухэтапных конкурсов: сначала — на разработку технического задания, а затем — на выполнение этого технического задания. В России же закон о государственных закупках никаких двухэтапных конкурсов не предусматривает, давая право победителю конкурса создавать в рамках НИОКР концептуальный документ и осуществлять его реализацию. И нет особых стимулов менять эту систему, что, по экспертному мнению, является значительным недостатком для существующей в России модели управления процессами информатизации органов государственной власти.

Между тем в России требуется современная концепция использования ИКТ в деятельности госаппарата, концепция, которая бы в полной мере отвечала комплексному характеру процесса внедрения ИКТ в государственное управление и предусматривала:

- разработку и осуществления единой государственной научно-технической политики в отношении реализации управленческого потенциала ИКТ в государственной службе;

- механизмы корректировки общей стратегии использования ИКТ в государственном управлении;

- конкретные механизмы внедрения ИКТ на разных уровнях государственного управления — федеральном, ведомственном, региональном;

- современные механизмы финансового планирования в отношении реализации управленческого потенциала ИКТ;

- современную организацию государственных закупок ИКТ.

Выработка и реализация такой концепции не исчерпывает всех проблем перехода в России государственной службы на базу «цифровых» ИКТ. Серьезной для страны проблемой является нехватка высококвалифицированных кадров в области ИКТ. Прежде всего, привлечение таких кадров в госаппарат затруднено из-за в принципе низкого уровня оплаты труда служащих в государственном секторе. Например, такие же специалисты зарабатывают в российском корпоративном секторе — крупных компаниях — в 3-4 раза больше. Кое-что для решения данной проблемы делается — в половине российских ведомств за штатом созданы подведомственные предприятия, которые выполняют задачи, связанные с ИКТ, однако этого недостаточно, и кадровая проблема в государственном секторе остается. Сегодня Российское государство, даже с учетом обновления компьютерного парка, теряет на неважном кадровом обеспечении «Электронной России» примерно 44 млрд. руб. Многие чиновники элементарно не умеют пользоваться компьютерной техникой — таких из 1 млн. 163 тыс. человек насчитывается 800 тыс. (!), и в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия» предусмотрено ежегодно направлять на компьютерный «ликбез» по 40 тыс. человек (9).

Для решения кадровой проблемы в формировании системы «электронного правительства» России нужны:

- соответствующие (учитывающие специфику государственной службы) комплексные программы подготовки управленческих кадров;

- разработка минимальных типовых квалификационных требований в области использования ИКТ;

- программы тестирования навыков государственных служащих в области использования ИКТ;

- достаточное финансирование мероприятий по обучению и повышению квалификации сотрудников органов государственной власти всех уровней;

- рост мотивации управленцев в освоении «цифровых» ИКТ;

- центры подготовки и повышения квалификации государственных служащих в сфере ИКТ с единой системой подготовки и переподготовки кадров;

- создание и развитие инфраструктуры региональных центров по подготовке и повышению квалификации государственных служащих в области ИКТ.

В России есть еще одна проблема, общая для многих стран, в том числе и развитых, вставших перед необходимостью реализовать про-

грамму формирования «электронного правительства». Это — проблема социальной готовности к информационному обществу. Ранее мы уже отмечали, что даже в такой продвинутой по потенциалу «электронного правительства» стране, как Великобритания, уровень «социальной готовности» к ИКТ — готовности общества воспринять «электронный» уклад жизни — невысок. Также и в России социологические исследования показывают слабую готовность общества воспринять «электронное правительство». Так, опрос, проведенный ВЦИОМ в 2003 г. среди 16 тыс. человек, выяснил, что для россиян доступ к информации о работе властных структур, а также возможность взаимодействовать с властью (реально получать государственные услуги) посредством «цифровых» ИКТ не столь важны, как, допустим, возможность просто «обращаться» к власти. Например, только 13% респондентов приветствуют прозрачность федерального и регионального уровней государственного управления и только 8% — прозрачность органов местного самоуправления. При этом указанные 13 и 8% российского общества составили в основном молодые, социально активные, продвинутые в социальном плане группы, в то время как в консервативном общественном «хоре» доминировали старшие возрастные группы, жители отдаленных от центра поселений, а также имеющие невысокий социальный и потребительский статус (10).

