CC BY
60
Р.Б. Головкин
Головкин Роман Борисович — доктор юридических наук, профессор, заместитель начальника Владимирского юридического института ФСИН России по научной работе
Идеальная привлекательность и практическая несостоятельность принципа демократизации правотворчества
Демократия — это завоевание человечества, это идеал политического режима и типа взаимоотношений между публичной властью и населением. Демократия — это синоним позитивных преобразований в нашем обществе, ориентир обеспечения прав и свобод человека, показатель свободы человека.
Демократия (др.-греч. Лпнокрала — «власть народа») — политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса1. Кроме того, это: вид политического устройства государства, при котором народ осуществляет законодательные и исполнительные функции власти непосредственно либо через своих представителей; это способ организации коллектива, при котором все члены коллектива принимают равное участие в существенных стадиях управления; политическое движение, выступающее за демократическое общество (например, социал-демократия, христианская демократия); это средние и низшие слои общества, массы2. Иными словами, демократия — это народовластие, что, собственно, и отражается в действующем законодательстве.
Так, в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы3. Отсюда можно вывести и направления демократизации правотворчества: а) участие граждан в правотворчестве через представителей; б) участие в правотворчестве непосредственно путем референдума.
Суть демократизма законотворчества через представителей заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта законотворческим органом. Приоритетная роль при этом отводится привлечению граждан к законотворческой деятельности, то есть участию общества в формировании идеи законопроекта, гласности его осуществления, что выступает своеобразной гарантией демократизма в реализации такой важнейшей государственной функции4.
Кроме того, участие граждан в правотворческих процедурах может осуществляться через общественные объединения, например, через общественную палату. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» прямо указывает на такую возможность, закрепляя в статье 23 необходимость обеспечения участия членов Общественной палаты в работе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Согласно данной норме:
1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обеспечивают присутствие на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты.
2. Правительство Российской Федерации обеспечивает присутствие на своих заседаниях членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты.
3. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают присутствие на заседаниях коллегий членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты.
4. Порядок участия членов Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется Президентом Российской Федерации. Количество представителей Общест-
1 Википедия. иЯ1_: http://ru.wikiquote.org/wiki/ (дата обращения: 20.09.2013).
2 Словари «Академик». иЯ1_: http://dic.academic.ru/ (дата обращения: 21.09.2013).
3 Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.09.2013).
4 Иванов К.К. Законотворческая деятельность государства при использовании принципа демократизма. иЯ1_: http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/2586-2012-05-12-08-40-50 (дата обращения: 20.09.2013).
венной палаты, принимающих участие в работе комитета или комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо комитета или комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседании коллегии федерального органа исполнительной власти, не может превышать пять человек1.
Возможность граждан Российской Федерации участвовать в правотворческом процессе напрямую, а также посредством различных общественных объединений, является важнейшим условием развития гражданского общества2.
Непосредственное участие граждан в правотворчестве помимо Конституции регламентируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»3.
Этими актами определяются границы возможного непосредственного правотворчества: во-первых, Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации4.
Как видно, действующее законодательство во главе с Конституцией предполагает достаточно ограниченные варианты демократии в правотворчестве. Думается, эта ситуация не случайна, ведь народ, являясь «источником» государственной власти, не может и не должен подменять государственную власть, как и нельзя оценивать демократию однозначно лишь с позитивных позиций.
Так, еще Аристотель отмечал «неправильность» и неоднозначность демократии как метода осуществления управления обществом. Он отмечал, что тирания, как наихудший из видов государственного устройства, отстоит далее всего от самой его сущности; к ней непосредственно примыкает олигархия (аристократия далеко не то же, что олигархия); наиболее же умеренный из отклоняющихся видов — демократия.
В таком же смысле высказался ранее один из моих предшественников, хотя он подразумевал не то, что имеем в виду мы; по его мнению, если взять виды государственного строя в образцовом состоянии, как-то: хорошая олигархия и прочие, худшим окажется демократия, но если взять их же в испорченном состоянии, то она — наилучшая. Мы же со своей стороны утверждаем, что все эти виды государства вообще неправильны5.
Джек Лондон также, в свою очередь, утверждал, что демократия — мечта глупцов, демократия — такая же ложь, такой же дурман, как религия, и служит лишь для того, чтобы рабочие — этот вьючный скот — не бунтовали. Когда они стонали под бременем нужды и непосильного труда, их уговаривали терпеть и нужду и труд и кормили баснями о царстве небесном, где бедные будут счастливы и сыты, а богатые и умные — гореть в вечном огне. Ох, как умные смеялись! А когда эта ложь выдохлась и у людей возникла мечта о демократии, умные постарались, чтобы она так и осталась мечтой, только мечтой. Миром владеют сильные и умные6.
