CC BY
365
УДК 341 ББК 67.9
ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ РЕШЕНИЙ ЕСПЧ В НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО (СОВРЕМЕННЫЙ КОНТЕКСТ)
ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЧЕРВОНЮК,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
доктор юридических наук, профессор E-mail: v/[email protected] Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Смысл имплементации решений ЕСПЧ заключается в том, что государство, воспринимая на себя обязательства, связанные с защитой прав личности, обязано их выполнять, исходя из общепризнанного принципа международного права pacta sunt servanda. Реализация решений ЕСПЧ в национальное законодательство осуществляется в различных формах, общегосударственный механизм исполнимости таких решений не отличается унификацией, наблюдается вариативность форм и способов воздействия на национального законодателя. Целесообразно выделить два крупных направления, которые охватывают все многообразие таких форм и способов. Первое из них синтезирует все те формы и способы, которые обеспечивают прогрессивное развитие национального права: это влияние решений ЕСПЧ на структуру национального права, стимулирующее трансформацию целых отраслей права, и иных крупных правовых общностей, становление в структуре права инновационных институтов и нормативных комплексов; в своей обширной прецедентной практике ЕСПЧ вырабатывает цивилизующие национальную конституционную практику общие принципы, понятия, юридические конструкции; в соответствии с им же сформулированным принципом правовой определенности ЕСПЧ подвергает неясные, отличающиеся неопределенностью положения национального законодательства правовой оценке посредством их истолкования и придает им качество юридически совершенных норм. Второе направление связано с тем, что решения ЕСПЧ непосредственно предопределяют принятие принципально нового законодательного акта, отмену действующего и принятие нового закона или его новой редакции, текстуальное изменение статей закона, введение новых институтов права в действующие законы изменений. Наиболее распространенная форма такого влияния — приятие «мер общего характера», содержащихся в т.н. пилотных постановлениях ЕСПЧ. Это также влияние на национального законодателя через конструктивное взаимодействие (сотрудничество) с Конституционным Судом, а равно посредством принятия судебных решения, или прецедентов, применяемых общими судами. Своего рода компромиссной формой влияний решений ЕСПЧ на национальное законодательство в соответствии с разработанной им концепцией «подразумеваемых ограничений» может быть преобразование оспоренной в Суде законодательной нормы не путем ее текстуального изменения, а посредством истолкования таким образом, что она более всего отвечает характеру (духу и смыслу) защищаемого Конвенцией 1950 г. права (свободы).
Ключевые слова: имплементация норм международного права, трансформация и инкорпорация как способы импле-ментации, пилотные постановления Суда, принцип правовой определенности, концепция «подразумеваемых полномочий» ЕСПЧ, мониторинг выполнения решений Европейского Суда, правовые позиции ЕСПЧ, общие и индивидуальные меры ЕСПЧ, «жесткие» и «мягкие» прецеденты, институционализации форм и способов имплементации решений ЕСПЧ в правовую систему страны, законодательное оформление процедуры имплементации решений ЕСПЧ.
Abstract. The meaning of implementation of decisions of the ECHR includes in the fact that the government perceiving obligations related to the protection of individual rights is obliged to comply with them proceeding from the universally recognized principle of international law pacta sunt servanda. Implementation of decisions of the ECHR in national law is administered in various forms: the national mechanism of enforceability of such decisions is not unification. There is the variability of forms and methods of influence on national legislators. It is advisable to distinguish two major directions which cover all the diversity of forms and methods.
