CC BY
89
образование (12,6), государственная безопасность (9,4), экономическая деятельность - (9,3) и т.д. (с. 82).
Анализ структуры государственных расходов в период 20072015 гг. показывает, что расходы на социальное обеспечение и здравоохранение возрастали наиболее быстрыми темпами (соответственно 2,6 и 1,7% в год).
Государственные инвестиции установились в 2015 г. в среднем на уровне 3,2% ВВП (от 6,7% в Венгрии до 1,5% в Израиле). В 2009 г., когда страны проводили экспансионистскую бюджетную политику, этот показатель равнялся 4,1%. Примерно треть государственных инвестиций была предназначена для экономики, главным образом для таких отраслей, как транспорт и оборона. На инвестиции в 2015 г. уходило в среднем 7,7% госрасходов стран ОЭСР (от 15,2% в Южной Корее до 3,8% в Израиле). Распределение инвестиционных расходов между уровнями государственной власти в значительной степени определяется административно-территориальным устройством государств. В среднем по странам ОЭСР в 2015 г. 40% государственных инвестиционных расходов приходилось на центральную администрацию (от 81% в Греции до 7,2% в Канаде) и 60% на администрации внутринациональных уровней власти (с. 88).
Г. В. Семеко
2018.02.020. Г.В. СЕМЕКО. ХРОНИЧЕСКИЙ ДЕФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ ВО ФРАНЦИИ И ПОЛИТИКА ЖЕСТКОЙ ЭКОНОМИИ Э. МАКРОНА. (Обзор).
Ключевые слова: Франция; государственные финансы; государственный бюджет; бюджетная политика; сокращение государственных расходов.
Одной из самых серьезных проблем французской экономики со времен глобального финансового кризиса 2008-2009 гг. и последующего кризиса суверенной задолженности остается разбалан-сированность государственных финансов. Хотя некоторые политики полагают, что ситуация улучшается, Франция по-прежнему входит в число стран, в которых показатели дефицита госбюджета превышают нормы ЕС и в отношении которых руководство ЕС применяет дисциплинарные наказания.
Пакт стабильности и роста ЕС (Stability and Growth Pact)1 ограничивает дефицит госбюджета каждой из стран ЕС в 3% ее ВВП. Если государство превышает этот порог, ЕС вводит в отношении него процедуру принудительного снижения дефицита и устанавливает срок, в течение которого это должно быть сделано. Принудительное снижение дефицита госбюджета может быть болезненным для страны, поскольку обычно приводит к снижению расходов бюджета, сокращению экономической активности, росту безработицы. Процедура дисциплинарного наказания в отношении Франции, второй по величине экономики зоны евро, в 2017 г. была продолжена, так как дефицит бюджета страны превышает указанный порог. Аналогичные процедуры применяются в отношении Испании, Италии, Греции и Великобритании.
С 1997 г., т.е. с даты подписания Пакта, Франция смогла выполнить европейские обязательства по снижению дефицита госбюджета только в 1998-2000 гг., 2010-2011 гг. и 2014-2015 гг. За исключением этих трех периодов все французские программы ста-билизации2, представленные в Еврокомиссию, оказывались слишком амбициозными в плане ожидаемых результатов вследствие чересчур оптимистичных прогнозов экономического роста.
Эксперты французского независимого исследовательского центра «Институт предприятия» (Institut de l'entreprise)3 констатируют, что госфинансы Франции находятся в удручающем состоянии (3). Это обстоятельство, по их мнению, определяет необходимость ужесточения управления госрасходами, общего пересмотра политики расходования бюджетных средств и сокращения их доли в ВВП с целью оживления экономического роста, поддержания социальной сплоченности и занятости населения.
1 Подписан в 1997 г., вступил в силу с 1 июля 1998 г.
2 Программы стабильности введены Пактом стабильности и роста и применяются с 1999 г. Они представляются в Еврокомиссию всеми странами-членами ежегодно и содержат среднесрочный прогноз развития госфинансов.
