CC BY
69А.С. ГАЕВА кандидат политических наук научный сотрудник Института стран СНГ*
Иммиграционная политика России: проблемы и перспективы
Сегодня Россия является крупнейшей страной-реципиентом на постсоветском пространстве и обладает широкими возможностями для использования положительного потенциала иммиграции. Вместе с тем существующие в ее иммиграционной политике проблемные моменты не позволяют полностью задействовать данные возможности для преодоления социально-экономических и демографических проблем.
Сущность иммиграционной политики
В отечественных научных работах по теме миграции, как правило, употребляется понятие «миграционная политика» с акцентом на политико-управленческий и демографический аспекты. Как отмечает российский ученый В.А. Волох, в широком смысле миграционная политика представляет собой одно из направлений социальной политики государства, тесно связанной с политикой в таких областях, как демография, экономика и производство, обеспечение и защита прав и свобод человека. В узком смысле - это воздействие государственных органов на миграционные процессы1. С практической точки зрения это воздействие направлено на изменение численности, состава, направлений движения миграционных потоков, а также регулирование расселения мигрантов на территории принимающей страны и их интеграции в общество2.
Отечественные классики исследования миграционных процессов Б.С. Хорев3 и А.У. Хомра1 придерживаются сле-
* Гаева Анастасия Сергеевна, e-mail: tlingell2@gmail.com
1 Волох В.А. Миграционная политика России (состояние и проблемы в свете мирового финансового кризиса) // Власть, 2009, № 4, с. 82.
2 Суворова В.А. Современная иммиграционная политика Российской Федерации: политико-правовой и институциональный аспекты: Автореф. дисс... канд. полит наук. М., 2008, с. 14.
3 Хорев Б.С. Расселение населения: основные понятия и методологи. М., 1981.
дующей трактовки миграционной политики: система мер и способов управления миграционной подвижностью населения, воздействующих на формирование миграционных потоков определенного размера и интенсивности. Однако программы и меры в традиционно не включаемых в рамки миграционной политики областях - занятости, образовании, безопасности, - могут оказывать гораздо большее влияние на рост или снижение иммиграционных потоков, чем целенаправленное их регулирование. Так, глобальные тенденции последних десятилетий к более гибкой политике на рынке труда повысили спрос на высоко- и низкоквалифицированную рабочую силу, что в свою очередь интенсифицировало международную миграцию вне зависимости от политического желания правительств ряда развитых госу-2
дарств ее ограничить .
Воздействие на миграцию не только миграционной политики принимающего государства, но и экономических, социальных, культурных факторов, условий и политических мер в других сферах общества создает проблему выделения собственно миграционной политики и концептуализации данного понятия. Сотрудники Международного миграционного института Оксфордского университета М. Цайка и Х. де Хаас указывают на то, что фактически единственный объективный критерий, который дает возможность экстрагировать миграционную политику из ряда феноменов, влияющих на миграционные процессы, - это заявленные на бумаге цели, принципы, механизмы и меры этой самой миграционной политики. То есть во главу угла ученые ставят нормативный аспект, определяя миграционную политику как совокупность норм, имеющих целью повлиять на объем, происхождение, направление, внутренний состав иммиграционных потоков3.
Напротив, отечественный ученый Е.В. Шевцова делает акцент на позитивном аспекте, полагая, что миграционная политика - деятельность государственных органов и общественных институтов по упорядочению внутренних и
1 Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. Киев, 1979, с. 15.
2 Castles S. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World. Basingstoke, 2013.
3 Czaika M, de Haas H. On the Effectiveness of Immigration Policies // Population and Development Review, 2013, № 39(3), р. 4.
1
внешних миграционных процессов . Аналогичной трактовки придерживается В.А. Суворова. По ее мнению, миграционная политика является выражением социальных, демографических, экономических, политических интересов государства2. В качестве составляющих данной политики она выделяет как меры по привлечению и приему иностранцев, так и программы интеграции.
Как видно из приведенных определений, понятие «миграционная политика» достаточно широкое и включает в себя управление миграцией «вообще», охватывая как внутренние миграционные процессы, так и внешние, как иммиграцию, так и эмиграцию. Кроме того эти определения отсылают не только к планированию, прогнозированию, привлечению мигрантов и осуществлению пограничного контроля - механизмам, задействованным на первой стадии миграционного процесса, но также и к интеграции новоприбывших.