The first one synthesizes all the forms and ways that ensure the progressive development of national law: the impact of the ECHR judgments on the structure of the national law, enabling the transformation of entire sectors of law and other major legal communities, the establishment of the legal framework for innovative institutions and regulatory systems; in its extensive case-law of the ECHR produces a civilizing national constitutional practice the General principles, concepts, legal structures; in accordance with their own articulated principle of legal certainty the ECHR exposes unclear, uncertain provisions of national law to the legal assessment through their interpretation and gives them the quality of the legally committed norms. The second direction is due to the fact that the ECHR's decisions directly determine the adoption of the principal new legislation, the abolition of the existing and adoption of the new law or its new edition, the textual amendment of articles of the law, the introduction of new institutions of law in the existing laws. The most extensive form of such influence is the acceptance of the "General measures" contained in the so-called pilot judgments of the ECHR. It is also influence on national legislation through constructive interaction (cooperation) with the Constitutional Court, as well as through the adoption of judicial decisions, or precedents that are applied by the General courts. A sort of compromise form of the influence of ECHR decisions on national legislation in accordance with the developed concept of "implied limitations" can be the conversion of challenged legislation, not by its textual changes but by interpreting in such a way that it meets more than just nature (spirit and meaning) protected by the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.
Keywords: implementation (standards) of international law; transformation and incorporation as ways of implementation; pilot judgements of the court; the principle of legal certainty; the concept of implied authority of the ECHR; monitoring the implementation of judgements (decisions) of the ECJ; the legal positions of the ECHR; general and individual measures of the ECHR; hard and soft precedents (case-laws); institutionalization of forms and methods of implementation of judgements (decisions) of the ECHR in the legal system of the country; legislative support procedures of implementation of the jedgements (decisions) of the ECHR.
При существующем обилии взглядов относительно понятия «имплементация» (от англ. implement — «осуществлять», «обеспечивать выполнение»; implementation — «осуществление», «выполнение») в целом понимание сводится к фактическому обеспечению реализации исполнению международных обязательств на внутригосударственном уровне, включая формально определенные способы инкорпорирования международно-правовых норм в национальную правовую систему.
На монографическом уровне проблема импле-ментации международного права впервые исследована А.С. Гавердовским в его докторской диссертации. Сформулированный ученым подход к пониманию имплементации — как «целенаправленной организационно-правовой деятельности государств, предпринимаемой индивидуально или коллективно либо в рамках международных организаций в целях своевременной и полной реализации принятых ими международных обязательств», ее способам и др. [1, с. 62] и в новейшей литературе с некоторыми уточнениями остается господствующим [2, с. 99; 3]. При этом отмеченный вывод не опровергается утверждениями относительно рассмотрения имплемента-ции международных договоров в узком и широком смысле [4, с. 112].
Сходных взглядов на проблему имплементации придерживается И.И. Лукашук, в понимании которого имплементацию — процесс воплощения в действие международных договоров — необходимо рассматривать как двуединство правотворческой и организационно-исполнительной деятельности государств [5, с. 36]. Справедливости ради необходимо отметить и существование несколько иного подхода к проблеме приведения в действие норм международного права в рамках внутригосударственного правопорядка, представленного в отечественной международно-правовой доктрине теориями трансформации и имплементации; считается, что как по содержанию, так и по форме они отличаются друг от друга как с точки зрения определения существа этого процесса, так и с точки зрения характеристики основных способов его существования (В.М. Авер-ков, Е.Т. Усенко и др). Согласно еще одному воззрению, понятие трансформации охватывает все способы приведения в действие внутри государства всех без исключения международных принципов и международных договоров [6]. Однако эта позиция имеет серьезных оппонентов [7, с. 140—147, 151, 225].
Не входя в детальное обсуждение этого вопроса, заметим, что сущностных различий такие
взгляды не представляют, спор в основном касается формально-логической и лингвистической сторон. Отсюда, как представляется, процесс приведения в действие норм международного права в рамках внутригосударственного правопорядка покрывается понятием имплементации, хотя полностью к нему и не сводится, охватывая своим содержанием феномен диффузии международного (европейского — на региональном уровне) права. Имплементация предполагает как можно более точный (адекватный) перевод международно-правового установления (обязательства субъекта международного права) соответственно его целям и нормативному содержанию в национальное законодательство и его фактическую исполнимость.
