CC BY
33
исследовательской деятельности институтов РАН, при назначении и освобождении руководителей таких организаций целесообразно, на наш взгляд, использовать процедуру многоступенчатого отбора и тра-диционной выборности.
Подводя итоги по результатам исследования становления института академического самоуправления в России, его развития и состояния с учетом предпринятых шагов по реформированию академической науки в стране, следует признать, что на сегодняшний день наблюдается существенное сужение сферы применения такого вида управления с участием субъектов академической науки.
М.А. Кудрявцев*
ИДЕИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МЕДИАЦИИ КАК ОДНОЙ ИЗ ФОРМ САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРОЕКТЕ И.А. ИЛЬИНА**
В 2013 г. отмечалось 130 лет со дня рождения крупного представителя отечественной философской, политической и правовой мысли Ивана Александровича Ильина, а в 2014 г. исполнилось 60 лет со дня его смерти. Эти даты можно рассматривать как подходящий повод для того, чтобы продолжить разговор о конституционном проекте И.А. Ильина1 - о подготовленном им в 1936-1938 гг. проекте Основного Закона Российской империи2, поскольку в этом сравнительно
* Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
** Статья подготовлена на основе доклада, сделанного на Всероссийском научно-практическом семинаре «Традиционные практики примирения и современность: медиация в политически значимых конфликтах», проведенном 19-20 марта 2013 г. (ИГП РАН, Москва).
1 См.: Кудрявцев М.А. Вопросы прав человека в конституционном проекте И.А. Ильина // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 3. С. 182-208; он же. Государство и религия в конституционном проекте И.А. Ильина // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 6. С. 129-151.
2 Текст проекта Основного Закона Российской империи и документы, связанные с его разработкой, см.: Ильин И.А. Основы государственного устройства. Проект Основного Закона России. М., 1996.
Труды Института государства и права 125
Российской академии наук № 5/2014
кратком по объему и емком по содержанию документе в концентрированном виде выражены политико-правовая доктрина И.А. Ильина применительно к российскому государству и его представления об оптимальном для России политико-государственном устройстве. В настоящей статье конституционный проект И.А. Ильина будет рассматриваться применительно к проблеме самоуправления, точнее, к одному из ее аспектов - к проблеме политической медиации.
Представляется, что данный документ содержит ряд положительных моментов и интересных предложений, которые могут быть с успехом использованы и в настоящее время. Заметим к слову, что современные отечественные политологи консервативного толка взяли на вооружение лишь одну часть политико-правового учения И.А. Ильина - критику западной демократии и его теорию сильной власти, сосредоточенной в единоличном главе государства, персонально воплощающем ее. Однако при этом они забывают, что идея сильной власти в политико-правовой теории И. А. Ильина сочеталась с департизацией политической системы и особенно государственного механизма, а также со столь же сильным самоуправлением и развитым гражданским обществом. Будучи несомненным сторонником сильной централизованной власти в России, этот правовед в то же время считал необходимым дополнить такую власть самым широким самоуправлением, простирающимся до тех пределов, пока это не вредит единству и целостности государства. По мысли И.А. Ильина, чем больше страна, тем более сильная власть нужна ей для поддержания единства, но одновременно тем важнее и децентрализация. Отсюда вытекает необходимость власти очень сильной, но весьма децентрализованной3. «...Все проявления народной жизни и все потребности и нужды русского народа, которые могут быть без вреда для народа и Государства удовлетворены самодеятельностью и самоуправлением населения, -должны быть предоставлены этому самоуправлению. Государственная власть России имеет доверие к здоровым, творческим силам русского народа и удовлетворяется государственным надзором за всей сферой,
4
предоставленной ведению народного самоуправления» , - таков один из базовых постулатов предлагаемой И.А. Ильиным концепции госу-
3 См.: Ильин И.А. Идеи, положенные в основу моих «Основных Законов России» (1938 г.) // Ильин И.А. Основы государственного устройства... С. 151.
4 Статья 1 Добавления к Основным Законам «Управление на местах в переходное время» // Там же. С. 129.
дарственного строительства и устройства новой России. Именно вопросы организации и деятельности институтов гражданского общества, механизмы самоуправления и контроля за государственной властью, имеющие своей целью преодолеть разрыв между властью и народом, и представляют собой сильную сторону рассматриваемого конституционного проекта.
Среди институтов и механизмов гражданского общества, предусмотренных этим документом, далеко не последнее место занимают вопросы политической медиации. Необходимо заметить, что в современной политико-правовой доктрине под политической медиацией понимается метод примирительного разрешения острых политических и политически значимых споров и конфликтов посредством выработки оптимального, приемлемого для каждой из сторон спора (конфликта) решения проблемы, обеспечивающего выход из сложившейся ситуации, в процессе согласования их разнонаправленных воль и интересов. При этом «политическая» составляющая конфликтной ситуации в подобных случаях, как правило, преобладает над юридической. Такое положение дел нередко делает невозможным разрешение конфликта исключительно юридическими методами по причинам правового вакуума или правовой неопределенности, сложности и неоднозначности ситуации, отсутствия возможности ограничиться лишь ее юридическим анализом ввиду его неполноты и поверхностности, недостаточности формальной юридической процедуры для решения проблемы, несовершенства или отсутствия адекватных специфически юридических средств разрешения конфликта. Однако это не означает, что результаты медиационной процедуры не могут получить надлежащее юридическое оформление и стать обязательными для сторон конфликта и третьих лиц. На практике подобная деятельность организуется и осуществляется независимыми от сторон спора лицами или институтами, обеспечивающими поиск консенсуса между сторонами конфликта и выработку ими взаимоприемлемого решения проблемы, в идеале тем или иным образом удовлетворяющего все стороны спора. Можно утверждать, что И.А. Ильин был первым из авторов конституционных проектов в отечественной истории, который осознал необходимость закрепления вопросов политической медиации на конституционном уровне по отношению именно к российской специфике. Конечно, И.А. Ильин в своем проекте не использовал термин «политическая медиация» и не давал ее определения. Философ говорил лишь о примирительном разбирательстве споров и столкновений и предлагал
для его осуществления определенные институты и механизмы, которые, впрочем, оказываются способны выполнять более широкие задачи по обеспечению гражданского мира и согласия.
