CC BY
143
ГУАМ
И ПРОБЛЕМЫ РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТОВ В ГРУЗИИ
Паата ЗАКАРЕИШВИЛИ
руководитель проектов Центра развития и сотрудничества
(Тбилиси, Грузия)
На саммите, состоявшемся 22 апреля 2005 года в Кишиневе, ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан, Молдова) наконец-то (на восьмом году со дня ее создания) перешагнула свой Рубикон и заявила о своих политических амбициях. Период «детских болезней» и комплексов по отношению к «старшему брату» безвозвратно канул в прошлое. Как доказательство того, что к тому времени ГУУАМ уже состоялась как международная политическая организация, можно привести резкое отмежевание от новой политики этой структуры одного из ее членов — Узбекистана. Президент страны И. Каримов отказался участвовать в саммите, а позднее денонсировал все договоры, заключенные во время вступления в эту структуру. По этим и другим признакам становилось ясно, что «вялотекущее» квазиобъединение преобразилось в гиперактивный политический альянс. ГУУАМ стал ГУАМ!
Наряду с другими смелыми и неожиданными политическими заявлениями,
прозвучавшими на этом саммите, в глаза бросалась резкая критика роли России в конфликтах в Абхазии, в бывшей ЮгоОсетинской автономной области, в Нагорном Карабахе и Приднестровье. ГУАМ, в которой объединились страны с «замороженными» противостояниями, поверила в свою консолидирующую силу для разрешения конфликтов на постсоветском пространстве. С тех пор участники Организации постоянно добиваются от международного сообщества создания таких условий, при которых у них была бы возможность участвовать в принятии решений. Однако к сегодняшнему дню и без того насчитывается слишком много «операторов» и акторов, которые по статусу обязаны разрешать конфликты на Центральном Кавказе и Черноморском пространстве.
Чтобы удачно найти пустующую нишу и своим появлением внести недостающую динамику в трансформацию конфликтов, следует хорошо изучить сложившееся за 15 лет «меню» международных
организаций, постоянно или от случая к случаю воздействующих на противостояния в регионе. В этом контексте довольно запутанная ситуация сложилась в Грузии — только после тщательно проведенной «инвентаризации» можно будет определить, чем и как способна воздействовать ГУАМ на положение в республике.
На территории Грузии тлеет два неурегулированных этнотерриториальных конфликта, которые прошли свои военные фазы и ныне находятся в периоде глубокой стагнации. Это конфликт в Абхазии (активные боевые действия завершились осенью 1993 г.) и конфликт на территории бывшей Юго-Осетинской автономной области (активные боевые действия прекратились летом 1992 г.). Со дня прекращения
огня отношения между Тбилиси и Сухуми, а также между Тбилиси и Цхинвали можно охарактеризовать как состояние «хрупкой стагнации». Переговорный процесс постоянно заходит в тупик, а порой и прекращается из-за очередной эскалации напряженности (май 1998 г. и октябрь 2001 г. в Абхазии, а в июле 2004 г. ситуация на территории бывшей Юго-Осетинской автономной области едва не переросла в полномасштабные боевые действия). Подписан ряд соглашений, но практически ни одно из них не выполняется в полной мере, и постоянно слышны упреки к противоборствующим сторонам по поводу нарушения договоренностей. Сегодня переговоры приостановлены, и нет признаков их возобновления в ближайшее время.
Как называть конфликты?
Даже названия конфликтов и их сторон вызывают недоразумения. Так, в своем ежегодном выступлении в парламенте (15 марта 2007 г.) президент Грузии Михаил Саакашвили сокрушался по поводу тех, кто пользуется терминами «грузино-абхазский конфликт» и «грузино-осетинский конфликт»: Эти «термины придуманы глупыми людьми, просто неинформированными людьми. Мы должны раз и навсегда осознать, что это — очередная брехня имперских идеологов и технологов». Нечто подобное он говорил и годом раньше — 14 февраля 2006 года.
В литературе и риторике есть два варианта названия противостояния в Абхазии: «грузино-абхазский конфликт» и «конфликт в Абхазии/Грузия». Первый вариант, как правило, фигурирует в документах, подписанных и абхазской стороной, пример — «Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта»1, парафированное в Москве 4 апреля 1994 года. Однако подобное название противостояния встречается и в некоторых документах, принятых Содружеством Независимых Государств. Одно из них — «Заявление Совета Глав Государств СНГ о проведении операции по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта», принятое в Москве 15 апреля 1994 года2.