Современная международно-правовая доктрина исходит из того, что способами имплемента-ции являются трансформация и инкорпорация [8, с. 150—152; 9, с. 50—52] (хотя правомерно также ввести речь об адаптации, поглощении, рецепции). Норма позитивного внутригосударственного права, посредством которой обслуживается процесс трансформации права (т.н. «трансформационная норма»), выражается в согласовании внутригосударственного и международного права1. С позиции данного подхода трансформация международно-правовой нормы возможна путем: а) определенной переработки норм соответствующего международного договора при перенесении их в национальное законодательство (обычно это происходит ввиду необходимости учета национальных правовых традиций и стандартов юридической техники); б) общей, частной или конкретной отсылки; в) прямой рецепции международной нормы во внутреннем законе либо отсылку внутреннего закона к международной норме; г) т.н. «автоматической» трансформации, когда ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью национального законодательства (правовым основанием для такого способа имплементации являются, к примеру, положения части 4 ст. 15 Конституции РФ). При этом результатом трансформации является норма национального права; международно-правовая норма,
1 В компетентной литературе существует мнение о том, что ратифицированный договор приобретает силу национального закона, и о его «трансформации» в правовую систему государства не может быть и речи (см.: Талалаев А.Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 251—253).
являющаяся причиной трансформации, сохраняет свой международно-правовой характер и юридическую силу, а соответствующая ей внутригосударственная норма выступает самостоятельным правовым актом [10, с. 96].
Симптоматично, что при любом из избираемых государством способов перевода международного установления в национальное законодательство или его непосредственном исполнении применяется правило ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров: противоречие договора внутреннему праву, включая национальную конституцию, не является основанием для определения невыполнения договора (положение п. 1 ст. 46 Конвенции делает лишь одно исключение, когда нарушение норм о компетенции заключать договоры было явным и касалось нормы права особо важного значения).
Если вывести за скобки, незначительно отличающиеся по своему правовому смыслу разночтения, то правомерно будет исходить из понимания имплементации как любого легитимного способа перевода (трансформации, инкорпорации) государством в национальное право международно-правовой нормы или норм регионального (европейского) права. Имплементация, таким образом, возможна посредством трансформации, понимаемой предельно широко — как соответствующая требованию конституционности и праву договоров процедура согласования внутригосударственного и международного права. В этом смысле инкорпорация (и, как справедливо отмечается в зарубежной международно-правовой литературе, частично различающиеся от нее в деталях — адаптация, поглощение или рецепция) — как адекватное (буквальное, дословное), без каких-либо изменений воспроизведение в законах имплементирующего государства международно-правовых норм — отлична от трансформации; инкорпорация есть формальное «включение» норм международного договора во внутреннее право государства посредством «включения» самого договора в его законодательство. Верно поэтому то, что «в отличие от трансформированного права инкорпорированное право сохраняет характер международного права» [10, с. 112]. В современной доктрине международного права, кроме отмеченных способов перевода норм международного права во внутригосударственное, указывают и на
легитимацию — процедуру принятия особого внутригосударственного акта с целью обеспечения выполнения государством норм международных или индивидуальных международно-правовых актов; в отличие от инкорпорации «представляет собой нормальный процесс принятия внутригосударственного акта того или иного уровня», который «выступает одновременно и как трансформационный акт» [11, с. 102].
Все отмеченное полностью относится к имплементации европейского права (при том, что европейское право не является частью права международного), включая и имплементацию решений ЕСПЧ. Смысл имплементации решений ЕСПЧ заключается в том, что государство, воспринимая на себя обязательства, связанные с защитой прав личности, обязано их выполнять, исходя из общепризнанного принципа международного права pacta sunt servanda. Тем самым имплементация решений Европейского Суда выступает в качестве юридического механизма, посредством которого национальные власти обеспечивают исполнение этих решений, а вместе с этим и реальную защиту нарушенных прав.
Правовой основой имплементации решений ЕСПЧ являются положения части 4 ст. 15 Конституции РФ2, а также Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», в соответствии с которым «Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней». Статья 46 упомянутой Конвенции императивно предписывает: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по
2 С точки зрения конституционной доктрины смысл данного положения означает, что если Российская Федерация становится участником международного договора, то с момента вступления его в силу для Российской Федерации договор автоматически — без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера - инкорпорируется в национальную правовую систему (См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Analytical report and country reports. Part II: Country reports. Russian Federation. Committee of legal advisers on public international law (CAHDI). Council of Europe. CAHDI (2001) 3. Strasbourg, 23 January 2001. P. 191).