Перейдем собственно к изложению вопросов политической медиации в конституционном проекте И.А. Ильина.
Россия исторически возникла и развивалась как многонациональное и многоконфессиональное государство. И в наши дни, как и во времена И.А. Ильина, она остается таковой. По мысли И.А. Ильина, именно межнациональные и межрелигиозные конфликты представляют наибольшую опасность для целостности России и самого ее существования. Кроме того, он лично имел возможность видеть, какую роль сыграли национальный и в значительно меньшей степени религиозный факторы в революционных событиях 1917 г. и в распаде Российской империи.
При этом очевидно, что многонациональная и многоконфессиональная среда потенциально обладает повышенной степенью кон-фликтогенности, особенно в тех случаях, когда происходит радикальная поляризация социальных групп с резко отличающимся друг от друга или прямо противоположным жизненным укладом либо с взаимным неприятием или с непростой историей предшествующих взаимоотношений и конфликтов. Подобная обстановка способствует созданию острой конфликтогенной ситуации с подспудно нарастающей социальной напряженностью. В условиях слабого действия или при практически полном отсутствии объединяющих духовно-идеологических начал наличие множественных точек соприкосновения между различными социально-этническими группами чревато возникновением конфликтов в результате взаимного непонимания, неприятия и озлобления. При этом, рассматривая межнациональные и межрелигиозные конфликты, суд обычно имеет дело лишь с конкретными людьми, тогда как национальные и религиозные общности зачастую остаются за рамками рассматриваемого дела. В лучшем случае он учитывает лишь национальные и религиозные мотивы совершаемых действий.
Нельзя упускать из виду и такое свойство межнациональных и межрелигиозных конфликтов, как их определенная «эластичность». Практически любой, даже банальный бытовой конфликт, не представляющий собой ничего особенного в однородном социальном сообществе, в случае участия в нем лиц различных национальностей или конфессий (религий) автоматически перерастает в межнациональный
(межрелигиозный). В определенных условиях практически любой конфликт может приобретать форму межнационального или межрелигиозного. Яркий пример: поводом для обострения абхазско-грузинских отношений на излете советской эпохи стал такой на первый взгляд совершенно безобидный шаг, как попытка учредить в Сухуми филиал Тбилисского государственного университета5. Не стоит забывать и о том, что межнациональные и межрелигиозные конфликты подчас уходят своими корнями в глубь истории и, оставаясь неразрешенными, могут подспудно тлеть десятилетиями, а то и веками. Такие конфликты имеют длительный характер и остаются в исторической памяти народов. При этом предпосылки для подобного конфликта могут незаметно для постороннего наблюдателя накапливаться продолжительное время, а поводом для его перехода в активную фазу нередко становится какое-нибудь случайное событие. Кроме того, такие конфликты очень часто развиваются по нарастающей, по принципу «снежного кома», вовлекая в себя широкий круг земляков, братьев по крови или единоверцев и т.п., действующих по принципу «наших бьют». При этом межнациональные и межрелигиозные конфликты порой отличаются особо острым непримиримым противостоянием конфликтующих сторон.
В монархический период истории нашей страны вопросы межнациональных и межрелигиозных отношений решались в основном по воле правителя государства, а положительные и отрицательные стороны этих решений усиливались или ослаблялись политической мудростью и влиянием на первое лицо страны его советников, а также деятельностью представителей власти на местах. При этом национальный и религиозный моменты тесно переплетались, а для того, чтобы стать полноправным российским подданным, длительное время было достаточно принять официальную государственную религию - православие. Национальный и религиозный аспекты принадлежности к государ-ствообразующему русскому народу взаимно дополняли друг друга и в подавляющем большинстве случаев были равно необходимы, особенно в допетровской России. «Приезжие иноземцы» и их потомки, «об-
5 См.: постановление Президиума Верховного Совета Абхазской АССР от 15 июля 1989 г. «О существенном обострении межнациональных отношений в Абхазской АССР по причине незаконных попыток образовать в городе Сухуми филиал ТГУ» // Чумалов М.Ю. Абхазский узел. Вып. 2. М., 1995. С. 190-193; постановление Верховного Совета СССР от 17 июля 1989 г. № 238-1 «О событиях в Абхазской АССР» // Ведомости СССР. 1989. № 7. Ст. 170.
русев» и укоренившись в России, весьма часто становились и прихожанами официальной государственной церкви.
Советская власть, разумеется, также не могла оставить без внимания такие столь важные потенциально дестабилизирующие факторы, как национальный и религиозный вопросы. Для их решения в структуре государственного механизма были созданы специальные ведомства6. Первым из них стал Народный комиссариат по делам национальностей (Наркомнац), действовавший в РСФСР с 1918 по 1923 г. В систему Наркомнаца, помимо центрального аппарата, входили еще и специальные местные органы - отделы по делам национальностей и уполномоченные Наркомнаца, действовавшие при местных Советах. Возглавлял Наркомнац И.В. Сталин как «специалист по национальному вопросу». Однако впоследствии, в ходе процесса образования СССР, возобладала точка зрения, согласно которой основной формой разрешения национального вопроса в советском государстве стала федерация, организованная по национально-территориальному принципу. Поэтому после образования СССР Наркомнац РСФСР был упразднен как подготовивший образование СССР и тем самым выполнивший свою историческую задачу7. Впрочем, в некоторых союзных республиках аналогичные органы, особенно в низовом звене местных Советов, действовали еще продолжительное время.
