CC BY
140
ГУАМ И ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
СОТРУДНИЧЕСТВО НАТО — ГУАМ: ВЗГЛЯДЫ РОССИИ ОТНОСИТЕЛЬНО СТРАТЕГИЧЕСКОГО БАЛАНСА НА ЦЕНТРАЛЬНОМ КАВКАЗЕ
Роджер МАКДЕРМОТТ
почетный ведущий научный сотрудник отдела политических исследований и международных отношений Кентского университета (Кентербери, Великобритания)
Юрий МОРОЗОВ
профессор, ведущий научный сотрудник Института Дальнего Востока Российской академии наук (Москва, Российская Федерация)
начале статьи необходимо отметить, что, хотя НАТО и проявляет растущий интерес к странам ГУАМ (Грузия, Азербайджан, Украина, Молдова), между этими двумя структурами нет официальных отношений и не поддерживается сотрудничество на официальном уров-
не. В Совместной декларации по итогам саммита ГУАМ в Баку в июне 2007 года подчеркивалось намерение расширять сотрудничество между членами ГУАМ и Североатлантическим альянсом в интересах развития демократии, стабильности и безопасности и налаживания более тесных
связей с европейскими и евро-атлантичес-кими структурами. Первый шаг к укреплению такого сотрудничества предусматривает издание миссиями стран ГУАМ в НАТО ряда совместных публикаций, цель которых — информировать Альянс и его партнеров о новостях ГУАМ, его структуре и политике. Недавно вышла первая. Она посвящена официальному учреждению «Организации за демократию и экономическое развитие — ГУАМ» (ОДЭР — ГУАМ) и 10-й годовщине образования ГУАМ. Координацию сотрудничества делегаций государств-членов ГУАМ в рамках Парламентской ассамблеи НАТО взяла на себя Грузия.
Грузия, одно из ведущих государств ГУАМ, наиболее ярко иллюстрирует существующий потенциал сотрудничества между странами-членами ГУАМ и НАТО. Стремясь добиться приема в Североатлантический альянс, она предприняла серьезные шаги как по развитию, так и по реформированию своих Вооруженных сил. Но и то, и другое — пусть и необходимые, но еще недостаточные условия для полноправного членства в НАТО. Как будет показано в данной статье, правительство Грузии остается внутренне расколотым в вопросах, касающихся вступления в Альянс, поскольку руководству страны приходится действовать в трудной стратегической обстановке и противостоять намерениям и влиянию могущественного российского соседа. По этим же причинам отношения Альянса с Москвой нуждаются в определенном пересмотре, особенно в том, что касается воздействия этих отношений на сотрудничество между членами ГУАМ и НАТО. В идеале такой пересмотр требует окончательно отказаться от мышления в духе «холодной войны» и наладить подлинное сотрудничество с Россией на новой основе равенства и признания за ней права участвовать в принятии решений относительно действий Альянса на южных рубежах РФ.
6 и 9 марта 2007 года обе палаты конгресса США одобрили закон «Об укреплении свободы в рамках НАТО», поддержав
дальнейшее расширение Альянса на территорию Западных Балкан и Содружества Независимых Государств. Заинтересованность Вашингтона в принятии в НАТО двух членов ГУАМ (Грузии и Украины) заметно возросла под влиянием «цветных революций» 2003—2004 годов. Это решение Соединенных Штатов могло повлиять на отношение других государств Альянса к дальнейшему его расширению, но у некоторых ключевых членов НАТО, включая Францию и Германию, остались вопросы и оговорки.
У Украины и Грузии, в отличие от трех балканских государств, добивающихся членства в НАТО — Албании, Хорватии и Македонии, не заключены Соглашения о стабилизации и ассоциации, наличие которых является необходимым предварительным условием для рассмотрения вопроса о принятии в ЕС. Для всех стран посткомму-нистической Европы членство в НАТО — важная ступень для приема в Евросоюз, и в этом заключается одна из причин столь сильной заинтересованности Украины и Грузии в присоединении к НАТО. Внутриполитические события в Украине и Грузии еще больше осложнили перспективу их вступления в Альянс. Три балканских государства с 2002 года имеют Планы действий по членству в НАТО (ПДЧ). У Украины и Грузии их нет, хотя обе страны включились в «интенсивный диалог о вступлении», одна в 2005 году, другая в 2006-м1. Киев и Тбилиси до некоторой степени связаны друг с другом в расчетах соответствующих органов НАТО: Альянс не хочет направлять предложение о принятии Плана действий по членству одной лишь Грузии, поскольку и Киев, и Москва могли бы истолковать это как сигнал об отрицательной позиции НАТО относительно будущего членства для Украины. Эти проблемы еще больше усложняются разногласиями в отношениях между США/НАТО и Россией по широкому спектру вопросов, включая возражения Москвы против американских
1 См.: [http://www.nato.int/docu/update/2006/12-decembeiVel214b.htm].
планов создания противоракетной системы с компонентами, располагающимися поблизости от российской границы, и выход России из режима Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Поспешные действия Альянса в вопросе о его расширении, ведущие к включению в НАТО Украины и Грузии, могут вызвать дальнейшие проблемы в рамках Совета «Россия — НАТО».
Грузия делала Альянсу политические авансы, целью которых было обеспечить себе возможности как можно более быстрого принятия в блок. Одной из важнейших мер подобного рода было расширение своего участия в операциях в Ираке, наращивание там военного присутствия, после того как Украина вывела оттуда свои силы в 2005 году. Принятые Грузией обязательства по участию в операциях на территории Ирака — это обязательства не
столько перед НАТО — организация играет там минимальную роль, — сколько перед США. Можно предположить, что, наращивая свое военное присутствие в Ираке, Грузия надеется побудить Соединенные Штаты поддержать ее ходатайство о приеме в НАТО. Сообщают также, что Грузия предложила поддержать планы Вашингтона относительно развертывания противоракетной обороны и активно пропагандировать позитивный образ членства в Альянсе, пользующегося широкой общественной поддержкой. Однако планы Тбилиси по вступлению в НАТО могут быть подорваны «замороженными конфликтами» в Абхазии и Южной Осетии. Да и внутриполитические проблемы, ставшие особенно очевидными после событий ноября 2007 года, дают основания усомниться в готовности Грузии к членству в НАТО.
