CC BY
20
Клюковская И.Н.
«Характер взаимосвязи антикоррупционной и административно-правовой политики...»
ВРШЧЕСЖ ШН
ХАРАКТЕР ВЗАИМОСВЯЗИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
И.Н. Клюковская
THE CHARACTER OF INTERDEPENDENCE BETWEEN ANTI-CORRUPTION AND ADMINISTRATIVE-LEGAL POLICY OF THE STATE
Kliukovskaya I.N.
The urgent problems of the state anticorruption policy in the connection with admin-Sstrative-legal policy of the state are viewed. It is concluded that anti-corruption policy is determined by administrative and other kinds of legal policy.
В статье рассматриваются актуальные вопросы государственной! антикоррупционнойй политики в ее связи с административно-правовой! политикой! государства. Делается вывод о том, что антикоррупционная политика детерминирована административным и иным видами правовой политики.
УДК 343.9
Рассматривая антикоррупционную политику, как криминологическую проблему, необходимо отметить, что в силу многоотраслевого характера ее нормативно-правовой основы (нормы уголовного, административного, налогового, финансового права и др. отраслей), она занимает межотраслевое место в правовой политике, формируясь в соответствии с объективными процессами жизни и решением актуальных задач общества и государства, а также достаточно адекватно - отраслевыми, частными видами правовой политики: уголовной, административной, финансовой, таможенной, налоговой и т.п.
Антикоррупционная политика может быть определена как системная, идеологически и научно обоснованная деятельность государственных органов всех ветвей и уровней власти, а также общественных институтов, заключающаяся в последовательном осуществлении мер социального и правового контроля за общезначимыми (публичными) сферами жизнедеятельности государства, в целях минимизации коррупционных проявлений.
Самым существенным образом на состояние антикоррупционной политики оказывает влияние административно-правовая политика государства, цель которого в самом общем виде может быть определена как создание основ для проведения реформы управления в современном социальном и «экономическом государстве» (1).
Не вдаваясь в анализ понятия и содержания административно-правовой политики, тем не менее представляется необходимым отметить следующее.
Исключительно широкий спектр отношений, лежащих в сфере административно-правового регулирования, иногда (даже) приводит к крайним суждениям: «административное право... совершенно справедливо 1 называют профилактическим» (2), на что другие авторы возражали: «называть административное право профилактическим справедливо приблизительно в той же мере, в какой видеть, скажем, в газете исключительно оберточный материал» (3).
Действительно, сфера административно-правовой информации настолько широка, что дает основания для сравнения с бездонным резервуаром, «.откуда каждый соответственно своему вкусу и желанию может вычерпать любую отрасль права» (4).
Тем более странно, что, как показывает анализ литературы, административно-правовое направление антикоррупционной политики и государства, главным образом, сводится к частным вопросам государственной службы, государственных служащих, процедурам принятия решений, установлению запретов, дозволений и предписаний
(5).
Можно сколько угодно говорить о бюрократизме, административном произволе, чиновничьем усмотрении и т.п. явлениях, безусловно, значимых в антикоррупционной борьбы, но это причины и условия, которые проявляются на поверхности глубинных процессов, обуславливающих коррупцию и способствующих ее развитию.
Безусловно, мы не претендуем на разработку концепции реформирования системы исполнительной власти (6), к тому же это невозможно отразить в столь небольшой статье, но представляются важными нижеследующие положения.
Административно-правовые отношения выступают преобладающей сферой существования факторов, определяющих коррупцию. Дело не только в том, что основная масса контактов граждан, коллективных образований с государством приходится на
органы исполнительной власти и их служащих и, соответственно, как коррупционные, так и антикоррупционные настроения в обществе, отдельных социальных группах развиваются по поводу и в связи с деятельностью исполнительной власти.
