CC BY
30Молчанов И.Н.,
Титова А.И.1
ИНФОРМАТИЗАЦИЯ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Ключевые слова: государственные услуги, аккредитация, информатизация, реестры государственных услуг, электронный документооборот, федеральная государственная информационная система Росаккредитации.
Keywords: public services, accreditation, informatization, registries of public services, electronic document circulation, the Federal state information system of Federal service for accreditation.
В комплексе задач по повышению эффективности государственного управления одной из приоритетных является развитие и совершенствование системы государственных функций, в том числе предоставление государственных услуг. В экономической науке государственные услуги рассматриваются в качестве важнейшей составной части всей сферы услуг. Организация предоставления государственных услуг оказывает определенное влияние на результаты экономической деятельности в субъектах РФ и стране в целом. Государственные услуги становятся одной из основных и наиболее массовых форм взаимодействия населения с органами государственной власти, в результате которого у граждан формируется представление об эффективности деятельности всего государственного аппарата управления в целом.
Предоставление соответствующих государственных услуг как населению, так и бизнес-структурам, по мнению некоторых исследователей, должно опираться на информационное взаимодействие и электронные способы коммуникации. Повышению качества и результативности данной деятельности способствует реформирование системы оказания государственных услуг через развитие электронного правительства [6].
Понятие «государственная услуга» впервые появилось в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России от 15 августа 2001 года. Развернутое понимание государственной услуги содержится в законодательстве [10]. В научной литературе встречаются различные определения; согласно одному из них, «под государственной услугой подразумевается выдача документов, как правило, связанная с лицензированием, сертификацией, регистрацией, оформлением права собственности и т.д.» [12, с. 56].
Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) оказывает обширный перечень государственных услуг, в числе которых аккредитация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации, расширение, сокращение области аккредитации, подтверждение компетентности аккредитованных лиц, выдача аттестата аккредитации, выдача дубликата аттестата аккредитации, прекращение аккредитации, внесение изменений в сведения реестра аккредитованных лиц, предоставление сведений из реестра аккредитованных лиц; выдача бланков сертификатов соответствия, в том числе бланков сертификатов соответствия на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, а также бланков сертификатов соответствия, изготовленных по единой форме; аттестация экспертов по аккредитации, внесение изменений в сведения реестра экспертов по аккредитации, предоставление сведений из реестра экспертов по аккредитации; рассмотрение заявлений о включении сведений, предоставлении сведений из национальной части Единого реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза и т.д. [8].
Государственные услуги осуществляются в соответствии с принятыми административными регламентами Минэкономразвития России, детально определяющими последовательность действий должностных лиц при предоставлении каждой конкретной услуги, что позволяет более рационально выстроить работу структурных подразделений данной организации.
В условиях ограниченной предельной штатной численности персонала до настоящего времени сохраняют актуальность технологические вопросы обработки возрастающих в количественном отношении информационных потоков, отражающих потребности заявителей на получение государственных услуг. Государственной услуги по аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации являются одними из наиболее трудозатратных. Проверка соответствия обязательным требованиям по аккредитации осуществляется с момента поступления в Росаккредитацию заявления от заявителя и комплекта документов. Далее следует выбор эксперта по аккредитации и формирование экспертной группы. В рамках проведения экспертной группой документарной экспертизы и оформления на ее основании заключения, проводится оценка соответствия заявителя всем обязательным
1 Молчанов Игорь Николаевич - д.э.н., профессор, профессор кафедры «Политическая экономия» МГУ, профессор Департамента общественных финансов Финансового университета. E-mail: inmolchanov@fa.ru
Титова Анастасия Игоревна - главный специалист-эксперт отдела делопроизводства, контроля и архива Федеральной службы по аккредитации. E-mail: stasya-titova@yandex.ru
требованиям. В рамках выездной проверки осуществляется оценка фактического состояния заявителя, проводится подтверждение документальной информации. Это является важнейшим этапом в процедуре аккредитации. Здесь важно подтвердить достоверность сведений о заявителе, системе менеджмента организации, квалификации работников, используемом помещении, оборудовании, реактивах и др. В завершение принимается решение об аккредитации.
Загруженность работников Росаккредитации, выраженная в количестве оказанных государственных услуг, в 2015 году по отношению к 2014 году возросла на 63%. В связи с многократно возросшей нагрузкой, в 2015 году произошло некоторое снижение показателей, отражающих качество оказания государственных услуг: 21% от их общего количества были предоставлены с превышением установленных законодательством сроков [2].