Отношения Грузии с НАТО
Отношения между Тбилиси и НАТО берут начало в 1992 году, когда после получения независимости Грузия присоединилась к Совету североатлантического сотрудничества (переименованному в 1997 г. в Совет евро-атлантического партнерства). Сотрудничество углубилось после того, как Грузия в 1994 году присоединилась к программе «Партнерство ради мира», а в 1999-м стала участвовать в Процессе планирования и оценки в рамках этой программы. Однако «революция роз» 2003 года заставила сосредоточиться на поддержке прежде всего внутренних реформ в стране путем разработки в 2004 году первого Плана действий индивидуального партнерства (ПДИП) Грузии с НАТО2. Наряду с поддержкой реформ одна из ключевых задач их сотрудничества — помочь Вооруженным силам страны действовать совместно с силами Альянса в миссиях по поддержанию мира и при действиях в кризисных ситуациях. Грузия продемонстрировала интерес к участию в подобных миссиях, предоставляя с 1999 года своих военнослужащих для сил НАТО в Косове (КФОР) и оказав в 2004 году политическую и военную поддержку Международным силам содействия безопасности (ИСАФ).
На пражском саммите НАТО (ноябрь 2002 г.) странам, проявляющим политическую волю и способность углублять свои отношения с Альянсом, была открыта возможность принимать Планы действий индивидуального партнерства. Эти двухлетние планы, согласованные между Альянсом и страной-партнером, интегрируют их разнообразные механизмы сотрудничества в некое целое, обеспечивая при этом соответствие предоставляемой помощи внутренним потребностям получателей. Поэтому каждый ПДИП очерчи-
2 См.: NATO’s Relations with Georgia [http://www.nato.int/issues/nato-georgia/index.html].
вает цели сотрудничества и приоритеты страны-партнера. В соответствии с этими целями выбираются конкретные средства, которые НАТО может предоставить для их реализации. Цели же формулируются в достаточно общих категориях и включают политические проблемы и проблемы безопасности; оборону и вопросы военного строительства; информирование общественности; проблемы науки и защиты окружающей среды; гражданское планирование на случай чрезвычайных ситуаций; административные вопросы, проблемы безопасности и защиты населения и проблемы ресурсов. 29 октября 2004 года Грузия первая согласовала с НАТО План действий индивидуального партнерства. Азербайджан согласовал свой план 27 мая 2005 года, Армения — 16 декабря того же года, Казахстан — 31 января 2006-го, Молдова — 19 мая 2006 года3.
Решение об интеграции Грузии в НАТО будет включать два основных компонента. Первый — оценка по так называемым «критериям достижения результатов», которые определяются по степени успешности выполнения Плана действий индивидуального партнерства. Второй — политическое решение, основанное на оценке широкого спектра конкретных достижений: от прогресса в налаживании отношений между гражданскими властями и военными и между армией и обществом (который нельзя объективно измерить) до способности к взаимодействию и прогресса демократии (другой спорный и трудный для оценки критерий)4. 28—31 января 2008 Грузию посетила миссия НАТО по оценке хода выполнения Плана действий индивидуального партнерства, которой предстояло выяснить положение дел с реформами в стране. В ходе подготовки к этому посещению высшие военные власти страны, понимая, что решение о распространении на Грузию Плана действий по членству будет, по своей сути, решением политическим, стремились как можно в более выгодном свете представить общественному мнению Запада достоинства грузинских Вооруженных сил.
Первый заместитель министра обороны Грузии Бату Кателия недавно подтвердил, что укрепление Вооруженных сил остается приоритетом политики Тбилиси в сфере безопасности. Он громогласно протестовал против любой попытки увязать проблемы косовского сепаратизма с ситуацией в Абхазии, что вызвало лишь молчание со стороны президента М. Саакашвили, и провозгласил право грузинского государства на защиту своей территории в случае, если какая-то часть ее будет захвачена. Игнорируя события
7 ноября 2007 года, включавшие разгон демонстраций оппозиции и приостановку вещания оппозиционного телевизионного канала, то есть продемонстрировавшие совсем иное лицо грузинских властей, мало похожее на витрину демократии, Б. Кателия объявил вполне вероятным, что на саммите НАТО в Бухаресте в апреле 2008 года Грузии будет предоставлен План действий по членству в НАТО. В этом контексте, обходя молчанием неоднозначный характер продвижения государства по пути к демократии, он всячески подчеркивал перспективы перехода армии страны на комплектование по контракту к концу 2008 года, что могло вызвать в НАТО положительную реакцию. Несмотря на дружные усилия правительства и военного руководства Грузии, Североатлантический альянс на своем саммите в Бухаресте 2—4 апреля 2008 года так и не предоставил ПДЧ ни Грузии, ни Украине5.
3 См.: Individual Partnership Action Plans, 6 December 2007 [http://www.nato.int/issues/ipap/index.html]; [http://www.eu-nato.gov.ge/english/index.php?title=nato]; Cornell S., McDermott R., O’Malley W., Socor V., Starr S. Regional Security in the South Caucasus: The Role of NATO. Washington D.C.: CACI, 2004.
4 См.: Yakobashvili T. Georgia’s Path to NATO. В кн.: Next Steps for Forging a Euroatlantic Strategy for the Wider Black Sea / Ed. by R. Asmus. Washington, 2006. P. 186—87.
5 Принятое на саммите в Бухаресте решение воздержаться от предоставления ПДЧ Грузии и Украине было вызвано главным образом возражениями со стороны ряда стран, включая Германию, Францию и Италию. Поддерживали предоставление ПДЧ прежде всего члены Альянса из Восточной и Центральной Европы — еще одно напоминание о делении Европы на «новую» и «старую», введенное в свое время в оборот
В целом развитию Вооруженных сил Грузии весьма способствовал Вашингтон. В рамках помощи в сфере безопасности Соединенные Штаты затратили немало усилий, чтобы укрепить грузинские ВС, слабые и коррумпированные. Масштаб этих усилий особенно возрос в 2002 году с принятием программы «Обучение и оснащение Вооруженных сил Грузии». Основное место в ней занимало обучение специальных сил, с тем чтобы повысить потенциал их антитеррористических действий. Преимуществами программы были поэтапность и систематический характер. Ее относительный успех по сравнению с другими программами военной помощи США на Центральном Кавказе в 2002—2004 годах породил как ее продолжение другую американскую инициативу — программу «Операции по поддержанию устойчивости и стабильности в Грузии». Программа была запущена в 2005 году, и первые полтора года ее осуществления обошлись в 60 млн долл. Она была специально направлена на увеличение потенциала Вооруженных сил Грузии в деле поддержки операции «Свобода Ираку». Все обучение в рамках Программы осуществлялось специальными силами армии (в том числе корпусом морской пехоты) США. Обучение проходили два пехотных батальона, предназначенных для несения службы в Ираке, два батальона тылового обеспечения, специальные подразделения грузинской Первой бригады. Проводились также штабные учения для Первой и Второй бригад, для Главного штаба сухопутных войск и оперативной группы Генерального штаба. Кроме того, Программа была нацелена на обеспечение Грузии собственными кадрами инструкторов и другими специалистами, способными проводить обучение дополнительного личного состава и подразделений сил по поддержанию мира.