Вместе с тем отечественные исследователи отмечают позитивную динамику российского общества в отношении его готовности воспринять «электронный» уклад жизни именно благодаря естественному обновлению поколений. Так, в 2003 г. Центром развития информационного общества (РИО-Центр) было проведено социологическое исследование «Общественные предпосылки становления информационного общества в России» по всероссийской репрезентативной выборке: в 7 федеральных округах среди 1500 респондентов, разделенных на 28 фокус-групп. Основными индикаторами были выбраны два: наличие/отсутствие навыков владения компьютером и пользования сетью Интернет; наличие/отсутствие желания осваивать информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) для их применения на работе и дома (11, с. 57-66). Исследование позволило разделить россиян в отношении их готовности жить в информационном обществе на три группы:

- группу тех, для кого компьютер — просто рабочий инструмент, техническое средство, обслуживающее их профессиональные, скажем, в области информационных технологий, интересы и не более того (в этой

группе в основном лица старше 35 лет, профессионально занимающиеся информационными технологиями);

- группу тех, для кого компьютер олицетворяет особый образ жизни, кто испытывает психологический дискомфорт вне нахождения в «информационном обществе» (в эту группу входят люди младше 35 лет и лишь часть профессионалов в области информационных технологий);

- группу в основном людей среднего и старшего возраста, испытывающих психологический дискомфорт от нахождения в «информационном обществе», страх перед ним и даже стресс.

Последняя группа в России достаточно многочисленна, и она была бы серьезной проблемой для формирования в стране информационного общества, если бы не наличие быстро и естественным образом растущего так называемого «компьютерного сообщества», базу которого составляет группа (молодых: от 15 до 35 лет), для которой «компьютер — особый образ жизни». Исследование выявило, что члены «компьютерного сообщества» являются носителями некой общей виртуальной культуры, обладающей собственным набором ценностей, стандартов, языка, символов. При этом членов «компьютерного сообщества» отличают очень важные и необходимые для информационного общества черты: развитое умение оперировать абстрактными категориями, способность принимать решения, высокая скорость мыслительных процессов, определенная дисциплина мышления, независимость во взглядах, гибкие подходы, умение сопоставлять различные точки зрения и критично к ним относиться. Исследование выявило также хорошую базу для оптимизма — признание всеми респондентами необходимости вхождения России в глобальное информационное общество, т.е. понимание сегодня российским обществом, что в XXI в. страна с развитым сектором ИКТ будет иметь явное преимущество перед странами, где этот сектор не развит. Мнения респондентов разделились лишь в отношении реальности, скорости и степени построения в России информационного общества.

Причем подавляющее большинство респондентов считают, что эффективное развитие ИКТ в России невозможно без активного участия государства, а представители «компьютерного сообщества» конкретизируют эту бесспорную идею, отмечая необходимость принятия целостной государственной программы по развитию ИКТ. При этом показательно отдание явного предпочтения среди возможных направлений государственных инвестиций не инвестициям в закупку и производство соответствующего оборудования, но именно «человеческому капиталу»: подготовке кадров и повышению

компьютерной грамотности молодежи. Большинство респондентов были не в курсе дела об «электронном правительстве», однако при получении на этот счет базовой информации уже в ходе исследования большинство из них отнеслось к данной идее положительно, понимая, что «электронное правительство» — это более открытая и более «быстрая» система управления в стране.

И все же исследование выявило на сегодняшний день главный фактор, негативно влияющий на перспективы вхождения России в глобальное информационное общество. Этот фактор — не отсутствие финансовых возможностей для приобретения компьютера, но отсутствие самого желания это делать. Это — низкие жизненные стандарты: не столько в реальности, сколько в головах людей, рассуждающих, зачем нам вообще нужна такая «роскошь», такая «избыточность», такая «высокая планка». И это люди, как правило, старших возрастов (старше 50 лет); с доходом менее 2500 рублей на человека в месяц; с неполным средним образованием; не знающие английский язык даже на начальном уровне; жители села. На сегодняшний день это — достаточно многочисленная группа, которая не просто не может, но, главное, не хочет даже осведомляться о потенциале ИКТ. В этой связи Российское государство делает большую ошибку, не организуя соответствующий «ликбез» для массового россиянина, не реализуя никакой специальной программы РЯ-обеспечения распространения в обществе компьютерной грамотности. Достаточно сказать, что компьютерная реклама в России такова, что адресована она не массовому потребителю, а специалисту, уже хорошо знакомому с компьютерной терминологией.

