CC BY
10Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 160—166. Audit journal. 2023;(4):160—166.
ФИНАНСЫ
Научная статья УДК 336.02
https://doi.org/10.2441 2/1 727-8058-2023-4-1 60-1 66 NIION: 201 7-0074-4/23-1 77
EDN: https://elibrary.ru/OSZRJX MOSURED: 77/27-021-2023-04-377
Имплементация лучших зарубежных практик реализации государственной финансовой политики в России
Юлия Габдрашитовна Тюрина
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,
Москва, Россия, u_turina@mail.ru
Аннотация. Государственная финансовая политика является важным инструментом в решении проблем, вызванных шоками и кризисами, а также в посткризисный период в целях развития экономики страны. Достижение должного уровня государственного воздействия на различные сегменты экономики связано с реализацией бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. В статье представлены примеры реализации государственной финансовой политики, а также предложены рекомендации использования лучших зарубежных практик реализации государственной финансовой политики в России.
Ключевые слова: финансовая политика, бюджетная политика, бюджетно-налоговая политика, денежно-кредитная политика, постковидная экономика
Благодарности: статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета.
Для цитирования: Тюрина Ю.Г. Имплементация лучших зарубежных практик реализации государственной финансовой политики в России // Аудиторские ведомости. 2023. № 4. С. 160—166. https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-160-166. EDN: https://elibrary.ru/OSZRJX.
FINANCE
Original article
Implementation of the best foreign practices in the implementation of state financial policy in Russia
Yuliya G. Tyurina
Financial University under the Government of the Russian Federation,
Moscow, Russia, u_turina@mail.ru
Abstract. The state financial policy is an important tool in solving problems caused by shocks and crises, as well as in the postcrisis period in order to develop the country's economy. Achieving the proper level of government influence on various segments of the economy is associated with the implementation of fiscal and monetary policy. The article presents examples of the implementation of state financial policy, as well as recommendations for the use of the best foreign practices for the implementation of state financial policy in Russia.
Keywords: financial policy, fiscal policy, fiscal policy, monetary policy, post-market economy
Acknowledgements: the article was prepared based on the results of research carried out at the expense of budgetary funds under the state assignment of the Financial University.
For citation: Tyurina Yu.G. Implementation of the best foreign practices in the implementation of state financial policy in Russia // Auditorskiye vedomosti = Audit journal. 2023;(4):160—166. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/1727-8058-2023-4-160-166. EDN: https://elibrary.ru/OSZRJX.
© Тюрина Ю.Г., 2023
В условиях постковидной экономики государственная финансовая политика становится важным инструментом для стимулирования экономического роста, поддержки предприятий и населения. Лучшие зарубежные практики в постковидных экономиках связаны с переориентацией государственных расходов на поддержку национальных экономик и создание благоприятных условий для улучшения благосостояния граждан, роста количества предприятий, субъектов малого (среднего) предпринимательства (далее — МСП). Это проявлялось как в развитии новых технологий и инфраструктуры, так и в поддержке МСП, создании благоприятных условий для инвестирования и создания новых рабочих мест через механизмы использования инструментария бюджетно-налоговой политики.
Зарубежные практики по формированию и реализации бюджетно-налоговой политики в постковидных национальных экономиках предусматривают в своих действиях «увеличение бюджетной поддержки экономик посредством увеличения прямых бюджетных ассигнований» [1], сокращение налогового бремени на граждан, субъектов МСП, направление бюджетных средств на стимулирующие меры, экологическую составляющую финансовой политики и др.
В постковидное время денежно-кредитная политика также выступала одним из основных рычагов поддержания функционирования экономики. Инструменты денежно-кредитной политики в большей степени находятся в прерогативе центральных банков. Денежно-кредитная политика в своем проявлении регулирует уровень инфляции, валютный курс, ситуацию на финансовом рынке и др., в том числе через механизм изменения ключевой ставки
Государственная финансовая политика в России была обновлена в соответствии с современными вызовами и требованиями. Государственная поддержка в рамках бюджетно-налоговой политики как в зарубежных странах, так и в России «характеризовалась проведением мер чрезвычайного характера; была направлена на защиту жизней и средств к существованию, предусматривала решение задач по охране здоровья граждан, поддержке занятости и покупательной способности, сохранению бизнеса» [2]. Иными словами, большая часть мер бюджетно-налоговой политики была направлена на социальную защиту.