Для упрощения процесса работы с информацией и перевода ее в электронный вид в 2013-2014 годах была введена в эксплуатацию Федеральная государственная информационная система в области аккредитации (ФГИС Росаккредитации). Ее функциональные возможности позволяют снять с сотрудников часть технической, бумажной работы по предоставлению государственных услуг посредством автоматизации процедур и сокращения времени, затрачиваемого на выполнение каждой операции.
ФГИС Росаккредитации - это система, предназначенная для автоматизации процессов в сфере аккредитации, осуществляемых работниками центрального аппарата и территориальных органов Росаккредитации, аккредитованными лицами, экспертами по аккредитации, экспертными организациями и иными участниками национальной системы аккредитации, повышения качества услуг по аккредитации, а также обеспечения открытости информации в области аккредитации.
Информационное обеспечение в области аккредитации регламентируется Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» [11]. В главе 4 данного нормативного документа закреплено создание Росаккредитацией федеральной государственной информационной системы в области аккредитации, предназначенной для сбора, обработки, хранения и передачи информации, взаимодействия заявителей, аккредитованных лиц, экспертов по аккредитации, технических экспертов и экспертных организаций с национальным органом по аккредитации, обеспечение функционирования этой системы и доступ к ней.
ФГИС Росаккредитации решает следующие задачи: ведение реестров Росаккредитации; подача заявлений и оказание государственных услуг, в том числе обеспечение взаимодействия между всеми участниками данных процессов (центральным аппаратом и территориальными управлениями Росаккредитации, аккредитованными лицами, экспертами по аккредитации, экспертными организациями); мониторинг хода оказания государственных услуг Росаккре-дитации; проведение государственного федерального контроля деятельности аккредитованных лиц; представление аккредитованными лицами сведений о результатах деятельности, об изменениях состава работников и о компетентности этих работников, об изменениях технической оснащенности Федеральной службы по аккредитации; предоставление сведений реестров Росаккредитации по запросам федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и других заинтересованных лиц через систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ); интеграция с сервисами ФОИВ в части получения необходимой информации в рамках оказания государственных услуг и функций Ро-саккредитации через СМЭВ; формирование статистических и аналитических материалов о результатах деятельности в области аккредитации и др.
ФГИС Росаккредитации выполняет следующие функции:
- обеспечение технической, информационной и аналитической поддержки реализации задач Федеральной службы по аккредитации и других участников Единой национальной системы аккредитации (ЕНСА);
- повышение качества оказания государственных услуг Росаккредитацией;
- обеспечение прозрачности деятельности участников ЕНСА в сфере аккредитации, сертификации и декларирования;
- развитие технологического обеспечения сбора, обработки, представления информации и доступа к ней участников ЕНСА.
С помощью функционала ФГИС пользователи - сотрудники ведомства могут: хранить данные; вести реестры; оказывать государственные услуги; вести внутриведомственные процессы организации; планировать и организовывать контрольные мероприятия; реализовывать процессы деятельности участников ЕНСА; оценивать, планировать, прогнозировать результативность и эффективность деятельности; формировать регламентную и аналитическую отчетность; вести нормативно-справочную базу информации.
Кроме того, в ФГИС Росаккредитации в систематизированном виде содержатся различные реестры: аккредитованных лиц; экспертов по аккредитации; экспертных организаций; технических экспертов; выданных сертификатов соответствия на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации; аккредитованных лиц, привлекаемых по государственному контролю; аккредитованных лиц по негосударственному контролю; аккредитованных лиц в области обеспечения единства измерений; протоколов испытаний, экспертов по сертификации. Любой пользователь имеет доступ к сведениям, содержащимся в вышеперечисленных реестрах.
Заявители, аккредитованные лица, эксперты по аккредитации, технические эксперты и экспертные организации получают право доступа к ФГИС на безвозмездной основе для целей взаимодействия с национальным органом по аккредитации. Сведения, содержащиеся в реестрах, другие сведения по вопросам аккредитации являются открытыми для ознакомления с ними заинтересованных лиц (за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую, иную охраняемую законом тайну, других сведений, доступ к которым ограничен федеральными законами).
ФГИС обеспечивает участникам национальной системы аккредитации оперативный доступ к информационным ресурсам. По оценкам ведомства, на апрель 2016 год общее количество пользователей ФГИС Росаккредитации со-
ставляет более 30 тысяч. В состав пользователей входят все участники национальной системы аккредитации: органы власти, эксперты по аккредитации, технические эксперты, а также сами заявители и аккредитованные лица.