Между тем именно «массовый россиянин» образует тот резерв, благодаря которому может быть серьезно повышена общая готовность страны к жизни в информационном обществе. В ближайшей перспективе подготовка к жизни в информационном обществе этого «массового россиянина» представляется достаточно трудной задачей. Однако результаты проведенного исследования позволяют наметить и пути решения проблемы. Отсутствие личной заинтересованности и разные фобии, возникающие вокруг ИКТ, возможно преодолеть только за счет распространения знаний. Будет целенаправленная государственная просветительская политика, будут знания — будет и иное отношение людей к перспективам жизни в информационном обществе. Психологическая готовность к новым жизненным условиям не менее важна, чем навыки владения компьютерной техникой. Поэтому необходим широкий комплекс государст-

венных мероприятий по ликвидации так называемого «цифрового неравенства» — обеспечению доступа к Интернету через множественные, альтернативные и взаимодополняющие каналы электронного взаимодействия граждан (и бизнеса) с государством.

В России в отношении перспектив построения информационного общества во главе с «электронным правительством» отмечается еще один вселяющий оптимизм фактор. Это — фактор быстро развивающегося российского рынка ИКТ, на сегодняшний день одного из самых динамичных в мире. Так, в 2002 г. рост российского рынка ИКТ составил 16%, обновление компьютерного парка — 18%, а объемы — 130,4 млрд. руб. Количество пользователей Рунета в течение 2002 г. выросло на 4% — до 6 млн. человек, и в 2,5 раза увеличилось количество «разовых» пользователей. Такова динамика, позволяющая с определенным оптимизмом воспринимать пока очень неважные абсолютные показатели развития национальной ИКТ-индустрии, например, доля которой в ВНП страны менее 1%, в то время как в развитых странах эта доля составляет 4-5%.

Другие абсолютные цифры в отношении российского рынка ИКТ следующие. Сегодня в России доступ к Интернету имеют 40% населения страны, а 2/3 россиян никогда Интернетом не пользовались. Но проблема в том, считают отечественные эксперты, что из тех россиян, кто имеет доступ к Интернету, лишь 27% пользуются Интернетом постоянно — и дома, и на работе, а более 50% остаются эпизодическими пользователями, поскольку могут обращаться к Интернету только на работе. 27% россиян, в жизнь которых Интернет вошел более или менее прочно, — достаточно низкий уровень психологической готовности населения в содействии развитию федеральной целевой программы «Электронная Россия», в том числе развитию телекоммуникационной медицины, в которой объективно особенно нуждаются в малых городах и сельской местности. При столь немассовом пока посещении россиянами Интернета предоставление даже наиболее востребованной сегодня в России информации о российском законодательстве и перспективных планах развития страны не достигнет своей цели. Поэтому самая актуальная в настоящее время задача в рамках выполнения федеральной целевой программы «Электронная Россия» — обеспечение для большинства российского населения доступа к Интернету.

Собственно, решение этой задачи заложено в самой федеральной целевой программе «Электронная Россия», поскольку программа предусматривает к своему завершению в 2010 г. оборудование более 50% всех

почтовых отделений страны пунктами коллективного доступа к Интернету при темпе ввода таких пунктов доступа начиная с 2004 г. не менее 2 тыс. в год. Подобным образом региональная программа «Электронная Москва» включает в себя проект «Последняя миля», планирующий создание современных сетей кабельного телевидения для обеспечения москвичам всех видов информационных услуг. Этот проект по всем мировым стандартам дорогой: по нему на одну квартиру тратится от 50 до 100 долл. Но в том и состоит преимущество инвестиций в современные ИКТ, что инвестиции эти быстро окупаются — по мере того, как начинает разворачиваться и работать сеть соответствующих услуг, а проектный запас времени надежной работы информационно-коммуникационных сетей составляет 120 лет.