Второй вариант, то есть название «конфликт в Абхазии/Грузия», употребляется в документах, разработка которых не подвластна абхазской стороне, подписывают их только субъекты международного права. Во всех резолюциях Совета Безопасности ООН, включая Резолюцию 1615 (2005) от 29 июля 2005 года, противостояние упоминается как
1 См.: [http://www.un.org/russian/peace/pko/unomig/94-397.pdf].
2 См.: [http://www.un.org/russian/peace/pko/unomig/94-476.pdf] или Постановление Совета министров Правительства Российской Федерации «О дальнейших мерах по урегулированию грузино-абхазского конфликта» от 13 сентября 1993 года (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1993 г., № 39. С. 4042).
«конфликт в Абхазии/Грузия»3. В этом документе зафиксировано: «...подчеркивая, что сохраняющееся отсутствие прогресса по ключевым вопросам всеобъемлющего урегулирования конфликта в Абхазии/Грузия...» Но уже после упомянутого нами выше выступления президента Грузии перед парламентом 14 февраля 2006 года, в котором он заявил, что «грузино-абхазский и грузино-осетинский конфликты» — «некомпетентные» термины, выдуманные нашими недоброжелателями», во всех последующих резолюциях СБ ООН конфликт уже называется «грузино-абхазским». Этот факт указывает на возникновение в Совете Безопасности видения, отличного от такового президента Грузии. Например, Резолюция 1666 (2006) Совета Безопасности от 31 марта 2006 года отмечает: «...поддерживает все усилия Организации Объединенных Наций и Группы друзей Генерального секретаря, в основе которых лежит их решимость способствовать урегулированию грузино-абхазского конфликта...»4, а в Резолюции 1716 (2006) от 13 октября 2006 года говорится: «...выражая сожаление по поводу отсутствия прогресса по ключевым аспектам всеобъемлющего урегулирования грузино-абхазского конфликта...; 1. ...поддерживает все усилия Организации Объединенных Наций и Группы друзей Генерального секретаря, в основе которых лежит их решимость способствовать урегулированию грузино-абхазского конфликта...; 7. ...подтверждает важную роль миротворческих сил СНГ и МООННГ в зоне грузино-абхазского конфликта...»5 (МООННГ — Миссия ООН по наблюдению в Грузии.)
Не все ясно и с названием конфликта на территории бывшей Юго-Осетинской автономной области. Базовый документ по урегулированию этого противостояния, подписанный в Сочи 24 июня 1992 года, называется «Договор о принципах урегулирования грузинско-осетинского конфликта»6. Впоследствии противостояние назовут «грузиноосетинским», например, «Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Республики Грузия об экономическом восстановлении районов в зоне грузино-осетинского конфликта. 14 сентября 1993 года»7. Так его называют и по сей день. Это подтверждают и все протоколы Смешанной контрольной комиссии, подписанные с осени 1994 года, например «Соглашение о дальнейшем развитии процесса мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта и о Смешанной контрольной комиссии. 31 октября 1994 года» или документ, принятый в Сочи 5 ноября 2003 года на встрече Зураба Жвания и Эдуарда Кокойты — «Заявление по итогам встречи З. Жвания и Э. Кокойты ...Во время встречи произошел основательный обмен мнениями по вопросам урегулирования грузино-осетинского конфликта... стороны заявили верность основополагающим документам, которые подписаны в рамках урегулирования грузиноосетинского конфликта и которые представляют твердую базу для переговоров по полномасштабному политическому урегулированию грузино-осетинского конфликта...» и так далее. Но разработанный и расписанный по времени правительством Грузии Мирный план, который распространили на встрече министров иностранных дел ОБСЕ в Любляне в конце 2005 года, официально назывался «План мирного урегулирования грузино-югоосетинского конфликта, разработанный правительством Грузии»8. А документ, опубликованный на Батумской конференции в июле 2005 года, называется «Инициатива правительства Грузии, связанная с мирным урегулированием югоосетинского конфликта»9.
3 [http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2005/res1615.htm].
4 [http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2006/res1666.htm].
5 [http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2006/res1716.htm].
6 См.: Свободная Грузия, 27 июня 1992, № 82.
7 См.: Дипломатический вестник, 1993, № 23—24. С. 44.
8 См.: [http://www.un.org/russian/peace/pko/unomig/unmigdocs.htm].