Тбилиси: нарушения России в Абхазии
Доказывая необходимость вступления в НАТО, Тбилиси акцентирует неустойчивый, взрывоопасный характер своих отношении с Москвой и обстановку напряженности вокруг «замороженных конфликтов». В частности, высшее военное руководство Грузии стремится привлечь внимание к «российским нарушениям» в Абхазии. Нижеследующий комментарий Б. Кателии представляет собой типичный пример, иллюстрирующий характер этой тактики.
Д. Рамсфельдом (см.: NATO: No MAP For Georgia Or Ukraine, But Alliance Vows Membership // RFE/RE, Prague, 3 April 2008 [http://www.rferl.org/featuresarticle/2008/4ZF2301CAB-6E1D-4D3C-BAF5-37F0603F0357! html]). Некоторые наблюдатели на Западе необоснованно утверждали, что возражения Германии против предоставления ПДЧ вызваны ее тесными отношениями с Россией. Почти не было попыток объективно обсудить возражения Кремля или те стратегические проблемы, которые могли бы возникнуть в ходе продолжающегося расширения НАТО на восток. Министр иностранных дел России Сергей Лавров прокомментировал переговоры между Россией и НАТО и двусторонние переговоры с США в Сочи после окончания саммита НАТО в Бухаресте. Произошел откровенный обмен мнениями по тем наиболее очевидным проблемам, по которым позиции Москвы и Вашингтона расходятся — от систем противоракетной обороны до Договора об обычных вооруженных силах в Европе и сохраняющихся противоречий по вопросу объявления независимости Косова. Несмотря на это, Россия и НАТО подписали соглашение о сотрудничестве по проблеме Афганистана, в соответствии с которым Москва согласилась предоставить наземный транзитный коридор для доставки гуманитарных грузов Международным силам содействия безопасности. Однако будущее расширение Североатлантического альянса завело ситуацию в тупик. «А вот в отношении расширения НАТО я не почувствовал готовности понять наши озабоченности. Мы считаем безудержное расширение НАТО серьезной политической ошибкой. Глобальной безопасности оно не укрепит. Нет никаких преград для того, чтобы любая страна, включая Украину или Грузию, подключила свои интеллектуальные и иные ресурсы к борьбе не с вымышленными, а реальными общими угрозами вроде международного терроризма. Для этого совершенно необязательно быть членом НАТО», — сказал С. Лавров (Комсомольская правда, 8 апреля 2008).
«Россия в течение уже долгого времени совершает на территории Абхазии множество незаконных действий. Достаточно указать на существование военной базы в Гудауте и на военную помощь непризнанному абхазскому правительству, которая нарушает не только общие международные нормы и нормы добрососедства, но и решения, принятые в рамках самого СНГ. Под прямой военной помощью я понимаю поставки вооружений, включая тяжелую технику, осуществляемые в нарушение принципов Договора об обычных вооруженных силах в Европе, членство в котором недавно было приостановлено Россией. Сюда же относится помощь военными специалистами, учебные курсы, которые Россия проводит для непризнанного правительства. На фоне всего этого ситуация с незапланированной ротацией воинских контингентов — не более чем очередное нарушение. С военной точки зрения эта ротация не является катастрофой, но с точки зрения юридической — серьезное нарушение, которое может иметь весьма далеко идущие политические последствия. Это переходит все границы и, разумеется, лишает проводимую там операцию по поддержанию мира какой бы то ни было легитимности»6.
Действительно, в ходе своей президентской кампании перед выборами 5 января 2008 года М. Саакашвили заявлял о намерении добиться воссоединения Грузии «любой ценой». Это подразумевало и возможность применения военной силы. Его риторика не способствовала избавлению стран НАТО от сомнений по поводу решимости Грузии решать «замороженные конфликты» исключительно мирными средствами. В своей речи, полностью транслировавшейся по телеканалу «Рустави-2» 3 января 2008 года, он сравнивал Абхазию с Аджарией: «Я хочу сказать нашим братьям по ту сторону Ингури: было время, когда нам не позволяли пересечь и Чолоки. Сегодня Чолоки — символ единства Грузии. Завтра символом единства Грузии будет Ингури, чего бы это ни стоило каждому из нас. Сегодня сепаратисты заявили по телевидению людям в Гали: «или Грузия, или Абхазия». Я говорю им: «Грузия и Абхазия в границах Грузии»7.
Ракетный обстрел или «подарок с небес»?
После инцидента в районе села Цителубани, связанного с якобы имевшим место ракетным обстрелом этой территории российским военным самолетом 6 августа 2007 года, грузинские политики немедленно заявили о необходимости подключения страны к НАТОвской системе обмена данными в сфере противовоздушной обороны, дабы предотвратить подобные инциденты в будущем. К 23 августа 2007 года НАТО заявила, что готова обеспечить ряду своих партнеров, в том числе Грузии, доступ к системе обмена радиолокационными данными. По заявлению Кармен Ромеро, заместителя официального представителя штаб-квартиры Альянса в Брюсселе, речь идет лишь о незасекреченной информации. Ромеро добавила, что это вполне согласовывалось бы с заключенными в 2003 году соглашениями по интеграции системы НАТО с соответствующими системами ряда партнеров организации: Албании, Австрии, Грузии, Македонии, Украины и Финляндии. Ромеро отрицала связь между этой инициативой и обвинениями со стороны Грузии, которые Россия решительно отвергала8.
6 Заместитель министра обороны Грузии о перспективах вступления в НАТО. Военное строительство //
24 саати, 13 декабря 2007. С. 1, 4 (на груз. яз.).
7 Предвыборная речь М. Саакашвили. Телекомпания «Рустави-2». Тбилиси, 3 января 2008.
8 Представители НАТО передадут Грузии данные со своих радаров // РИА «Новости», 23 августа
2007.