делам, в которых они являются сторонами». Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 26 февраля 2010 г. № 4-П, не только Конвенция о защите прав человека и основных свобод, но и решения Европейского Суда в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие, являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права. При этом, как следует из постановления Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах РФ», Суд исходит из того, что существует «основанная на принципе pacta sunt servanda конституционная обязанность Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы». Таким образом, имплементация решений ЕСПЧ в национальное законодательство в соответствии со ст. 46 Конституции РФ выступает одной из конституционно признанных гарантий восстановления (защиты) нарушенных прав личности.
В публикациях, специально посвященным проблеме имплементации, а также в официальных документах имплементацию решений ЕСПЧ в национальное законодательство связывают исключительно или главным образом с т.н. пилотными постановлениями Суда. Однако изучение проблемы указывает и на иные приемы имплементации правовых позиций ЕСПЧ на национального законодателя. Как показывает анализ, реализация решений ЕСПЧ в национальное законодательство осуществляется в различных формах, общегосударственный механизм исполнимости таких решений не отличается унификацией, соответственно наблюдается вариативность форм и способов воздействия на национального законодателя. В то же время, как показывает изучение проблемы, можно выделить два, отличающиеся конкретностью и предметной направленностью, а равно и присущими им формами (способами) на-
правления влияния решений ЕСПЧ на национальные легислатуры. Это: (1) влияние в целом на развитие национальной правовой системы и (2) такие формы влияния, которые предопределяют принятие конкретных законодательных актов. И то, и другое направление в определенной мере «привязано» к т.н. общим и индивидуальным мерам, содержащихся в постановлениях ЕСПЧ, однако полностью ими не детерминировано.
Соответственно при анализе первого направления следует, как представляется, обратить внимание на следующие формы.
Во-первых, это влияние решений на структуру (структурность) национального права. Структура (и структурность) национального права зависит от множества взаимосвязанных между собой факторов [12], среди которых специальную роль играют решения ЕСПЧ. Как подчеркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России», деятельность Европейского Суда по правам человека по выявлению структурных недостатков национальных правовых систем и предложению путей к их устранению объективно необходима. Действительно, деятельность Европейского Суда нацелена на выявление в деятельности национальных органов публичной власти системных проблем, приводящих к нарушению прав и свобод человека. Суд анализирует обстоятельства (фактические и юридические) предполагаемого нарушения, причинами которых могут служить различного рода законотворческие ошибки, дефекты законодательства, его пробель-ность и др. Как заметил В.Д. Зорькин, «мы исходим из того, что нарушения прав и свобод могут быть связаны с дефектами того или иного российского закона. И что подобные дефекты надо исправлять. Мы можем и должны этому способствовать, ибо после выявления дефектов закона его судьба, проверка его конституционности — именно наша прерогатива. ЕСПЧ может указать на дефекты нашего законодательства...» [13]. Поскольку главной задачей Европейского Суда является выработка рекомендаций по развитию и совершенствованию системы защиты
прав человека для национальных судов, то очевидно, что решения Суда являются своеобразным стимулом к внесению законодательных или иных изменений в правовую систему государства. По общему признанию, влияние практики ЕСПЧ существенным образом сказывается на всех отраслях права, но в особенности это касается процессуальных ветвей права — уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражного, законодательства о пенитенциарной системе, возмещении вреда от действий государства, повышении открытости и транспарентности работы судов и государственных органов и др. Следует признать справедливым мнение о том, что решения ЕСПЧ повлияли на либерализацию уголовного права, реформу в сфере процессуального права — принятие новых по форме и по содержанию процессуальных законов, а также принятие последующих изменений и дополнений к ним, реформу пенитенциарной системы и др.
