CC BY
32УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2020-10148
Иерархическая система национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции
Hierarchical System of National Legislation in the Field of External Labor Migration
Павел Олегович ДУТОВ,
соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, заместитель начальника Управления по вопросам внешней трудовой миграции ГУВМ МВД России
E-mail: po.dutov@mail.ru
Научный руководитель: А.С. Прудников, заслуженный юрист России, доктор юридических наук,
профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя
Аннотация. В статье проведен анализ нормативно-правовой базы, регулирующей правоотношения в сфере внешней трудовой миграции. Подробно рассмотрена предложенная автором иерархическая система национального законодательства в обозначенной сфере, включающая в себя значительное количество элементов. Дальнейшее изучение национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции с учетом приведенной иерархии необходимо в целях точного понимания внешней трудовой миграции как многогранного социально-правового явления.
Ключевые слова: внешняя трудовая миграция; трудовая деятельность; трудовой мигрант; иерархическая система; национальное законодательство; миграционное законодательство.
Согласно Большому энциклопедическому словарю, законодательство представляет собой совокупность всех правовых норм, действующих в государстве или регулирующих отдельную сферу общественных отношений1. Данное определение в полной мере относится и к регулированию общественных отношений в сфере внешней трудовой миграции.
Увеличение миграционных потоков, связанное с перемещением через государственную границу большого числа лиц в целях осуществления оплачиваемой трудовой деятельности, существенно повлияло на правовую политику Российской Федерации в сфере внешней трудовой миграции. Учитывая сложность и многогранность
Abstract. The article analyzes the regulatory legal framework governing the legal relations in the field of external labor migration. The author's hierarchical system of national legislation in the designated area, including a significant number of elements, has been studied in detail. Further study of the national legislation in the field of external labor migration with the given hierarchy is necessary in order to accurately understand external labor migration as a multifaceted social and legal phenomenon.
Keywords: external labor migration; labor activity; labor migrant; hierarchical system; national legislation; migration legislation.
данного социально-правового явления2, вполне закономерно, что различные аспекты отношений, связанных с внешней трудовой миграцией, нашли свое отражение в значительном количестве нормативных правовых актов.
В настоящее время нормативная база в части регулирования внешней трудовой миграции включает в себя более 600 нормативных правовых актов.
Иерархическую систему национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции составляют:
■ Конституция Российской Федерации;
■ федеральные законы;
■ указы Президента Российской Федерации;
■ постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
■ нормативные акты федеральных органов исполнительной власти;
■ нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Соблюдение приведенной иерархии необходимо в целях достижения единства государственного регулирования внешней трудовой миграции.
Несомненно, ведущая роль в регламентации общественных отношений в обозначенной сфере принадлежит Конституции РФ, являющейся нормативным правовым актом высшей юридической силы. Конституция в любом государстве — это правовой акт высшей юридической силы, обязательный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права. Конституция на высшем уровне регулирует общественные отношения, связанные с организацией публичной власти, правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, выступает правовой моделью гражданского общества, существенным условием законности, правопорядка и социальной стабильности, баланса институтов власти3 .
Конституционно-правовые нормы определяют основные права и свободы человека и гражданина. Причем в российской истории конституционализма она впервые закрепила одним из основных прав и свобод человека право на свободу передвижения.
Конституция РФ устанавливает неизменное для миграционной политики правило, на основании которого иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности на территории Российской Федерации наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
При этом возможность каждого — и гражданина Российской Федерации, и иностранного гражданина — свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию закреплена именно в Конституции РФ.
Свое развитие данное конституционное положение получило в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Феде-рации»4, занимающем центральное место в правовом регулировании трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской
Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона № 115-ФЗ иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию с учетом ограничений, предусмотренных Законом.
Помимо этого, Федеральный закон № 115-ФЗ содержит положения, отражающие отсылочные нормы к иным федеральным законам, также регламентирующим обозначенную сферу общественных отношений. К ним следует отнести федеральные законы от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»5, от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»6, от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»7, от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Фе-дерации»8, от 13 июля 2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»9 и др.