3
Создан в 1975 г., финансируется исключительно за счет частных вложений, объединяет представителей свыше 120 крупных частных и государственных предприятий, отраслевых профсоюзов, академических учреждений и др. Исследования ведутся по пяти приоритетным направлениям: конкурентоспособность и инновации, занятость социальные перспективы, управление, государственные финансы и реформа деятельности государства.
Разбалансированность характерна для всех трех структурных составляющих французских госфинансов - бюджетов центральной администрации, органов местного самоуправления и системы социального страхования. Так, дефицит госбюджета в 2016 г. составил около 70 млрд евро, при этом доходы покрывали только 80% расходов (расходы - 374 млрд, доходы - 302 млрд). По оценкам ситуация во Франции сейчас более сложная, чем в предшествующие годы, а потому в 2017 г. дефицит госбюджета не опустится ниже 3% ВВП, как планировалось, и составит как минимум 3,13,2% (3, с. 9). В 2018 г., по прогнозам Высшего совета по госфинансам при Счетной палате Франции, существует большой риск сильного повышения дефицита государственных финансов, в частности из-за сокращения налоговых поступлений в связи с налоговыми реформами Э. Макрона.
Совокупный бюджет органов местного самоуправления (регионов, департаментов и коммун) с 2003 г. имел дефицит. Однако в 2015 г. впервые за многие годы он был сведен с профицитом (+1,5 млрд евро) благодаря сокращению расходов (7, с. 9).
Система социального страхования также уже давно имеет значительный бюджетный дефицит, что отличает Францию от всех соседних стран. Ее валовая задолженность в процентах от ВВП в 2015 г. составила 10,5% ВВП (156 млрд евро), что крайне много в сравнении с сопоставимыми, крупными европейскими странами. В Германии и Италии, например, нет задолженности, а в среднем по ЕС-28 она равняется 2,2% ВВП (3, с. 22). До начала 1990-х годов система социального страхования Франции не имела задолженности. Сейчас около 94% социального долга находится в руках иностранных инвесторов, в том числе 36% принадлежит инвесторам стран Азии, 25% Великобритании и 13% инвесторам из других европейских стран (не считая Германии) (3, с. 23).
В 2016 г. дефицит бюджета системы социального обеспечения (включая страхование по болезни и старости, помощь семьям и страхование на случай производственных травм и профзаболеваний, а также Фонд солидарности по старости) уменьшился до 7,8 млрд евро, что на 3 млрд меньше показателя 2015 г. Столь низкого уровня не отмечалось с 2002 г. (5). В 2017 г., по предварительным расчетам, этот показатель должен сократиться до 4,2 млрд (3, с. 10).
Однако вплоть до 2020 г. возврата бюджета системы социального обеспечения к равновесию не ожидается.
Для улучшения положения системы социального обеспечения с 2013 г. правительства приняли ряд мер, направленных на увеличение доходов. В целом за 2013-2015 гг. удалось увеличить объем доходов бюджета системы социального обеспечения на 14,5 млрд евро. В настоящее время основная часть дефицита приходится на страхование по болезни (2,6 млрд в 2017 г.) и Фонд солидарности по старости (соответственно 3,8 млрд) (3, с. 11).
В среднем по ЕС размер дефицита госбюджета в 2015 г. равнялся 2,4% ВВП, в том числе по зоне евро - 2,1%, что значительно ниже французского показателя, составлявшего 3,5%. Еще более невыгодная картина складывается при сравнении с Германией, страной, имеющей близкую систему социальной защиты. До 2005 г. сальдо госбюджета во Франции было сопоставимым с таким же показателем в Германии, но в дальнейшем во Франции появился и начал расти дефицит, в то время как Германии удавалось сводить госбюджет с профицитом. Даже после кризиса 2008 г., несмотря на некоторое ухудшение, госбюджет Германии оставался профицитным (0,7% ВВП в 2015 г.) (там же).