Таким образом, процесс интеграции со структурами НАТО, начавшийся несколько лет назад, после данного инцидента получил новый импульс. Однако еще до того, в ходе посещения Грузии в феврале 2007 года соответствующие органы НАТО положительно оценили технические возможности Грузии в данной сфере. Но даже при том, что Тбилиси модернизировал имеющееся у него оборудование и закупал новое, совместимое с НАТОвским, грузинские системы нужно было еще технически связать с турецкими системами, расположенными по ту сторону границы. И только после этого можно было приступить к необходимым юридическим и бюрократическим процедурам, которые обеспечили бы Грузии доступ к НАТОвской системе обмена данными. Тогда планировалось присоединиться к соответствующему Меморандуму Альянса о взаимопонимании. В некотором смысле инцидент в Цителубани дал новый толчок данному процессу, поскольку на повестку дня выдвинулась необходимость предоставить 26 странам НАТО информацию о контроле над воздушным пространством. «Соответственно, мы обратились к нашим коллегам из НАТО с просьбой ускорить это, поскольку это могло бы уберечь нас от возможности повторения подобных инцидентов в будущем и послужило бы своего рода ограничителем для России. Эта система уже создана, и обмен данными идет полным ходом. Остающиеся еще бюрократические процедуры будут завершены до начала рождественских каникул. Страны НАТО уже имеют техническую возможность видеть наши данные, но не имеют пока юридической возможности использовать их, поскольку это не было утверждено юридическим документом», — подтвердил Б. Кателия9.
Нынешние планы военных реформ Грузии в общих чертах изложены в Стратегическом анализе, где предусматривается разработка более детальных планов реформ и необходимое финансирование на период до 2015 года. Конечно, этот документ существует и в открытом, и в засекреченном формате, но многое в нем позволяет судить о параметрах и возможностях военных реформ в стране и внутренних противоречиях, неотъемлемо присущих грузинскому военному планированию. Главный принцип всего этого процесса — его цель, каковой является членство в НАТО. Тбилиси видит в этом возможность решить многие свои проблемы безопасности и рассчитывает на дополнительные выгоды финансового порядка. Членство в Альянсе должно позволить резко сократить расходы на оборону Грузии, так как предполагается, что Альянс будет выступать в качестве гаранта в любом внутреннем конфликте. «Этот план опирается на ряд исходных политических предположений — мы имеем в виду возможность перейти к более высокой стадии интеграции с НАТО, что уменьшит основные угрозы. Поэтому нам не потребуются дополнительные затраты на техническое оснащение или увеличение численности вооруженных сил», — разъяснял Б. Кателия. А сократить расходы на оборону стране необходимо — поддерживать их на текущем уровне просто невозможно. В декабре 2007 года Б. Кателия пояснял, что запланированный на 2008 год оборонный бюджет самый высокий в цикле до 2015 года. А если вступление в НАТО будет отложено, уровень расходов должен будет еще увеличиться. Как считает Б. Кателия, в 2007 году эти расходы достигли 940 млн долл., или 22% ВВП10.
Применение насилия для подавления выступлений политической оппозиции в ноябре 2007 года вызвало возражения как в стране, так и за рубежом и, вероятно, весьма подорвало доверие к Грузии в мире11. Саломе Зурабишвили, ведущий член Национального
9 Заместитель министра обороны Грузии о перспективах вступления в НАТО. Военное строительство.
10 Там же.
11 Journalist to Brief News Corps on Georgian Government’s Raid of Imedi TV // Kavkaz-Press, Tbilisi, 10 November 2007; Georgian President Defiant on Calls to Lift State of Emergency. Channel 1, Tbilisi, 10 November 2007.
совета объединенного оппозиционного движения республики, заявила, что шансы Грузии на достижение ее цели — приема в НАТО на Бухарестском саммите в апреле 2008 года «существенно уменьшились», «были сильно подорваны беспорядками, вспыхнувшими в стране 7 ноября, и захватом оппозиционного телевизионного канала «Имеди» в тот же день». Вину за это она возложила на президента М. Саакашвили, отметив глубину шока в европейских столицах от его действий, заставивших очень и очень многих задаться вопросом, кто же он такой на самом деле, поскольку этот инцидент сорвал с его режима косметический фасад показной демократии. «Наши иностранные партнеры потрясены случившимся в Грузии. Розовый занавес грузинской демократии был сорван, и они увидели совершенно непонятную для них картину — страну, которая похожа на Россию, на Россию Путина, но при этом не совсем путинскую Россию. Они не понимают, куда эта страна идет и что может случиться с ней в ближайшем будущем», — заявила Зурабишвили. Комментируя реакцию в ЕС, она объясняет: «Они теперь вообще не понимают, что делается в Грузии и кто такой Саакашвили. Как если бы вы что-то взяли в руки, подняли, а оно прямо на ваших глазах стало меняться и превратилось в чудовище. Что-то в этом роде и произошло с Западом». Для ее оценки европейской точки зрения на происходящее весьма знаменательна мысль, что, возможно, ЕС научился не возлагать надежд на личность или на чью-то команду и в будущем станет скорее доверять процессам институционального строительства, особенно применительно к Грузии, где институты, например судебная власть, определенно слабы12. Переизбрание М. Саакашвили 5 января 2008 года, которое должно было дать ответ критикам грузинской «демократии», оставляло лишь краткий период времени перед саммитом НАТО в Бухаресте в апреле 2008 года, чтобы оценить, представляли ли события, связанные с захватом телеканала «Имеди», изолированный инцидент или они свидетельствуют о более глубоком внутреннем недуге неоперившейся «демократии»?
Таблица 1
Основные вехи в развитии отношений Грузии с НАТО:
2004—2006 годы
7 апреля 2004 года ^ Конференция высокого уровня НАТО — Грузия в формате 26 + 1 в Брюсселе, где президент страны М. Саакашвили вручил Генеральному секретарю НАТО Яапу де Хооп Схефферу документ «План действий индивидуального партнерства»
23—24 апреля 2004 года Проведение в Тбилиси заседания Консультационной группы по атлантической политике под председательством заместителя по политическим вопросам Генерального секретаря НАТО посла Гюнтера Альтенбурга
7 июня 2004 года ^ Встреча в формате 26 + 1 Руководящего политического комитета по укреплению НАТО с представителями Грузии в штаб-квартире НАТО в Брюсселе. Встреча проходила ^
12 Opposition Candidate for PM Says Georgia’s NATO Chances Badly Damaged by Unrest. Rustavi-2 TV, Tbilisi, 27 November 2007.