Вместе с тем факт, что сегодня в России основным сдерживающим моментом реализации программы «Электронная Россия» является небольшая доля целевых пользователей «электронными» сетями в общей численности населения страны. Некоторыми экспертами предлагается конкретное и, на наш взгляд, достаточно эффективное решение этой задачи. А именно: учитывая сегодняшний низкий уровень приобщения российских граждан к «цифровым» ИКТ, в ближайшей перспективе приоритетным направлением строительства «электронной России» должно стать развитие «электронных» услуг, оказываемых государством бизнесу, где уровень внедрения передовых ИКТ достаточно высок и где, следовательно, отдача от государственной политики информатизации общества может быть получена значительно быстрее.

Таким образом, в настоящее время важнейшей задачей Российского государства является проведение хорошо продуманной и решительной политики, нацеленной на создание всего комплекса информационного общества, прежде всего его ИКТ-инфраструктуры в виде объединенных в единое целое (на базе передовых ИКТ) информационно-коммуникационных сетей. Такие сети, охватывающие все уровни и секторы жизни общества, призваны в системе «электронных» услуг резко снизить для граждан и организаций, в том числе бизнеса, транзакционные издержки и, следовательно, вывести национальную экономику на устойчивый рост, общество — на более высокое качество жизни, а страну — на подобающий уровень конкурентоспособности. Ключевое место в этой политике отведено административной реформе как переходу государственного управления на базу ИКТ-инфра-структуры — формированию «электронного правительства». По опыту развитых стран, «электронное правительство» реально создает новые источники дохода для государства благодаря повышению качества

государственных услуг + росту производительности труда государственных чиновников. Сегодня именно новые источники дохода и рост производительности труда — два основных результата внедрения ИКТ-инфраструктуры в корпоративный сектор. На эти же результаты может твердо рассчитывать и государственное управление с соответствующим эффектом в целом для национальной экономики, общества и страны при условии, что ИКТ-инфраструктура будет решительно внедряться в работу самого госаппарата.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сегодня в развитых странах ИКТ являются базовым фактором модернизации государственного управления. В этих странах вкладываются огромные средства в формирование системы «электронного правительства», добиваясь значительного роста эффективности оказания государственных услуг в системе единой информационно-коммуника-ционной сети, минимизирующей транзакционные издержки, а это высвобождает позитивную энергию граждан и бизнеса, ведет к устойчивому росту национальной экономики, подъему качества жизни общества, конкурентоспособности страны, обеспечения ее безопасности.

В России также необходимо переходить к этой системе, иначе страна не выживет в современном мире, где к качеству управления предъявляются беспрецедентно высокие требования. В Российской Федерации кое-что делается в этом направлении. Важные в этом отношении нормативно-правовые документы фиксируют, во всяком случае, общее правильное понимание ситуации. Так, Министерство экономического развития РФ видит «Электронную Россию» как источник методологии и координатор базовых мероприятий для других федеральных целевых программ, ведомственных и региональных программ, международных и подведомственных организаций и муниципальных проектов. Использование современных ИКТ в государственном управлении имеет особенное значение для успешного проведения институциональных преобразований, в том числе требуемой административной реформы как модернизации всей системы государственной службы, и позволяет:

- повысить оперативность и качество управленческих решений;

- упростить процесс взаимодействия органов власти с гражданами и организациями и сократить время на их информационное обеспечение;

- обеспечить прозрачность и информационную открытость государственной власти для населения;

- повысить эффективность существующих механизмов общественного контроля деятельности органов государственной власти;

- повысить престиж государственной службы и авторитет государственных служащих;

- снизить операционные расходы на содержание государственного аппарата, оптимизировать численность государственных служащих.

Общее понимание есть. Но вместе с тем характер и уровень использования ИКТ пока в России таковы, что не позволяют обеспечить существенное повышение эффективности государственного управления.