Правовые нормы, регулирующие сферу внешней трудовой миграции, рассредоточены по множеству актов различных отраслей права и, как следствие, содержатся в том числе и в законодательных актах, содержащих систематизированные нормы таких отраслей. К подобным актам следует отнести Трудовой, Гражданский, Воздушный, Налоговый, Градостроительный, Бюджетный, Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации, Кодексы торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта, об административных правонарушениях.
Следующим элементом иерархической системы национального законодательства в рассматриваемой сфере являются указы Президента Российской Федерации.
Так, Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 утверждена новая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы10, которая задает вектор дальнейших действий в сфере миграции, открывает новую страницу в правовом регулировании и внешней трудовой миграции. Концепция представляет собой базовый документ по планированию развития правового регулирования внешней трудовой миграции, в котором излагаются порядок действий государства в обозначенной сфере, а также меры по их реализации.
Среди указов Президента РФ, предусматривающих вопросы внешней трудовой миграции, можно также назвать указы от 31 декабря 2015 г. № 683, утвердивший Стратегию национальной безопасности11, от 16 января 2017 г. № 13, опре-
деливший Основы государственной политики регионального развития на период до 2025 года, от 9 октября 2007 г. № 1351, которым утверждена Концепция демографической политики на период до 2025 года12, и др.
Как было указано выше, к элементам иерархической системы национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции относятся постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.
К постановлениям Правительства РФ, регулирующим общественные отношения в исследуемой сфере, следует отнести, например, постановление Правительства РФ от 12 сентября 2013 г. № 80013, утверждающее Правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, а также утверждения квот на выдачу приглашений на въезд в целях осуществления трудовой деятельности и разрешений на работу.
Распорядительными актами Правительства РФ, относящимися к сфере внешней трудовой миграции, являются документы стратегического характера, например, распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р14, которым утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, предусматривающая в том числе в качестве приоритетного направления демографической политики управление миграционными процессами в целях снижения дефицита трудовых ресурсов в соответствии с потребностями экономики, а также создание условий для привлечения иностранной рабочей силы с учетом перспективных потребностей экономики в трудовых ресурсах и на основе принципа приоритетного использования национальных кадров.
К группе распорядительных актов следует отнести и акты, направленные на реализацию документов стратегического характера, в частности, распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р15, утвердившее План мероприятий по реализации в 2019—2021 годах Концепции государственной миграционной по-
литики16.
Другим элементом иерархической системы национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Данный элемент включает в себя значительное число актов, изданных обозначенными органами по различным аспектам регулирования указанной деятельности, наибольшее количество которых принято МВД России.
Примером таких актов могут служить приказы МВД России от 1 ноября 2017 г. № 82717 и
от 20 октября 2017 г. № 80018, которыми были утверждены Административные регламенты по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу и государственной услуги по оформлению и выдаче патентов.
Справедливости ради стоит отметить, что различные аспекты трудовой деятельности иностранных граждан являются предметом правового регулирования не только со стороны МВД России, но и иных федеральных органов исполнительной власти.
Так, второе место по количеству изданных актов, касающихся вопросов внешней трудовой миграции, занимает Минтруд России. К ним относятся в основном нормативные правовые акты, регулирующие квотную систему привлечения иностранных работников, например, приказы Минтруда России от 23 января 2014 г. № 27н19, утвердивший Правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников, от 23 января 2014 г. № 28н20, касающийся вопросов деятельности Межведомственной комиссии по определению потребности в привлечении иностранных работников, а также утверждению квот на выдачу приглашений на въезд в целях осуществления трудовой деятельности и разрешений на работу, и др.
Необходимо отметить и акты иных федеральных органов исполнительной власти. Так, приказом Минздрава России от 29 июня 2015 г. № 384н21 утверждены перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче или аннулирования патента и разрешения на работу, порядок подтверждения их наличия или отсутствия, а также форма соответствующего медицинского заключения. Приказом Минфина России от 2 октября 2014 г. № 110н22 определен состав обязательных реквизитов решения иностранной коммерческой организации, зарегистрированной на территории государства — члена ВТО, о направлении иностранного гражданина в свой филиал, представительство или дочернюю организацию, а также состав сведений, подтверждающих отнесение юридического лица к дочерней организации.