С одной стороны, такая широкая трактовка комплексна и включает в себя разные аспекты миграции, с другой - она нагружена и недостаточно конкретна, поскольку объединяет хоть и взаимосвязанные, но различные явления, для управления которыми требуются неодинаковые механизмы и меры. Последний аспект, по мнению автора, затрудняет анализ иммиграционной политики.
В отличие от российских исследований, для зарубежного научного дискурса характерно понятие «иммиграционная политика», сконцентрированное главным образом на управлении международной миграцией. Политический социолог, специалист в области изучения проблем иммиграции транснационализма М. Хелблинг полагает, что иммиграционная политика - это законы, положения, политические решения и приказы правительства, касающиеся управления отбором потенциальных иммигрантов, приемом и расселением новоприбывших, а также депортацией иностранцев, нарушивших иммиграционное законодательство3.
1 Шевцова Е.В. Соотношение понятий «миграционная политика», «регулирование миграции», «управление миграцией» // Сб. материалов восьмой Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики, социологии и права», Пятигорск, 29-30 декабря 2010 г. Пятигорск, 2010, с. 284-288.
2 Суворова В.А. Указ. соч., с. 14.
3 Helbling M, Bjerre L., Römer F., Zobel M. Measuring Immigration Policies: The IMPIC Database // European Political Science, 2016, № 16(1), р. 84-85.
Употребляя понятие «иммиграционная политика», зарубежные исследователи концентрируются на внешней миграции, дифференциации миграционных потоков и регулировании пограничного контроля. Однако зачастую в данное определение включается и совокупность интеграционных программ. Так, например, Т. Хаммар утверждает, что иммиграционная политика состоит из двух компонентов - иммиграционного контроля за въездом и пребыванием иностранцев (правила и процедуры, дифференцирующие иммиграционные потоки и регулирующие прием иностранцев) и интеграционной политики (программы и меры инклюзии)1 и регулирует три стадии социального включения, которые должен пройти иммигрант для получения статуса аналогичного статусу граждан: первая - въезд на территорию принимающего государства, вторая - получение права на постоянное проживание и третья - полноправное членство и включение в политическую систему, т. е. натурализация.
Интеграция тесно связана с иммиграцией, поэтому различия между интеграционной политикой и иммиграционной размыты и трудноуловимы. Вместе с тем в их основе заложена разная политическая логика и поэтому их следует рассматривать как две аналитически различные области политического управления2: если первая обусловлена прагматическими целями (демографическими, экономическими), достигаемыми на этапе подготовки иммигранта к переезду и пересечения им государственной границы страны-реципиента, то вторая направлена на решение задач, возникающих на завершающей стадии миграционного процесса уже на территории принимающей страны и связанных с политико- и социокультурными аспектами функционирования современного национального государства - социальной сплоченностью и национальной идентичностью.
Поскольку действие иммиграционной политики не заканчивается на моменте пересечения иностранцем физической территориальной границы, ее меры и механизмы в определенной степени могут дублироваться или «перекрываться» интеграционной политикой. Положения, касающие-
1 Hammar T. Immigration Regulation and Alien Control // European Immigration Policy: A Comparative Study / Ed. by T. Hammar. Cambridge, 1985, p. 254.
2 Givens T, Luedtke A. European Immigration Policies in Comparative Perspective: Issue Salience, Partisanship and Immigrant Rights // Comparative European Politics, 2005, № 3(1), p. 2.
ся доступа к рынку труда, продолжительности пребывания и проживания, также могут быть определены как часть интеграционной политики. Но интеграционная политика также охватывает программы инклюзии, детерминирующие объем политических, социальных, культурных прав иммигрантов. Иными словами, в то время как иммиграционная политика устанавливает юридические основания въезда, продолжительности пребывания и доступа к рынку труда, политика интеграции регулирует условия проживания иммигранта в принимающем обществе и его доступ к политической, социальной и культурной сферам1.
Таким образом, автор определяет иммиграционную политику как деятельность органов государственной власти страны-реципиента по планированию объема, состава и направлений движения международных (внешних) миграционных потоков и управлению въездом, пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории принимающего государства. В идеальной перспективе иммиграционная политика дополняется политикой интеграции, нацеленной на инкорпорирование иммигрантов в основные институты общества-реципиента.