Имплементация лучших зарубежных практик реализации бюджетной политики в постковидных национальных экономиках для России целесообразна с точки зрения улучшения финансовой устойчивости и эффективности функционирования государственных финансов. На основании анализа зарубежных практик в качестве борьбы с последствиями COVID-19 можно выделить следующие меры, которые, вероятно, целесообразно внедрить в России.
Во-первых, поддержка МСП. Так, например, в Канаде были введены программы финансовой поддержки МСП, которые потеряли доходы из-за пандемии, в виде займов и грантов от правительства. Австралия запустила программу JobKeeper, которая предоставляла субсидии компаниям на сохранение рабочих мест.
Во-вторых, поддержка здравоохранения. К примеру, во время пандемии Бельгия и Канада увеличили расходы на здравоохранение и создали дополнительные государственные медицинские центры для лечения больных COVID-19. Стоит сказать, что в России такие меры также предусматривались: были возведены медицинское центры либо перепрофилированы отдельные учреждения для лечения больных и заболевающих.
В-третьих, финансовая помощь домохозяй-ствам и субъектам МСП, работодателям посредством реализации программ, направленных на усиление рынка занятости. Так, в Австралии были введены программы JobKeeper Payment, JobTrainer Program, JobMaker Program, в Канаде — Work-Sharing Program, в Германии — программа поддержки занятости (Kurzarbeit), о которых упоминалось ранее. В рамках этих программ предоставлялась дополнительная финансовая помощь от правительства. В Канаде было введено пособие (Canada Emergency Response Benefit) как временная финансовая помощь для тех, кто потерял свою работу из-за COVID-19.
В-четвертых, создание резервных фондов. В Бельгии был создан резервный фонд для борьбы с последствиями пандемии. В России целесообразно рассмотреть вопрос о создании отдельного резервного фонда для финансовой поддержки граждан и экономики в целом в случае возникновения кризисных ситуаций.
В-пятых, развитие цифровой экономики. Австралия и Канада активно продвигают цифровые технологии, которые позволяют более эффективно управлять экономикой в условиях пандемии. Россия также может ис-
пользовать цифровые технологии для поддержки экономики и обеспечения эффективного управления последствий кризисов. Применение цифровых технологий для улучшения бюджетного планирования, мониторинга и учета может повысить эффективность и прозрачность государственной политики (развитие цифровых технологий).
В-шестых, выпуск государственных облигаций для привлечения финансовых ресурсов на реализацию государственных программ поддержки (как это делается в Бельгии). Важно продвигать заинтересованность граждан в приобретении облигаций федерального займа для населения, эмитентом которых выступает Минфин России.
В-седьмых, целесообразно перенять опыт Австралии в поиске новьх источников доходов, что влияет на размер дефицита бюджета. К примеру, Австралия наращивает доходы от государственной собственности, а также предпринимает меры по поиску мировых инвестиций в национальную экономику в целях сокращения государственных расходов и обеспечивания устойчивого экономического роста.
Поскольку в Канаде функционирует стратегия добычи критических минералов, то для России можно предложить создать стратегию по добыче полезных ископаемых (природных ресурсов), которая будет способствовать созданию дополнительных рабочих мест не только в центральной части России, но и на слабо заселенных территориях России. Тем самым планируется повысить уровень привлекательности отрасли добычи полезных ископаемых, их значения для экономики России, что поможет воспользоваться растущим спросом на минералы, используемые в различных товарах — от телефонов до электромобилей. Ввиду того, что в рамках целей устойчивого развития предусматривается защита экологии, предлагается усилить направление бюджетно-налоговой политики России для содействия росту «зеленой» экономики в целях обеспечения устойчивого развития. Здесь важно учитывать опыт Канады, правительство которой ставит цель — помочь в приобретении гражданами автомобилей с нулевым уровнем выбросов, именно это привлечет новые инвестиции в чистую энергию.