В докладе «Об итогах деятельности Федеральной службы по аккредитации за 2015 год и задачах на 2016 год и среднесрочную перспективу» отмечается, что в настоящее время к ФГИС Росаккредитации подключено: 836 органов по сертификации; 4206 испытательных лабораторий; 222 аккредитованных лица в области обеспечения единства измерений; 23 органа инспекции; 410 экспертов по аккредитации; 8 экспертных организаций; 1 аккредитованное лицо по негосударственной экспертизе результатов проектных изысканий [2].
На сайте Росаккредитации в соответствующем разделе описан подробный порядок и процедура подключения пользователей к информационной системе [8]. Во ФГИС Росаккредитации разработаны личные кабинеты: Центрального аппарата Росаккредитации; Территориального управления Росаккредитации; органа по сертификации; испытательной лаборатории (центра); аккредитованного лица по метрологии; органа инспекции; провайдера межлабораторных сличительных испытаний; аккредитованного лица по негосударственной экспертизе; экспертной организации; эксперта по аккредитации.
Доступ к ФГИС Росаккредитации предоставлен следующим категориям пользователей: руководитель и сотрудники аккредитованных лиц (категория 1); органы по сертификации; испытательные лаборатории; прочие аккредитованные лица; эксперты по аккредитации. Для каждой из перечисленных выше категорий пользователей реализован свой личный кабинет, обеспечивающий функциональность в соответствии с правами доступа и выполняемыми задачами. Кроме того, ФГИС обеспечивает пользователям взаимодействие с внутренними информационными системами ведомства и внешними системами; возможность обмена информацией, а также разграничивает доступ пользователей к отдельным подсистемам, проводит аудит их деятельности в системе.
В личном кабинете можно формировать и отправлять заявления и комплекты документов в электронном виде на предоставление государственной услуги, а также следить за ходом исполнения государственной услуги; получить доступ к актуальной нормативно-правовой информации, сведениям о программах по обучению, различных мероприятиях, проводимых участниками системы национальной аккредитации; получить online консультацию работника Ро-саккредитации. Для всех пользователей личных кабинетов реализованы следующие функции: предоставление доступа к сведениям всех открытых частей реестров Росаккредитации; предоставление сведений об изменениях состава работников и о компетентности этих работников; подача заявлений на оказание государственных услуг Росаккредита-ции в соответствии с Законом № 412-ФЗ и мониторинг их предоставления; просмотр сведений об аккредитованном лице, отображаемых из закрытой части реестра аккредитованных лиц; добавление пользователей личного кабинета; просмотр актуальных новостей и важной информации и т.д.
Вход в личный кабинет осуществляется через Единую систему идентификации и аутентификации (ЕСИА). Личный кабинет пользователя ФГИС обладает интуитивно понятным интерфейсом. На главной странице размещаются новости Росаккредитации, календарь, информация о текущем статусе заявлений на государственные услуги; в зависимости от вида аккредитованного лица содержатся навигационные ссылки на реестры, открытые части реестров, администрирование, государственные услуги, данные об аккредитованном лице. Информация реестров представляется в табличной форме. Для внесения информации в реестры пользователь должен заполнить соответствующие поля (обязательные для заполнения помечены звездочкой).
Обязательный объем сведений, вносимый в реестры аккредитованных лиц, экспертов по аккредитации, технических экспертов, экспертных организаций определяется положениями Закона № 412-ФЗ [11]. Порядок формирования и ведения данных реестров, в том числе состав дополнительных сведений, включаемых в указанные реестры, и порядок предоставления сведений из них устанавливается Правительством Российской Федерации.
По нашему мнению, для повышения эффективности работы по предоставлению государственных услуг, ФГИС необходимы следующие дополнительные возможности:
1) получение пользователями результатов по заявленным к оказанию услугам полностью дистанционно в электронном виде (такой формат взаимодействия гораздо удобнее для обеих сторон процесса: для работников он существенно снижает трудозатраты на обработку входящей документации, для заявителей - сроки предоставления государственных услуг);
2) минимизация немашиночитаемой информации, размещаемой в системе (сокращение числа документов без опции декодирования приведет к значительному расширению возможностей для анализа данных, внесённых в ФГИС, что позволит проводить более детальный и качественный мониторинг деятельности участников процесса предоставления государственных услуг);
3) совершенствование организации мониторинга процесса оказания услуг путем внедрения автоматизированных систем реагирования на нестандартные действия заявителей, экспертов, экспертных организаций.
ФГИС Росаккредитации - один из ключевых инструментов реформы системы аккредитации России, который, в случае успешного дальнейшего развития и активного внедрения, многократно повысит эффективность деятельности не только Росаккредитации, но и аккредитованных организаций.