Центральная роль в разработке и реализации как иммиграционной, так и интеграционной политики принадлежит государству - основному институту политической системы, обладающему значительными ресурсами и полномочиями2. Вместе с тем миграция и интеграция иммигрантов - самоорганизующиеся сложные социальные процессы, течение и результаты которых довольно условно поддаются контролю государственных органов. В этой связи возможности государственной политики в управлении миграционными процессами ограничены и могут быть дополнены за счет привлечения гражданского общества, бизнес-структур, международных организаций и правительств третьих стран.
Иммиграция в Россию: основные тенденции
Согласно Статистическому ежегоднику 2017 показатели долгосрочной миграции в Россию в 2016 г. снизились на
1 Helbling M, Bjerre L., Römer F., Zobel M. Measuring Immigration Policies: The IMPIC Database // European Political Science, 2016, № 16(1), c. 87.
2 Hersi A.M. Discourses Concerning Immigrant Integration: A Critical Review // European Scientific Journal, 2014, p. 591.
3,9% по сравнению с 2015 г. и составили 575,1 тыс. человек, прибывших в основном из стран постсоветского пространства: Украины, Казахстана, Узбекистана, Киргизии1. По оперативным данным Росстата, за период с января по октябрь 2017 г. на территорию России прибыли еще 531 тыс. человек (89,5% с территории стран СНГ, главным образом Украины, Казахстана, Узбекистана, Таджикистана), что на 1,1% больше, чем за аналогичный период 2016 г.2.
По демографическим характеристикам в структуре долгосрочной международной миграции преобладают мужчины трудоспособного возраста - их доля в общем потоке в 2016 г. составила 46,2%3. Среди женщин-мигрантов основная часть также приходится на представительниц трудоспособного возраста - 70,2% от общего количества всех переехавших в Россию в 2016 г. женщин4. В основном переселенцы имеют среднее профессиональное, начальное профессиональное или среднее общее образование: в 2016 г. их совокупная доля от общего количества международных мигрантов в возрасте от 14 лет и старше составила 50%; на долю тех, кто имеет высшее образование, пришлось 19,7%5. Наибольшее количество иммигрантов с высшим образованием прибыли из Казахстана, Украины и Узбекистана6.
Несмотря на то, что в период обострения украинского конфликта в 2014-2015 гг. вынужденная миграция занимала значительное место в миграционных потоках в Россию, наиболее масштабной была и продолжает оставаться времен-
1 Российский статистический ежегодник 2017. М., 2017, с. 101.
2 Демография на 1 декабря 2017 / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/bgd/free-/b17_00/IssWWW.exe/Stg/dk11 /8-0.doc
3 Возрастно-половой состав мигрантов по Российской Федерации в 2016 году / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b17_107/IssWWW.exe/Stg/tab2-07-16.xls
4 Возрастно-половой состав мигрантов по категориям поселения в Российской Федерации в 2016 году / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/-b17_107/IssWWW.exe/Stg/tab2-08-16.xls
5 Распределение мигрантов в возрасте 14 лет и старше по уровню образования и причинам смены места жительства в Российской Федерации за 2016 год / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL http://www.gks.ru/bgd/regl/b17_107/IssWWW.exe/Stg/tab2-12-16.xls
6 Распределение мигрантов в возрасте 14 лет и старше по уровню образования и странам выхода/приема по Российской Федерации в 2016 году / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b17_107/IssWWW.exe/Stg/tab2-14-16.xls
ная трудовая. В 2016 г. с целью трудовой деятельности прибыли 4,3 млн. человек, большая часть - из Узбекистана (33,4%), Таджикистана (18,6%), Украины (11,7%) и Киргизии (8,4%) ; за период с января по сентябрь 2017 г. - 3,7 млн. человек (распределение иностранцев по гражданской принадлежности аналогичное)2. При этом количество выданных как в 2016 г., так и за период с января по сентябрь 2017 г. разрешительных документов на трудоустройство (149 тыс. разрешений на работу и 1,5 млн. патентов3 и 105,5 тыс. разрешений на работу и 1,3 млн. патентов4) не соответствует числу въехавших с целью работы иностранцев. Эти данные даже с учетом тех, кто имеет право работать в России без разрешительных документов (граждане стран-членов ЕАЭС) показывают, что проблема незаконной занятости и проживания с введением патентной системы так и не решилась. Сравнение числа иностранцев, оформивших разрешительные документы для работы в РФ, в общем потоке въехавших с целью трудоустройства в 2014, 2015, 2016 гг., показывает, что и число, и доля нелегальных иммигрантов выросла5.