Необходимо подчеркнуть, чтобы быть готовым к появлению любого кризиса и его последствиям, целесообразно внедрить на федеральном уровне дорожную карту, а на регио-
нальном уровне — региональную дорожную карту (исходя из специфики конкретного региона), которые будут представлять собой план действий и мероприятий для борьбы с началом кризиса и по недопущению затяжных его последствий, в которых будут отображаться направления расходования средств (на приоритетные цели), источники финансирования (финансирование посредством создания определенного фонда). Внедрение отдельных лучших зарубежных практик реализации бюджетной политики в России может быть полезным для повышения эффективности расходов, прозрачности процесса бюджетного планирования, основанного на зарубежных моделях.
Задача сохранения рабочих мест, поддержка «трудовых отношений между работниками и работодателями в течение всего затяжного кризиса имеет решающее значение для того, насколько быстро восстановится экономика. Однако уже сейчас можно сказать, что действия федеральных правительств стран в отношении сдерживания уровня безработицы, налаживания устойчивости на рынке труда носят позитивный характер» [3].
Пандемия СОУГО-19 оказала неоднозначное воздействие на домохозяйства, в первую очередь, в зависимости от масштабов государственной поддержки. «Кризис самым непосредственным образом отразился на доходах домохозяйств и бизнеса, однако последствия этого сильнейшего потрясения сказываются и на экономике в целом, передаваясь через множество каналов, которые, усиливая друг друга, создают взаимосвязи между финансовым состоянием домохозяйств и компаний, финансовых учреждений и правительств» [4]. Благодаря бюджетной поддержке, действуя через государственные программы и трансферты (субсидии на трудоустройство, налоговые льготы, денежные переводы), была предотвращена более глубокая рецессия.
Правительства использовали более широкий спектр инструментов во время крупных кризисов, чем в обычных деловых циклах. Во время пандемии они использовали множество дискреционных мер, включая широкомасштабные денежные переводы. Эти меры действовали в дополнение к уже хорошо зарекомендовавшим себя автоматическим стабилизаторам, таким как страхование по безработице и социальная помощь. Фирмы выиграли от мер по сохранению ликвидности и платеже -
способности. Решительная бюджетно-налоговая политика всегда имеет решающее значение для сдерживания воздействия волн затяжных кризисов, в том числе Великой изоляции (COVID-19), на семьи и предприятия, а также для содействия экономическому восстановлению и преобразованиям [5]. Таким образом, наиболее приоритетной задачей для зарубежных стран и России в рамках осуществления государственной финансовой политики остается финансирование расходов на нужды здравоохранения и защиту домохозяйств. Поскольку вопрос продолжающейся пандемии по-прежнему стоит в мировой повестке (несмотря на меняющуюся политическую конъюнктуру, все чаще звучат сигналы о новых волнах пандемии), а бюджетные возможности в некоторых странах ограничены, необходимо (в случае возгорания вспышек заболеваемости) будет более адресно предоставлять поддержку и трансферты наиболее пострадавшим и обеспечить переподготовку и помощь в переходе в другие более пострадавшие и уязвимые секторы экономики.
Имплементация лучших зарубежных практик в постковидных национальных экономиках требует широкой открытой дискуссии и согласования с заинтересованными сторонами и органами власти, а также разработки и реализации плана действий. Кроме того, необходимо принять во внимание особенности российской экономики и адаптировать зарубежные практики в соответствии с национальными потребностями и условиями. Следовательно, при имплементации вышеназванных зарубежных практик необходимо учитывать особенности российской экономической и политической системы, а также обеспечить адаптацию таких практик к местным условиям и потребностям. Это может включать обучение государственных служащих, изменение законодательства и создание соответствующих институтов.