Ничуть не принижая роли законодательной и судебной власти, следует отметить, что факты политической коррупции, взяточничества судейских и прокурорских чиновников, по данным проведенного исследования затрагивают лично 24-27% опрошенных, из которых от 18-21,5% непосредственно давали взятки, слышали об этом от ближайшего окружения, или проявляют по этому поводу серьезную озабоченность. Что же касается 73-76% респондентов, в разное время дававших взятки служащим органов исполнительной власти (местного самоуправления): жилищного коммунального хозяйства, милиции, таможенным органам, налогового и финансового контроля, архитектурного, санэпидемнадзора, торгин-спекции и др., то известный вывод о коррупционной пораженности исполнительной власти получает еще одно подтверждение. Если большинство россиян судят о деятельности законодателей и качестве правовых актов в основном, со слов специалистов (или неспециалистов) благодаря СМИ, если участие в гражданско-процессуальных или уголовно-процессуальных отношениях, своего рода событие в жизни среднестатистического гражданина, то общение с исполнительной властью буднично и неизбежно для каждого: от рождения (регистрация в ЗАГСе) до смерти (там же).
Изучение десятков законодательных и иных нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод об отсутствии в них упоминания об ответственности органов исполнительной власти. Применение мер ответственности в порядке служебного подчинения, как отмечается в литературе, «носит спорадический характер и реализуется «под настроение». При отсутствии отчетности органов исполнительной власти - ее легитимности, систематичности, обязательности, даже перемены в составе правительства, изменения структуры федеральных органов испол-
нительной власти приобретают момент случайности или партийного нажима» (7).
Из Положений об органах исполнительной власти исчезли формулировки о том, кто и за что несет ответственность или в каком порядке ответственность устанавливается. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» ограничен определением дисциплинарной ответственности служащих отнесенных к категориям «Б» и «В», а это далеко не все ответственные за принятие решения, а общеизвестное исключение из данного института понятия «должностное лицо» имеет, очевидно, далеко идущие последствия для формирования и развития антикоррупционного законодательства.
Принятые законодательные акты о предприятиях различных форм собственности, корпорациях, инвестициях, конкуренции и ограничении монополистической деятельности и др. хуже или лучше регулируют отношения главным образом физических и юридических лиц, то есть односторонне. Что же касается другой стороны - органов исполнительной власти, то их деятельность упорядочена значительно слабее. Результатом является практическое отсутствие видимой причинной связи между деятельностью органов госуправления и последствиями в различных структурах, предпринимательстве, социальных сферах и т.п. (8).
Административно-правовая политика оказала бы неоценимую помощь антикоррупционной деятельности систематизацией видов ответственности госорганов с учетом возможных форм конституционной ответственности субъектов исполнительной власти, реализуемой перед парламентом, через систему судов, органы государственного контроля, прокуратуру РФ. Данное положение предполагает и выработку критериев оценки и основания ответственности, определение процедур, необходимых для реализации данного института в системе исполнительной власти.
Не исключена и постановка вопроса о введении ответственности не только по принципу вины в деятельности органов исполнительной власти (доказанности кор-
румпированности), но и за результат этой деятельности, либо полученный противоправным путем, либо приносящий общественный вред и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности.
Представляется совершенно обоснованной и постановка проблемы политико-правового характера о критериях оценки деятельности исполнительной власти. Надо полагать, что вне критериев и оценок эффективности деятельности органов исполнительной власти призывы к «ответственности правительства» или любой другой структуры на федеральном, региональном или местном уровне - благое пожелание. Отсутствие параметров их деятельности проделанного от высших эшелонов власти до конкретного чиновника районной администрации создавало и создает весь (или почти весь) комплекс проблем, которые принято полагать причинами и условиями коррупции в системе исполнительной власти.
Естественно, что следующим шагом в решении целого ряда вопросов антикоррупционной направленности, по нашему мнению, должен явиться базирующийся на оценках эффективности (разумеется, не стереотипных или субъективных, а научных), выверенный норматив штатной численности каждой структуры, каждого органа, каждой подсистемы исполнительной власти. Иного пути к ограничению численности государственных и муниципальных служащих, должных не только «подкармливаться», но и обеспечивать очевидность своей необходимости управленческими действиями, процедурами и манипуляциями - по-видимому, нет. Например, в Федеральных контрольных органах работают, по сообщению вице-премьера А. Кудрина, 117 тыс. человек (9).