Как видно, в структуре трудовой миграции также преобладают иностранцы из ближнего зарубежья особенно из Средней Азии. В 2016 г. на долю иммигрантов из стран СНГ, осуществлявших в течение года трудовую деятельность в России, пришлось 93,7%6. Из государств дальнего зарубежья основным источником экономических мигрантов являются
1 Статистические сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за 12 месяцев 2016 года с распределением по странам и регионам / Официальный сайт Министерства внутренних дел РФ // URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/9359228/
2 Отдельные показатели миграционной ситуации в Российской Федерации за январь-сентябрь 2017 года с распределением по странам и регионам / Официальный сайт Министерства внутренних дел РФ // URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/11445156/
3 Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за 2016 год / Официальный сайт Министерства внутренних дел РФ // URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statis-tics/migracionnaya/item/9266550/
4 Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь-сентябрь 2017 года / Официальный сайт Министерства внутренних дел РФ // URL: https://xn--b1aew.xn--p1 ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/11444944/
5 Флоринская Ю.Ф., Мкртчян Н.В. Миграция в России в 2016 году // Экономическое развитие России, 2016, № 12, с. 41.
6 Российский статистический ежегодник 2017, с. 120.
Китай и КНДР: в 2016 г. в России трудились 40,1 тыс. китайских (2,3%) и 33,1 тыс. северокорейских граждан (1,9%)1.
За последнее десятилетие возраст трудовых мигрантов значительно снизился: если в 2000-е гг. доля самой молодой возрастной группы 18-29 лет составляла примерно четверть в потоке экономической иммиграции в Россию2, то в 2016 г. - уже 40,8%3. Большинство - граждане Узбекистана и Таджикистана, на которых в 2016 г. пришлось 35,7% лиц в возрасте от 18 до 29 лет от общего количества трудящихся
4
на основании патента иностранцев .
Спрос на преимущественно тяжелый физический труд, прежде всего в строительстве и обрабатывающих производствах, определяет преобладание в трудовой иммиграции мужчин5. Вместе с тем на протяжении 2000-х гг. за счет расширения сферы применения иностранного женского труда в сфере услуг и домашних хозяйствах постепенно увеличивалась доля женщин, достигнув в 2017 г. по официальным данным порядка 15%6.
Приведенные данные статистики и различных исследований дают возможность выявить следующие тенденции иммиграции в Россию:
• преобладание над долгосрочной с целью натурализации и постоянного проживания временной трудовой иммиграции. При этом основная доля трудовых мигрантов имеет низкий уровень образования и квалификации;
• рост числа и доли незаконно работающих и проживающих на территории России иностранных граждан;
• доминирование как в долгосрочных, так и во временных трудовых миграционных потоках иммигрантов из стран ближнего зарубежья. Страновая структура постоянной иммиграции отличается от временной - в рамках первой преобладают граждане Украины и Казахстана, в рамках второй - Узбекистана и Таджикистана. В результате воен-
1 Российский статистический ежегодник 2017, с. 120.
2 Флоринская Ю.Ф., Мкртчян Н.В., Малева Т.М., Кириллова М.К. Миграция и рынок труда. М., 2015, с. 69.
3 Российский статистический ежегодник 2017, с. 122.
4 Там же.
5 Щербакова Е.М. Миграция в России, итоги первого полугодия 2017 года // Демоскоп Weekly, 2017, № 743-744. URL: http://demoscope.ru/week-ly/2017/0743/barom01.php
6 Там же.
ных действий на востоке Украины граждане данной страны заняли основное место в долгосрочных иммиграционных потоках, вытеснив граждан Казахстана и Узбекистана;
• долгосрочная иммиграция, равно как и временная экономическая становится все более «молодой» и этнически однородной. Большая часть иммигрантов получили образование и социализировались уже в пространстве независимых национальных государств ближнего зарубежья. По мере отдаления момента распада Советского Союза и увеличения миграционной мобильности коренного населения республик будет снижаться доля культурно и лингвистически близкой иммиграции в Россию, а также знание русского языка.
