CC BY
59
Научная дискуссия*
Идеология и структура бюджета России как отражение социально-экономической модели России
В. В. Симонов
«Протобюджет» в Древнем мире и в Средние века
Бюджет, а именно некоторая роспись доходов и расходов государства на текущую и обозримую перспективу, впервые появляется еще в условиях Древнего мира (хотя современная экономическая теория склонна связывать возникновение бюджетных отношений с экономикой капитализма). Известная система строительства за счет государственной казны, обеспечение базовых функций государства (прежде всего защитной и пенитенциарной, но позже — и хозяйственной в виде организации общественных работ для поддержания занятости населения в античной Греции) не могли осуществляться без организованной системы планирования государственных доходов и расходов (от которой прямо зависела система налогов и сборов). Такого рода отношения представляют собой первый пример инвестиционной функции государственного бюджета1.
Экономика древнегреческих полисов дает также пример интеграционного бюджета, возникшего ввиду необходимости объединения экономических сил полисов для противостояния внешней инвазии (объединенная казна Делосской симмахии).
Римская экономика периода поздней Республики и начала Империи (до кризиса III в.) дает пример своеобразного социально ориентированного государственного бюджета: исключение граждан Рима из числа налогоплательщиков привело к необходимости обеспечивать их повседневные требования (известный лозунг римских маргинальных кругов: «Хлеба и зрелищ!») за счет
* В рубрику вошли материалы научного семинара «Интеллектуальные основы государственного управления», который ежемесячно проходит по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, а также статьи, позволяющие более полно раскрыть тему.
1 Даже Новый завет (Лк. 14, 28-31) словами Христа дает определенное представление о некой системе расчета доходов и расходов, «бизнес-планировании», которое лежало в основании личного и государственного хозяйства древности («кто из вас, желая построить башню, не сядет прежде и не вычислит издержек, имеет ли он, что нужно для совершения ее, дабы, когда положит основание и не возможет совершить, все видящие не стали смеяться над ним, говоря: этот человек начал строить и не мог окончить?»).
постоянно расширявшихся в результате внешних завоеваний территорий государства (осуществление хлебных раздач и организация общественных мероприятий).
Главные функции, которые выполняли в это время государственные финансы, можно свести к:
а) защитной и пенитенциарной (обеспечение военного превосходства и поддержание внутренней стабильности);
б) социальной (организация общественных работ за плату из государственной казны и с обеспечением фронта работ при своеобразном частно-государственном партнерстве, т.е. с привлечением накоплений наиболее богатой части населения; цель этих работ — занятие граждан производительным трудом для поддержания социальной стабильности. К этой же группе функций следует отнести и упомянутые хлебные раздачи).
Таким образом, через систему государственных доходов и расходов реализовывался общегосударственный и общегражданский смысл государства.
Средневековая экономика Европы использует основные принципы бюджетно-налоговой системы, сформированной в Римской империи, модифицируя их под нужды первоначальных раздробленных государств. Позже, в период формирования централизованных государств в Европе, в их рамках формируется бюджетная система (государственная казна), в сильной степени напоминающая аналогичную структуру в поздней Римской империи.
Основными функциями государственного бюджета в это время были:
а) удовлетворение потребностей государственной власти (правящей династии, финансы которой не отделялись от государственных финансов);
б) обеспечение защитных и пенитенциарных функций государства (понимаемых как защита внутренних и внешних интересов правящей династии).
В отсутствие системы гражданства (которая была заменена вассальными отношениями для знати и подданством для всех остальных) общегражданские функции бюджета сошли на нет. Однако необходимость формирования доходной части государственной казны и необходимость тылового и собственно военного обеспечения армии ставят европейское государство перед необходимостью выделить определенный вид деятельности, который нуждался в государственной поддержке, — ремесло и зарождающуюся промышленность. В результате во Франции со времен Ришелье, а также Кольбера к указанным функциям государственных финансов добавляется:
в) стимулирование развития национальной экономики и защита ее от внешней конкуренции, которая могла подавить развитие внутреннего производства (протекционистский таможенный тариф в целях защиты национального производителя).