Расходы средств федерального бюджета на внедрение современных ИКТ не дают необходимого управленческого, экономического и социального эффекта из-за несовершенства существующих организационных и финансовых механизмов оценки, отбора и координации выполнения проектов по внедрению ИКТ в деятельность государственной власти. Реализуемый на практике подход приводит к появлению автономных, разрозненных и не совместимых между собой информационных ресурсов и систем, невозможности организации их согласованной работы и взаимодействия в рамках общих процессов государственного управления. Имеет существенные недостатки нормативно-правовое и кадровое обеспечение процесса информатизации органов государственной власти. Не создана «критическая масса» оснащенных современными средствами коммуникации граждан, способных воспринимать услуги «электронного правительства».

Однако проблему необходимо решать как приоритетную. И ее решение требует комплексного подхода к самой задаче информатизации именно как задаче формирования ИКТ-инфраструктуры взаимоотношений общества и государства.

ПРИМЕЧАНИЯ

РАЗДЕЛ I.

1. Граждан В.Д. Сервисный характер государственной службы // Государственная служба в современной России / Под ред. Алферовой Е.В., Черепанова В.В. — М.: ИНИОН, 2003. — С.55.

2. См.: Граждан В.Д. Указ. соч. — С.55.

3. Там же. — С.57.

4. Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. — М., 1995. — С.17.

5. Сморгунов Л.В. Управление в условиях неопределенности: В поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: Теория, реформы, эффективность / Под ред. Сморгунова Л.В. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. — С.11.

6. См.: Турчинов А.И. Целостность государственной службы в системе государственного управления России // Государственная служба в современной России. — М.: ИНИ-ОН, 2003. — С.16.

7. См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы.— М.: РАГС, 20 0 2. — С.81, 204.

8. См.: Сморгунов Л.В. Указ. соч. — С.10.

9. Еляков А.Д. Современная информационная революция // Социол. исслед. — М., 2003. — № 10. — С.31.

10. Взгляд — 2002. Точка зрения Комитета начальников штабов США // США: Экономика. Политика. Культура. — М., 2001. — № 1.

11. См.: Сморгунов Л.В. Указ. соч. — С.11.

12. Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Сморгунова Л.В. — СПб., 1998.

13. Иноземцев В.Л. Постэкономическая революция: Теоретическая конструкция или историческая реальность? // Вестн. РАН. — М., 1997. — Т.67, № 8. — С.711-719.

14. Drucker P. Post-capitalist society. — N.Y.: Harper-Collins publ., 1995; Sakaiya T. The knowledge-value revolution, or a History of the future. — N.Y.: Kodansha America, 1991.

15. Edvinsson L., Malone M. Intellectual capital: Realizing your company's true value by finding its hidden roots. — N.Y.: Harper-Collins publ., 1997.

16. Stewart T. Intellectual capital: The new wealth of organizations. — N.Y.; L., 1997.

17. Westney E. Organisational evolution of the multinational enterprise: An organizational sociology perspective // Management intern. rev.. — Wiesbaden, 1999. — Vol.39, N 1. — P.55—75.

18. См.: Сморгунов Л.В. — Указ. соч. — С.11.

19. Пономарев С. PR в Интернете: То ли еще будет! // Советник. — М., 2001. — №3. — С.5.

20. См.: Dowling P. Completing the puzzle: Issues in the development of the field of international human resource management // Management intern. rev. — Wiesbaden, 1999. — Vol. 39, N 3. — P.27-43.

21. Brewster Ch. Strategic human resource management: The value of different paradigms // Management intern. rev. - Wiesbaden, 1999. - Vol. 39, N 3. - P.45-64.

22. Том Н. Тенденции и перспективы развития управления персоналом // Пробл. теории и практики упр. - М., 2000. - № 6. - С.97.

23. Уткин А.И. Глобализация: Процесс и осмысление.- М., 2001; Покровский Н.Е. Российское общество в контексте американизации // Социол. исслед. - М., 2000. -№ 6.

24. Бек У. Что такое глобализация: Ошибки глобализма - ответы на глобализацию. -М., 2001.

25. Кастельс М. Информационная эпоха: Экономика, общество и культура. - М., 2000.

26. Иванов В.Н., Назаров М.М. Массовая коммуникация в условиях глобализации // Социол. исслед. - М., 2003.- № 10. - С.29.