Идея разрешения национального вопроса в СССР в форме федерации, организованной по национально-территориальному принципу, нашла свое внешнее выражение в Совете Национальностей - «верхней палате» высшего представительного органа СССР - Верховного Совета СССР. В Совете Национальностей на пропорциональной основе были представлены не только союзные республики - субъекты СССР как федерации, но и автономные образования, находившиеся в составе этих республик. Однако «парламентская» форма разрешения нацио-
6 Заметим, что идея создания специальных государственных органов -Министерства национальностей и Министерства исповеданий - была предложена П. А. Столыпиным в его «Проектах преобразования государственного управления России» 1911 г. См.: Русский конституционализм в период думской монархии. Сб. документов. М., 2003. С. 118-119, 120-121. Министерство исповеданий было учреждено постановлением Временного правительства от 5 августа 1917 г. в процессе реформирования сферы государственно-церковных отношений.
7 О деятельности указанного учреждения см., например: Данилова Е.Н. Советская власть и национальные меньшинства (1917-1920-е гг.) // Российское государство и общество. ХХ век. М., 1999. С. 151-167.
нального вопроса в СССР оказалась неэффективной в условиях резкого роста напряженности в межнациональных отношениях и межнациональных конфликтов в стране во второй половине 1980-х гг. Как известно, политическое руководство СССР оказалось не готово к лавинообразному росту межнациональной напряженности и не смогло дать адекватный ответ на это, фактически полностью утратив контроль над обстановкой в стране. В результате межнациональная вражда стала одним из ведущих дестабилизирующих факторов, которые привели к разрушению СССР.
Что же касается религиозной сферы, то здесь положение дел зависело от того, какой именно «генеральной линии» советское государство придерживалось по отношению к той или иной церкви, а также к религии в целом в определенные моменты своей истории. После нормализации отношений советского руководства с Русской православной церковью в 1943 г. был создан Совет по делам Русской Православной церкви, а в 1944 г. - Совет по делам религиозных культов при Совете Министров СССР, охвативший все иные вероисповедания государственным вниманием. В 1965 г. оба эти Совета были объединены в Совет по делам религий при Совете Министров, который, с одной стороны, выполнял функции специального государственного надзора за религиозной сферой, а с другой - защищал права верующих
от «перегибов на местах» в деятельности органов власти и управле-
8
ния .
Неблагополучная ситуация в национальной сфере в последние годы существования СССР привела к тому, что в 1990 г. вновь было создано специальное профильное ведомство - союзно-республиканский Государственный комитет СССР по национальным вопросам9. Однако в силу его непродолжительного существования деятельность этого органа не смогла оказать сколько-нибудь существенного влияния на решение резко обострившегося национального вопроса. Когда же начался фактический демонтаж советской федера-
8 См.: Одинцов М.И. О встрече И.В. Сталина с руководителями Русской православной церкви 4 сентября 1943 г. // Атеистические чтения. Вып. 19. М., 1990. С. 52-55; Серова И.К. Совет по делам религиозных культов при Совете Министров СССР в 1953 г. // Российское государство и общество. ХХ век. С. 188; Атеистический словарь / Под общ. ред. М.П. Новикова. М., 1986. С. 414.
9 См.: Закон СССР от 27 марта 1990 г. № 1392-1 «Об образовании союзно-республиканского Государственного комитета СССР по национальным вопросам» // Ведомости СССР. 1990. № 14. Ст. 237.
ции под благовидным предлогом построения обновленного Союза и заключения нового Союзного договора, Совет по делам религий, как и Государственный комитет по национальным вопросам, были включены в список упраздняемых министерств и ведомств СССР10.
Что же касается И.А. Ильина, то он предлагал иной подход к решению в России национального и религиозного вопросов в рамках специальных общественно-государственных учреждений. Деятельность таких учреждений должна была основываться на следующих 11
принципах :
1) они должны специализироваться на решении соответственно национальных или вероисповедных проблем;
2) они должны быть постоянно действующими;
3) эти учреждения должны состоять не из чиновников-бюрократов, а из представителей гражданского общества, быть органической частью последнего;
4) несмотря на свою общественную природу, данные учреждения должны иметь официальный характер и занимать достаточно высокое и авторитетное положение в механизме государственной власти, что придаст им необходимый авторитет, вес, влияние и признание, а также реальную жизненную силу.
Идея таких институтов в самом общем виде может быть выражена следующим образом: они должны быть организованы так, чтобы
наполнить форму официального учреждения братским духом корпо-
12
рации единомышленников , состоять при верховной власти, а в идеале - при главе государства. Указанные общественно-государственные институты, создаваемые отдельно как для религиозной, так и для национальной сферы, должны решать следующие задачи применительно к своей компетенции:
10 См.: Перечень упраздняемых министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления СССР. Приложение к постановлению Государственного Совета СССР от 14 ноября 1991 г. № ГС-13 // Ведомости СССР. 1991. № 50. Ст. 1421.
11 Данные принципы не были сформулированы И. А. Ильиным в явном виде. Они выводятся автором настоящей статьи из содержания отдельных положений конституционного проекта И. А. Ильина.
12 Здесь можно провести известную аналогию между идеей таких учреждений и идеей церкви как учреждения, организационно и институционально оформляющего жизнь и деятельность духовного союза верующих.
1) создание и упрочение междуисповедного и межнационального мира в стране;
2) обеспечение религиозной и национально-культурной свободы всем российским гражданам;
3) водворение законности и справедливости во взаимных отношениях различных церквей, исповеданий и религиозных обществ в России, а также российских народностей;
4) борьба с экстремизмом в религиозной или национальной сфере;
5) взаимная поддержка всех исповеданий и национальностей в воспитании российских граждан в духе веры, чести, отечественной верности и духовного характера.