Таким образом, европейское государство эпохи Средних веков и начала Нового времени реализует модель бюджетных отношений, ориентированных на исполнение государством прежде всего общегосударственных функций. Социальная составляющая ликвидируется и возрождается вновь только после существенных достижений рабочего движения после революций 1848 г. и в особенности в результате активности пролетариата на рубеже XIX в. — в первой четверти ХХ в.
В то же время нужно отметить, что сначала Великая французская революция 1789 г., а затем и Парижская коммуна (1871 г.) дали в период Нового времени примеры организации государственных финансов, ориентированной не только на выполнение общегосударственных, но и социальных функций государства. Среди особенностей организации государственных финансов этих относительно кратких исторических периодов можно выделить зарождение подхода к хозяйству в рамках государства как к единой системе (вариант «народнохозяйственного подхода»).
Бюджетные политики Новейшего времени
В Новейшее время оформляются две основные системы бюджетной политики:
а) капиталистическая, основанная на превалировании общегосударственных расходов, но постепенно берущая на себя ряд инвестиционных (в особенности во время восстановления экономик после Второй мировой войны, в период господства идеологии индикативного планирования, выразившейся в формировании среднесрочных планов развития) и социальных функций (под давлением рабочего движения, в результате которого в ряде европейских стран к власти приходили правительства «левой» ориентации).
Следует отметить, что эта политика базировалась на сочетании государственных регулирующих функций через налогово-бюджетные инструменты (налоговое стимулирование приоритетных отраслей экономики; государственные инвестиции в приоритетные отрасли) и развития частнохозяйственной системы, вступавшей в отношения частно-государственного партнерства (в основном через систему инвестиций) с государством.
На базе этой бюджетной системы формируются понятие «государственных услуг» и бюджетная теория, предполагающая, что государство через бюджетную систему берет на себя обязанности только по финансированию оказания государственных услуг;
б) социалистическая, при которой бюджет стал главным перераспределительным инструментом экономики, обеспечивая финансовое исполнение всех функций, которое взяло на себя социалистическое государство (общегосударственные, инвестиционные, социальные); бюджет в этих условиях стал народнохозяйственной категорией.
Особое явление представляет собой бюджетная политика развивающихся стран. Ее основные особенности связаны с состоянием экономик этой группы стран и перспективами экономического роста, которые формулирует для себя их политическое руководство:
• экономическая отсталость, ограничивающая самообеспечение национальных экономик товарами, включая продовольствие;
• недиверсифицированная структура экономики, ставившая национальную экономику в нерегулируемую зависимость от конъюнктуры мировых товарных рынков и политики стран-экспортеров;
• зависимость от моноориентированного экспорта, что порождало существенную зависимость национальных экономик от ценовой конъюнктуры мировых товарных рынков;
• зависимость от импорта, порождавшая технико-технологическую привязку национальных экономик к странам-экспортерам.
Соответственно, возникают:
в) различные варианты бюджетной политики развивающихся стран:
• политика опоры на собственные силы, предполагавшая отказ от зависимости от внешних рынков;
• политика экспортной ориентации, рассчитанная на развитие доходной части бюджетов за счет поступлений от экспорта товаров различных товарных групп (с переходом в некой перспективе к экспорту сырья глубокой степени переработки и сложных товаров);
• политика импортозамещения в целях преодоления зависимости от внешних поставщиков и кредиторов (в частности, от «связанного» кредитования).
В большинстве стран эти виды политик обычно сочетались, и бюджетные ассигнования стимулировали развитие в той пропорции, которая закладывалась правительствами.