Госбюджет имеет дефицит с 1974 г., т.е. более 40 лет, а суммарный дефицит бюджетов всех государственных администраций (т. е. центральной администрации, системы социального страхования и местных органов самоуправления) держится с 1981 г. Этот «порок развития» французской экономики, по мнению экспертов, отражает недостаточную жесткость правительств в вопросах управления бюджетными ресурсами (3). Если первоначально дефицитное финансирование было результатом осознанного выбора правительств и преднамеренно использовалось в 1970-е годы для противостояния нефтяным шокам, а в 1981 г. - для стимулирования экономического роста в условиях циклического кризиса, то в дальнейшем ситуация дефицитности стала «ловушкой», из которой не удается выйти. Хотя динамика дефицита госбюджета носит про-циклический характер, последний имеет особенности, отличающие Францию от стран-партнеров: дефицит сильно повышался в период спадов (1993 и 2009 гг.) под воздействием автоматических стабилизаторов и снижался в период циклических подъемов (1981, 1991,
2002 гг.), но это снижение было несимметричным - значительно меньшим, чем предшествующее повышение.
В период с 1981 г. (кроме интервала 1999-2001 гг.) первичное сальдо бюджетов госадминистраций (без учета процентных выплат по долговым обязательствам и доходов с активов) систематически было отрицательным. Многие эксперты объясняют этот факт неуправляемым ростом госрасходов. Дело в том, что для восстановления бюджетного равновесия во Франции, в отличие от стран-соседей, использовалась главным образом стратегия повышения налогов. В отличие от этого, как показало исследование политики бюджетного оздоровления, проведенное экспертами «Института предприятия» в 2015 г., в других европейских странах, в частности в Испании, Италии, Ирландии и Великобритании, такая стратегия применялась в очень редких случаях.
Следствием указанной политики является то, что у Франции сейчас самый высокий показатель доли обязательных отчислений (налогов и социальных взносов) в ВВП - в 2016 г. 45% ВВП, что на 4 п.п. выше, чем в 2002 г. (2, с. 1; 3, с. 14). В отличие от этого у Германии этот показатель составляет 40,0% (прирост по сравнению с 2002 г. - только 1 п.п.) (2, с. 1). Протестные движения, возникшие в последние годы, свидетельствуют, что многие граждане не согласны с такой политикой правительства1.
Отрицательную роль, по мнению зарубежных экспертов, играют также высокие государственные расходы. По доле государственных расходов в ВВП Франция является одним из лидеров Евросоюза. По данным национального счетоводства государственные расходы составляли в 2015 г. 57% ВВП Франции против всего 35% в 1960-е годы. Средний уровень этого показателя по зоне евро в 2015 г. равнялся 48,5%, а у ее основного конкурента - Германии -он составлял 44% ВВП (3, с. 15).
В период 1996-2002 гг. разрыв между Францией и Германией по данному показателю был значительно менее существенным - в среднем 5 п.п. - и достаточно стабильным. Начиная с 2002 г. он вырос на 8 п.п., достигнув 13% (2, с. 1).
1 Движение «Красные колпаки» (Bonnets rouges) возникло спонтанно в 2013 г. в Бретани в ответ на введение экологического налога на грузовые автомобили и многочисленные социальные проекты, касающиеся агропромышленного сектора. - Прим. автора.
В 2010-2014 гг. Франция была единственной крупной европейской страной, где госрасходы (с поправкой на инфляцию) увеличивались, в то время как в других европейских странах они уменьшились на 2-12%. В целом в 2007-2015 гг. госрасходы во Франции выросли на 250 млрд евро (с 991 млрд до 1243 млрд) (3, с. 16). Более того, в то время как Германия смогла сбалансировать государственные счета с профицитом в 0,7% ВВП в 2015 г., во Франции дефицит госбюджета составил 3,5% ВВП (2, с. 1).
Главным следствием роста государственных расходов во Франции стало различие в динамике ее государственного долга по сравнению с Германией: за период с 2008 по 2015 г. во Франции он увеличился до 96,2% ВВП, а в Германии, напротив, снизился до 71,2% (там же).