Принципиальную значимость для эффективной системы мер среднесрочного восстановления экономики России имеют взвешенное усиление фискальной нагрузки и налоговое стимулирование бизнеса в контексте сформулированных постулатов современной финансовой политики. В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2022 г. и на период 2023—2024 гг. заявлены гармонизация налоговых систем стран — участниц ЕАЭС, а также в 2020—2023 гг. в на-
логовое законодательство ряд изменений, направленных на дальнейшее развитие механизмов противодействия выводу прибыли из-под налогообложения и злоупотреблению налоговыми льготами, установленными соглашениями об избежании двойного налогообложения, действующими в отношениях между Российской Федерацией и иностранными государствами.
Роль государства на валютном рынке — предотвращение экономических кризисов, защита бизнеса от нестабильности и рисков на валютных рынках, поддержание экономической стабильности и роста национальной экономики. Однако государственное вмешательство может также вызывать критику в сообществе бизнеса и финансовых рынков.
Фонд национального благосостояния (ФНБ) в России был создан в 2008 г. в качестве инструмента для управления доходами, полученными от добычи и продажи природных ресурсов. ФНБ является ключевым участником финансовой системы России и играет важную роль в формировании бюджета страны, а также в реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Основной задачей ФНБ являются сбережение и инвестирование высвобождающихся доходов от добычи и продажи нефти, газа и других природных ресурсов. В соответствии с законодательством Российской Федерации ФНБ распоряжается доходами от экспортных пошлин на нефть, нефтепродукты и от иных источников. Ключевое направление инвестирования ФНБ — это приобретение государственных ценных бумаг, нацеленных на долгосрочное инвестирование и поддержку развития национальной экономики России. Кроме того, средства ФНБ могут быть направлены в другие инвестиционные проекты, которые будут способствовать развитию национальной экономики и повышению благосостояния граждан России. Фонд обязан размещать средства в государственных ценных бумагах, которые должны быть подтверждены обязательствами государства перед инвесторами. Кроме того, ФНБ обязан предоставлять полную и достоверную информацию о своей деятельности, состоянии активов и доходности инвестиционных проектов. Одной из главных задач ФНБ является сбережение природных ресурсов и их долгосрочное инвестирование в экономику страны [6]. В период пандемии на момент марта 2020 г. ФНБ превышал ВВП на 7%. Указом Прези-
дента в апреле 2020 г. было принято решение использовать средства Фонда для поддержки населения, поскольку многие оказались без работы. Кроме того, значительная часть валюты весной 2020 г. была продана в пользу приобретения контрольного пакета акций Сбербанка [7].
В период большого количества санкций против России начиная с 2020 г. Минфином России велась политика дедолларизации ФНБ. Активно продавался доллар, на момент весны 2023 г. около 60% ФНБ хранится в юанях, 40% приходится на золотые резервы и валюты других стран. В силу «заморозки» большей части активов ФНБ зарубежом была существенно изменена политика инвестирования — выбор активов и бюджетное правило.
Как правило, контролируемые иностранные компании (далее — КИК) в Китае инвестирует в активы, которые обеспечивают стабильность и рост в отношении прибыли, а также в активы, которые обеспечивают ее портфелю диверсификацию. Имея широкое разнообразие в ее портфеле инвестиций, КИК хочет обеспечить защиту от глобальных вола-тильных факторов, таких как экономические кризисы и неожиданные изменения в мировом рынке. Некоторые из ключевых областей инвестирования отражают текущую экономическую и геополитическую ситуацию в мире. Так, КИК инвестирует в государственные облигации разных стран, в секторы энергетики и транспорта, а также в недвижимость и фонды прямых инвестиций.