Втягивание развивающихся стран в систему международных кредитных отношений в качестве заемщиков (во многом субъективное: со стороны кредиторов во второй половине 70-х гг. наблюдается некоторая эйфория в отношении перспектив платежеспособности развивающихся стран-заемщиков, основанная в т.ч. на возможности вовлечения в сферу экономической эксплуатации их природных ресурсов через систему международного кредита — в качестве платежей по обслуживанию и погашению задолженности; со стороны дебиторов — возможность привлечения существенных внешних финансовых ресурсов с не вполне определенным целевым назначением и отсутствием должного контроля за их использованием) порождает существенную модификацию этих бюджетных политик:
• в период нарастающих внешних заимствований значительное число развивающихся стран применяли политику инвестиционного использования заимствований — создания (с привлечением внешних заимствований) экономических объектов, за счет доходов от которых появляется возможность обслуживания и в перспективе — погашения внешнего долга;
• в то же время ряд развивающихся стран, не применявших политику инвестиционного использования внешнего долга, ввиду невозможности обслуживания и погашения внешних заимствований через бюджетную систему, входит в отношения «долговой спирали» — заимствований на обслуживание и погашение накопленного долга;
• после возникновения кризиса внешней задолженности для стран, втянутых в этот кризис (большинство которых составляли страны со средним и низким уровнем развития, по классификации Мирового банка), возникает проблема обслуживания и погашения накопленной задолженности; невозможность ее самостоятельного решения приводит к принятию ими т.н. стабилизационных программ МВФ, предусматривающих не только реструктурирование задолженности, но и существенный пересмотр структуры и приоритетов развития национальной экономики под жестким внешним диктатом.
Некоторые особенности монетаристской бюджетной политики
Важным элементом бюджетной политики является ее антикризисная ориентированность. Начиная с XIX в. капиталистическая экономика постоянно развивается под угрозой возникновения непредсказуемых кризисов перепроизводства, которые с течением времени становятся глубже и вовлекают в свою орбиту все увеличивающееся число стран мира. Преодоление этих кризисов и главное — попытки их превентивного регулирования становятся на протяжении ХХ в. доминантой экономической политики промышленно развитых стран, включая и бюджетную политику.
Основной характеристикой экономического роста современного капитализма стала инфляционная модель.
С переходом в 90-е гг. ХХ в. от финансирования развития за счет кредитных ресурсов (прямое кредитование), которая скомпрометировала себя в период долгового кризиса развивающихся стран, к финансированию развития за счет инструментария фондового рынка и связанных с ним сегментов финансового рынка (прежде всего рынка деривативов), набирает силу стимулирование инфляционных процессов за счет ускорения оборачиваемости денежных ресурсов в квазиденежном виде:
1) акции, являющиеся основой фондового рынка, представляют собой титулы собственности, превращенные в платежный инструмент; поскольку они имеют лишь теоретические пределы функционирования, то могут служить средством платежа неограниченное число раз; кроме того, они представляют собой вполне реальное обеспечение для системы кредитования под залог, продуцируя тем самым фактическое увеличение объема финансовых ресурсов без увеличения реальных стоимостей, которые за ними стоят;
2) облигационные займы (помимо того что они представляют собой финансовый инструмент, фактически аналогичный кредиту по своим признакам и функциям), будучи зафиксированы в бумажной форме, представляют собой финансовый инструмент, фактически аналогичный акциям с той разницей, что облигации имеют ограниченный срок обращения;
3) собственно кредитные ресурсы в изменившейся структуре функционирования финансового рынка также становятся инструментом, продуцирующим изменение денежной базы без изменения реальной стоимости (в особенности через кредитные деривативы и акцептно-рамбурсное кредитование), отрываясь от реальных товарных сделок;
4) депозитные операции банков умножают не только кредитные ресурсы банковской системы, но и объем платежных средств, функционирующих в экономике (через систему депозитарных расписок).
Таким образом, с одной стороны, в 1990-е гг. был создан идеальный механизм финансирования экономического роста квазиденьгами, обслуживающими в нарастающих объемах инфляционную модель экономического роста, в основе которой лежит рост цен, опережающий нарастание объема реальных стоимостей.
С другой стороны, эта система представляет собой идеальный механизм продуцирования кризиса перепроизводства в перекредитованной экономике,
когда единственный несвоевременный платеж (вызванный невозможностью далее реализовывать товар по существенно завышенной цене, являющейся результатом излишнего количества денег в обращении; отметим, что товар в этой схеме может находиться не в готовом виде, а в стадии производства, для завершения которого необходима мобилизация с рынка дополнительных финансовых ресурсов) может — через платежную систему — стать основой финансового кризиса национальной экономики в целом.
Глобальный характер современной экономической системы и платежной системы означает автоматический и моментальный перенос кризисных явлений (через механизм финансового рынка) из страны, где они были впервые продуцированы, на мировую экономику в целом.