Во-вторых, структурные преобразования в национальной правовой системе зависят от импле-ментации в законодательство и правоприменительную практику принципов права, сформулированных ЕСПЧ в своей деятельности. Примечательно, что презюмирование данного положения отражено непосредственно в решениях ЕСПЧ. Так, в мотивировочной части постановления по делу «Докаев и другие (Dokayev and Others) против Российской Федерации «67. Европейский Суд отмечает, что в своей обширной прецедентной практике он выработал общие принципы в отношении установления спорных фактов, в особенности, при рассмотрении жалоб с предполагаемыми исчезновениями в соответствии со статьей 2 Конвенции (см., например, Постановление Европейского Суда по делу «Базор-кина против Российской Федерации» Российской Федерации» (Basorkina v. Russia) от 27 июля 2006 г., жалоба № 69481/01, §103—109). Аналогичные положения содержатся и в иных решениях ЕСПЧ, в частности, в постановления по делу «Исаева против Российской Федерации», (принципы обеспечения государством права на жизнь»), по делу «Петрушко против Российской Федерации» (принципы соблюдения государством права на справедливое судебное разбирательство) и др. «Особенность создаваемых Европейским Судом общих принципов в том, что они формулируются применительно к защите
отдельных видов прав и свобод безотносительно конкретной страны, устанавливают общие (универсальные) стандарты защиты нарушенного права, следование которым становится обязанностью национальных властей. Правовым основанием для такого рода правотворческой деятельности ЕСПЧ являются положения п. 1 ст. 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, относящие к ведению Суда «толкование и применение Конвенции и Протоколов к ней».
Содержащиеся в решениях ЕСПЧ нормативные обобщения (принципы, презумптивные положения и др. нормативные обобщения) влияют на законодателя как непосредственно, так и опосредованно — через правоприменительную практику судов; высшие судебные инстанции Российской Федерации все чаще используют ссылки на решения и постановления ЕСПЧ, а также применяют в своих судебных актах правовые позиции ЕСПЧ и институты ЕКПЧ (например, принцип баланса публичных и частных интересов, правовой определенности и предсказуемости правового регулирования, концепцию разумных ожиданий и др.). На сформулированные ЕСПЧ и обязательные для Российской Федерации общие принципы права обращает внимание Конституционный Суд РФ. Так, в постановлении от 19 апреля 2016 г. № 12-П, установив невозможность реализации главного вывода ЕСПЧ «По делу Анчугов и Гладков против России», федеральный орган конституционного контроля вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ, ее статьями 3 (части 1—3), 15 (части 1 и 4), 32 (части 1 и 2), 46 (часть 3) и 79, постановил признать исполнение постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России», принятого на основании положений статьи 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в их истолковании Европейским Судом по правам человека, — в части мер общего характера, обеспечивающих справедливость, соразмерность и дифференциацию применения ограничений избирательных прав, — возможным и реализуемым в российском законодательстве и судебной практике.
С технолого-юридической точки зрения принципы права создаются в практике ЕСПЧ посредством т.н. «эволюционирующего прецедента»
(Т.Н. Нешатаева), «эволютивного прецедента» (В.Д. Зорькин) — имеющего фундаментальный характер правоположения, формирующегося на протяжении продолжительного времени в нескольких решениях ЕСПЧ; это «формирование общей позитивной практики — объединение разнообразных судебных практик с формированием нового правила» (Т.Н. Нешатаева). Несомненно, что под влиянием сформулированных ЕСПЧ принципов права национальное законодательство приобретает структурность и устойчивость, соотносимость с базовыми положениями гуманитарного права.