Обратим особое внимание, что структура инвестиционного портфеля КИК довольно разнообразна. Фонд использует два основных инструмента — альтернативные инвестиции, которые включают хедж-фонды, общеотраслевые прямые инвестиции. Инвестиции в акционерный капитал корпораций, котирующихся на бирже, КИК инвестирует в акции многих крупных международных компаний, таких как Apple, Microsoft, Alibaba и Amazon. Однако основная доля инвестиций в акции КИК состоит из китайских компаний, что соответствует ее стратегии по поддержке китайской экономики и обеспечению устойчивого роста на долгосрочном периоде. В качестве таких активов могут также выступать недвижимость, фонды прямых инвестиций, фонды недвижимости и инфраструктурные проекты. КИК полагает, что инвестирование в разно-
образные альтернативные активы помогает обеспечить своему портфелю устойчивость и защиту от глобальных рыночных неопределенностей.
В денежные инструменты также включаются наличные средства, депозиты и казначейские векселя США. Инвестиции в инструменты с фиксированным доходом включают в себя государственные и корпоративные облигации. КИК инвестирует в государственные облигации многих стран, что позволяет ей получать стабильный поток доходности. Данный вид активов является самым безопасным, так как государства предоставляют гарантии, что суммы, полученные от продажи облигаций, будут выплачены вовремя. КИК инвестирует в государственные облигации не только развивающихся стран, таких как Индия и Бразилия, но и в более развитые рынки, такие как США, Япония и Норвегия [8]. В своем первом 10-летнем периоде КИК показала впечатляющие результаты. Удалось создать значительный портфель валютных резервов и инвестиций, что позволило улучшить управление капиталом и привлечь новых партнеров. Согласно отчетам, доходность КИК за первые десять лет существования составила в среднем около 6,4%. Это достигалось благодаря разнообразию портфеля, который включает как регулярные доходы от аренды и дивидендов, так и доходы от продажи инвестиций.
КИК также инвестирует в различные регионы по всему миру (рис. 1). КИК сфокусирована на инвестициях в наиболее перспективные регионы, такие как США, Япония и Европа, а также в развивающиеся рынки, такие как Африка, Латинская Америка и Океания.
Стоит отметить, что управление КИК принципиально отличается от управления ФНБ. В первую очередь, инвестиционный портфель более диверсифицирован. Особенно привлекает внимание инвестиций в недвижимость и акции компаний зарубежом. Стоит обратить внимание и на то, что преимущественно компания инвестирует средства за рубеж. В первую очередь, это оправдано более высокой доходностью, а также тем, что финансирование средств внутри страны из Фонда может привести к одномоментному укреплению национальной валюты и снижению конкурентоспособности экономики.
Рис. 1. Территориальное распределение инвестиционного портфеля в части вложения в акции, %
Источник: cоставлено автором по [8].
Кроме того, российский курс управления ФНБ взят на дедолларизацию Фонда. Китай за последние годы стабильно увеличивает инвестиции в экономику США, уменьшая инвестиции в страны с развивающейся экономикой. Валютный портфель инвестиций ФНБ сейчас однообразен. Необходимо диверсифицировать портфель, поскольку сейчас Россия увеличила свою зависимость от Китая по многим отраслям экономики (торговля, финансы, туризм и др.). Представляется возможным инвестировать средства ФНБ в валюты дружественных стран Ближнего Востока, такие как Катар, Бахрейн и др. Данные валюты низко-волатильны и показывают стабильность на протяжении последних лет. Можно рассмотреть возможность инвестиций и в облигации зарубежных корпораций.
Вторым предложением является выпуск государственных облигаций в валюте дружественных стран (опыт европейских стран). В 2022 г. российские компании впервые разместили юаневые облигации на внутреннем рынке. Первой компанией был «Русал» — было размещено два выпуска по 2 млрд RMB сроком обращения в пять лет. Стоит отметить, что изначально предполагался только один
выпуск, но в силу высокого интереса со стороны инвесторов было принято решение о размещении второго выпуска с теми же характеристиками. В рамках поддержки МСП было бы возможным смягчить условия для МСП по выпуску облигаций. Сейчас МСП с оборотом в 120 млн руб. могут выйти на биржу и привлечь 50 млн руб. Можно было бы ввести разделение на несколько категорий и МСП с меньшим оборотом разрешить также выходить на биржу, но привлекать меньший объем средств.