Таким образом, антикоррупционную направленность административно-правовой политики должны обеспечить следующие основные требования-принципы:
- социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц органов исполнительной власти;
- стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития;
- детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав граждан от произвола администрации;
- социально-правовой контроль над деятельностью всех без исключения органов исполнительной власти.
Другим важным направлением административно-правовой политики антикоррупционного характера, производного от вышеуказанного, является разработка теории и практики развития института государственной службы (10).
Причины неудач многочисленных попыток преобразовать государственный аппарат, в способный противостоять коррупционному влиянию, видятся специалистам в следующем: в необходимости первоначально провести реформу политической системы страны; в отсутствии парламентского контроля за ведомствами и министерствами, абсолютной неэффективности государственного аппарата; в том, что бюрократия не справляется со своими задачами; в проникновении во властные структуры людей, занятых «конвертацией административной власти в частный капитал» (11); в падении престижа государственной службы (особенно у молодежи) (12); в правовой инфляции законодательства о государственной службе; в распространенности коррупции; в терпимом отношении общества к негативным явлениям государственной службы.
Однако в таком случае следует полагать, что в обозримом будущем в России не будет единой, профессиональной, компетентной и эффективной системы госслужбы, поскольку решения означенных вопросов потребует десятилетий, а кроме того возникает справедливый вопрос: указанные проблемы есть причины неудачных преобразований российской госслужбы или отсутствие серьезных шагов по созданию единой системы госслужбы является причиной неразвитого и коррумпированного госаппарата.
В литературе неоднократно отмечалось, что ныне существующая централизованная система госслужбы, с довольно широкой свободой 89 субъектов федерации в ее устройстве никак не способствует укреплению целостности государства (13), а подверженность местным влияниям, в том числе способствующим распространению коррупции, возрастает. Предлагалось и создание специального органа управления государственной службой, например, Министерства государственной службы Российской Федерации с широкими полномочиями или Федерального агентства по делам государственной службы (14).
Однако в федеральном законе «О системе государственной службы РФ» данные положения отсутствуют, хотя, по-видимому, это позволило бы улучшить состояние контроля за госаппаратом.
Представляется необходимым комплекс мер по повышению престижа госслужбы: достойное вознаграждение, система льгот, в том числе льготных кредитов, выплат, гарантий, компенсаций; привлечение на работу профессионально подготовленной молодежи, в том числе посредством метода госзаказа наиболее престижным учебным заведениям (например, структурам системы Российской академии госслужбы при Президенте РФ); создание реальных перспектив карьерного роста. С учетом же противодействия формированию узкокорпоративных интересов и коррупционных отношений необходима гласность и открытость в разумных пределах решений и действий власти в СМИ: от районной газеты до центральной печати и телевидения.
Третьим уровнем решаемых задач должен стать комплекс оргправовых мер по «инвентаризации» нормативных актов, определяющих статус госслужащих (включая муниципальных) на предмет пересмотра характера и объема полномочий госслужащих, в том числе предусматривающих принятие решений на основе их личного усмотрения, хотя последнее, будучи объективным следствием специфики управленческих отношений, нуждается в пояснении.
«В сфере управления порой возникает настолько индивидуальные общественные отношения, что заранее подробно регламентировать правом эти отношения невозможно. Такая регламентация... привела бы к формализму в управленческой деятельности, лишила бы ее творческого характера» (15). И это совершенно понятно, так как возможность и необходимость усмотрения заложена в полномочия судей, прокуроров, следователей в соответствии с ГПК и УПК РФ, где степень регламентации действий должностных лиц неизмеримо выше, чем чиновника-управленца.