27. Мартинелли А. Рынки, правительства, сообщества и глобальное управление // Социол. исслед. - М., 2003. - № 1. - С.16, 25, 28.

28. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту: Опыт реформирования государственной службы в Великобритании // Полит. исслед. - М., 1996. - № 1. - 134 с.

29. Организация управления и экономической деятельности / Под ред. Зарецкой С.Л., Капрановой Л.Д. - М., 1996. - 134 с.

30. Гапоненко А. Л. Новые технологии менеджмента в государственном управлении // Аль Пари. - Алматы, 2000. - № 3/4. - С.35-38.

31. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: Мировая практика и российские проблемы // Пробл. теории и практики упр. - М., 1999. - № 1. - С.26-31.

32. Клейнер Г. Механизмы принятия решений на промышленных предприятиях: Результаты эмпирического анализа. - М.: ЦЭМИ РАН, 1998.

33. Костюк В.Н. К теории информационного общества // Системные исследования: Методологические проблемы: Ежегодник, 1997 / Под ред. Гвишиани Д.М. и др. - М.: Эди-ториал УРСС, 1997. - С.65-79.

34. Лапин Н.И. Кризис отчужденного бытия и проблема социокультурной реформации // Вопр. философии. - М., 1992. - № 12. - С.29-41.

35. Лапин Н.И. Проблема социокультурной трансформации // Вопр. философии. - М., 2000. - № 6. - С.3-17.

36. Панарин А.С. Философия политики. - М., 1996. - С.39.

37. The state in a changing world // World development report, 1997. - Cambridge: Oxford univ. press, 1997.

РАЗДЕЛ II.

1. Катлип С., Сентер А., Брум Г. Паблик рилейшнз: Теория и практика: Пер. с англ. — 8-е изд. - М.: Вильямс, 2000. - С.25.

2. Блэк С. Паблик рилейшнз: Что это такое? — М.: Новости, 1989. — С.137.

3. Цит. по: Катлип С., Сентер А., Брум Г. Указ. соч. — С.24.

4. Уэллс У., Бернет Дж., Мориарти С. Реклама: Принципы и практика. — СПб.: Питер, 1999. — С.588.

5. Dilenscheidaer R., Forrestal D. Public relations handbook. — 3 rev. ed. — Chicago: Dart-nell , 1987. — P.5.

6. Айзенберг М.Н. Менеджмент рекламы. — М.: ИнтелТех, 1993. — 80 с.

7. Арнольд Н. Тринадцатый нож в спину российской рекламе и public relations. — М.: Топ-Медиа, 1997. — 224 с.

8. Блажнов Е.А. Паблик рилейшнз: Пособие для деловых людей. — М.: ИМА-Пресс, 1994. — 158 с.

9. Векслер А. История public relations: Попытка хронологии // Советник. — М., 1999. — № 1.

10. Паблик рилейшнз: Основные формы общественных коммуникаций / Гундарин М.В., Дмитриев Н.Л., Огарь И.В., Торичко Р.А. — Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 1993. — 73 с.

11. Лебедева Т.Ю. Паблик рилейшнз по-французски: Концепции. Практика / Под ред. Засурского Я.Н. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. — 134 с.

12. Ромат Е.В. Реклама в системе маркетинга. — Харьков: Студцентр, 1995.

13. Тульчинский Г. Public relations: Репутация, влияние, связи с прессой и общественностью, спонсорство. — СПб., 1994.

14. Чумиков А.Н. Креативные технологии «Паблик рилейшнз». — М.: Унив. гуманит. лицей, 1998.

15. Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз для профессионалов. — М.: Рефл-бук; Киев: Вак-лер, 1999. — 624 с.

16. Зверинцев А.Б. Коммуникационный менеджмент: Рабочая книга менеджера «Public Relations.» — 2-е изд. — СПб.: Союз, 1994. — 288 с.

17. Ганжин В.Т. Паблик рилейшнз: Что это значит? Введение в средоведческую коммуникацию. — М.: МНЭПУ, 1998. — 176 с.

18. Борисов А.Ю. Связи с общественностью и реклама: Общее и различное // Реклама: Науч.-практ. журн. — М., 1994. — № 5/6. — С.17.