И сегодня к демократическим слоганам надо относиться осторожно. Частое употребление термина «демократия» применительно к различным явлениям нашей жизни трансформирует смысл изначального понятия в угоду отдельным политикам или ситуации в стране. В соответствии с законодательством сегодня демократия — это не власть множества (часто не сознающего эту власть), а возможность выбора, в том числе и в сфере правотворчества. Это либо выбор политика (партии), либо в случае непосредственной демократии — выбор (или отрицание) того или иного нормативного право-
1 Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.09.2013).
2 См.: Вахитов М.М. Конституционно-правовое регулирование участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3.
3 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (в. ред. от 02.07.2013); О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ (в ред. от 24.04.2008).
4 Статья 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ (в ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации».
5 См.: Аристотель. Политика: сочинения: в 4 т. М., 1983. Т. 4. С. 489.
6 См.: ЛондонДж. Сочинения. иЯ1_: http://ru.wikiquote.org/wiki/
Юридическая техника. 2014. № 8
вого акта. В этом смысле народ как источник государственной власти формирует законодательную власть, а она от имени народа осуществляет правотворчество.
Не оспаривая концепцию народовластия в целом, хотелось бы заметить, что современное состояние демократизации правотворчества свидетельствует о несостоятельности и, можно сказать, вредности демократии в правотворчестве.
Прежде всего, необходимо отметить тот факт, что при выборах в законодательную власть нет требования к кандидату в виде наличия обязательного высшего юридического образования. Согласно действующему законодательству от кандидата требуется лишь три документа: заявление, копия паспорта и сведения о доходах1.
В заявлении указываются фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы — род занятий).
Вместе с заявлением кандидат представляет копию паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что кандидат является депутатом2.
В случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости в заявлении, указываются сведения о судимости кандидата3.
Вместе с заявлением, указанным в пункте 2 настоящей статьи, в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Федеральным законом может быть предусмотрена необходимость представления сведений о размере и об источниках доходов и имуществе супруга кандидата4.
Отсутствие нормы об обязательном высшем юридическом образовании при выборах в законодательные органы привело, например к тому, что в Законодательном Собрании Владимирской области пятого созыва только три депутата имели основное, базовое юридическое образование. Думается, что наличие обязательного юридического образования у депутатов должно быть обязательно, так как «творить» качественный и эффективный закон может только профессионал. Конечно, готовить законопроект представительный орган может поручить профессионалам. Однако правильно его оценить может тоже только профессионал. Почему-то так сложилось, что лечить людей может только дипломированный врач, причем обучавшийся только очно, а создавать законы, влияющие на жизнь и судьбы многих людей, могут и кухарка, и профессиональный боксер, и танцовщица и т. д.
Безусловно, не принижая интеллекта представителей неюридических специальностей, хотелось, чтобы каждый занимался своим делом: строитель — строил, спортсмен — занимался спортом и т. д. Кроме того, следует учитывать и тот факт, что обыденное правосознание в большей степени опирается на воспринятые в процессе социализации различные неправовые предписания, которые тансли-руются депутатами в правовое регулирование. Среди таких предписаний, чаще всего, проявляются: мораль, обычаи и религиозные нормы.
Анализ действующего законодательства позволяет заключить, что среди неправовых регуляторов, имплементируемых в право, чаще всего используются морально-нравственные регуляторы. В той или иной форме на моральные нормы ссылаются более чем ста федеральных и региональных нормативных правовых актов. Рассмотрим некоторые из них. Например, статья 26 Закона города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» в части 2 закрепляет запрет использовать избирательному объединению в своей эмблеме символику, оскорбляющую или порочащую Государственный флаг Российской Федерации, Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской Федерации, флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы и национальные чувства, нарушающую общепризнанные нормы морали5.
1 Статьи 32—35 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
2 В ред. Федеральных законов от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ, от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ.
3 Пункт 2.1 в ред. Федерального закона от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ.
4 В ред. Федеральных законов от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ, от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ, от 4 октября 2010 года № 263-ФЗ, от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ.
5 Статья 26 Закона города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» (в ред. Законов г. Москвы от 15.02.2006 № 10, от 04.07.2007 № 28, от 22.04.2009 № 7, от 17.06.2009 № 20).
Статья 20 Закона города Москвы от 30 сентября 2009 года № 39 «О молодежи» определяет направления профилактической работы по преодолению негативных явлений в молодежной среде целях воспитания уважения молодежи к закону и нормам морали.
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 июня 2009 года по делу № КАС09-242 устанавливает, что судья обязан в своей профессиональной деятельности и вне службы руководствоваться правилами поведения, установленными общепринятыми нормами морали.
Как видно из приведенных примеров, на нормы морали имеются лишь ссылки, но эти ссылки оформлены фактически как бланкетные диспозиции правовых норм, и в силу этого упоминаемые моральные предписания обязательны для адресатов правовых предписаний. Однако «расплывчатость», формальная неопределенность морали, множественность ее уровней приводит к тому, что интегрируемое с моралью правовое предписание превращается в фикцию либо может необоснованно его расширить.