Исходя из этих принципов, И.А. Ильин предлагал создать особые учреждения: для религиозной сферы - Высший Церковно-Исповедный Суд, а для национальной сферы - Думу Национального Единения. Организации и деятельности указанных институтов он посвятил соответственно разделы двенадцатый и четырнадцатый своего конституционного проекта. Тем самым И.А. Ильин фактически создал, пожалуй, единственный в нашей истории прецедент достаточно подробной регламентации институтов и механизмов политической медиации на конституционном уровне (хотя бы в форме конституционного проекта).
В самом общем виде Высший Церковно-Исповедный Суд и Дума Национального Единения могут быть охарактеризованы как мини-Общественные палаты, создаваемые для обеспечения гражданского мира и согласия в сферах соответственно межрелигиозных и межнациональных отношений в качестве учреждаемых властью площадок для консолидации определенных сегментов гражданского общества для диалога между существующими в нем отдельными общественными силами и организации их совместной работы. Возможно, первоначально И.А. Ильин предполагал учредить данные институты исключительно для целей примирительного разбирательства межнациональных и межконфессиональных споров. Однако содержание соответствующих разделов его проекта наглядно показывает, что в разработке этих общественно-государственных институтов И.А. Ильин пошел намного дальше своих первоначальных намерений, превратив их в высокую трибуну для выступлений представителей гражданского общества, дискуссионную площадку, институт межнационального и межконфессионального диалога в целях обеспечения в стране граж-
данского мира и согласия, канал коммуникации власти и общества, инструмент их конструктивного сотрудничества, а также в механизм разрешения конфликтов и противоречий в резонансных, особо чувствительных сферах общественной жизни и осуществления отдельных публичных функций посредством социального самоуправления.
Рассмотрим подробнее каждый из институтов политической медиации, предусмотренных конституционным проектом И. А. Ильина.
Высший Церковно-Исповедный Суд определялся И.А. Ильиным как «всероссийское государственное Учреждение, состоящее при Главе Государства и ведающее общерелигиозными и междуисповедными делами в пределах Российской Империи»13. И.А. Ильин возлагал на Высший Церковно-Исповедный Суд решение следующих задач: «создание и упрочение междуисповедного мира в стране; обеспечение религиозных прав и надлежащей религиозной свободы всем российским гражданам; водворение законности и справедливости во взаимных отношениях различных церквей, исповеданий и религиозных обществ в России; взаимное ограждение исповеданий от всяческих религиозных совращений и недобросовестной религиозной пропаганды; совместная борьба всех признанных исповеданий с вероучениями безнравственными, противоестественными, изуверскими, противогосударственными и сатанинскими; совместная борьба всех признанных вероисповеданий с безбожием и безбожниками; взаимная поддержка всех исповеданий в воспитании российских граждан к религиозной вере, к добродетели, отечественной верности и духовному харак-
14
теру» .
Высший Церковно-Исповедный Суд, несмотря на свое название, задумывался И.А. Ильиным как исключительно светское по своему характеру учреждение. Он должен был состоять из представителей наиболее многочисленных церковных организаций России, «в количестве не свыше тридцати». Для сопоставления: в советский период в СССР насчитывалось в разное время от 20 до 50 крупных церковных организаций общегосударственного масштаба, некоторые из которых дублировали друг друга. Поэтому предложенную И.А. Ильиным норму представительства религиозных организаций в Высшем Церковно-
13 Статья 1 раздела двенадцатого Проекта Основного Закона Российской империи // Ильин И.А. Основы государственного устройства... С. 120.
14 Статья 2 раздела двенадцатого Проекта Основного Закона Российской империи // Там же. С. 120-121.
Исповедном Суде можно признать адекватной. Эти представители должны были избираться единоличными или коллегиальными руководящими органами религиозных организаций «сообразно каноническому устройству каждого из них». Проект И.А. Ильина предполагал обязательность государственной регистрации религиозных организаций. При этом действующие в России религиозные организации должны были быть автокефальными, то есть иметь свое верховное руководство в пределах России и не подчиняться каким-либо обязательным указаниям извне, от иностранных или международных церквей. Таким образом, незарегистрированные религиозные организации, а также российские отделения международных и зарубежных религиозных организаций в принципе отстранялись от участия в работе Высшего Церковно-Исповедного Суда. С точки зрения современных представлений о равенстве церквей и религий, особенно в условиях светского государства, такой подход к делению религий на «наши» и «не наши» представляется несколько проблематичным, хотя определенные его элементы можно встретить и в современном российском законода-
15
тельстве по религиозному вопросу .
К означенным 30 конфессиональным членам Высшего Церковно-Исповедного Суда И.А. Ильин считал необходимым добавить в состав этого учреждения пять особых представителей от Русской православной церкви, назначаемых Св. Патриархом Русской православной церкви (один епископ, два священника и два светских лица). Председателем Высшего Церковно-Исповедного Суда по должности становился Св. Патриарх. Такое исключительное положение Русской православной церкви в политико-правовой концепции И.А. Ильина можно объяснить религиозно-политическими убеждениями мыслителя, рассматривавшего Русскую православную церковь как «природную» традиционную церковь русского народа. Необходимо заметить, что в проекте И.А. Ильина православная церковь сохраняла характер первенствующего (хотя и не господствующего, как в дореволюционной России) вероисповедания16 и отделялась от государства. При этом первен-
15 См.: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 32. Ст. 4465.
16 Ср. со ст. 62 Свода Основных государственных законов Российской империи 1906 г.: «Первенствующая и господствующая в Российской Империи вера есть христианская православная кафолическая восточного исповедания» // Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сб. законодательных актов. М., 1995. С. 22.
ствующий характер православной церкви в России по проекту И.А. Ильина выражался в существовании официальных богослужений, на которых обязаны были присутствовать все должностные лица, а также в содержании высших и средних православных духовных учебных заведений за счет государства. Во всех же прочих отношениях, включая возможность выдачи чрезвычайных единовременных субсидий из государственной казны, Православная церковь приравнивалась в проекте к иным зарегистрированным вероисповедным организациям. В целом же в проекте И.А. Ильина православная церковь и государство были хоть и не разделены, но отделены друг от друга. Что же касается собственно Св. Патриарха православной церкви, то он рассматривался И.А. Ильиным скорее как высший независимый духовный авторитет, чем как высшее должностное лицо государственной церкви наподобие Обер-прокурора Синода в императорской России.