«Административное усмотрение призвано способствовать принятию оптимального решения, то есть максимально обеспечивающего достижение установленных правом целей 1, во-первых, правовая цель выступает не только ограничителем усмотрения, но и выполняет функцию критерия административного усмотрения, во-вторых, ... объективные и субъективные причины, обуславливающие существование усмотрения» (16).
Изложенное убеждает в необходимости отказа от тезиса, распространенного в криминологической литературе, об усмотрении чиновника как условии коррупции в принципе. Надо полагать, что речь должна идти о «негативном» усмотрении, где «правовое регулирование осуществляется лишь в самом общем порядке. Здесь отмечается простор для личного усмотрения и произвола. В конце концов, значительное число граждан, уставших от многочисленных заранее точно не определенных требований служащих, бывает готово откупиться от них. Порой уже само по себе предъявление многозначных и изменяющихся требований оценивается как вымогательство взятки и провоцирует ее» (17). Тем более, что профессор А.И. Долгова, автор приведенной цитаты, так же указывает, что всепроникающая коррупция развивается и при другом «нормативном управлении, когда речь идет ... преимущественно о применении в определенных типах ситуаций подробно их регламентирующих правовых норм, а не просто об учете норм, вводящих те или иные
ограничения. В этом случае тоже существует взяточничество, но взятки даются инициативно за то, чтобы чиновник нарушил установленные правила».
Возможны и иные варианты нормативного регулирования служебной деятельности, создающих условия для коррупционных преступлений.
Так, совершая коррупционное преступление, должностное лицо таможенного органа практически всегда допускает нарушения правил нормативного характера. Эти нормы закреплены в Таможенном кодексе РФ, Федеральном законе «О службе в таможенных органах РФ» и других законах. Таможенные органы в своей деятельности руководствуются указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, инструкциями Центробанка РФ и др. Особое значение для определения круга полномочий должностного лица имеют акты ГТК РФ. Это приказы, указания, утверждаемые ими правила, перечни, а также письма ГТК. В определенных случаях нормативное значение имеют телеграммы ГТК РФ. Непосредственные функции и пределы полномочий конкретного должностного лица таможенного органа определяются в служебных инструкциях, которые, как правило, создаются на основе типовых, утверждаемых ГТК региональными таможенными управлениями (РТУ). Вместе с тем, нередки случаи отсутствия конкретных инструкций у должностного лица, либо они имеют самый обобщенный характер, без указания прав, обязанностей, квалификационных требований, ответственности, поскольку большая часть должностных лиц составляет свои инструкции на основе типовых.
Имеют место и факты должностных преступлений, когда сложившаяся практика работы госслужащих прямо противоречит кругу их полномочий (ситуация довольно типичная в деятельности милицейских служб, как криминальной милиции, так и милиции общественной безопасности: патрульно-постовой, дежурной и службы участковых уполномоченных).
Таким образом, думается, что роль усмотрения, как фактора коррупции, не-
сколько преувеличена, хотя данный способ нормативного регулирования служебных полномочий, безусловно, нуждается в минимизации.
Среди целого ряда других факторов, которые находятся в сфере административно-правовой политики, хотелось бы выделить еще одно обстоятельство, которое достаточно ярко демонстрирует состояние административного законодательства далеко не адекватное задачам противодействия коррупции, в том числе речь идет об этическом аспекте проблемы.
Так, с 1988 года в органах государственной власти не рассматриваются анонимные заявления и жалобы. Однако в условиях незащищенности от всевластия чиновников, иногда сотрудничающих с отдельными должностными лицами, правоохранительных органов, причем давно коррумпированных, создавших собственные преступные организации и т.п., вряд ли рядовой гражданин будет от своего имени сообщать об известных ему фактах коррупции. Даже при желании, сделать это не просто с учетом существующего недоверия к местным и региональным правоохранителям и отдаленности от высших контрольных структур федерального уровня.