На обычаи, действующие федеральные и региональные правовые предписания ссылаются более чем в сорока актах. Например, статья 5 Гражданского кодекса РФ закрепляет понятие обычая делового оборота, под которым понимается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.
Международные унифицированные правила для документарных аккредитивов напрямую закрепляют и обычаи в данной сфере общественных отношений. В статье 1 Правил говорится, что настоящие унифицированные правила и обычаи для документарных аккредитивов (редакция 1993 года, публикация МТП № 500) применяются ко всем документарным аккредитивам (включая резервные аккредитивы в той мере, в которой эти Правила могут быть к ним применены. Они являются обязательными для всех заинтересованных сторон при отсутствии прямо выраженного соглашения об ином1.
Традиции упоминаются в более чем 30 актах2. Например, в части 1 статьи 131 Конституции РФ утверждается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Статья 9 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, определяя сущность исправления осужденных, закрепляет, что исправление осужденных — это формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития.
Обычаи и традиции в силу их инерционности наиболее мощно влияют не сознание, следовательно, на правотворческие процессы. При этом обычаи и традиции, закрепленные полностью в тексте правовой нормы, фактически оставаясь в сознании обычаем, формально становятся правом.
Ритуалы также упоминаются более чем в 30 законодательных источниках. При этом на ритуалы не только нормы права ссылаются, но и четко фиксируют ритуал в тексте норм, что приводит к слиянию права и ритуала. Например, статья 4 Федерального закона от 13 марта 1995 года № 32-ФЗ (в ред. от 10.04.2009) «О днях воинской славы и памятных датах России» прямо закрепляет порядок проведения воинских ритуалов, приложение № 2 к утвержденным Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 года № 1495 Общевоинским уставам закрепляет Ритуал подъема и спуска Государственного флага Российской Федерации3.
1 Унифицированные правила и обычаи для документарных аккредитивов (Публикация Международной торговой палаты № 500) (Ред. 1993 г., вступили в силу с 1 января 1994 г.).
2 Об учреждении геральдического знака — эмблемы, флага и знамени Службы внешней разведки Российской Федерации» (вместе с «Положением о геральдическом знаке — эмблеме и флаге Службы внешней разведки Российской Федерации», «Положением о знамени Службы внешней разведки Российской Федерации»): указ Президента РФ от 31 октября 2009 года № 1233; Об установлении профессиональных праздников и памятных дней в Вооруженных Силах Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 мая 2006 года № 549; Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ); О Государственном флаге Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года № 1-ФКЗ (в ред. от 08.11.2008);
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ; О Государственном гимне Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года № 3-ФКЗ (в ред. от 22.03.2001); Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года № 1-ФЗ (в ред. от 27.12.2009); О ремесленной деятельности в городе Москве: закон г. Москвы от 16 июня 1999 года № 25; Устав Санкт-Петербурга (в ред. от 14.12.2009).
3 Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» (вместе с «Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации», «Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации», «Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации»): указ Президента РФ от 10 ноября 2007 года № 1495 (в ред. от 23.10.2008). Приложение № 2. Ритуал подъема и спуска Государственного флага Российской Федерации, порядок его хранения, содержания и использования при отдании воинских почестей.
116
Юридическая техника. 2014. № 8
Ссылки на религиозные нормы менее выражены в законодательстве, но некоторые религиозные нормы санкционируются правом. Например, празднование Рождества Христова и Светлой Пасхи1.
В целом, можно заключить, что лица, не имеющие юридического образования, в своем поведении, а также в процессе правотворчества фактически подменяют правовые предписания иными социальными нормами.
Кроме того, говоря о демократии в правотворчестве, следует иметь в виду, что в действующем законодательстве и существующем понятийном аппарате речь идет скорее о коллегиальности, нежели о народовластии. Коллегиальность в правотворчестве, конечно, полезна и необходима при обсуждении законопроектов, однако решения должны приниматься единоначально (персонифицированно). Персонификация при принятии окончательного решения позволит повысить ответственность за принятые решения и акты.
Таким образом, демократизация правотворчества, если она осуществляется реально, то вредна низким уровнем компетентности субъектов правотворчества и коллективной безответственностью. Если демократизация правотворчества — это некая «красивая условность», абстрактный принцип, то демократия в правотворчестве — это ситуация, когда слабокомпетентное большинство правотворческого органа принимает решения под давлением компетентного меньшинства либо под давлением исполнительной власти (и на федеральном, и на региональном уровнях). Следовательно, демократизация правотворчества в том виде, в каком существует сегодня, — это лишь идеальный принцип, реализация которого на практике может причинить вред правовой регламентации общественных отношений.
1 7 января — Рождество Христово в соответствии со статьей 112 Трудового кодекса РФ объявлено нерабочим праздничным днем. Православная Пасха — Светлое Христово Воскресение также официально признается праздничным нерабочим днем (п. 10-1 Закона г. Санкт-Петербурга от 13.05.2009 № 210-44).