9 См.: [http://www.president.gov.ge/?l=G&m=0&sm=5].
Правовое пространство и институты
В 1993—1994 годах были подписаны все соглашения, которые формировали соответствующие институты. На последние возложены обязательства через мирный процесс управлять конфликтами и трансформировать их.
Политико-правовой основой урегулирования грузино-осетинского конфликта является подписанное 24 июня 1992 года между Республикой Грузией и Российской Федерацией в Сочи «Соглашение о принципах урегулирования Грузинско-Осетинского конфлик-та»10. Результатом этого документа стало окончательное и действительное прекращение огня на всей территории бывшей Юго-Осетинской автономной области. После этого была создана Смешанная контрольная комиссия (СКК) — четырехсторонний орган с участием грузинской, югоосетинской, российской и североосетинской сторон. В июне 1992 года на основе этого документа был создан объединенный трехсторонний контингент миротворческих сил с общим командованием и численностью в 1 500 военнослужащих. 6 ноября 1992 года по решению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе эта структура (впоследствии Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе — ОБСЕ) непосредственно подключилась к разрешению грузино-осетинского противостояния.
Политико-правовой основой урегулирования грузино-абхазского конфликта являются: «Заявление о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта»11 от 4 апреля 1994 года и подписанное в тот же день «Четырехстороннее Соглашение о добровольном возвращении беженцев и перемещенных лиц»12, а также «Соглашение о прекращении огня и разъединении сил»13 от 14 мая 1994 года.
Миссия Организации Объединенных Наций по наблюдению в Грузии учреждена 24 августа 1993 года Резолюцией № 858 (1993) Совета Безопасности ООН14. Резолюцией Совета Безопасности ООН № 937 (1994) от 21 июля 1994 года был определен мандат МООННГ, который включает в себя следующее:
a) наблюдение и контроль над выполнением сторонами Соглашения о прекращении огня и разъединении сил, подписанного в Москве 14 мая 1994 года;
b) наблюдение за операцией миротворческих сил СНГ в рамках осуществления Соглашения;
о) контроль путем патрулирования, а также наблюдения за тем, чтобы войска сторон не оставались в зоне безопасности и не возвращались в нее;
d) наблюдение за районами хранения тяжелой боевой техники, выведенной из зоны безопасности и зоны ограничения вооружений; в случае необходимости — в сотрудничестве с миротворческими силами СНГ;
e) наблюдение за выводом войск Республики Грузии из Кодорского ущелья в места за пределами Абхазии, Республика Грузия;
0 регулярное патрулирование Кодорского ущелья;
10 См.: Свободная Грузия, 27 июня 1992, № 82.
11 См.: Свободная Грузия, 5 апреля 1994, № 52.
12 См.: Свободная Грузия, 6 апреля 1994, № 53.
13 См.: Свободная Грузия, 17 мая 1994, № 79.
14 См.: [http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1993/res858.htm].
g) расследование по просьбе любой стороны или миротворческих сил СНГ либо по своей собственной инициативе сообщений или утверждений о нарушениях Соглашения и о попытках урегулирования или содействия урегулированию таких инцидентов;
К) регулярное представление докладов Генеральному секретарю в рамках своего мандата, в частности об осуществлении Соглашения, любых нарушениях и их расследовании МООННГ, а также о других соответствующих событиях;
^ поддержание тесных контактов с обеими сторонами конфликта и сотрудничество с миротворческими силами СНГ, а также благодаря своему присутствию в районе — содействие созданию благоприятных условий для безопасного и упорядоченного возвращения беженцев и перемещенных лиц15.
Совет глав государств СНГ 22 августа 1994 года принял решение об использовании Коллективных сил по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта. Оно было основано на просьбах абхазской стороны от 15 мая 1994 года и грузинской стороны от 16 мая 1994 года, в которых стороны конфликта почти единогласно просили руководство Содружества Независимых Государств как можно скорей ввести миротворческие силы для поддержания мира в конфликтной зоне. Главы государств СНГ решили разместить в зоне грузино-абхазского конфликта Коллективные силы по поддержанию мира, состоящие из российского воинского контингента. В период действия миротворческих сил на них были возложены следующие задачи: а) обеспечение строгого соблюдения прекращения огня, установления мира и предотвращения возобновления военных действий в зоне конфликта путем разъединения вооруженных формирований конфликтующих сторон; б) создание условий для безопасного и достойного возвращения людей, покинувших зону конфликта, в районы их прежнего постоянного проживания и выполнение других положений Четырехстороннего соглашения о добровольном возвращении беженцев и перемещенных лиц от 4 апреля 1994 года16.