В связи с этим, обоснованным представляется предложение об изменении порядка работы с анонимными жалобами, «по крайней мере, с теми, в которых содержится информация о преступлениях должностных лиц, фактах коррупции. Для гарантирования людей от необоснованных анонимных обвинений допустимы формирование специальных комиссий по рассмотрению таких заявлений, установление режима секретности при работе с информацией. Возможно, это не соответствует либеральным представлениям о чести и достоинстве личности, однако коррумпированные чиновники всемерно используют эти ценности для собственной выгоды» (18).
Конкретные правовые нормы (уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые) при всей их значимости, лишь тактические приемы воздействия на проявления коррупции. «Однако все это
можно расценить как попытку воздействия на последствия, возникшие в результате действий уже сформировавшейся личности. Представляется, что «узкий подход» к проблеме коррупции выявляет бесперспективность борьбы с ней в силу природы человеческой сущности. По сути, все современные поиски борьбы с коррупцией и служебными правонарушениями сводятся к разработке морально-этических кодексов для чиновников» (19).
С данной точкой зрения можно согласиться, но лишь частично. Перечисление того, что необходимо сделать уголовному, административному, гражданскому, финансовому, налоговому и др. отраслям права стало традиционным приемом, используемым авторами криминологических работ по коррупционной проблематике. Такое перечисление необходимо, но в таком случае предложения, рекомендации, выводы будут посвящены тактическому уровню воздействия на данное явление. Устранению же фрагментарности, перехода на более высокий общегосударственный уровень и служит антикоррупционная политика. Является ли она стратегическим курсом государства или не поднимается выше оперативного уровня управления антикоррупционными процессами, покажет время.
Надо полагать, что если речь идет о правовой политике государства, то при всей трудности найти главное в ее антикоррупционной части следует исходить не из несовершенства человека и государства, что абсолютно банально, а из характера отношений государства и человека. Сегодня очевидно: дистанцированность госаппарата от человеческих проблем, бюрократизм, коррупция, с одной стороны; неверие в возможности и желания государства защитить интересы российского гражданина, правовой нигилизм - с другой.
Выход видится все в том же тезисе об ответственности и не только уголовной, административной или гражданско-правовой. Речь идет о правовой ответственности государства, его органов за действия госслужащих. Каждое действие коррупционера наносит материальный и моральный вред. Но
при этом представитель государства изначально находится в неравноправных отношениях с физическим или юридическим лицом, чьи права нарушает. Неравенство субъектов административно-правовых отношений явление естественное, обусловленное самой их природой (как впрочем и уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных отношений). В таком случае государство и его представитель находятся в приоритетном положении.
Однако государство еще и уклоняется от ответственности за результаты проведения тех или иных реформ или в случае возмещения материального ущерба в отдельном случае, когда действием или бездействием коррупционера гражданину или коллективному образованию причиняется вред, поэтому необходима финансовая и материальная ответственность для всех участников правоотношений. Ответственность государства за коррупционные действия госслужащих, пожалуй, и есть главный принцип построения антикоррупционной политики.
Как известно, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными, в том числе коррупционными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами, закреплено в Конституции РФ (ст. 53). Однако действующее законодательство и судебная практика не выработали необходимый механизм реализации конституционного положения.
Не менее известно и то, что ст. 1069 ГК РФ устанавливает ответственность казны РФ, казны субъектов РФ или муниципальных образований (а ст. 1070 ГК РФ выделила ответственность за такой вред органов дознания, следствия, прокуратуры и судов). Тем не менее нет ни соответствующего закона (применяется Указ Президента Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц, при выполнении или служебных обязанностей» от 18.05.1981 года, который во многом устарел), ни реальной возможности, процесс возмещения неповоротлив,
длителен, казна к этому не готова, а председатель Высшего Арбитражного Суда РФ
B.Ф. Яковлев даже предостерег от разрушения бюджета (20).