В-третьих, влияние решений ЕСПЧ на качество законодательной деятельности — проблемы весьма болезненно отражающейся на развитии современной российской государственности [14]. Отмеченное в особенности касается перенасыщенных в российском законодательстве оценочных понятий, несовершенных дефиниций, норм, предоставляющих правоприменительным органам значительную дискрецию. В этой связи принципиально важно следующее: в соответствии с им же сформулированным принципом правовой определенности ЕСПЧ подвергает неясные, неопределенные и обнаружившие неопределенность положения национального законодательства правовой оценке посредством их истолкования и формулирования в этой связи собственных правовых позиций. Так, в постановлении ЕСПЧ по делу «Авилкина и другие против Российской Федерации», а равно в ряде постановлений, принятых по иным рассмотренным делам, ЕСПЧ, оценивая доводы сторон, констатировал, что толкование выражения «предусмотрено законом» было тщательно проанализировано в судебной практике ЕСПЧ и сформулировано следующим образом. «95. ЕСПЧ напоминает, что ...в соответствии с прочно установившейся практикой формулировка «предусмотрено законом» предписывает, что оспариваемая мера должна, в определенной степени, быть основана на национальном законодательстве и соответствовать принципу верховенства права. Таким образом, закон должен быть в надлежащей мере доступен и предсказуем, то есть сформулирован достаточно точно, чтобы гражданин мог — при необходимости с надлежащей помощью — сообразовывать с ним свое поведение. Чтобы удовлетворять этим требованиям, национальное право должно
предусматривать надлежащую правовую защиту от произвола и соответственно устанавливать с достаточной ясностью пределы полномочий, предоставленных компетентным органам власти, и порядок их реализации»3.
Формы и способы конкретного влияния на национального законодателя также разнообразны, обусловлены качеством российского законодательства, характером осуществляемой в стране законодательной политики. Применительно к данному направлению деятельность ЕСПЧ носит более конкретный характер и национальные власти, как правило, придают этой деятельности более или менее выраженные институциональные формы.
Соответственно к основным из них прежде всего можно отнести следующие.
Во-первых, это принятие государством конкретных мер законодательного характера. Реализация этой задачи, как правило, нормативно определена и возлагается на специализированные органы государства. Так, в Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 Министерство юстиции Российской Федерации наряду с мониторингом правоприменения в целях выполнения решений Конституционного Суда осуществляет мониторинг выполнения решений Европейского Суда, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В частности, по результатам проведенного в 2012 г. Минюстом мониторинга было выявлено 10 постановлений Европейского Суда, в связи с которыми необходимо было внести изменения в законодательство Российской Федерации [15].
Примечательно, что в некоторых случаях поводом для законодательных новелл является внесение изменений в законодательство в связи с рассматриваемым или рассмотренным делом ЕСПЧ в деле против России. Так, в уже упоминавшемся постановлении ЕСПЧ по делу «Авилкина и другие
3 cm.: EStHR. Malone v. the United Kingdom. Judgment of 2 August 1987. Application No.8691/79; EStHR. (Grand Chamber). Rotaru v. Romania. Judgment of 4 May 2000. Amman Application No. 28341/95. Para, 55; EStHR. (Grand Chamber). Amman v. Switzerland. Judgment of 16 Februaru 2000. Application No. 27798/95. Para, 56.
против Российской Федерации» Суд ограничился индивидуальными мерами, хотя в адрес оспариваемого Закона о прокуратуре и в мотивировочной, и в резолютивной части постановления Суда содержалась основательная критика. По мнению Суда, передача прокуратуре государственными больничными учреждениями медицинских документов заявителей является вмешательством в право заявителей на уважение их частной жизни — право, закрепленное п. 1 ст. 8 Европейской конвенции. Можно лишь предположить, что в связи с этим делом был принят Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N° 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с уточнением полномочий органов прокуратуры по вопросам обработки персональных данных»; по сравнению с ранее действовавшим порядком Закон действительно вносит большую определенность, хотя и вопрос об установлении должной правовой защиты остается не до конца решенным.