Некоторые проблемы российской иммиграционной политики и возможные пути их преодоления
С 1992 г. совокупные показатели естественной убыли населения России превысили 13,2 млн. человек; иммиграция стала единственным источником стабилизации его численности, покрывшим 61% естественной убыли1. Сегодня Россия все еще нуждается в эффективном использовании потенциала иммиграции для преодоления демографических проблем: в 2016 г. возобновилась естественная убыль населения, положив начало развитию негативного демографического тренда. Согласно оперативным данным за период с января по декабрь 2017 г. естественная убыль населения составила 134 тыс. человек2, показатели рождаемости снизились на 10%3. Численные потери населения удалось компенсировать только за счет миграционного прироста. Учитывая эти данные, а также структурные демографические факторы - в текущем десятилетии количество женщин репродуктивного возраста сократится, а число пожилых снова увеличится за счет старения послевоенных поколений 1950-1960-х гг. рождения4, - резервы для естественного воспроизводства населения
1 Население России 2013: двадцать первый ежегодный демографический доклад / Отв. ред. С.В. Захаров. М., 2015, с. 21.
2 Сведения о числе зарегистрированных родившихся, умерших, браков и разводов за январь-декабрь 2017 года / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/free_doc/-2017/demo/t1_2.xls
3 Там же.
4 Население России 2013: двадцать первый ежегодный демографический доклад, с. 22.
фактически отсутствуют. Согласно среднему варианту прогноза Росстата общая величина естественной убыли за период с 2017 по 2030 гг. составит более 4 млн. человек1, соответственно основным источником стабилизации и роста численности населения России будет иммиграция.
Помимо депопуляции в России назревает еще одна проблема, характерная практически для всех стран ОЭСР -старение экономически активного населения. Сокращение трудовых ресурсов снижает потенциал экономического роста и оказывает существенную демографическую нагрузку на пенсионную систему. Средний вариант прогноза Института демографии НИУ ВШЭ показывает, что общая численность российского населения трудоспособного возраста без учета иммиграции с 2014 по 2030 гг. сократится на 11 млн. человек, с ее учетом - на 6,6 млн. человек2. Эксперты отмечают: немногочисленные поколения 1990-х гг. будут не в состоянии возместить уход с рынка труда поколений 19501960-х гг. В этих условиях иммиграция способна смягчить негативные демографические тенденции, которые могут повлечь за собой серьезные вызовы для экономической и социальной сфер. Однако существующие механизмы управления иммиграцией не отвечают потребностям страны прежде всего потому, что российская иммиграционная политика непоследовательна и противоречива.
Принятая в 2012 г. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. положительно оценила роль международной миграции в экономическом и демографическом развитии России и обозначила необходимость привлечения иммигрантов. Однако последующие поправки в миграционное законодательство, среди которых введение миграционного правила 90/180; запрет въезда в Россию на срок от 3 до 10 лет для нарушивших миграционное законодательство; ведение уголовной ответственности за фиктивную постановку на миграционный учет; введение комплексного экзамена для получения патента, разрешения на временное проживание и вида на жительство скорее противоречат поставленным в Концепции задачам и доказывают, что иммиграция продолжает рассматриваться как угроза.
1 Там же, с. 22.
2 Там же, с. 358.
Если за утверждениями о необходимости привлечения иммигрантов и следуют меры по либерализации иммиграционного законодательства, то затем они, как правило, дополняются различными рестриктивными инициативами или поправками, нивелирующими весь положительный эффект такой либерализации. Яркий пример - попытка упрощения доступа к рынку труда иностранцам из безвизовых стран посредством введения патентов. По сравнению с прежней системой квотирования разрешений на работу патентная система действительно создала больше возможностей для включения иммигрантов из стран СНГ в легальный рынок труда. Вместе с тем процедура оформления существенно усложнилась, увеличив временные и финансовые затраты. Значительный объем документов (сертификат о сдаче экзамена на знание русского языка, истории и законодательства РФ, полис ДМС и справка о прохождении медицинского осмотра), а также жесткая привязка патента к региону выдачи не мотивируют к трудоустройству на законном основании. Комплексный экзамен для трудовых мигрантов при отсутствии инфраструктуры, позволяющей подготовиться к нему, вкупе с недостаточным количеством времени, рассчитанным на получение патента (30 дней), способствует скорее не развитию языковой компетенции, а вытеснению в область нелегальной занятости и формированию дополнительных «теневых» посредников, продающих за деньги сертификаты о сдаче экзамена.