Разработка вопросов гражданско-правовой ответственности госорганов за действия коррупционеров, жесткая дисциплинарная ответственность для госслужащих, неотвратимость уголовной ответственности коррупционеров должны базироваться на не менее неотвратимой конституционной ответственности высших представителей власти и государства (21).
Таким образом, антикоррупционная политика, синтезируя правовую информацию отраслевых законодательств и опыт отдельных видов политико-правовой деятельности государства, выступает своеобразным объективным критерием их соответствия задачам эффективного правового регулирования общественных процессов; антикоррупционная политика прямо обусловлена состоянием административной и иными видами правовой политики, инициируя, в то же время, необходимые изменения в их нормативном содержании.
ЛИТЕРАТУРА
1. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т 1. — М., 2002. — С. 8-9.
2. Волков В.Р. Организация и совершенствование деятельности участковых инспекторов милиции в курортных городах. Дис... канд. юр. наук. — М.: Акад. МВД РФ, 1995. — С. 61.
3. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции. — Омск, 1999. — С. 283.
4. Соловей Ю.П. Указ. раб. — С. 389.
5. Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений //Государство и право. — 2003. — > 8. —
C. 35-47; Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. История и современность // Государство и право. — 2002. — >2. — С. 35-48; Тогонидзе Н.В. Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности («Круглый стол») // Государство и право. — 2002. — >1.—С. 103-116.
6. О концепции развития системы исполнительной власти // Государство и право. - 1996. -№ 8. - С. 3-32.
7. О концепции развития системыг исполнительной власти // Государство и право. - 1996. -№ 8. - С. 25.
8. Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих («Круглый стол») // Государство и право. -2002. -№3.- С. 20-36.
9. Правительство планирует сократить чиновников и налоги // Рязанские ведомости. 2003. -16 января.
10. Концепция реформирования системыг государственной службы РФ. Утв. Президентом РФ 15.08.2001 г. Федеральная Программа «Реформирование государственной службы РФ (20032005 годы) // Российская газета. - 2002. - 23 ноября; ФЗ «Об основах государственной службы РФ» от 31.07.1995 // СЗ РФ. - 1995. -№31.-Ст. 2990; 1999. - № 8. - Ст. 974; 2000. - № 46. -Ст. 4537; Буравлев Ю.М. Управление государственной службой. - М., 2001; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службой: институционально-функциональный анализ. - М., 1999; Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997; Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. -М., 1997.
11. Штатное расписание на завтра. «Совет экспертов» по обсуждению проблем реформирования государственной службы // Российская газета. - 2002. - 26 января.
12. В госструктурах работают в основном те, кому еще нет 30 и те, кому за 50. Самый продуктивный возраст предпочитает бизнес. См.: Карьера чиновника // Российская газета. - 2002. -12 сентября.
13. См.: Розембаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского Федеративного государства // Государство и право. - 1999. - № 4. - С. 53-57.
14. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. -М., 1998. - С. 402.; Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. - 2003. - № 7. -С. 14.
15. Корнев А.П. Нормы административного права и их применение. -М., 1978. - С. 73-74.
16. Гончаров В.Б., Кожевников В.В. Проблема усмотрения правоприменяющего субъекта в правоохранительной сфере // Государство и право. - 2001. - № 3. - С. 51; Жалинский A.N.
Профессиональная деятельность юриста. Введение в специальность. - М., 1997. - С. 51, 54, 132, 158-160, 162.
17. Криминология. Учебник для юридических вузов / Под ред. А.И. Долговой. - М., 1997. - С. 506.
18. Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности (Круглый стол) // Государство и право. - 2002. -№ 1. - С. 114.
19. Там же. - С. 115.
20. См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.-1997. -№6.
21. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. («Круглый стол») // Государство и право. - 2000. - № 3. -С. 20-36.
Об авторе
Клюковская Ирина Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории государства и права Ставропольского государственного университета. Область научных интересов - криминологические аспекты коррупционной преступности и проблемы ее предупреждения.
111111