Таблица 1 (продолжение)
(? х\ под председательством заместителя по вопросам безопасности Генерального секретаря НАТО посла Гюнтера Альтенбурга. Целью встречи было рассмотрение и оценка «Плана действий индивидуального партнерства» для Грузии
28—29 июня 2004 года Саммит НАТО в Стамбуле: Грузия, Азербайджан и Узбекистан официально включились в инициативу по принятию планов действий индивидуального партнерства
29 октября 2004 года Высший орган НАТО — Совет — одобрил «План действий индивидуального партнерства» для Грузии по так называемой «молчаливой процедуре», в соответствии с которой любой член организации, имеющий какие-то возражения, обязан представить их в виде формального документа, а не излагать в ходе обсуждения, и Грузия перешла ко второй фазе евро-атлантической интеграции — так называемой «фазе II»
31 декабря 2004 года Правительство Грузии принимает постановление (№ 133) «О создании аппарата государственного министра Грузии по вопросам интеграции в европейские и евро-атлантические структуры» для углубления сотрудничества с НАТО с целью способствовать решению всего спектра военных, политических, юридических вопросов интеграции с Организацией североатлантического договора, эффективной координации и мониторинга процессов интеграции в различных государственных органах
7—11 марта 2005 года Группа НАТО по промежуточной оценке хода выполнения «Плана действий индивидуального партнерства» посетила Тбилиси (18 мая в Брюсселе был получен документ с оценкой результатов выполнения Плана)
26—29 сентября 2005 года Группа НАТО по промежуточной оценке хода выполнения «Плана действий индивидуального партнерства» посетила Тбилиси для неофициальной оценки хода его выполнения (5 октября 2005 г. были проведены консультации с членами международного отдела НАТО)
14 февраля 2005 года ^ Вступило в силу Соглашение между Грузией и НАТО о назначении офицера по связи в рамках программы «Партнерство ради мира», и в Грузию ' ')
ҐГ
Таблица 1 (продолжение)
был назначен
офицер по связи с Южным Кавказом
2 марта 2005 года
Грузия и НАТО подписывают соглашение «О поддержке и содействии при транзите военного имущества и личного состава НАТО»
13 апреля 2006 года
В Брюсселе прошло заседание Североатлантического совета в формате 26 + 1 (26 членов НАТО и Грузия), на котором рассматривался доклад об оценке хода выполнения «Плана действий индивидуального партнерства» для Грузии. В ходе заседания все страны Альянса выразили поддержку ее стремлению вступить в НАТО. Был отмечен значительный прогресс, достигнутый страной в проведении реформ. В частности, была дана положительная оценка механизму координации усилий по выполнению ПДИП, работа которого сама по себе представляет устойчивый интеграционный процесс и важный шаг в реализации реформ
21 сентября 2006 года
В ходе встречи министров иностранных дел стран Альянса в Нью-Йорке принято решение о переходе к следующей стадии в сотрудничестве между Грузией и НАТО — «интенсивному диалогу о вступлении»
И с т о ч н и к: [http://www.eu-nato.gov.ge/english/index.php?title=georgianato].
Обстоятельства, препятствующие продвижению Грузии по пути к вступлению в НАТО
Решение Грузии увеличить численность своих Вооруженных сил, подняв количество бригад до четырех и численность военнослужащих, состоящих в запасе (несмотря на рекомендации Запада не делать этого). Как отмечается в докладе Консультативного совета по международной безопасности (КАВ), запланированная численность на 30% превышает показатели, согласованные в Индивидуальном плане.
План действий индивидуального партнерства для Грузии содержит обязательство добиваться мирного, а не военного разрешения конфликтов с Абхазией и Южной Осетией.
Остается неясным, соответствует ли стандартам НАТО состояние Вооруженных сил Грузии в целом, а не только небольших по численности специальных сил и подразделений по поддержке миротворческих операций (впрочем, можно спорить, существуют ли в НАТО четкие и объективные стандарты).
■ Грузия должна подготовить список личного состава и инвентарный список технических средств и вооружений, а также обеспечить эффективность и прозрачность использования финансовых средств.
■ План действий индивидуального партнерства требует также ощутимого прогресса, завершающегося успешным достижением признанных стандартов во внутренней политике и в сфере соблюдения прав человека.
Перечисленные факторы мешают усилиям Тбилиси по евро-атлантической интеграции страны. Именно они оказались в центре внимания при принятии решения в Брюсселе, из чего следует, что в качестве члена НАТО Грузия с гораздо меньшей вероятностью прибегнет к военным методам разрешения «замороженных конфликтов». Чего Альянс хочет избежать любой ценой, так это втягивания «по доверенности» в такие конфликты. Учитывая все это, необходимо лучше понимать сложное переплетение геополитических соображений, напряженности в отношениях, баланса сил на месте и более широкого контекста отношений НАТО с Россией в эпоху после «холодной войны», а также сложности отношений между Москвой и Тбилиси. Чтобы все это оценить должным образом, необходимо рассмотреть точку зрения РФ на то, что происходит на Центральном Кавказе.
Перспективы стратегического баланса сил на Центральном Кавказе: подходы России
Попытки форсированного разрешения конфликтов
Один из основных критериев для вступления в НАТО — отсутствие на территории стран-кандидатов внутренних военных конфликтов и территориальных претензий к соседним государствам. К началу 2008 года ни Грузия, ни Азербайджан, ни Молдова этому критерию Альянса не соответствовали. На их территории имеет место ряд внутренних конфликтов, где Россия практически в одиночестве пытается завершить их мирное урегулирование. В настоящее время процесс мирного разрешения этих противостояний застопорился, реальных подвижек по улучшению ситуации в конфликтных зонах не наблюдается. А «тлеющий» конфликт вокруг Нагорного Карабаха вновь может воспламениться, что приведет к нарушению положения ситуации на всем Кавказе.
Своеобразным толчком для изменения ситуации как и в лучшую, так и в худшую сторону может послужить определение дальнейшей судьбы Косова. Быть или не быть «мятежной» территории в составе Сербии? Если нет, то какой механизм целесообразно использовать для окончательного урегулирования конфликта и цивилизованного «развода» сторон? После провала Плана Ахисаари решением этих проблем по поручению Совбеза ООН занимается Контактная группа: Россия — ЕС — США. Причем в этой «тройке» пока нет консенсуса. Представители ЕС — США, ссылаясь на «уникальность» Косова, предлагают односторонний путь суверенизации края, без учета мнения Сербии. А Россия настаивает на достижении согласия обеих сторон, делая упор на многовариантность статусного урегулирования, на поиск взаимоприемлемого компромисса между Белградом и Приштиной. И к какому бы решению Контактная группа ни при-
шла в перспективе, оно послужит определенной моделью для разрешения других конфликтов в Евразии с учетом их специфики13. Москва неоднократно заявляла, что решение по статусу Косова станет прецедентом и для непризнанных образований на постсоветском пространстве. При отсутствии универсального подхода в решении под эгидой ООН дилеммы «самоопределение или территориальная целостность» на Балканах, принцип домино в самопровозглашении независимости способен сработать не только на постсоветском пространстве, но и во всем мире, что может привести к новым вспышкам военного насилия. С этой позиции выступает РФ, не приемля политику двойных стан-дартов14.