Вполне возможно, что особое представительство православной церкви в составе Высшего Церковно-Исповедного Суда должно было, по мысли И. А. Ильина, обеспечить участие Православной церкви в работе этого органа, адекватное статусу «первенствующего» и «традиционного» вероисповедания в России. Такое представительство могло вносить в работу указанного органа стабилизирующее начало, не давая в то же время «первенствующей» церкви «задавить» голоса всех остальных церквей. Впрочем, с позиций современного принципа светского государства предоставление в данном органе особых прав какой-либо одной религии выглядит весьма проблематичным.
Другая проблема, связанная с представительством различных религиозных взглядов, касалась вопроса об атеизме (безбожии). Во многом позиция И. А. Ильина по данному вопросу перекликается с реалиями современной России, где, несмотря на конституционный принцип светского государства, в государственной политике прослеживается явный религиозный крен, причем в сторону так называемых традиционных религий. И.А. Ильин как религиозный философ и убежденный христианин рассматривал безбожие (атеизм) как «личное духовное несчастие человека», за которое «никто не подлежит ни суду, ни осуждению». Тем не менее, исходя из постулата о религиозных корнях правосознания как его духовно-нравственной основы, он считал необходимым запретить всякую пропаганду безбожия и сурово наказывать за нее, а борьба с безбожием как социальным явлением вменялась И.А. Ильиным в обязанность Высшему Церковно-Исповедному Суду. Философ считал необходимым также установить на законодательном
уровне своего рода религиозный ценз для ряда государственных и публично-общественных должностей, исключающий возможность их замещения безбожниками и предусматривающий, в частности, обязательную религиозную присягу при вступлении в должность и обязательное присутствие должностных лиц на официальных, торжественных и воинских богослужениях. Кроме того, предполагалось существенное ограничение политических прав атеистов, что, впрочем, относилось в основном к членам «Союза воинствующих безбожников» и иных подобных организаций антирелигиозной направленности, атеизм которых был официально удостоверен уже самим фактом их членства в таких организациях.
Разумеется, в условиях современного светского государства, в котором атеистические убеждения в принципе должны иметь равную ценность по отношению к религиозным, позиция атеистов и религиозно индифферентных людей, как минимум, должна быть услышана и учтена, что делает актуальным вопрос об их политическом и общественном признании, а также об их своеобразном «конфессиональном» представительстве в межконфессиональном органе, подобном задуманному И.А. Ильиным Высшему Церковно-Исповедному Суду. Так или иначе, позицию по религиозным вопросам атеистов, которые, по разным оценкам, составляют в настоящее время от 17 до 25% населения России, игнорировать нельзя. Конечно, эти «агностики» не должны переходить известных границ и рамок приличий, разжигать религиозную ненависть или вражду (что, впрочем, справедливо и для представителей отдельных конфессий по отношению друг к другу). Но в то же время сами атеисты не должны становиться объектом такой ненависти, а тем более вражды со стороны верующих и религиозных деятелей. Безусловно, проблемы взаимоотношений и сосуществования церковной и светской культур, социально-культурного диалога верующих и неверующих, обострившиеся в последнее время, и конфликты, возникающие в данной сфере, требуют своего особого механизма разрешения.
В современных условиях в качестве возможной альтернативы атеистическому представительству можно предложить ввести в такой орган представителей философского или научного сообщества, специалистов в области религии из системы Академии наук или других научных учреждений, не имеющих ярко выраженной конфессиональной принадлежности и в силу этого способных к более объективному и беспристрастному взгляду на вещи. Подобный неконфессиональный
элемент в составе Высшего Церковно-Исповедного Суда также мог бы явиться стабилизирующим фактором в работе этого межконфессионального собрания по религиозным вопросам, сглаживающим и уравновешивающим разносторонние и даже противоречивые мнения, суждения и интересы представителей различных конфессий17. И в целом, исходя из общей логики проекта, было бы полезно предоставить главе государства право назначить в Высший Церковно-Исповедный Суд известное число своих представителей, что И. А. Ильин сделал применительно к Думе Национального Единения. Тем самым в состав Высшего Церковно-Исповедного Суда помимо собственно религиозных деятелей могли быть введены и видные общественные деятели, что несколько уменьшило бы возможность возникновения межконфессиональных конфронтаций в рамках этого органа.
Решая возложенные на него задачи, Высший Церковно-Исповедный Суд должен был осуществлять следующие полномочия: 1) регистрация и перерегистрация религиозных обществ и исповеданий; 2) надзор за их автокефальностью; 3) надзор за лояльным отношением всех религиозных обществ к российскому государству и его законам; 4) надзор за соблюдением всеми религиозными обществами всех постановлений о вере и религии; 5) примирительное разбирательство по всем спорам и столкновениям между различными религиозными обществами и исповеданиями; 6) а также ведать всеми иными делами, вытекающими из возложенных на него задач. Кроме того,
17 Интересен в этом отношении опыт ЕС. К Амстердамскому договору 1997 г., регулирующему вопросы организации деятельности ЕС, была приложена Декларация о статусе церквей и неконфессиональных организаций, где говорится, что ЕС проявляет уважение к религиозным объединениям, а также уважает статус философских и неконфессиональных организаций и свободен от предубеждений по отношению к ним. Положения указанной Декларации нашли свое развитие в ст. 1-52 проекта конституции ЕС 2004 г. Согласно этой статье, соблюдая установленные национальным правом государств статус церквей, религиозных организаций и общин, а также статус философских и неконфессиональных организаций, ЕС признает их самобытность и специфический вклад и поддерживает с ними открытый, прозрачный и регулярный диалог. Аналогичная формулировка содержится в ст. 17 действующего Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского Договора 2007 г. См.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1999. С. 223; Конституция Европейского союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием) / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2005. С. 131-132; Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2013. С. 220. 138
именно Высший Церковно-Исповедный Суд должен был рассматривать ходатайства религиозных организаций о выделении им чрезвычайных единовременных субсидий из государственного бюджета. Для удовлетворения таких ходатайств необходима была поддержка не менее 2/3 членов этого учреждения18.