Одной из проблем, обусловливающей недостаточность кадровых ресурсов в системе Росаккредитации, является перегруженность сотрудников технической работой, обусловленная огромным объемом документооборота на бумажных носителях. Эта особенность во многом связано с тем, что планы по созданию в стране Электронного правительства, в основном, сконцентрированы на обеспечении предоставления государственных услуг в электронном виде и межведомственного электронного взаимодействия. При этом в государственном управлении темпы реализации мероприятий системы внутреннего электронного документооборота, основанные на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в органах власти, отстают от возрастающего спроса на данные виды услуг.
Исходя из приоритетной роли информационных ресурсов в деятельности Росаккредитации, необходимо в краткосрочной перспективе начать работу по переходу на внутренний электронный документооборот на основе надежной и протестированной технологической платформы, совместимой с Единой системой межведомственного электронного взаимодействия.
В качестве примера можно привести опыт применения электронного документооборота в банковской сфере. В течение последнего десятилетия подобная практика работы была успешно внедрена в управленческие процессы крупнейших российских банков и получила широкое распространение. Данный подход позволяет проводить информационный обмен и все внутренние согласования в электронном виде «в один клик». Это не мешает обороту документов, которые в соответствии с законодательством должны представляться в бумажном виде.
Переход на безбумажный документооборот позволит высвободить существенные кадровые ресурсы и снизить трудозатраты на техническую бумажную работу. В результате сотрудники различных структурных подразделений Управления по аккредитации смогут тратить больше времени на реализацию целевых задач по обеспечению выполнения аккредитованными лицами обязательных требований. Также повышению результативности деятельности сотрудников данных структурных подразделений будет способствовать внедрение модернизированной ФГИС, что обеспечит автоматизацию многих управленческих процессов и аналитической работы, в настоящее время осуществляемой в ручном режиме.
Кроме этого, большой потенциал по снижению нагрузки на сотрудников по аккредитации заложен в переходе на электронное получение услуг по аккредитации и подтверждение компетентности их получателей. Этот процесс предусматривает подачу всех документов для получения услуги в электронном виде. В дальнейшем, при положительном результате прохождения процедур по аккредитации и подтверждении компетентности, вся введенная заявителями на получение услуг информация сможет передаваться во ФГИС, а затем в автоматизированном режиме разноситься по реестрам и базам данных. Однако это станет возможным только в случае полной модернизации ФГИС.
В настоящее время сотрудники Росаккредитации используют в своей деятельности целый ряд информационных ресурсов: реестры сертификатов соответствия и деклараций о соответствии, реестры аккредитованных лиц и так далее. Эти массивы данных обрабатываются вручную или в полуавтоматическом режиме, что делает невозможным полный и качественный анализ данных из реестров Службы. Более того, в работе Росаккредитации могут быть использованы дополнительные источники информации: налоговая и бухгалтерская отчетность, таможенная статистика, платежные ведомости, базы данных с коммунальными платежами. Таким образом, можно согласиться с выводом о том, что аналитический потенциал рассматриваемой Службы реализуется слабо [9, с. 17].
Интеграция данных, которыми располагает Росаккредитация, с данными других ведомств, поставщиками коммунальных услуг, электроэнергии, Интернет-провайдеров сделает возможным выделение зон риска с большой степенью вероятности. Например, сигналом о высоком риске могут служить выданные сертификаты при нулевой отчётности в налоговые органы, или проведение испытаний при отсутствии коммунальных платежей [9, с. 18]. Следовательно, от «правительства в Интернете» следует переходить к «правительству из Интернета», объединяя разрозненные информационные ресурсы.
Внедрение инноваций является общемировым процессом, который приводит к повышению производительности труда, а также к сокращению численности работающих. «Согласно теории постиндустриализма появляется новый рынок - рынок интеллектуальных услуг с качественно новым набором благ и их характеристик» [4, с. 57]. Содержательное изменение функциональных обязанностей позволяет существенно снизить нагрузку на высококвалифицированных работников. По отношению к сотрудникам Росаккредитации, данная тенденция закономерно приведет к повышению качества оказываемых государственных услуг. По результатам проведения названных выше мер, возможно, не потребуется значительного увеличения штатной численности персонала этой службы. Использование и развитие информационных технологий способно полностью поменять подход к аккредитации и оценке соответствия. Однако переход должен быть плавным и постепенным, чтобы институт аккредитации не утратил своей эффективности.
Необходимо отметить, что уровень развития информационно-коммуникационных технологий и темпы их внедрения в деятельность органов государственной власти РФ значительно отстают от ведущих западных государств. Согласно методологии ООН, можно выделить четыре ступени развития процесса предоставления электронных услуг.