При чрезвычайно высоком уровне обязательных отчислений во Франции усилия по экономии бюджетных средств были явно недостаточными. Разбалансированность госфинансов влияет на достижения в области экономики и ослабляет ее независимость. Чрезмерный уровень обязательных отчислений негативно сказывается на конкурентоспособности предприятий и привлекательности территории для иностранных инвесторов, что отражается на производстве и занятости. Отсюда следует необходимость их снижения, что будет стимулировать производственные инвестиции и потребление, а значит, и экономический рост. Последний обеспечит дополнительные доходы бюджета, которые будут компенсировать сокращение поступлений от обязательных отчислений.
Госдефициты порождают хронический дефицит баланса текущих платежей (БТП). В 2015 г. отрицательное сальдо БТП составило 4,4 млрд евро, т.е. 0,2% ВВП. В отличие от Франции у Германии БТП сводится с профицитом (в 2015 г. в размере 8,6% ВВП) (3, с. 19).
Госдефициты финансируются за счет эмиссии займов, основными подписчиками на которые выступают нерезиденты (главным образом это институциональные инвесторы - пенсионные фонды, страховые компании и т.д.). Если в начале 2000-х годов на них приходилось 30% государственных долговых обязательств, то в 2010 г. - более 70%, к 2015 г. этот показатель снизился до 62% (там же).
В настоящее время правительство Франции проводит реформы, направленные на консолидацию государственного бюджета. Концепция реформ опирается на предвыборную программу президента Э. Макрона и заключается в упорядочении (т.е. сокращении) госрасходов при одновременном снижении налогового бремени на население и предпринимателей, что должно стимулировать покупательную способность и производство. В условиях затянувшейся рецессии это достаточно парадоксальный подход, поскольку означает одновременное уменьшение и расходов, и доходов бюджета. Он противоречит традиционному кейнсианскому подходу, согласно которому в краткосрочном периоде сокращение госрасходов подталкивает рецессивные процессы, так как уменьшается государственный спрос. Однако ряд экспертов считают, что многие факты из современной европейской экономической истории опровергают эту точку зрения. Так, Германия с 2009 г. постоянно сокращала долю госрасходов в ВВП, что не наносило вреда ее экономическому потенциалу. Недавние сокращения госрасходов в Испании (2013-2015) и Великобритании (2013-2014) свидетельствуют, что данная стратегия в краткосрочном периоде даже может сопровождать восстановление роста ВВП (3).
Сокращение госрасходов в течение длительного времени никогда не приводило к снижению потенциального роста, полагают специалисты Института предприятия. Напротив, следование кейн-сианским рецептам и увеличение госрасходов способствовало наращиванию структурной безработицы, которая подрывает социальную сплоченность. По их мнению, необходимо снизить госрасходы до 50% ВВП, что позволит приблизиться к среднеевропейскому уровню. При этом следует также изменить структуру госрасходов в соответствии со структурой сопоставимых европейских стран, ликвидировать структурный бюджетный дефицит и сократить обязательные отчисления.
Надо отметить, что такой рычаг бюджетной консолидации, как упорядочение госрасходов, применялся в течение достаточно длительного периода во Франции только один раз - при подготовке страны к вступлению в зону евро. В других европейских странах именно этот рычаг был главным инструментом бюджетной консолидации. Ряд исследований, посвященных данной проблеме, показал, что восстановление экономики, основанное на ограничении
госрасходов, более эффективно с точки зрения снижения дефицита госбюджета и стабилизации госдолга. Так, анализ более ста эпизодов бюджетной консолидации в странах ОЭСР за период с начала 1960-х годов, проведенный американскими исследователями, показал, что в случае успешной консолидации1 «вклад» сокращения госрасходов в уменьшение первичного бюджетного дефицита составлял чуть менее 70%, а повышения налогов - соответственно более 30%. При неудачной консолидации пропорция была прямо противоположной (1, с. 5-6).