Казалось бы, для Тбилиси это хороший повод восстановить основательно подпорченные отношения с Москвой, выступив с консолидированной позицией в ООН, а не начинать (как предлагал М. Саакашвили) возобновление отношений между государствами с «чистого листа» (в конце 2007 г.). Однако этого не происходит. По мнению российских экспертов, Тбилиси делает ставку на форсированное разрешение «замороженных конфликтов» любыми средствами как самостоятельно, так и при возможной опоре на помощь Запада. Вспомнить хотя бы события 2005 года, о которых поведал бывший министр обороны И. Окруашвили в прямом эфире телекомпании «Имеди» в октябре 2007-го, когда все было готово для проведения военной операции против Южной Осетии под кодовым названием «Бросок тигра». Или создание «альтернативного Цхинвали юго-осетинского правительства» во главе с Д. Санакоевым и «включение секундомера для мятежной территории»15. Или операции в Кодорском ущелье (октябрь 2001 г. и август 2006 г.) в зоне грузино-абхазского конфликта, направленные на торпедирование Московского соглашения, регламентирующего миротворческую операцию. Ответом со стороны де-факто государств Абхазии и Южной Осетии стал очередной «парад референдумов за независимость». И если приведенные примеры можно отнести к самостоятельной деятельности Грузии, то ее расчеты на присоединение отколовшихся территорий при возможной опоре на западную помощь вызывают в Москве определенную озабоченность, даже тревогу.
Статья 7 Бакинской декларации, принятой по итогам саммита ГУАМ 19 июня 2007 года, подтверждает «необходимость продолжать совместные активные действия по урегулированию затянувшихся конфликтов в регионе на основе соблюдения принципов суверенитета, территориальной целостности и нерушимости международно признанных границ государств... а также важность мобилизаиии поддержки международного сообщества для _разрешения этих конфликтов»(выделено авторами)16.
Однако антисепаратистский проект ГУАМ в реальности останется на бумаге, механизмы урегулирования, как уже отмечалось, находятся за пределами столиц стран-участниц. В ГУАМ также понимают, что решить конфликты по любой схеме быстро не-получится, а в связи с событиями, происходящими на Балканах, увеличиваются шансы на независимость отколовшихся территорий, несмотря на усилия РФ и международных организаций. Поэтому в последнее время с грузинской стороны отчетливо обозначилась тенденция все более жесткой критики российских миротворцев. Их обвиняют в
13 Так, каждый конфликт на территории стран ГУАМ, по сравнению с конфликтами на Балканах, имеет свои особенности, развитие и схемы решения. Карабахский конфликт, например, не вписывается в приднестровскую ситуацию, Абхазия гораздо ближе к де-факто состоявшемуся государству, чем Южная Осетия, и т.д.
14 Президент России В. Путин заявил: «...нельзя в отношении Косова применять одни правила, а в отношении Приднестровья, Абхазии и Южной Осетии другие. Чем косовская ситуация отличается от приднестровской или абхазской? Да ничем не отличается...» (Политический журнал, 23 октября 2006, № 53 (130/131). С. 50 [www.politjornal.ru]).
15 Об этом президент Грузии заявил на саммите ГУАМ в Баку в июне 2007 года.
16 См.: Бакинская декларация по итогам саммита ГУАМ от 19 июня 2007 года.
том, что они «не смогли решить ни одной из имеющихся проблем, представляют препятствие на пути политического урегулирования конфликтов»17. Отсюда и решения грузинского парламента о прекращении миротворческих операций, призывы к их переформатированию. Тбилиси настаивает на пересмотре мандата миротворческих сил, а также рассчитывает, что «гарантом мира и стабильности» в Грузии станут другие организации и центры силы, например ЕС, НАТО, США. Власти Грузии ведут дело к тому, чтобы полностью отказаться от российского посредничества. Это — на первом этапе. А на втором этапе в Тбилиси предполагают, что вместо российских миротворцев там появятся совсем другие подразделения. Однако, что касается вероятности их замены, то и здесь не все однозначно.
По мнению представителей НАТО, решение/просьба о возможном размещении миротворческих сил НАТО на Кавказе должно быть принято всеми сторонами, участвующими в урегулировании конфликта, в том числе представителями Южной Осетии и Абхазии. Специальный представитель Евросоюза по Южному Кавказу П. Семнеби также считает, что к замене российских миротворцев в Южной Осетии и Абхазии следует подходить крайне осторожно. Это вызвано двумя факторами.
Первый связан с тем, что 13 июня 2006 года на «саммите непризнанных» в Сухуми президенты самопровозглашенных республик Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья приняли совместное заявление в поддержку российских миротворцев, находящихся в зонах конфликтов на их территории. При этом они считают, что «миротворческие силы России должны находиться в зонах конфликтов до полного урегулирования», ведь уход российских миротворцев не сделает из абхазов и осетин грузинофилов. Если же «голубые каски» РФ все же будут вынуждены уйти, то, по мнению С. Багапша, их место тут же займут совместные абхазо-осетино-приднестровские миротворческие силы. В связи с этим следует ожидать, что ни Москва, ни Тбилиси, ни Нью-Йорк не признают и не поддержат подобную акцию.
Второй фактор — ответ на демарш непризнанных образований со стороны стран-участниц ГУАМ. В конце сентября 2006 года на заседании Совета министров иностранных дел ОДЭР — ГУАМ была достигнута договоренность о создании собственного миротворческого контингента. А уже в октябре министр обороны Украины А. Гриценко выступил с предложением, согласно которому миротворческий контингент ГУАМ в первой половине 2007 года мог бы заменить российских миротворцев в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье18. В то же время есть существенные обстоятельства, осложняющие этот вариант решения проблемы.