Заявлением о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта от 4 апреля 1994 года было положено начало так называемому «Женевскому процессу», который имеет целью поддержание грузино-абхазского регулярного мирного переговорного процесса. На очередной встрече в Женеве (17—19 ноября 1997 г.) грузинской и абхазской сторонами была достигнута договоренность о создании Координационного совета, в рамках которого действовали бы три рабочие группы по конкретным направлениям:
— вопросы устойчивого невозобновления огня и проблемы безопасности;
— беженцы и лица, перемещенные внутри страны;
— экономические и социальные проблемы17.
На этой же встрече в Женеве было принято решение о создании Группы друзей Генерального секретаря Организации Объединенных Наций. По статусу эта группа могла участвовать во встречах и заседаниях, выступать с заявлениями и предложениями по различным аспектам мирного процесса, включая политическое урегулирование. Группа друзей не является стороной на переговорах и не приглашается для подписания документов, согласуемых в ходе переговоров сторонами конфликта. В нее вошли США, Россия, Великобритания, Германия и Франция.
15 См.: [http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1994/res937.htm].
16 См.: Сборник документов, касающихся вопроса урегулирования конфликта в Абхазии, Грузия, принятых в период с 1992 по 1999 год / Составитель Г. Уридия. Тб., 1999. С. 40—42.
17 См.: Свободная Грузия, 20 ноября 1997, № 215.
Общее видение международным сообществом основных принципов урегулирования грузино-абхазского конфликта отражено в так называемом «Документе Бодена»18. Несмотря на все его значение, к «Документу Бодена» имеют претензии принципиального характера как абхазская, так и грузинская стороны. Абхазскую сторону пугает реинтеграция в грузинское государство, а грузинскую сторону — фиксация статуса суверенности Абхазии. Разрешимо ли подобное противоречие? В случае наполнения основных принципов «Документа Бодена» конкретными, определенными в правовом и политическом отношениях демократическими механизмами и гарантиями для обеих сторон разработка решений должна стать приемлемой. Но это должны сделать непосредственно грузинская и абхазская стороны, так как ни ООН, ни международное сообщество не смогут независимо от них определить, какая конкретно степень суверенитета может соответствовать интересам сразу обеих сторон.
Несмотря на вышеперечисленные устойчивые институты и многолетний опыт работы над трансформацией и разрешением описанных конфликтов, а также на многочисленные заключенные договоры и соглашения, стороны конфликтов вот уже 15 лет продолжают занимать радикальные и непримиримые позиции. На уровне риторики абхазские и осетинские стороны стремятся к независимости от Грузии и признанию их независимости международным сообществом. А с грузинской стороны до сих пор остаются безответными важнейшие вопросы: какой видится грузинским властям модель будущего устройства страны, какими механизмами будет гарантирован суверенитет Абхазии и бывшей ЮгоОсетинской автономной области в составе грузинского государства и, вообще, о какой степени суверенитета могла бы идти речь? Центральные власти по сей день не выработали единой позиции по указанным вопросам.
Из-за отсутствия у Тбилиси единой позиции, выверенной с политической и правовой точек зрения, вплоть до сегодняшнего дня основные надежды в деле урегулирования конфликтов возлагают на внешние силы (ООН, Россию, США, Группу друзей, ОБСЕ, ЕС и ГУАМ). Существующие обстоятельства создают проблемы и для дружественных стран и институтов в условиях, когда не существует четкой позиции правительства о статусе и гарантиях «отколовшихся» регионов в составе грузинского государства. Дружественным странам объективно трудно убедить абхазскую и осетинскую стороны в целесообразности возвращения в состав Грузии.
Динамика грузино-осетинского конфликта
За последние 15 лет в грузино-осетинском конфликте наиболее динамичными оказались 2004 и 2006 годы. Эту динамику однозначно определило резкое изменение политики Грузии в отношении переоценки роли России в урегулировании грузино-осетинского конфликта. Вначале динамику спровоцировала вооруженная эскалация в Цхинвальском регионе в июне — июле 2004 года.
После безболезненного и эффективного «выпроваживания» из политики Эдуарда Шеварднадзе, а затем и лидера Аджарской Автономии Аслана Абашидзе, в политичес-
18 Документ «Основной принцип раздела полномочий между Тбилиси и Сухуми», подготовленный представителем Генерального секретаря ООН Дитером Боденом при участии представителей Группы друзей Генерального секретаря ООН, 20 ноября 2001.