Российская иммиграционная политика отличается непоследовательностью в вопросах регулирования не только временной экономической, но и долгосрочной иммиграции. В 2014 г. в ответ на поручение главы государства разработать упрощенный порядок натурализации культурно близких переселенцев, в закон о гражданстве были внесены поправки, предоставившие возможность вступить в гражданство РФ по упрощенной схеме носителям русского языка1. Однако разработанный порядок натурализации в действительности сделал их путь к российскому гражданству одним из наиболее трудных. Во-первых, для них был сокращен срок действия вида на жительство до трех лет: если в течение двух лет
1 Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О гражданстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2002, № 22, ст. 2031, гл. VII, ст. 33.1.
заявитель не успевает подать на гражданство, то его вид на жительство аннулируется без права на продление.
Во-вторых, был установлен разрешительный порядок отказа от имеющегося гражданства (для всех иностранцев предусмотрен заявительный порядок), т.е. при получении вида на жительство в России заявитель обязан предоставить документ о выходе из другого гражданства, выдаваемый полномочными органами государства его гражданской принадлежности. Фактически данное требование делает иностранное государство посредником в вопросе получения гражданства соотечественниками, способным влиять на исход процедуры натурализации. Поскольку многие страны постсоветского пространства (Узбекистан, Казахстан, Туркменистан, Молдавия1) не выдают документы о выходе из своего гражданства, это становится непреодолимым препятствием к получению российского паспорта носителями русского языка. Данные недостатки в совокупности с необходимостью доказывать не только рождение, но и постоянное проживание родственника заявителя по прямой восходящей линии в современных границах РФ, нестабильной работой комиссий по признанию носителем русского языка лишает права данную категорию переселенцев, наиболее близкую в культурном плане и соответственно приоритетную, на упрощенное получение российского гражданства.
Противоречивость иммиграционной политики влечет за собой перманентную корректировку законодательства, которая не только повышает степень административной сложности миграционных процедур и несоответствия правоприменительной практики законам, но и создает ситуацию нестабильности для иммигрантов, проживающих или трудящихся в России. Так, внезапная отмена в августе 2017 г. внутреннего распоряжения МВД о продлении миграционного учета украинским беженцам без необходимости выезда на 90 дней многих из них поставила в нелегальное положение.
Неопределенность российского иммиграционного курса препятствует формированию системной интеграционной политики. Сегодня существуют лишь отдельные интеграцион-
1 В отношении граждан Украины данная проблема решилась 1 сентября 2017 г. с вступлением в силу Федерального закона от 29.07.2017 № 243-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и ст. 8 и 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
ные мероприятия в форме языковых курсов1 и центров социальной адаптации, в основном предназначенные для трудовых мигрантов и выполняющие скорее функции социализации, чем интеграции. В условиях отсутствия общероссийской сети интеграционных курсов под патронажем миграционной службы многие из таких мероприятий реализуются некоммерческими организациями.
Вместе с тем, учитывая указанные тенденции снижения возраста иммиграции и постепенного сокращения в ее структуре доли русских и русскоязычных, можно сказать, что Россия уже сегодня нуждается в разработке механизмов интеграции как иммигрантов, ориентированных на постоянное проживание и получение российского гражданства, так и части временных мигрантов, решивших остаться в стране. Среди основных механизмов должно быть не только языковое обучение, необходимы политико-правовой элемент, предусматривающий рационализацию процедур натурализации и их «привязку» к интеграционным курсам, обеспечение четкой преемственности миграционных правовых статусов и возможности перехода иммигрантов из категории временных в категорию постоянных, программы легализации для нарушивших сроки пребывания в России или условия занятости.
Развитие системной иммиграционной политики, основой которой станет восприятие иммиграции не как угрозы национальной безопасности, а как важного стратегического ресурса, осложняется тем, что компетенция в данной сфере с 2016 г. вновь была возложена на силовое ведомство -Главное управление по вопросам миграции в рамках Министерства внутренних дел.