Похожим органом политической медиации, но применительно к национальной сфере, в конституционном проекте И.А. Ильина была Дума Национального Единения - «всероссийское государственное учреждение, состоящее при Главе Государства и ведающее делом духовного и государственного единения всех российских национальностей»19. Задачами этого учреждения были: «создание и упрочение межнационального мира и братского сожительства всех народностей Российского Государства; обеспечение национально-культурной свободы граждан всех российских национальностей; водворение законности и справедливости во взаимных отношениях российских народностей; совместная борьба всех верных народностей России с нелояльными, сепаратистскими и противогосударственными течениями в их среде; взаимная поддержка всех национальностей в воспитании российских граждан в духе веры, чести, отечественной верности и духов-20
ного характера» .
Дума Национального Единения должна была состоять из представителей 30 наиболее многочисленных национальностей российского государства, избираемых на основе особого закона. Заметим, что тут ни слова не говорится об обязательной принадлежности к представляемой национальности по рождению, что выдвигает на первый план не генетический и этнический, а культурно-идентификационный принцип причисления к той или иной национальности. Здесь было важно не столько происхождение самого выборного лица, сколько ощущение его людьми той или иной национальности как «своего», интегрированность его в соответствующую национальную культуру.
Не вполне понятно, как именно И.А. Ильин предполагал организовать выборы Думы Национального Единения. Очевидно, что принцип избрания делегатов от национальных автономий в составе России
18 См.: ст. 9, 15 раздела двенадцатого Проекта Основного Закона Российской империи // Ильин И.А. Основы государственного устройства... С. 122, 123.
19 Статья 1 раздела четырнадцатого Проекта Основного Закона Российской империи // Там же. С. 126.
20 Статья 2 раздела четырнадцатого Проекта Основного Закона Российской империи // Там же. С. 126.
в случае реализации проекта И.А. Ильина был неприменим, поскольку он намеревался отказаться от деления территории государства по национальному принципу и выступал за переход от федеративного государства к унитарному. Неясно также, как в таком случае быть с народами, утратившими свою автономию (немцы Поволжья, крымские татары и т.п.), либо с народами, имеющими собственные государства за пределами России (белорусы, украинцы, молдаване, армяне, азербайджанцы и т. п.). Не следует забывать и о том, что политика национально-государственного строительства в нашей стране имела скорее политико-идеологический, чем естественно-исторический характер (федерализм, автономии), а принимаемые в этой сфере решения зачастую носили волюнтаристский и конъюнктурный характер. Поэтому нынешний российский федерализм вызывает неоднозначные оценки, как содержащий весьма существенные внутренние противоречия и не вполне соответствующий современным реалиям. Учитывая все сказанное, можно утверждать, что попытка организовать представительство национальностей в Думе Национального Единения как представительство сформированных в составе России политических национально-государственных и национально-территориальных автономий стала бы серьезной ошибкой.
По идее, национальные представители могли бы выдвигаться на собраниях (съездах, конференциях) национально-культурных автономий либо на общегосударственных съездах (конференциях) представителей той или иной национальности или соответствующих национальных объединений. Другой возможный вариант: на этих собраниях (съездах) могли выдвигаться несколько кандидатов на место в Думе Национального Единения от той или иной национальности, окончательный выбор между которыми делали бы граждане страны, голосующие по национальным куриям, согласно своей национальной принадлежности, указанной в идентификационных документах.
Разумеется, 30 национальных представителей должны были охватить подавляющее большинство населения России, но не большинство проживающих в ней национальностей, каковых насчитывалось от 120 до 130 в советское время и от 150 до 160 в настоящий момент. Однако охват численного большинства населения России придавал бы такому органу определенную легитимность. Впрочем, ситуация несколько облегчается ввиду компактного проживания «малых народов» в значительном числе случаев. Поэтому для лучшего учета интересов таких народов структуры, подобные Думе Национального Еди-
нения, могли в принципе создаваться не только на общегосударственном, но и на региональном и местном уровнях из представителей национально-этнических общностей, живущих в данной местности.
Не вполне ясен в проекте И.А. Ильина и вопрос о том, нужно ли обеспечить в Думе Национального Единения особое представительство для русского народа как для государствообразующей нации: должно ли такое представительство отражать численное преобладание русского народа в России и в то же время как обеспечить, чтобы этот «гегемон», выполняя стабилизирующую роль, одновременно не «давил» бы на «малые народы», давая тем самым последним повод к недовольству. При этом следует учитывать и присущую русскому народу известную «имперскую расслабленность» в силу того, что он является титульной нацией России, в результате чего история и культура России воспринимаются как практически идентичные истории и культуре русского народа, отсутствуют дуализм «общегосударственной» и национальной культур, их несовпадение и параллелизм в их развитии. Значительная часть русского народа не испытывает потребности в дополнительной самоидентификации и национальном сплочении, не противопоставляет «русское» и «российское». К тому же объективно трудно втиснуть в рамки национально-культурной автономии народ, составляющий подавляющее большинство населения, - свыше 80%.
Бесспорно, в какой-то мере решить вопрос об особом представительстве русского народа могло бы присутствие в Думе Национального Единения, помимо 30 национальных представителей, еще и 20 членов, назначаемых главой государства. Очевидно, что такая схема могла бы, с одной стороны, несколько усилить присутствие в этом органе представителей русского народа, а с другой - дополнить его состав влиятельными авторитетными общественными фигурами, действующими безотносительно к их конкретной национальной «привязке», а потому менее склонными к конфронтации. Кроме того, по проекту И.А. Ильина членами Думы Национального Единения с правом решающего голоса являлись Св. Патриарх и все министры. Члены законодательных палат (нижней - Земского собора и верхней - Государственного Совета), а также члены высшего контрольного органа - Совета старейшин (совмещающего в себе современные российские Конституционный Суд и Счетную палату), могли присутствовать в общих собраниях Думы Национального Единения с правом совещательного голоса.