Опыт многих развитых стран подтверждает, что сильное сокращение госрасходов вполне возможно. Так, в Швеции госрасходы, составлявшие в 1986-1995 гг. 63% ВВП, были уменьшены до 53,5% в 2000 г. и 50,5% в 2015 г. В Канаде в 1986-1995 гг. они равнялись 49% ВВП, а в 2001-2010 гг. упали до в среднем 40% (3, с. 17).
Высокий уровень госрасходов и их слабая ориентация на будущее наносит вред экономическому росту и благоприятствует сохранению высокого уровня структурной безработицы, что подрывает основы социальной сплоченности, считают французские эксперты (3). Напротив, сокращение госрасходов может создать благоприятные условия для роста. Ревизия расходов, позволяющая повысить их эффективность, усилит влияние госрасходов на рост и одновременно создаст пространство для новых бюджетных маневров в пользу производительного сектора, роста и социальной сплоченности. Что касается структуры госрасходов, то необходимо увеличить долю затрат, определяющих будущее экономическое развитие страны, в частности затрат на повышение конкурентоспособности, укрепление производственного потенциала, расширение финансирования инноваций и т.д., и одновременно уменьшить долю расходов социального блока, которая слишком высока по сравнению с сопоставимыми странами.
1 Консолидация считается успешной, если кумулятивное сокращение отношения госдолга к ВВП за три года с момента начала консолидации составило более 4,5 п.п. - Прим. реф.
Список литературы
1. Alaina A. Fiscal adjustments: Lessons from recent history: Prepared for the Ecofin meeting in Madrid, April 15 2010. - 2010. - 16 р. - Mode of access: https://scholar.harvard.edu/files/alesina/files/fiscaladjustments_lessons-1.pdf
2. Aouriri M., Tournoux H. L'écart de dépenses publiques entre la France et l'Allemagne // Rue de la Banque. - P., 2017. - N 46. - P. 1-5.
3. Dépense publique: L'état d'alerte: Réviser et réduire la dépense publique pour renouer avec la prospérité: Rapport du groupe de travail preside par M. Pebereau. -Р.: Institut de l'entreprise, 2017. - 90 р. - Mode of access: http://www.institut-entreprise.fr/les-publications/depense-publique-letat-dalerte
4. Études économiques de l'OCDE: France. Synthèse / OECD. - 2017. - 60 p. - Mode of access: http://www.oecd.org/fr/economie/etudes/France-2017-0CDE-etudes-eco nomique-synthese.pdf
5. Le déficit 2016 de la Sécurité sociale ramené à 7.8 milliards d'euros. - 2017. -Mode of access: http://www.lefigaro.fr/flash-eco/2017/03/16/97002-20170316FIL WWW00180-le-deficit-2016-de-la-securite-sociale-ramene-a-78-mds.php
6. Soubranne Q. La France reste la championne des dépenses publiques // Le point. -P., 2017. - 13.07. - Mode of access: http://www.lepoint.fr/economie/la-france-reste-la-championne-des-depenses-publiques-13-07-2017-2142849_28.php
7. Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales. Annexe au projet de Loi de finances pour 2017. - 2017. - Mode of access: http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2017 /pap/pdf/jaunes/jaune2017_collectivites.pdf
2018.02.021. ЕЕ. ПЕХТЕРЕВА. ИЗМЕНЕНИЯ В БАНКОВСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ США (ЗАКОН ДОДДА - ФРАНКА И ПРАВИЛО ВОЛКЕРА). (Обзор).
Ключевые слова: закон Додда - Франка; правило Волкера; финансовая стабильность; банковская деятельность; либерализация банковского регулирования.
Вступивший в силу в июле 2010 г. закон о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей Додда - Франка повлек за собой серьезные изменения в регулировании финансовой отрасли.
Закон был разработан и принят с целью обеспечить финансовую стабильность за счет повышения прозрачности банковской деятельности и улучшения учета (1; 2). Он также был направлен на то, чтобы исключить ситуации «too big to fail», когда в спасении крупного банка участвует государство, т.е. фактически платят налогоплательщики. Он должен был защитить потребителей финан-