Ориентированность данной структуры на обеспечение правопорядка определяет приоритет запретительных мер и контрольно-ограничительных методов управления, а также секьюритизированную основу иммиграционной политики с акцентом на иммиграционный контроль и учет, выдачу различных документов и регулирование правового статуса
1 В отчете ФМС за 2014 г. (Итоги деятельности, положение России в 2014 году: Сборник материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы / под ред. К.О. Ромодановского. М., 2015) указано, что в России действуют 334 языковых курса для обучения иммигрантов. Поскольку ГУВМ МВД подобных отчетов не публикует, установить, сколько таких курсов имеется на данный момент, не представляется возможным.
иностранцев, надзор в миграционной сфере, пресечение незаконной иммиграции. При этом игнорируются наиболее важные управленческие задачи, составляющие суть комплексной и эффективной иммиграционной политики, такие как планирование иммиграционных потоков, разработка дифференцированных программ привлечения различных типов иммигрантов (экономических, академических, долгосрочных, соотечественников), реализация политики убежища, натурализации и интеграции.
Восприятие мигрантов как потенциальных нарушителей законодательства, «закрытость» МВД и нежелание работать с иммигрантскими, правозащитными организациями и экспертным сообществом являются препятствиями для выстраивания комплексной иммиграционной политики с различными механизмами управления.
По мнению автора, преодолению указанных проблем будет способствовать, во-первых, определение и конкретизация российского миграционного курса. С одной стороны, необходимость привлечения иммигрантов публично артикулируется и декларируется в официальных документах; с другой - существующие нормы миграционного законодательства и отдельные представители государственной власти сигнализируют о том, что Россия заинтересована лишь во временной трудовой или вовсе не нуждается в миграции из-за рубежа. Конкретика в данной области позволит справиться с противоречивостью и непоследовательностью иммиграционной политики и законодательства, сформировать развитую и гибкую систему привлечения иммигрантов и соответствующие интеграционные программы. Систематизировать массив зачастую внутренне противоречивых миграционных законов и в результате установить четкие правила въезда, регистрации, трудоустройства и проживания поможет процедура кодификации и создания единого миграционного кодекса.
Во-вторых, понимание, что иммиграция - демографический и экономический ресурс, требующий комплексного управления не только с помощью контрольно-ограничительных мер. Если функции миграционного контроля и противодействия нелегальной иммиграции оставить в ведении ГУВМ МВД России, а разработку и реализацию иммиграционной политики перераспределить в пользу самостоятельного миграционного ведомства, это сделает возможным не только расширение инструментов управления меж-
дународной миграцией, но и повысит ее социальную ориентированность.
Подводя итог, необходимо отметить, что иммиграция в России продолжает рассматриваться в контексте угрозы безопасности, а иммиграционная политика - как административный инструмент регулирования миграционных потоков. Это определяет ее непоследовательность, противоречивость и доминирование политики запретов и ограничений. С учетом указанных иммиграционных тенденций и объективных потребностей России в обеспечении поступательного экономического и демографического развития, уже сегодня необходимы новые конструктивные подходы в сфере иммиграционной политики, которые будут базироваться на позитивной оценке иммиграции и ее системном управлении.
Гаева А.С. Иммиграционная политика России: проблемы и перспективы. Настоящая статья - попытка анализа иммиграционной политики России с точки зрения проблемного подхода. В первой части автор концептуализирует понятие «иммиграционная политика», во второй - исследует современные иммиграционные потоки в Россию и выявляет их основные тенденции, в третьей -определяет некоторые проблемные моменты российской иммиграционной политики и предлагает пути их преодоления.
Ключевые слова: иммиграционная политика, экономическая иммиграция, международная миграция, политика интеграции иммигрантов, долгосрочная иммиграция.
Gaeva A.S. Immigration policy of Russia: problems and perspectives. This article is an attempt to analyze Russian immigration policy in terms of a problem approach. In the first part, the author conceptualizes the definition of "immigration policy", the second part examines the current immigration flows to Russia and identifies their main trends; the third part identifies some problem points of Russian immigration policy and suggests the ways of their overcoming.
Keywords: immigration policy, economic immigration, international migration, immigrant integration policy, long-term immigration.