кой элите Грузии возымели место эйфория и настрой на то, что все задачи, стоящие перед новыми властями страны, можно легко решить. С подобных позиций планировали подойти и к разрешению грузино-осетинского конфликта. К сожалению, наступательная и не учитывающая интересов осетинского населения тогдашняя политика Тбилиси привела к вооруженному столкновению, в результате которого имелись человеческие жертвы с обеих сторон. Были приостановлены все социально-экономические проекты и поддержка со стороны западных институтов, в регионе значительно углубилось отчуждение между осетинским и грузинским населением. В итоге Тбилиси получил результат, резко противоположный тому, который планировал.
После этих событий произошло определенное переосмысление стратегии. В сентябре 2004 года президент Грузии Михаил Саакашвили представил на заседании Генеральной Ассамблеи ООН план последовательного решения конфликтов на территории страны. А 26 января 2005-го он успешно выступил с новой «Инициативой Правительства Грузии в связи с мирным урегулированием югоосетинского конфликта»19. В декабре того же года на встрече министров иностранных дел стран ОБСЕ в Любляне был распространен План мирного урегулирования грузино-югоосетинского конфликта, подготовленный правительством Грузии20. К сожалению, эти интересные и перспективные инициативы не были реализованы. Краткосрочные результаты перевесили долгосрочные перспективы, и сегодня ни одно из этих предложений не является предметом переговоров.
В очередной раз произошла переоценка подходов, и ныне «работает» совсем другой проект, основанный на разделении осетинского населения на территории бывшей Юго-Осетинской автономной области. Создано «альтернативное правительство Южной Осетии» во главе с Дмитрием Санакоевым, который в 1990—1992 годах с оружием в руках воевал против Грузии, в 2006-м перешел на грузинскую сторону и с 1 августа 2007-го является руководителем Временной администрации Южной Осетии. Он занимается государственным надзором над органами самоуправления в границах административно-территориальной единицы Южная Осетия. Данные полномочия Д. Са-накоев получил на основании постановления правительства Грузии от 27 июля 2007 года.
Тбилиси также требует изменить формат переговоров, который исчерпал себя или «не работает». С лета 2006 года практически не состоялось ни одного заседания СКК. Грузинская сторона заявляет, что нет смысла «участвовать» в тех форматах, о которых заведомо известно, что они не дадут результата, и считает необходимым установить контакты между цхинвальскими де-факто властями и Временной администрацией Южной Осетии, то есть с Д. Санакоевым. А 29 февраля 2008 года госминистр по реинтеграции Темури Иакобашвили выступил с инициативой изменить формат СКК (грузинская, югоосетинская, российская и североосетинская стороны). По его словам, вместо СКК переговоры должны проходить по новой формуле 2+2+2, в которой будут представлены: грузинская сторона и правительство Дмитрия Санакоева; российская сторона и дефакто власти Южной Осетии; ОБСЕ и Евросоюз. 4 марта Т. Иакобашвили заявил, что Тбилиси не желает продолжения переговоров по урегулированию конфликта в Южной Осетии в рамках СКК21. В отличие от Грузии Россия намерена сохранить формат этой комиссии.
19 См.: [http://www.president.gov.ge/others/initru.htm].
20 См.: [http://www.un.org/russian/peace/pko/unomig/unmigdocs.htm].
21 См.: [http://www.civil.ge/rus/article.php?id=15828].
Ситуация в грузино-абхазском конфликте
Для конфликта в Абхазии не характерна та динамика, которую мы наблюдали на территории бывшей Юго-Осетинской автономной области. Абхазия является экономически неустойчивой и слабо контролируемой территорией. Несмотря на то что Москва официально признает территориальную целостность Грузии, Абхазия экономически «поглощена» Россией. А 6 марта 2008 года Министерство иностранных дел РФ заявило, что Россия в одностороннем порядке выходит из соглашения СНГ от 1996 года, которое предусматривает установление экономических санкций против Абхазии22. Этим решением Москва превращает Абхазию в еще один дотационный регион на Кавказе. Паспорта Российской Федерации есть практически у всех жителей Абхазии, а ее политическая жизнь значительно зависит от воли Кремля. Грузины составляют примерно одну треть населения нынешней Абхазии, тем не менее употребление и распространение грузинского языка преднамеренно ограничивается. В Абхазии формально не разрешено функционирование грузинских школ, их работа организована в полулегальных условиях на базе русских школ.