Согласно проекту Дума Национального Единения должна была выполнять следующие функции: 1) выяснять «точный и справедливый» национальный состав российского государства, а также его географически-территориальное распределение; 2) выяснять вопрос о языке, вере, образовании, занятиях, промыслах, богатствах, нуждах и потребностях каждой национальности; 3) рассматривать вопросы о желательности и необходимости культурной и правовой автономии каждой из народностей; 4) осуществлять примирительное разбирательство в столкновениях отдельных народностей между собой;
21
5) ведать всеми иными делами из возложенных на нее задач .
В соответствии с проектом срок полномочий членов Высшего Церковно-Исповедного Суда составлял пять лет, а членов Думы Национального Единения - три года. Впрочем, в деятельности этих учреждений имеется ряд сходных моментов, обусловленных их общей общественно-государственной природой, обеспечивающей привлечение гражданского общества к решению проблем и задач общегосударственного масштаба и значения. Члены Высшего Церковно-Исповедного Суда и Думы Национального Единения, вступая в должность, должны были давать «торжественную подписку о своем служении, скрепленную исповедную присягою или клятвою», и обязывались постоянно пребывать в месте нахождения органа, членами которого они состоят. Они пользовались «полной свободой суждений в заседаниях и депутатской неприкосновенностью».
Высший Церковно-Исповедный Суд и Дума Национального Единения должны были принимать свои наказы (регламенты), определявшие их компетенцию и порядок работы, подлежавшие утверждению главой государства. Все решения этих органов также должны были представляться на утверждение главы государства и после своего утверждения приобретали силу указа главы государства, а в случае примирительного разбирательства - силу судебного решения. Каждое из этих учреждений имело также право ходатайствовать перед главой государства соответственно «о пользах и нуждах веры» или «о пользах и нуждах национального единения» как через Совет Министров, так и непосредственно. И.А. Ильин особо оговаривал право указанных учреждений ходатайствовать перед главой государства об издании того или иного признанного необходимым закона, которое, впрочем,
21 См.: ст. 8 раздела четырнадцатого Проекта Основного Закона Российской империи // Ильин И.А. Основы государственного устройства... С. 127.
не приобретало характера самостоятельной законодательной инициативы. Каждый из этих органов имел право создавать в сфере своей компетенции исследовательские институты, издавать журналы и ведомости.
Как видно из сказанного, Высший Церковно-Исповедный Суд и Дума Национального Единения представляли собой общественно-государственные учреждения, предназначенные для согласования интересов различных социальных сил соответственно в межрелигиозной и межнациональной сферах, а также для разрешения возникающих в этих сферах конфликтов. Каждому из этих институтов в проекте И.А. Ильина отведено самостоятельное место. При этом необходимо заметить, что элементы политической медиации, понимаемой в широком смысле не только как собственно разрешение конфликтов, но и как согласование разнонаправленных интересов и воль, можно встретить и в других компонентах государственного механизма, предусмотренных проектом (Высшие Советы при Главе Государства, контрольно -надзорные органы, специальный механизм «амальгамы» (сочетания) выборов и назначения в ходе единой процедуры формирования представительных органов различного уровня и т.п.). Однако их исследование выходит за рамки настоящей статьи.
Уже сам факт включения И.А. Ильиным проблемы политической медиации в конституционный проект свидетельствует не только об остроте и актуальности национального и религиозного вопросов для нашей страны, которые не сделались менее актуальными за время, прошедшее после написания проекта, но и о значимости, а также о потенциальных возможностях политической медиации как средства решения этих больных вопросов российской жизни. При этом И.А. Ильин не только ставил проблемы, но и предлагал использовать разработанные им механизмы политической медиации в качестве возможного средства их решения.
Сильную сторону идеи политической медиации, заложенной в проекте И.А. Ильина, составляет создание в структуре государственного механизма специальных экспертно-консультативных, координационных и организационно-вспомогательных учреждений, выполняющих функцию дискуссионных площадок и площадок для согласования разнонаправленных воль и интересов на взаимоприемлемой основе в самых разных сферах общественной и государственной жизни, дополняющих традиционный парламентаризм, но не подменяющих его. В этом документе предлагается любопытная модель институцио-
нального взаимоотношения государства и общества в рамках особых двуединых институтов государственных по форме и общественных по своему содержанию, где элемент административного управления и давления уступает место элементу диалога и широкой дискуссии, учитывающей сложности и многомерность социальных явлений, поиску взаимоприемлемых решений, выработке правил совместного общежития и конструктивного взаимодействия. Тем самым государство создает условия для организации и деятельности структур, институтов и представителей гражданского общества, приглашая их к сотрудничеству в деле решения острых общественных проблем, но не вмешивается в работу этих институтов, чтобы не подменять свободную дискуссию приказом сюзерена.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что И. А. Ильин включил в свой конституционный проект весьма интересную и действенную модель политической медиации, которая может использоваться на практике и в настоящий момент. Это является одним из его наиболее существенных достоинств. И.А. Ильин предложил создать наделенные официальным статусом особые общественно-государственные институты, служащие площадками для ведения диалога по жизненно важным для общества и государства проблемам с участием представителей гражданского общества. Это должно делаться не только для разрешения имеющихся конкретных конфликтов, но и для анализа текущей ситуации и прогнозирования тенденций ее развития, а также для предварительного согласования разнонаправленных интересов различных общественных сил. Все это позволит, считал философ, существенно ослабить или в принципе предотвратить возникновение таких конфликтов в будущем.