Таким образом, в рамках исследования были сформулированы некоторые рекомендации по использованию лучших зарубежных практик в части бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики государства.
Список источников
1. Мониторинг экономической ситуации в России: тенденции и вызовы социально-экономического развития. 2022. № 10 (163) / под ред. В.С. Гуревича, С.М. Дробышевского, А.В. Колесникова, В.А. Мау, С.Г. Синельни-кова-Мурылева. М.: Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара, Российская академия народного хозяйства и государст-
венной службы при Президенте Российской Федерации. 25 с.
2. Барциц А.Д. Обзор и оценка мер социальной политики в зарубежных странах и в России в условиях COVID-19 // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2022. Т. 8, № 4 (32). С. 182—197.
3. Тюрина Ю.Г, Барциц А.Д. Систематизация вызовов и рисков при осуществлении государственной финансовой политики в по-стковидной экономике // Вопросы инновационной экономики. 2022. Т. 12, № 3. С. 1851—1868.
4. Доклад о мировом развитии 2022: Финансирование в интересах справедливого восстановления. Международный банк реконструкции и развития // Всемирный банк. 2022.
5. Fiscal Monitor. Strengthening the Credibility of Public Finances. October 2021. International Monetary Fund.
6. Фонд национального благосостояния Российской Федерации // URL: https://minfin. gov.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/ (дата обращения: 19.09.2023).
7. Казначейство Российской Федерации // URL: https://roskazna.gov.ru/finansovye-opera-cii/svedeniya-o-dvizhenii-sredstv-po-schetam/ fond-nacionalnogo-blagosostoyaniya/ (дата обращения: 21.09.2023).
8. China investment corporation // URL: http://www.china-inv.cn/chinainven/Media/An-nual_Report.shtml (дата обращения: 01.09.2023)
References
1. Monitoring the economic situation in Russia: trends and challenges of socio-economic development. 2022. No. 10 (163) / edited by
V.S. Gurevich, S.M. Drobyshevsky, A.V. Koles-nikov, V.A. Mau, S.G. Sinelnikov-Murylev. M.: Gaidar Institute of Economic Policy, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation. 25 p .
2. Bartsits A.D. Review and evaluation of social policy measures in foreign countries and in Russia in the context of COVID-19 // Bulletin of the Tyumen State University. Socio-economic and legal studies. 2022. Vol. 8, No. 4 (32). pp. 182-197.
3. Tyurina Yu.G, Bartsits A.D. Systematization of challenges and risks in the implementation of state financial policy in the post-market economy // Issues of innovative economics. 2022. Vol. 12, No. 3. pp. 1851-1868.
4. World Development Report 2022: Financing for Equitable Recovery. International Bank for Reconstruction and Development // The World Bank. 2022.
5. Fiscal Monitor. Strengthening the Credibility of Public Finances. October 2021. International Monetary Fund.
6. National Welfare Fund of the Russian Federation // URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfoman-ce/nationalwealthfund / (accessed: 09/19/2023).
7. Treasury of the Russian Federation // URL: https://roskazna.gov.ru/finansovye-operacii/ svedeniya-o-dvizhenii-sredstv-po-schetam/fond-nacionalnogo-blagosostoyaniya / (accessed: 09/21/2023).
8. China investment corporation // URL: http://www.china-inv.cn/chinainven/Media/An-nual_Report.shtml (accessed: 01.09.2023).
Информация об авторе
Ю.Г. Тюрина — профессор Департамента общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент.
Information about the author Yu.G. Tyurina — Professor of the Department of Public Finance of the Finance Faculty of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Doctor of Economics, Associate Professor.
Статья поступила в редакцию 08.11.2023; одобрена после рецензирования 22.11.2023; принята к публикации 08.12.2023.
The article was submitted 08.11.2023; approved after reviewing 22.11.2023; accepted for publication 08.12.2023.