«Ключ к будущему»
Среди многообразных документов, созданных в контексте разрешения грузиноабхазского конфликта, особое место занимает «Ключ к будущему». Он создан абхазской стороной и предусматривает иной подход к тому, как можно урегулировать или трансформировать затянувшийся конфликт. В документе много слабых мест, и при желании его легко раскритиковать. Правда, наряду с совершенно неприемлемыми позициями в документе есть несколько аспектов, которые можно смело обсуждать. Документ почти не упоминает о «положительной» роли России в разрешении конфликта (кроме признания контрпродуктивными действий Грузии, направленных на «выдавливание» РФ из процесса мирного урегулирования конфликта). Однако несколько раз указывается, что Абхазия желает начать интеграцию в черноморское и европейское пространства. Другое интересное предложение — переоценка уровня доверия между сторонами значительно повысится, если абхазское общество увидит, что в Грузии (наряду с реализацией демократических реформ) учитывают ошибки прошлого, что новое руководство будет готово извиниться перед народом Абхазии за государственную политику ассимиляции, войны и изоляции.
Кануном нового этапа процесса урегулирования должен стать отказ от методов политического и экономического давления на Абхазию, в частности отмена режима экономической и информационной блокады. Грузия непосредственно несет ответственность за развязывание войны 1992—1993 годов.
Следующий шаг — практические действия по укреплению мер доверия. На нынешнем этапе грузино-абхазских отношений, когда опасения абхазской стороны относительно интенсивной милитаризации Грузии обоснованны, особо важно подчеркнуть необходимость принять надежные меры, гарантирующие невозобновление военных действий. Такие шаги требуют экстренного реагирования и решения, так как милитаризация вдохновляет определенные воинственно настроенные группы в руководстве и обществе стра-
22 См.: [http://www.mid.ru/brp_4.nsf/sps/648830C5AF867590C32574040046B653].
ны на новую войну. Подобные настроения все больше внедряются в общественное сознание Грузии, что является следствием нарастающего недоверия и отчуждения в абхазском обществе.
Ресурсы ГУАМ в разрешении конфликтов
Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что для решения заявленных ГУАМ задач предстоит многое сделать, чтобы реально и эффективно влиять на процесс мирного урегулирования конфликтов в Грузии. После Кишиневского саммита у стран ГУАМ появились обоснованные амбиции, позволяющие воздействовать на конфликты, исходя из собственных интересов. С тех пор в этом контексте в рамках «внутриГУАМовской» дискуссии наиболее часто обсуждается вопрос об окончательном формировании миротворческого батальона. 18—19 июня 2007 года в Баку состоялся очередной саммит «Организации за демократию и экономическое развитие — ГУАМ», который не стал исключением и внес определенную ясность в данный вопрос. На Бакинской встрече «была подтверждена необходимость продолжать активные совместные действия по урегулированию конфликтов на основе соблюдения принципов суверенитета, территориальной целостности и нерушимости международно признанных границ государств»23.
В начале формирования ГУАМ ее движущей силой стала идея создания и безопасность эксплуатации евро-азиатского транспортного коридора. Несмотря на то что одной из предпосылок образования ГУАМ явились военно-политические проблемы, конкретно такого рода вопросы не обсуждались. Даже наоборот — на Ялтинском саммите (6—7 июня 2001 г.) стороны отмежевались от перспектив преобразования Организации в военно-политическую структуру и заявили о недопустимости противостояния с Россией и СНГ24. Хотя, как отмечают в своем докладе «Формирование модели регионального сотрудничества в системе ГУУАМ» С.И. Пирожков и Б.А. Парахонский, «во время встречи министров обороны Азербайджана, Грузии и Молдовы, состоявшейся в январе 1999 года в Баку, рассматривался проект Соглашения между странами группы о создании общей миротворческой части для поддержания и установления мира и международной безопасности»25. Как видно, еще при «вялотекущем» ГУАМ имелись поползновения в сторону военно-политических институтов, но «разношерстность» состава Организации не позволяла реализовать эти инициативы. Скорее всего, одной из решающих причин, заставивших Узбекистан выйти из данной структуры, явилось именно вынашивание идей, связанных с созданием ее военного союза. Как сказано в письме Ислама Каримова, Ташкент не устраивают «акценты организации на решении замороженных конфликтов, формировании совместных вооруженных блоков и пересмотре существующих систем бе-зопасности»26.