В условиях инфляционной модели экономического роста единственным механизмом, способным в некоторой степени гарантировать от возникновения подобного рода кризисов, является ограничение бюджетных расходов. В современной бюджетной теории это ограничение формулируется как принудительное ограничение бюджетных дефицитов. Экономика, перегруженная квазиденьгами, являющимися законными платежными средствами, стремится защитить себя, ограничив приток реальных денег (которые через сферу обращения с момента эмиссии начинают продуцировать квазиденьги в нарастающем масштабе), связанный с финансированием бюджетного дефицита.
Таким образом, ограничение бюджетного дефицита представляет собой антикризисный инструмент, используемый (как показал опыт 2008 г., не всегда удачно) для предотвращения кризисов перепроизводства в перекредитованной экономике.
Посткризисный бюджет РФ: основные особенности
Переходя к позиции современных российских властей относительно бюджетной системы, отметим некоторые особенности бюджетной политики Российской Федерации последних десятилетий.
1) Начиная с 1990-х гг. экономическая политика Российского государства (включая бюджетную политику) исходит из посылки о принципиальной неэффективности государства как собственника. В этой связи доходы от использования государственной собственности занимают в доходной части бюджета место более скромное, чем доходы от систематической приватизации государственного имущества.
2) В условиях явно капиталонедостаточной экономики, пораженной системным кризисом недопроизводства, Российское государство устойчиво придерживается политики сокращения бюджетного дефицита, обосновывая эту свою позицию борьбой с инфляцией. При этом монетарная составляющая в российской инфляции — далеко не главный фактор (что наконец признали и некоторые представители властных структур), а основную роль в развитии инфляционных процессов играет инфляция издержек, связанная, в частности, с быстрым старением и выбыванием основных фондов, что требует модернизации экономики. Применение принципа, созданного промышленно развитыми странами в условиях капиталоизбыточной экономики для предотвра-
щения кризисов перепроизводства, явно препятствует модернизационным процессам.
3) Средства, которые могли бы сыграть роль инвестиционного стимула развития (варианты резервного фонда, накопленного за счет фактической конфискации сверхприбылей от нефтяных цен), не выполнили этой роли и были фактически авансированы в частный бизнес в период кризиса; при этом можно ожидать, что часть этих средств не будет возвращена. Практической реальной отдачи от них в плане модернизации экономики РФ не произошло.
4) Настаивая на принципе минимизации расходов частного сектора, не связанных с производственным процессом, государство систематически перекладывает обязанности по формированию доходов госбюджета на граждан, применяя при этом в преимущественных масштабах налоговые механизмы, наиболее негативно воздействующие на социальную обстановку (система косвенного налогообложения).
5) Наконец, государство стремится минимизировать собственное участие в финансировании социальных расходов, пытаясь переложить их на граждан (через т.н. реформы здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения). Таким образом, государство поэтапно снимает с себя основные социальные функции.
Необходимо отметить важную особенность бюджетной системы последних 20 лет: за это время они динамизируют от «сметного» варианта (в 1990-е гг. бюджет поневоле свелся к смете расходов: новое государство, построенное на принципиально иных принципах, чем прежнее, оказалось не в состоянии тянуть груз социальной и инвестиционной ответственности, который брало на себя и оставило в обязательное наследство последнее. Народнохозяйственный план, а с ним и обслуживающий его бюджет, развалились, обязательства остались, и смета доходов и расходов государства на год формировалась ad hoc, исходя из расходных обязательств и возможности найти из всех мыслимых источников какие-нибудь доходы на их исполнение) к «народнохозяйственному» (начиная с 2000 г. с учетом принципа «бюджетирования, ориентированного на результат» и с учетом активной минимизации прямых расходов инвестиционного и социального характера).
К этому следует добавить тот факт, что Россия воспринимается ныне ее западными партнерами (как следует из ряда последних заявлений СМИ) как развивающаяся страна: фразеология относительно emerging markets как некоего промежуточного состояния между развивающимися и промышленно развитыми странами наконец отошла в прошлое. Именно с этих позиций и следует подходить к анализу экономической политики Российской Федерации.
Доходная часть бюджета на среднесрочную перспективу (табл. 1) уверенно строится по принципу моноориентированной экономики, сохраняя тем самым существенную зависимость от рыночной конъюнктуры: доля нефтегазовых доходов в доходной части бюджета не только постоянно превышает 40%, но даже повышается до 48% в 2011 г.