19. См.: Блэк С. Указ. соч.

20. См.: Катлип С.М., Сентер А.Х., Брум Г.М. Указ. соч.

21. Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под ред. Кома-ровского В.С. — М.: РАГС, 2001. — С.38-39.

22. См.: Катлип С.М., Сентер А.Х., Брум Г.М. Указ. соч. — С.531.

23. Связи с общественностью и общественными организациями («Паблик рилейшнз»). — М: РАГС, 1996. — С.26.

24. См.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под ред. Комаровского В.С. — М.: РАГС, 2001. — С.59.

25. Там же.

26. См.: Связи с общественностью и общественными организациями («Паблик ри-лейшнз»). — М: РАГС, 1996. — С.31.

27. См.: Катлип С.М., Сентер А.Х., Брум Г.М. Указ. соч.

28. Сарафанов В.И. Информационное обеспечение современного бизнеса: От рекламы к PR // Организационно-управленческие системы информационного общества / Под ред. Кулькина А.М. - М.: ИНИОН РАН, 2003. - С.116-129.

29. Колин К.К. Информатика сегодня и завтра: Фундаментальные проблемы и информационные технологии // Информационные технологии в структурах государственной службы. - М.: РАГС, 1995. - С.13-14.

30. Цит. по: Хилл Х. «Электронное правительство» — стратегия модернизации государства и управления // Государственная служба за рубежом. Государственная служба на пути реформ. - М.: РАГС, 2003. - С.82.

31. Кошкин А.Н. Электронное правительство как фактор социально-экономического развития России // Государство в XXI веке. - М., 2003.

32. См.: Хилл Х. Указ. соч. - С.81.

33. Hill H. Electronic Government - Strategie zur Modernisierung von Staat und Verwaltung «Aus Politik und Zeitgeschichte». - B., 2002. - S.24-36.

34. Автоматизированные системы обработки информации и управления. - М.: РАГС, 1999. - 311 с.

35. Информационные технологии в структурах государственной службы. - М.: РАГС, 1995. - 94 с.

36. Клепцов М.Я. Принципы построения и реализации мобильной информационной системы для руководителей органов государственной власти и управления на основе мультимедиа технологии. - М.: РАГС, 1996. - 37 с.

37. См.: Связи с общественностью и общественными организациями («Паблик ри-лейшнз»). - М: РАГС, 1996. - С.26.

38. Граждан В.Д. Сервисный характер государственной службы // Государственная служба в современной России. - М.: ИНИОН РАН, 2003. - С.67.

39. Шадрин А.Е. Административная реформа и информатизация государственного управления // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: Труды V Всерос. объедин. конф., Санкт-Петербург, 25—29 нояб. 2002 г. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002.

40. Бурстин Д. Американцы: Демократический опыт: Пер. с англ./ Под ред. Олейни-ка В.Т. - М.: Прогресс; Литера, 1993. - С.602, 605.

41. Korfer D. Kampf ums Kanzleramt. Errhard und Adenauer. - Stuttgart, 1987. - 894 S.

42. Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология / Под ред. Иноземцева В.Л. - М.: Academia, 1999. - 640 с.

43. См.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении. - М.: РАГС, 2001. - С.23—24.

44. Сэндидж Ч., Фрайбургер В., Ротцолл К. Реклама: Теория и практика: Пер. с англ. -М., 1989. - С.99.

45. Лашков М., Скрыпникова М., Шершнев Е. Фальсификация денежных знаков, ценных бумаг, документов, фирменной продукции развитых стран: Масштабы, последствия, средства защиты. - М.: ИСКРАН, 2001.

46. Роговский Е.А. Развитие информационного сектора США к началу ХХ1 века // США. Канада: Экономика. Политика. Культура. - М., 2002. - № 4 (388). - С.84.

47. «Электронная Европа-2005» // Business. - М., 2003. - № 4. - 24 сент.

48. www.internet.gouv.fr/english/textesref/txtang.doc (EN).

49. Доклад Министерства по связи и информатизации РФ, подготовленный в соответствии с поручением Правительства РФ. — № БА-П8-9042, от 29 июля 2003 г.