После «цветных революций» в Грузии и Украине процесс создания общего воинского подразделения ГУАМ активизировался. Если учесть, что в Грузии, тем более в Украине, уже накоплен большой опыт в проведении миротворческих операций в Ираке, Афганистане и Косове, то создание подобного батальона не должно представлять для них трудности. В августе 2006 года в Тбилиси состоялась встреча представителей Мини-
23 [http://www.guam.org.ua/274.748.0.0.1.0.phtml].
24 См.: TURAN, 19 апреля 2005.
25 [http://www.niurr.gov.ua/ru/conference/sevastopol_conf/pirozhkov_parahonsky.htm].
26 Эхо (Баку), 7 мая 2005.
стерств обороны и Генеральных штабов вооруженных сил Грузии, Украины и Азербайджана. На этом мероприятии уже обозначили контуры будущего общего воинского подразделения, в состав которого каждая страна должна выделить определенный военный контингент. Участник встречи, министр обороны Украины Анатолий Гриценко отметил, что «миротворческий контингент ГУАМ в случае создания будет выполнять свои задания по мандату ООН или ОБСЕ»27. В феврале 2007 года Генеральный секретарь «Организации за демократию и экономическое развитие — ГУАМ» Валерий Чече-лашвили отмечал, что «на данном этапе в процессе подготовки находится проект договора государств ГУАМ о создании совместной миротворческой военной и гражданско-политической структуры. После подписания этого договора станет возможным использование в гуманитарных и миротворческих операциях, проводящихся под эгидой международных организаций, совместных военных и полицейских сил ГУАМ»28. Данный договор был подписан на Бакинском саммите ГУАМ (18—19 июня 2007 г.). Было принято решение, что в состав миротворческого батальона войдут механизированные роты с подразделениями обеспечения связи и управления. Как отметил министр обороны Украины Анатолий Гриценко, «личный состав миротворческих сил ГУАМ будет состоять примерно из 530 человек»29.
К сожалению, несмотря на постоянные разговоры о миротворческих силах ГУАМ, пока они существуют только на бумаге. Этот вопрос находится на повестке дня от одного саммита ГУАМ к другому, и все остается на уровне разговоров. После Бакинского саммита президент Украины Виктор Ющенко отметил, что некоторые партнеры колеблются в связи с вопросом о создании совместного миротворческого контингента в рамках организации ГУАМ. «Есть еще партнеры, которые, я бы не сказал, что опровергают, но по-иному смотрят на эту проблему»30, — заявил В. Ющенко, но не назвал конкретные государства. Грузинский эксперт по военным вопросам Коба Ликлакадзе более откровенен и указывает на те страны, которые пока находятся в раздумьях: «Не совсем понятен вопрос Молдовы. По Конституции Молдова — нейтральная страна. Как тогда она будет участвовать в создании миротворческого батальона — не совсем ясно. Нелегкая ситуация и у Азербайджана. Ильхам Алиев находится меж двух огней. С одной стороны, он хочет продолжить дело, начатое его отцом, так как ГУАМ можно назвать детищем Гейдара Алиева и Эдуарда Шеварднадзе. Но, с другой стороны, портить отношения с Россией тоже не хочется»31. В июне 2008 года в Тбилиси состоится очередной саммит ГУАМ, однако неясно, в каком виде будет помещен в повестку дня вопрос о миротворческом контингенте Организации. После Бакинской встречи пока ни один парламент четырех стран-участниц не ратифицировал решение о создании этого батальона. Известно лишь, что он не будет дислоцироваться в каком-то конкретном месте, но подразделения каждого государства будут располагаться у себя на родине. После того как будут созданы национальные подразделения, сформируют и штаб миротворческого контингента32. Если к саммиту в Тбилиси ситуация не изменится, то тогда этот батальон ГУАМ может появиться не в «самостоятельном формате», а в составе других международных миротворческих сил.
Несмотря на то что миротворческий батальон ГУАМ существует лишь на бумаге, реакция России и сепаратистских регионов Грузии на его формирование однозначно отрицательная. «Подобные «миротворческие услуги» со стороны заведомо ангажирован-
27 [http://www.regnum.ru/news/690326.html].
28 [http://www.legal.az/content/view/1617/55/].
29 [http://www.day.az/print/news/politics/83498.html].