Так называемые ненефтегазовые доходы предполагается постепенно наращивать. Видимо, это должно символизировать структурную перестройку экономики и постепенный отход от моноориентированной сырьевой модели развития.
Таблица 1
Структура доходной части бюджета РФ на 2010-2013 гг., млрд руб.
Показатель 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год 2013 год
отчет % к ВВП Закон с учетом измене НИИ % к ВВП Про- гноз % к ВВП Прогноз % к ВВП Про- гноз % к ВВП
Доходы, всего 7 337,8 18,8 7 783,8 17,3 8 617,8 17,4 9 131,7 16,5 9 983,9 16,1
в том числе:
Нефтегазовые доходы 2 984,0 7,6 3 744,3 8,3 4 003,0 8,1 4 088,1 7,4 4 295,0 6,9
Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов, % 40,7 48,1 46,5 44,8 43,0
НДПИ 969,2 2,5 1317,1 2,9 1 314,0 2,7 1 392,8 2,5 1 495,2 2,4
Таможенные пошлины 2 014,8 5,1 2 427,2 5,4 2 689,0 5,4 2 695,3 4,9 2 799,8 4,5
Ненефтегазовые доходы 4 353,8 11,2 4 039,5 9,0 4 614,8 9,3 5 043,6 9,1 5 688,9 9,2
Доля ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов, % 59,3 51,9 53,5 55,2 57,0
НДС 2 050,0 5,2 2 295,8 5,1 2 750,4 5,5 3 144,6 5,7 3 616,1 5,8
Налог на прибыль организаций 195,4 0,5 217,3 0,5 233,4 0,5 246,1 0,4 274,2 0,4
ЕСН 509,8 1,3 28,1 0,1
Акцизы 101,5 0,3 134,5 0,3 260,1 0,5 312,2 0,6 423,7 0,7
НДПИ (без нефтегазовых доходов) 12,3 0,0 16,7 0,0 31,0 0,1 35,1 0,1 36,0 0,1
Таможенные пошлины (без нефтегазовых доходов) 494,6 1,3 558,8 1,2 673,7 1,4 718,2 1,3 784,4 1,3
Однако в ненефтегазовых доходах превалирует опора на косвенное обложение: если в 2009 г. основные косвенные налоги (НДС и акцизы) составляли 49,4% ненефтегазовых доходов бюджета, то в 2010 г. они должны составить 60,2%, в 2011 г. — 65,2%, в 2012 г. — 68,5% и в 2013 г. — 71%. Если к этим цифрам условно добавить часть НДПИ, который добывающие организации возмещают для себя через цены, а платить его приходится конечному потребителю (таким образом, НДПИ тоже можно отнести к категории косвенных налогов; говоря «часть», мы имеем в виду ту часть НДПИ, которая входит в
цену товара), доля косвенного обложения в формировании бюджетных доходов еще более увеличивается.
Говорить в этих условиях о социальной направленности бюджетных проектировок, конечно, не приходится: как известно, косвенное налогообложение не-дифференцировано и поэтому ориентировано прежде всего на массового потребителя, существенно снижая уровень его благосостояния и, соответственно, покупательной способности. При этом нельзя не вспомнить и о существенной роли косвенных налогов в стимулировании инфляции — как ценовой, так и инфляции издержек.
Видимо, именно поэтому на последнем заседании правительственной комиссии оценка бюджета была в корне пересмотрена, и из социально ориентированного он превратился в инвестиционный.
В то же время нельзя не отметить, что сокращение покупательной способности населения — прямой удар по основам той модели развития, которой придерживается ныне весь мир: современная инфляционная модель экономического роста прямо зависит от уровня потребительского спроса, и любое его существенное ограничение за счет падения покупательной способности конечного потребителя промышленной продукции массового спроса может означать замедление или прекращение экономического роста.
Отметим еще один существенный принцип формирования доходной части рассматриваемого бюджета. Таможенные пошлины в нем явно не ориентированы на задачи стимулирования развития. Рассматривая динамику нефтегазовых доходов и таможенных пошлин, связанных с ними, можно увидеть, что при падении первых вторые явно увеличиваются (в 1,4 раза в 2009-2013 гг.).