■ Во-первых, прежде чем такой контингент может быть использован для антикризисного урегулирования, он должен не только обрести реальные очертания, быть сформирован, но и оформлен и признан юридически. К тому же сегодня сложной проблемой является даже само обсуждение возможностей изменить формат и мандат миротворческих операций. Задействование ГУАМ как организации по международному мандату (ООН или ОБСЕ) невозможно без соответствующего организационно-правового преобразования. Не говоря уже о том, что в любом случае сравнительные характеристики его операционного потенциала будут на порядок ниже возможностей других миротворческих потенциалов, то есть миротворческих сил СНГ, «голубых касок» ООН, подразделений НАТО.
17 Между тем свой мандат по разъединению сторон, поддержанию мира и стабильности в зонах конфликтов российские миротворцы выполняют четко. Их деятельность самым положительным образом неоднократно оценивалась ООН и другими международными организациями (см.: [http://www.peacekeeper.ru/ index.php?mid=801]).
18 См.: Смена караула // Независимая газета, 1 ноября 2006.
■ Во-вторых, не ясно, каким образом, исходя из необходимого соответствия стандартам международной практики, принимались бы политические решения о развертывании контингентов стран ГУАМ. Напомним, что условием получения мандата ООН и ОБСЕ является согласие относительно беспристрастности миротворческих сил. В случае, когда речь идет о «замороженных конфликтах» на территории бывшего СССР, беспристрастной среди стран-участниц ГУАМ может условно считаться только Украина.
■ В-третьих, в зонах конфликтов в Грузии развернуты миротворческие контингенты России, проводить операции без согласования с Москвой было бы не просто сложно, но фактически невозможно. Реакция же России на эти планы ГУАМ остается скептически-негативной. Министр обороны РФ выразил мнение, что подобные «миротворческие услуги» заведомо ангажированного объединения не могут быть адекватно восприняты всеми сторонами процесса урегулирования. «Естественно, что Россия, выступающая за урегулирование существующих конфликтов только политическими методами, найдет адекватные меры, чтобы не допустить развития ситуации по данному сценарию», — заявил он19. Также Минобороны РФ считает «маловероятной» замену дислоцирующихся в конфликтных зонах российских миротворцев на подразделения НАТО. Очевидно, Россия, являющаяся постоянным членом Совбеза ООН, этого не допустит. Проблема осложняется и тем, что нынешние официальные отношения РФ с некоторыми государствами ГУАМ, прежде всего с Грузией, находятся чуть ли не на самом низком уровне со времени распада СССР. Это вообще выводит за рамки рассмотрения Москвой любых планов развертывания контингентов ГУАМ, тем более в ближайшей перспективе. При этом Генеральный секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер предупредил Тбилиси, что в случае углубления конфликта с Россией решение вопроса о присоединении Грузии к Альянсу может быть отложено.
На нынешнем этапе урегулирования конфликтов и у Тбилиси и у Баку существуют «постоянные обиды» на Москву (это же исходит и от непризнанных государственных формирований), они пытаются вытеснить РФ из этого процесса, привлечь европейские и атлантические структуры, способные укрепить позицию унитарных государств, подверженных сепаратистской болезни. Однако, как считают в России, непосредственное военное вмешательство НАТО или ЕС в урегулирование конфликтов на Центральном Кавказе представляется преждевременным и даже опасным.
■ Во-первых, по политическим соображениям ни Вашингтон, ни Брюссель, очевидно, не пожелают портить и так довольно прохладные отношения с Москвой. Гипотетическое военное вмешательство Запада в разрешение внутренних конфликтов сведет на нет усилия миссий ООН (Абхазия), ОБСЕ (Южная Осетия), Минской группы (Нагорный Карабах), СНГ (Абхазия), Группы друзей Грузии и многих неправительственных международных организаций, которые ныне сосредоточены на продвижении к межнациональному согласию конфликтовавших сторон.
■ Во-вторых, у России в отличие от Запада в этом субрегионе есть свои чувствительные национальные интересы и она способна пойти на решительные действия для их защиты. Какими дружескими и конструктивными ни были бы отношения между Россией и Грузией, между Россией и Азербайджаном в будущем, в
19 Там же.
случае развязывания военных действий на Центральном Кавказе Москва, связанная союзническими обязательствами с Ереваном, окажет ему военную помощь как партнеру по ОДКБ. Следуя букве и духу Конституции страны, Концепции национальной безопасности и Военной доктрине РФ также обязана обеспечить безопасность своих граждан в субрегионе при наличии угрозы для их жизни (сегодня большинство жителей Абхазии и Южной Осетии являются обладателями российских паспортов).
■ В-третьих, как свидетельствует международная практика, западные страны, особенно международные организации, через которые они действуют, не пойдут на оказание силового давления на третью сторону, если ими не движут конкретные политико-экономические интересы или не проявляется очевидной угрозы для их национальной/блоковой или международной безопасности. При этом имеется в виду, что в зоне грузино-абхазского и грузино-югоосетинского конфликтов не происходит и в ближайшее время не ожидается военных действий. С экономической же точки зрения добыча и транспортировка каспийской нефти — единственное, что делает Центральный Кавказ привлекательным для западного сообщества, но ни Абхазия, ни Южная Осетия не находится на пути функционирующих или проектируемых трубопроводов. А мощности трубопровода Баку — Джейхан, проложенного в обход России, не идут ни в какое сравнение с российскими энергопотоками для западных стран. К тому же следует отметить, что прокладка нефтепроводов из России на Запад по дну Балтийского (через Германию) и Черного (через Болгарию и Грецию20) морей в обход проблематичных стран-транзитеров энергоресурсов сводит на нет саму идею создания ГУАМ как альтернативного России поставщика нефти и газа в страны Запада.
■ В-четвертых, если даже гипотетически предположить, что на Центральном Кавказе вновь вспыхнут военные действия, то они примут форму гражданской войны с преобладанием диверсионной и партизанской тактики, когда и регулярные воинские формирования/миротворческие контингенты, и существующие способы ведения военных операций/миротворческих акций по силовому принуждению к миру обречены на низкую эффективность. Для этого, например, достаточно взглянуть на карту Грузии/Южной Осетии. Приблизительно в 1/3 населенных пунктов (около 130) района проживают этнические грузины, в 2/3 — осетины. Большая часть грузинских селений расположена в трех направлениях от Цхинвали: к северу, к юго-западу и к юго-востоку21. Осетинские (изредка — смешанные) селения чередуются с грузинскими. В окрестностях Ахалгори, где грузинских селений большинство, осетинские образуют замкнутые анклавы. Поэтому в такой этнической «пестроте» населенных пунктов военные действия сторон будут резко отличаться от традиционных, крайне сложно будет определить не только линию размежевания противников, но и объекты для поражения. При этом как грузинской стороне, так и осетинской будут присущи воинственность, высокий уровень самопожертвования, уверенность в своей правоте, неприхотливость, своеобразное понимание кодекса ведения боевых действий, отличное знание местности, языка, обычаев и т.д., то есть то, чего нет у миротворцев из третьих стран. Аналогичная ситуация возникнет в случае развязывания военных действий в Абхазии и вокруг Нагорного Карабаха.