50. www.govtalk.gov.uk.

51. Электронизация в правительстве США. — Режим доступа: // PCWeek / Russian edition: http://www.pcweek.ru/news.asp.

52. См.: Новый этап реформы государственной службы в Великобритании // Государственная служба за рубежом. — М.: РАГС, 2003. — № 2. — С.33—34.

53. См.: Выхухолева Е. Замедленная реакция: Все чиновники не любят писать письма // Известия. — М., 2001. — № 190. — С.5.

54. См.: Новый этап реформы государственной службы в Великобритании. — С.33—34.

55. См.: www.accenture.com/xdoc/en/industries/government/eGov_April2002_3.pdf.

56. Источник: Gartner. — 2003 г.

РАЗДЕЛ III.

1. См.: http ://www.e-spb.org.

2. См.: Самый гуманный УК в мире // Известия. — М., 2004. — № 40. — С.1, 5.

РАЗДЕЛ IV.

1. Катлип С., Сентер А., Брум Г. «Паблик рилейшнз»: Теория и практика: Пер. с англ. — 8-е изд. — М.: Вильямс, 2000. — С.530.

2. См.: Связи с общественностью и общественными организациями («Паблик рилейшнз»). — М: РАГС, 1996;

3. Завьялов В.Е., Петров А.В., Тихомиров М.М. Системы информационно-аналитической поддержки кадровых решений. — М.: РАГС, 1999.

4. Известия. — М., 2001. — 14 мая. — С.11.

5. Команда — самое главное, что есть в нашем министерстве // Со-общение. — М., 2001. — № 5. — С.28—31.

6. Коновалова Э. О тех, кто примиряет нас с налогами // Советник. — М., 1999. — № 9. — С.26—27.

7. Меламедов Г. Перепись населения как повод для PR-кампании // Советник. — М., 2001. — № 8. — С.24—26.

8. Бяхов О. Решение об увеличении расходов на ИКТ должен принимать «малый ИТ-совнарком» // CNews.ru.

9. См.: Новости сайта ФЦП «Электронная Россия», 2004. — 6 февраля.

10. См.: «Компьютерра». — М., 2002. — № 23 (448).

11. Ивашиненко Н.Н. Служба по связям с общественностью в налоговой инспекции // Социол. исслед. — М., 1999. — № 12. — С.124-127.

12. «Главное — не переусердствовать в идиотизме»: (Интервью с заместителем руководителя аппарата правительства А.Волиным) // Известия. — М., 2001. — 2 апр. — С.4.

13. Орлов Д. Государственный бизнес-PR: Широкий, но не публичный // Советник. — М., 2000. — № 9. — С.25 —26.

14. Ведерникова Н., Гендлер Г. Информационная асимметрия на российском рынке труда // Человек и труд. — М., 2001. — № 2. — С.57-59.

15. Сичакова Э. Информационная открытость государственных органов как фактор влияния на экономический рост // Пробл. теории и практики упр. — М., 2000. — № 3. — С.55.

16. Репутация России — главная тема «Дней РЯ» // Советник. — М., 2003. — № 3 (87). — С.11.

17. «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти до 2010 года» // Официальный сайт Министерства РФ по связи и информатизации.

18. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы).

РАЗДЕЛ V.

1. Ревизская сказка // Эксперт. — М., 2003. — №40 (393). — С.57.

2. См.: Указ. соч.

3. Там же.

4. «Электронная Россия» держит пост // CNews.ru.

5. Бяхов О. Решение об увеличении расходов на ИКТ должен принимать «малый ИТ-совнарком» // CNews.ru

6. Ревизская сказка. — Указ. соч.

7. Там же.

8. Там же. — С.59.

9. См.: Рейман Л. Доклад на заседании Правительства РФ 11 сентября 2003 г. // Сайт Министерства РФ по связи и информатизации.

10. Результаты социологического опроса ВЦИОМ // Сайт федеральной целевой программы «Электронная Россия».

11. Милованцев Д. Общественные предпосылки становления информационного общества в России // Свобод. мысль - XXI. — М., 2003. — № 11. — С.57-66.