Теоретически здесь можно было бы согласиться с представителями сырьевых отраслей, что такие пошлины дестимулируют сырьевой экспорт; с другой стороны, можно было бы предположить, что таможенное дестимулирование экспорта сырьевых отраслей имеет некую сверхзадачу — например, стимулирование развития приоритетных экспортоориентированных отраслей несырьевого сектора, завязанных на инновационную модель роста.
Однако и в таможенных доходах по ненефтяному сектору наблюдается на перспективу устойчивый рост: в 1,6 раза в 2009-2013 гг. Следовательно, и здесь на таможенные доходы функция стимулирования также не возлагается.
Создается впечатление, что таможенное обложение рассматривается лишь в «сметном» варианте — как источник успешно администрируемых доходов, вне зависимости от его народнохозяйственной функции.
В то же время нельзя отказываться и от мысли о том, что тенденция увеличения таможенной нагрузки имеет целью стимулировать внутреннее потребление продукции соответствующих отраслей (тогда эту политику можно отнести к системе стимулирования импортозамещения).
Анализируя планируемые расходы государства на ближайшую перспективу (табл. 2), следует обратить внимание на ряд обстоятельств.
Посткризисный бюджет Российской Федерации (посткризисный характер его постулируется исходя из публичных заявлений руководства страны), т.е. бюджет на 2010 г. и бюджетные проектировки на 2011-2013 гг. в его расходной части сложно охарактеризовать однозначно: в момент его представления были сделаны
заявления о его социальной направленности как главной особенности; в то же время на завершающем заседании правительственной комиссии было подчеркнуто, что проектировки носят выраженный инвестиционный характер.
Таблица 2
Структура расходной части бюджета РФ в 2010-2013 гг., %
2010 г. (уточненная бюджетная роспись по состоянию на 26.07.10) 2011 г. 2012 г. 2013 г.
В С Е Г О 100 100 100 100
Общегосударственные вопросы 10,6 11,4 11,8 11,6
Национальная оборона 12,4 13,8 14,8 18,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 10,5 11,3 11,2 10,5
Национальная экономика 13,3 13,8 13,9 12,6
ЖКХ 1,96 1,8 0,7 0,6
Охрана окружающей среды 0,13 0,14 0,14 0,13
Образование 4,1 4,5 4,4 4,2
Культура, кинематография, СМИ 1,2 1,2 1,3 1,1
Здравоохранение, физическая культура, спорт 3,3 3,6 3,6 3,3
Социальная политика 3,5 3,5 3,5 3,3
Межбюджетные трансферты 38,9 34,9 34,5 34,4
Отдельные показатели бюджета
А) Объем государственных заимствований и расходы на их обслуживание, млрд руб.
«Чистое» привлечение денежных средств на внутреннем и мировом финансовых рынках 1425,7 1626,6 1610,9
Привлечение денежных средств на внутреннем и мировом финансовых рынках 1918,8 2214,3 2290,7
Погашение задолженности 493,1 587,7 679,8
Заимствования на погашение задолженности, % от суммарных заимствований 25,7 26,5 29,7
Б) Расходы на науку (фундаментальные и прикладные исследования), % от бюджетных расходов, всего
Расходы на науку 4,0 4,6 4,7 4,5
В) Расходы на ФЦП и непрограммную часть ФАИП, млрд руб.
ФЦП, всего 823,4 981,8 901,8 853,8
Непрограммная часть ФАИП 358,2 383,0 240,4 226,9
И Т О Г О 1181,6 1364,8 1142,2 1080,6
Доля в расходах, всего, % 11,5 13,1 10,8 9,7
К особенностям расходной части бюджета на указанные четыре года можно отнести:
1) устойчивое нарастание суммарных расходов на оборону, безопасность и правоохранительную деятельность; с одной стороны, военные расходы в промышленно развитых странах всегда являлись стимулом к обновлению производства и играли роль одного из основных инструментов выхода из кризиса; с другой стороны, они выполняли эту роль только в условиях защиты национального производителя от внешней конкуренции (протекционистский таможенный тариф); в случае если закупки в счет этих расходов будут осуществляться на внешних рынках, эти расходы окажутся инструментом поддержания экономик стран-конкурентов;
2) понижательную тенденцию в предполагаемых расходах социального характера (к которым с оговорками можно отнести расходы на образование; культуру, кинематографию и СМИ; здравоохранение физкультуру и спорт; на социальную политику);
3) прогрессирующие заимствования, главным образом — на внутреннем рынке (в сумме внутренние и внешние заимствования составляют порядка 1,5 трлн руб. в год), объемы которых дают основания предполагать, что возможность их полного размещения без негативного влияния на конъюнктуру российского фондового рынка — далеко не 100-процентная;
4) прогрессирующие заимствования на обслуживание и погашение накопленного долга — от 1/4 до 1/3 общего планируемого объема заимствований в 2011 г. и 2013 г. соответственно;
5) весьма скромную (по крайней мере не превышающую совокупных расходов социального характера) инвестиционную часть, развивающуюся, помимо прочего, по затухающей кривой.