Во-вторых, это внесение изменений в национальное законодательство вследствие принятия ЕСПЧ «мер общего характера», содержащихся в т.н. пилотных постановлениях ЕСПЧ. Принятие такого рода постановлений предусмотрено ст. 61 Регламента Европейского Суда по правам человека, принятого 21 февраля 2011 г. («Правила процедуры»), Суд выносит пилотное постановление, будучи связанным Конвенцией о защите прав человека и основных свобод in concreto, т.е. «по фактам жалобы», а не по абстрактным оценкам (не впадая в общие рассуждения in abstracto) и по ним «определяет вид мер общего характера, которые государство-ответчик должно принять в силу резолютивной части постановления в сроки, которые он также может установить в той же части решения (пункты 1, 3 и 4 правила 61 Регламента).
В специальной литературе обязывающие государство-ответчика решения ЕСПЧ квалифицируют как судебные прецеденты, которые условно подразделяют на два вида: «жесткие» и «мягкие». К жестким прецедентам относятся системные (пилотные) решения ЕСПЧ: в них национальный законодатель обязывается применить системные меры по предотвращению нарушения основных прав, поменять норму права таким образом, как указывается решением международного суда, т.е. «должен» создать позитивное правовое регулирование [16, с. 65—68; 17].
В качестве примера такого рода прецедентов приводят решение ЕСПЧ «Бурдов против Российской Федерации — 2», в котором Российская Федерация обязывалась принять системные меры, и в связи с которыми был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
В-третьих, формой влияния решений ЕСПЧ на национального законодателя является конструктивное взаимодействие (сотрудничество) с ним общегосударственного органа конституционного контроля, посредством которого имплементируются решения ЕСПЧ. Так, в постановлении от 20 ноября 2007 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 402, 433, 437, 438, 439, 441, 444 и 445 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.Г. Абламского, О.Б. Лобашовой и В.К. Матвеева» Суд признал не соответствующими Конституции РФ вышеперечисленные нормы УПК РФ в той мере, в какой эти положения не позволяли лицам, в отношении которых осуществляется производство, лично знакомиться с материалами уголовного дела, участвовать в судебном заседании при его рассмотрении, заявлять ходатайства, инициировать рассмотрение вопроса об изменении и прекращении применения указанных мер и обжаловать принятые по делу процессуальные решения. Примечательно, что в данном постановлении была воспроизведена правовая позиция ЕСПЧ, сформулированная в решении по делу «Романов против России», где ЕСПЧ указал, что присутствие заявителя в судебном заседании является необходимым условием того, чтобы судья лично мог убедиться в его психическом состоянии и принять справедливое решение. По утверждению В.Д. Зорькина, в данном деле Конституционный Суд РФ, «рассматривая вопрос о констшуцион-ности ряда норм УПК РФ, одновременно разрешил вопрос о приведении его в соответствие с европейскими стандартами».
В-четвертых, влияние решений ЕСПЧ на национального законодателя возможно опосредованно, через судебные решения, или прецеденты — акты, содержащие определенные правила — «racio decidendi», которые нижестоящие суды применяют при рассмотрении аналогичных дел (М.Н. Марчен-
ко). Высший судебный орган стран — Верховный Суд РФ — в ряде своих постановлений — от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», от 27 июня 2013 № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней» императивно предписал: «Правовые позиции Европейского суда по правам человека, которые содержатся в окончательных его постановлениях, принятых в отношении Российской Федерации, являются обязательными для судов». Очевидно, что это обстоятельство не может не учитывать и национальный законодатель, поскольку в определенном смысле «право создается судом, а законодатель затем подхватывает созданное» [18, с. 85—91].
В-пятых, возможной формой влияний решений ЕСПЧ на национальное законодательство может быть преобразование законодательного оспоренного в Суде законодательной нормы не путем ее текстуального изменения, а посредством истолкования таким образом, что оно более всего отвечает правовой позиции, сформулированной в решении ЕСПЧ. Так, руководствуясь концепцией «подразумеваемых ограничений» (т.е. не признавая абсолютный характер конституционных прав и свобод), ЕСПЧ в постановлении от 4 июля 2013 года (вступило в силу 9 декабря 2013 года) по делу «Анчугов и Гладков против России» (жалобы № 11157/04 и № 15162/05) признал не соответствующей статье 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод положений части 3 ст. 32 Конституции РФ. Однако, понимая невозможность изменения ст. 32 (части 3) Конституции РФ, поскольку ее отмена или изменение возможна не иначе как в специальном порядке, установленном для принятия новой Конституции Российской Федерации, т.е. Конституционным Собранием или всенародным голосованием (статьи 64, 134 и 135 Конституции Российской Федерации), ЕСПЧ «особо отметил, что с учетом сложности процедуры внесения изменений в Конституцию Российской Федерации власти Рос-
сийской Федерации могут по своему усмотрению воспользоваться возможными способами обеспечения совместимости действующих ограничительных мер со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе посредством истолкования статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, позволяющего избежать коллизий между ними, либо с помощью какой-либо формы политического процесса (пункт 111).