30 [http://www.civil.ge/rus/article.php?id=13788].
31 [http://www.1news.az/articles.php?item_id=20070627050421428&sec_id=7].
32 См.: [http://www.day.az/print/news/politics/88511.html].
ного объединения не могут быть адекватно восприняты всеми сторонами процесса урегулирования. Естественно, что Россия, выступающая за урегулирование существующих конфликтов только политическими методами, найдет адекватные меры, чтобы не допустить развития ситуации по данному сценарию», — заявил министр обороны РФ Сергей Иванов33. Под адекватными мерами С. Иванов подразумевает, скорее всего, неприемлемую позицию сепаратистских регионов Грузии, которые будут принципиально против любых изменений миротворческого формата. Но, исходя из международных стандартов, без согласия и просьбы всех сторон конфликта невозможно заменить или совместить миротворческий контингент. Абхазская и осетинская стороны постоянно повторяют, что российские миротворцы «справляются» с мандатом и они против их замены. «Позиция наша одна: несмотря на требования Грузии или международного сообщества, Абхазия будет настаивать на своем, чтобы российские миротворцы оставались в Абхазии» — эти слова принадлежат де-факто президенту самопровозглашенной республики Абхазия Сергею Багапшу34. А вот мнение де-факто министра иностранных дел самопровозглашенной республики Абхазии Сергея Шамба: «Любое вмешательство в сложившийся формат грузино-абхазского урегулирования может разрушить весь переговорный процесс. Учитывая хрупкость переговорного процесса, это может повлечь за собой серьезные проблемы... Как только Грузия попыталась изменить формат миротворческой операции, мы зашли в тупик, переговорный процесс застопорился»35.
Наряду с категорическими заявлениями и неприемлемыми позициями у России есть и другие рычаги влияния на процессы и управления ими. Например, параллельно саммиту ГУУАМ в Кишиневе, в апреле 2005 года в те же дни в Сухуми встретились лидеры трех непризнанных республик: Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья. А за несколько дней до того, 21 апреля, в Абхазии начались одни из крупнейших военных учений с участием авиации, танков и кораблей ВМФ. Учитывая это, странам ГУАМ следует не только наращивать военный компонент, но и создавать альтернативную России систему безопасности и развития, которая была бы для сепаратистских регионов отличной от российских условий или лучше, чем они.
Одна из структур, гарантирующих поддержку миротворческих сил СНГ, — упомянутая выше Миссия Организации Объединенных Наций по наблюдению в Грузии. (Во всех резолюциях и отчетах ООН просматривается положительное отношение к миротворческим силам СНГ.) Соответственно, в случае попытки заменить эти силы подразделениями ГУАМ (или совмещения с ними) необходимо представить убедительные аргументы, что миротворцы ГУАМ будут эффективнее выполнять задания, чем ныне их выполняют миротворческие силы СНГ.
Наряду с возможностями формирования миротворческих сил, у стран ГУАМ есть другие ресурсы влияния на разрешение конфликтов на территории Грузии — деятельность на международном уровне. В этом плане пока не до конца реализованным, но все же положительным примером может служить внесение в повестку дня 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН проекта резолюции «О затянувшихся конфликтах на территории ГУАМ и их результатах с точки зрения международного мира, безопасности и развития». В случае принятия этой резолюции страны ГУАМ смогут поднять рассмотрение своих конфликтов на качественно новый уровень. И хотя Россия называет такие действия контрпродуктивными и считает их попытками демонтировать существующие механизмы урегулирования данных конфликтов, эти действия способствуют созданию новых, более конструктивных и современных моделей взаимоотношений в процессе управления конф-
33 [www.regnum.ru/news/710566.html].
34 [http://www.newsgeorgia.ru/geo1/20070301/41890958.html].
35 [http://www.newsgeorgia.ru/geo1/20070301/41890327.html].
ликтами. К сожалению, этот проект еще не стал резолюцией, соответственно, до сих пор идет активная работа в направлении поддержки Генеральной Ассамблеей ООН указанной резолюции по «замороженным» конфликтам. Подобная активность планируется и относительно принятия в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ) специальной резолюции по «замороженным» конфликтам.
Думаю, что на саммите в Тбилиси состоится дискуссия о том, насколько едины страны ГУАМ в своих стремлениях консолидировано решать конфликты. Или пришло понимание того, что лучше балансировать коллективные усилия индивидуальными действиями?