1-я ступень: развивающееся электронное правительство, в котором государственные сайты представлены в виде простых визиток и официальных веб-страниц.
2-я ступень: расширенное присутствие электронного правительства, в котором государство предоставляет больший объем информации через Интернет - законы и нормативные документы, отчеты, новости, скачиваемые базы данных.
3-я ступень: транзакционное присутствие, предполагающее интерактивное взаимодействие между гражданином и правительством.
4-я ступень: сетевое электронное правительство, являющееся наиболее развитым уровнем работы государства в Интернете. Сервисы G2G (государство-государство), G2C (государство-гражданин) и C2G (гражданин-государство) интегрированы между собой. Правительство вовлекает граждан в процессы подготовки и принятия решений и общественные дискуссии [7].
Развитие теоретических и практических положений в дальнейшем исследовании возможно посредством привлечения инструментария маркетинга по следующим базовым направлениям: изучение современных концептуальных подходов к оценке результативности деятельности организации; анализ моделей формирования маркетинговой результативности и соответствующих им показателей оценки эффективности деятельности; рассмотрение различных
вариантов действий и выбор оптимальных предложений в рамках комплекса маркетинга; изучение маркетинговых инноваций в партнерских отношениях и оценке эффективности маркетингового управления [5, с. 243-244].
В современный период в России происходит становление различных структурных частей электронного правительства. Необходимо повышать заинтересованность ведущих политиков и общественных организаций, поддерживать прогрессивную направленность процесса предоставления электронных государственных услуг, приложить определенные усилия по совершенствованию количественных и качественных характеристик располагаемых информационных ресурсов. Завершение комплекса необходимых работ по данному виду деятельности позволит улучшить осведомленность органов государственной власти, окажет позитивное влияние на динамику развития всех составных элементов процесса информатизации общества.
Список литературы
1. Бзегежева Л.К. Проблемы внедрения и функционирования информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов власти // Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2016. № 3. - http://cyberleninka.ru/ article/n/problemy-vnedreniya-i-funktsionirovaniya-informatsionno-kommunikatsionnyh-tehnologiy-v-deyatelnosti-organov-vlasti
2. Доклад «Об итогах деятельности Федеральной службы по аккредитации за 2015 год и задачах на 2016 год и среднесрочную перспективу». - file:///C:/Users/%D0%D1%83%20(1).pdf
3. Молчанова Н.П. Развитие программно-целевой методологии в условиях формирования инновационной экономики в России // Сборник научных трудов II Международной научно-практической конференции «Современные технологии и управление» / Филиал МГУТУ им. К.Г. Разумовского (Первый казачий университет) в р.п. Светлый Яр Волгоградской области. 2013. - С. 7578.
4. Новая модель рынка труда в России: роль внешних факторов. Монография / Боженко В.В., Гневашева В.А., Гоккер Г. и др. Под ред. С.В. Рязанцева, В.А. Гневашевой. - М.: Экон-информ, 2014. - 411 с.
5. Проблемы современного маркетинга в экономике России: теория и практика: монография / Аникина Н.А., Мидлер Е.А., Бело-липецкая В.В. и др. Отв. ред.: Ованесян Н.М. - Ростов-на-Дону: Издательский центр ДГТУ, 2014. - 373 с.
6. Прудникова О.А., Щеглова А.Е. Совершенствование государственных услуг: современный подход в условиях модернизации экономики // Власть. 2014. - № 4. - http://cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-gosudarstvennyh-uslug-sovremennyy-podhod-v-usloviyah-modernizatsii-ekonomiki
7. Рахимов А. Международный опыт эффективных методов предоставления государственных услуг. - http://www.slideshare. net/lgsp2013/15-36494758
8. Сайт Федеральной службы по аккредитации. ФГИС Росаккредитации. - http://fsa.gov.ru/index/staticview/id/284/
9. Система аккредитации в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития. Сборник материалов международной научно-практической конференции / Под общ. ред. академика РАН В.В. Окрепилова. - СПб., 2016.
10. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». - http://www.consultant.ru/
11. Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ (ред. от 02.03.2016) «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» . -http://www.consultant.ru/
12. Экономика и управление социальной сферой / Жильцов Е.Н., Егоров Е.В., Науменко Т.В., Восколович Н.А., Лавров В.А., Лапи-дус Л.В., Казаков В.Н., Косова Ю.А., Романова Н.В., Молчанов И.Н., Коваленко В.В., Морозов В.А., Иванов О.И. Учебник для бакалавров. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2015. - 496 с.