Подведем итоги.
1) При общем нарастании расходной части бюджета (на 11,3% в 20102013 гг.) доходы государства оказываются недостаточными для ее покрытия; для балансирования бюджета избран механизм форсированных государственных заимствований; при этом график заимствований показывает, что Правительство сознательно использует схему «долговой спирали»: не предполагая их инвестиционного использования (в целях создания базы для последующего погашения), Правительство придерживается схемы «новые долги для погашения старых»; в свое время многие развивающиеся страны на основе именно этой схемы оказались в ситуации долгового кризиса.
2) Прокламируя ориентацию на создание инновационной экономики, Правительство не планирует существенного расширения расходов на науку и образование.
3) При условии прокламирования принципа частно-государственного партнерства государство не форсирует бюджетные инвестиции, которые могли бы стимулировать (через механизм ЧГП) частное софинансирование проектов в приоритетных для государства отраслях экономики.
Нет оснований считать бюджетные проектировки на 2011-2013 гг. соответствующими основным принципам бюджетной политики стран, правитель-
ства которых на практике реализуют принципы экономической независимости и развития национальной экономики:
• как и в предыдущие десятилетия, мы не видим в бюджетных проектировках выраженных принципов опоры на собственные силы или импортозамещения;
• также мы не находим в них реальных отраслевых приоритетов, которые были бы подкреплены государственными инвестициями в объемах, достаточных для привлечения в качестве софинансирования частных капиталов в существенных объемах;
• бюджетная политика исходит из абсолютного превалирования в структуре экономики добывающих отраслей (моноориентированный экспорт), что подтверждается предлагаемой методикой вариативного расчета бюджета: основные варианты прогноза выполняются исходя только из потенциальной динамики нефтяных и газовых цен. При этом бюджетные проектировки расчетно привязаны к единственной валюте — доллару США, исходя из потенциальной курсовой динамики которого выполняется бюджетный прогноз (от 27 в первоначальном варианте до 30-32 руб./долл. в варианте, скорректированном на последнем заседании правительственной комиссии);
• в доходной части бюджета, а именно — в ее «ненефтяной» части, опора делается главным образом на косвенное налогообложение (к коему относятся НДС и акцизы; в то же время и не взятый в расчет НДПИ также частично перелагается на физических лиц-потребителей через цены на конечный продукт и в этой части может считаться косвенным налогом), доля которого в сумме «ненефтяных» доходов составляет порядка 50%; это означает повышенную нагрузку на население;
• система государственных заимствований на краткосрочную перспективу сознательно строится на принципе «долговой спирали» (не предполагая инвестиционного использования заимствований), что может привести к долговому кризису на внутреннем рынке (заимствования на котором будут преобладать) и в результате к снижению кредитного рейтинга страны;
• проект бюджета не имеет выраженной социальной направленности. При этом следует иметь в виду, что в сложившихся условиях (прежде всего в отсутствие системы ценового регулирования) нарастание государственных расходов социального характера автоматически приводит к конфискации дополнительных доходов населения, полученных за этот счет, через произвольный рост цен (в т.ч. путем ценовых сговоров). Следует учитывать также принцип «софинансирова-ния», усиленно продвигаемый сторонниками разделения расходов социального характера между государством и населением, с переложением основной их части именно на население, что может привести к сокращению его реальных доходов.
Изложенное позволяет сделать определенные выводы относительно идеологического содержания отечественной бюджетной политики.