Заключительным элементом иерархической системы национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в настоящее время субъекты Российской Федерации наделены широким кругом полномочий по нормативному правовому регулированию трудовой деятельности иностранных граждан.
Примерами актов, охватывающих обозначенную сферу общественных отношений, могут являться Закон Брянской области от 29 октября 2018 г. № 91-З23, которым установлен коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда Брянской области, на 2019 г., указ Главы Республики Карелия от 18 июня 2007 г. № 8424, регулирующий вопросы деятельности Межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции, привлечения и использования иностранных работников, постановление Правительства Брянской области от 13 февраля 2015 г. № 34-п25, определившее уполномоченную организацию по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов в Брянской области, приказ Министерства труда и социального развития Краснодарского края от 22 декабря 2016 г. № 173726, также определившее уполномоченную организацию в Краснодарском крае.
Подводя итог, необходимо отметить, что нормативная база в части регулирования внешней трудовой миграции включает в себя более 600 нормативных правовых актов, а нормы, регламентирующие обозначенную сферу общественных отношений, рассредоточены по множеству актов различных отраслей права и присутствуют во всевозможных нормативных правовых актах соответственно иерархии источников права, существующей в Российской Федерации.
Иерархическую систему национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции составляют: Конституция Российской Федерации; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее изучение национального законодательства в сфере внешней трудовой миграции с учетом приведенной иерархии необходимо в целях точного понимания внешней трудовой миграции как многогранного социально-правового явления.
1 Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., пе-рераб. и доп. М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 2000.
2 См.: Дутов П.О. Внешняя трудовая миграция: к вопросу определения понятия и признаков / / Вестник экономической безопасности. 2018. № 3. С. 34—39.
3 См.: Фадеев В.И. и др. Конституционное право: учебник для бакалавров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2017.
4 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo. gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
5 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
6 Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
7 Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
8 Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
9 Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
10 Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.10.2018).
11 Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
12 Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.02.2019).
13 Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2013 г. № 800 «Об утверждении Правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу» // Официальный интернет-портал пра-
вовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
14 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
15 Распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019—2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
16 Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
17 Приказ МВД России от 1 ноября 2017 г. № 827 «Об утверждении Административного регламента МВД России по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
18 Приказ МВД России от 20 октября 2017 г. № 800 «Об утверждении Административного регламента МВД России по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
19 Приказ Минтруда России от 23 января 2014 г. № 27н «Об утверждении Правил определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
20 Приказ Минтруда России от 23 января 2014 г. № 28н «О Межведомственной комиссии по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
21 Приказ Минздрава России от 29 июня 2015 г. № 384н «Об утверждении перечня инфекционных за-
болеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.02.2019).
22 Приказ Минфина России от 2 октября 2014 г. № 110н «Об утверждении состава сведений, подтверждающих отнесение юридического лица к дочерней организации иностранной коммерческой организации, зарегистрированной на территории государства — члена Всемирной торговой организации, а также состава обязательных реквизитов решения иностранной коммерческой организации, зарегистрированной на территории государства — члена Всемирной торговой организации, о направлении иностранного гражданина или лица без гражданства в филиал, представительство или дочернюю организацию иностранной коммерческой организации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.02.2019).
23 Закон Брянской области от 29 октября 2018 г. № 91-З «Об установлении коэффициента, отражающего региональные особенности рынка труда Брянской области, на 2019 год» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.02.2019).
24 Указ Главы Республики Карелия от 18 июня 2007 г. № 84 «О Межведомственной комиссии по вопросам внешней трудовой миграции, привлечения и использования иностранных работников» // СПС «Консуль-тантПлюс».
25 Постановление Правительства Брянской области от 13 февраля 2015 г. № 34-п «Об уполномоченной организации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов в Брянской области» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.02.2019).
26 Приказ Министерства труда и социального развития Краснодарского края от 22 декабря 2016 г. № 1737 «Об определении уполномоченной организации по участию в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществлению приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании» // Официальный сайт администрации Краснодарского края. URL: http:// admkrai.krasnodar.ru (дата обращения: 26.02.2019).