Подобные вспомогательные, координационные и экспертно-консультативные органы в настоящее время активно создаются в ряде зарубежных стран по модели, очень близкой к модели политической медиации, предложенной И. А. Ильиным. К ним можно отнести, в частности, Экономический и Социальный совет во Франции, Национальный совет экономики и труда в Италии, Совет национальностей во Вьетнаме, Совет нужд нации в Иране и др. Что же касается нашей страны, то такая модель политической медиации воплотилась в созданном в 1993 г. в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Третейском информационном суде, который, действуя на независимой основе в условиях правового вакуума, должен был обеспечивать равенство прав участников избирательной
кампании в информационном пространстве, а также оценивать с правовой точки зрения действия участников агитационной кампании и разрешать возникающие в данной сфере конфликты. На базе этого Третейского информационного суда была создана Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ, выполнявшая следующие функции: содействие Президенту РФ в обеспечении прав и свобод в сфере массовой информации; содействие обеспечению объективности и достоверности сообщений в средствах массовой информации, затрагивающих общественные интересы; обеспечение соблюдения принципа равноправия в сфере массовой информации; обеспечение защиты нравственных интересов детства и юношества в средствах массовой информации; содействие осуществлению принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических телерадиопрограммах; разрешение споров о распределении времени вещания на радио и телевидении для фракций, создаваемых в Федеральном Собрании; дача указаний по исправлению фактических ошибок в информационных сообщениях средств массовой информации, затрагивающих общественные интересы. При этом п. 23 Регламента Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ предусматривал, что «на любой стадии производства члены Судебной палаты используют имеющиеся возможности для урегулирования спора путем заключения мирового соглашения». Из числа же современных российских, пусть и весьма несовершенных, институтов и механизмов политической медиации, действующих на федеральном уровне, можно назвать Общественную палату РФ, общественные палаты регионального и местного уровня, Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 85) Президент РФ может использовать согласительные процедуры при разрешении разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.
Подводя же итог анализу концепции политической медиации, изложенной в проекте И.А. Ильина, можно выделить следующие основные черты подхода этого философа к данной проблеме. Прежде всего данная концепция предполагает, что структуры политической медиации должны создаваться по отдельным, достаточно узким направлениям работы. Именно такая четкая практическая ориентированность
способна существенно повысить эффективность их деятельности. Это должны быть постоянно действующие учреждения, а не собираемые от случая к случаю «ассамблеи» или конференции, что, конечно же, не исключает возможности формирования разного рода кризисных конфликтных комиссий и комитетов для экстренного разрешения острых конфликтных ситуаций. Но такие «пожарные меры», осуществляемые в режиме «ручного управления», не могут, да и не должны полностью заменить собой постоянного пристального наблюдения за складывающимся реальным положением дел, анализа и прогнозирования тенденций и направлений его развития. Институты политической медиации должны не только разрешать возникающие конкретные конфликты, но и анализировать складывающуюся ситуацию с тем, чтобы заблаговременно выявлять и предотвращать подобные конфликты на ранних стадиях с меньшими издержками.
По мысли И.А. Ильина, в идеале от модели разрешения конкретных конфликтов следует постепенно переходить к их предотвращению, а еще лучше - к опережающему согласованию разнонаправленных воль и интересов. Наконец, такие структуры политической медиации не должны быть исключительно бюрократическими учреждениями. Их деятельность настоятельно требует реального и активного участия в их работе широкого круга представителей гражданского общества. Подобные учреждения должны представлять собой организованные публичной властью дискуссионные площадки, предоставляющие гражданскому обществу готовые институциональные формы и механизмы, необходимые для организации дискуссий по острым спорным проблемам, для рассмотрения и разрешения возникающих в обществе конфликтов и их предотвращения. При этом особо плодотворной дискуссия по острым, потенциально конфликтогенным вопросам становится тогда, когда гражданское общество представлено широким кругом существующих в нем социальных сил, его деятельность приобретает многовекторный характер по причине множества представленных социальных групп и структур. Способность вырабатывать в ходе конструктивной дискуссии взвешенные взаимоприемлемые решения путем взаимного согласования воль и интересов ее участников свидетельствует не только об их готовности к диалогу, взаимодействию и сотрудничеству, но и о зрелости их правосознания. А проблема правосознания была ключевой проблемой политико-правовой философии И.А. Ильина. Именно в таких условиях модель спора конфликтующих сторон перед лицом «арбитров-посредников»
может постепенно перерасти в модель широкого конструктивного общественного диалога по насущным и актуальным проблемам жизни общества и государства, которого нам так не хватает в настоящее время. Но самое главное - такая общественно-государственная платформа способна служить не только разрешению конкретных конфликтов и предотвращению их, но и выявлению и согласованию разнонаправленных воль и интересов. Организованный на этой платформе конструктивный диалог способен стать основой для выработки неких «правил игры», общих правил совместной жизни и конструктивного взаимодействия друг с другом участников потенциально конфликто-генных отношений.
Одним словом, идеи И.А. Ильина относительно политической медиации применительно к «болевым точкам» российского общества - национальному и религиозному вопросам (которые в принципе могут быть применены и не только к ним), высказанные им в его проекте Основного Закона Российской империи, не утратили своей актуальности и в наши дни. Хочется надеяться, что эти идеи будут востребованы нашим обществом и смогут принести ему ощутимую пользу.
И.Л. Данилевская
ОРГАНЫ СОСЛОВНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РУССКОЙ АДВОКАТУРЫ (1864-1917 гг.)
Отличительной чертой сословного самоуправления в адвокатуре являлось наличие сословных учреждений - советов и общих собраний присяжных поверенных. Их деятельность, руководство, надзор и дисциплинарная власть над адвокатским сословием не только обеспечивали соблюдение этических норм присяжными при выполнении ими своих обязанностей, но и поддерживали независимость адвокатуры, так как адвокатура была «свободным сословием, несущим большую
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