Соглашаясь с мнением зарубежных исследователей относительно того, что в различных государствах неодинаковы механизмы интеграции Конвенции в правовую систему [19, с. 226], следует в то же время обратить внимание на необходимость институционализации разнообразных форм и способов имплементации решений ЕСПЧ в правовую систему страны. В этой связи, не настаивая не целесообразности принятия специального законодательного акта по данному вопросу4, следует признать необходимым принятие комплекса мер, связанных в том числе с законодательным оформлением процедуры имплементации решений ЕСПЧ, создание эффективно действующего механизма конструктивного взаимодействия российской и региональных, включая европейскую, правовых систем.
Литература
1. Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980.
2. Калугин В.Ю. Механизм имплементации международного гуманитарного права. Минск, 2003.
3. Грачева (Перчаткина) С.А. Конституционное правосудие и реализация решений Европейского суда по правам человека: Научно-практическое пособие. М., 2012 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации: Монография. М., 2011.
5. Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992.
6. Левин Д.Б. Проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Сов. государство и право. 1964. № 7. С. 91—92.
4 К примеру, в Украине принят Закон от 23 февраля 2006 года № 3477-^ «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» (в редакции Законов Украины от 15.03.2011 г. № 3135^1, 16.10.2012 г. № 5463^1)
7. Игнатенко Г.В. Международное право и внутригосударственное право: проблемы сопряженности и взаимодействия: сб. научных публикаций за сорок лет (1972—2011 годы) / Г.В. Игнатенко. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.
8. Черниченко С.В. Теория международного права: В 2-х т. Т. 1: Современные теоретические проблемы. М., 1999.
9. Черниченко С.В. Личность и международное право. М., 1974.
10. Международное право. 2-е изд. [пер. с нем. Н. Спица и др.] / В. Витцум, М. Боте, Р. Дольцер, М. Кау, Э. Кляйн, Ф. Куниг, А. Прельсс, Ш. Шмаль. М.: Инфотропик, 2015.
11. Международное право: Учебник / Отв. ред. д.ю.н., проф. С.А. Егоров. М.: Статут, 2016.
12. Червонюк В.И. Структура права: закономерности формирования и развития (в девяти выпусках). Выпуск третий. Структурные уровни, ряды права. Правовые общности // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 3. С. 11—16.
13. Зорькин В.Д. Выступление Председателя Конституционного Суда Российской Федерации (редакционный материал) // Российский судья. 2009. № 1. // СПС «КонсультантПлюс».
14. Червонюк В.И. Качество закона: современная концепция и проблемы демократизации // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 488—503.
15. Восьмой ежегодный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2013; Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2012 год // URL: http://government.ru/ activities/10143/; http://minjust.ru/ru/node/4779.
16. Нешатаева Т.Н. Решения Европейского суда по правам человека: новеллы и влияние на законодательство и правоприменительную практику. М., 2013. С. 65—68.
17. Шуберт Т.Э. Имплементация решений ЕСПЧ в национальное законодательство // Журнал российского права. 2015. № 6. С. 136—143.
18. HayekF.A. Law, Legislation and Liberty. L., 1973.
19. Любе-Вольфф Гертруда. Европейский суд по правам человека и национальные суды: дело Гер-гюлю // Имплементация решений Европейского суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы: Сборник докладов. М., 2006.