20 Соответствующие соглашения о развитии трубопроводов были подписаны в 2007 году.
21 Самый проблематичный грузинский анклав, состоящий из девяти больших грузинских сел, находится к северу от Цхинвали.
■ И, наконец, в-пятых, западный менталитет весьма чувствителен к своим потерям (вспомнить хотя бы поспешный вывод войск США из Сомали, когда одномоментно было убито 11 американских военнослужащих). В связи с этим парламентам и правительствам западных стран нужна очень сильная аргументация (которой нет и не предвидится), чтобы принять решение о вводе воинских контингентов в зону «замороженных» или приостановленных конфликтов для проведения операций по принуждению к миру. Поэтому вопрос формирования и направления миротворческих сил западных организаций/союзов для действий на Центральном Кавказе без согласия парламентов, без соответствующего мандата или СБ ООН или ОБСЕ относится скорее к досужим рассуждениям Тбилиси. К тому же западноевропейские воинские подразделения довольно прочно привязаны к Балканам, к конфликтам в Ираке и в Афганистане, где они несут существенные потери, что вызывает обоснованную критику со стороны граждан стран Запада.
В долгосрочной перспективе невозможно предугадать, будет ли «вечный мир» на Центральном Кавказе характерной чертой XXI века или, как и в предыдущем веке, его ждут военные потрясения. Но очевидно одно — уже сегодня целесообразно ввести структурные изменения в существующие механизмы сохранения мира и стабильности на региональном уровне. Без определенных практических шагов как ОДЭР — ГУАМ, СНГ, России, так и Грузии попытки самостоятельно решать задачи по обеспечению территориальной целостности и безопасности на региональном уровне обречены на низкую эффективность. Для достижения ощутимых результатов неизбежен путь политических компромиссов, поэтому Тбилиси, Цхинвали и Сухуми, очевидно, следует отказаться от своих амбиций и двигаться навстречу друг другу. Ясно и другое: преодолеть психологические барьеры, расчистить путь к примирению сторон можно, лишь отказавшись от применения военной силы как средства решения любых спорных вопросов. Необходимо уточнить меры доверия и гарантии для невозобновления военных действий, разрешить проблемы беженцев и экономической реабилитации бывшей зоны конфликта. Одновременно следует соблюдать все двусторонние и многосторонние договоренности. Для этого нужны: политическая воля сторон, участвующих в урегулировании конфликтов; совпадение интересов государств, организаций/союзов на общем геополитическом пространстве; наличие возможностей по ликвидации угроз этим интересам совместными усилиями; соответствие практики миротворчества реально складывающейся обстановке в зонах конфликтов; наконец, наличие универсального подхода в разрешении под эгидой ООН дилеммы «самоопределение или территориальная целостность» государства. Можно предположить, что возникнут определенные трудности и проблемы, в том числе расхождения во взглядах при решении этих проблем на практике. Однако каждый шаг по объединению усилий конфликтовавших сторон, России и региональных организаций/союзов при урегулировании застарелых конфликтов станет очередным вкладом в фундамент глобальной и региональной безопасности, противодействия общим вызовам и угрозам совместными усилиями.
Существующий и перспективный баланс сил на Центральном Кавказе: дальнейшее продвижение НАТО на восток
Следует отметить, что по сравнению с Западной Европой, где четко просматривается стройная система региональной безопасности по линии ЕС/НАТО, как на постсоветском пространстве, так и в его субрегионе (на Центральном Кавказе) все еще продолжают-
ся процессы становления структур региональной безопасности. При этом можно выделить два основных этапа развития данных процессов. Первый — с 1991 года по конец 1990-х годов, доминантой которого была эволюция возникшего после распада СССР Содружества Независимых Государств. Второй — с 1999 года по нынешний день — характеризуется развитием субрегиональных институтов безопасности и постепенным свертыванием деятельности СНГ как механизма обеспечения безопасности на территории бывшего Советского Союза. При этом анализ хода развития текущих прогрессов в рамках Содружества показывает, что создать единое экономическое и общее военно-политическое пространство не удалось. Шансы на эволюцию СНГ в этом направлении в обозримой перспективе незначительны22. Видимо, последующий распад Содружества — историческая неизбежность. Вместо постепенно «угасающей» организации СНГ на постсоветском пространстве появились и действуют новые субрегиональные институты безопасности: ЕврАзЭС, ОДЭР — ГУАМ, ОДКБ, ШОС.
В рамках этих структур государства преследуют зачастую антагонистические интересы. Есть страны, связывающие вектор своего развития с Россией. Есть государства, стремящиеся в западные структуры (ЕС и НАТО). Это объективный процесс, связанный с тем, что межгосударственные разногласия на постсоветском пространстве еще сильны. Именно поэтому уровень приемлемого доверия, необходимый для объединения стран СНГ с целью создания некоего надгосударственного органа, обеспечивающего безопасное развитие всех государств Содружества23, так и не был достигнут. Опыт 1990-х годов, несмотря на определенные успехи в рамках Содружества, свидетельствует о просчетах и неудачах политического руководства стран-участниц во внешней политике по отношению к другим государствам, о проявлениях «изоляционизма», наличии «неоимперских» претензий, отсутствии четких целей и приоритетов, а также о подмене целенаправленной политики искусственными административными построениями, протокольными ритуалами и сотнями невыполняемых решений и соглашений в рамках СНГ24. Ряд субъективных и объективных факторов, имеющих место как в самом Содружестве, так и за его пределами, в значительной степени повлияли и продолжают влиять на масштаб, характер, сущность и содержание военно-политического сотрудничества между государствами-участ-никами СНГ.
■ Во-первых, в последнее время возникла реальная угроза отхода ряда государств Содружества от декларируемых принципов интеграции. Наблюдается снижение потенциала сотрудничества, накопленного в конце XX столетия. Подключение государств СНГ к процессам глобализации, растущее разнообразие их внешнеэкономических и внешнеполитических связей объективно влияют на всю систему сформировавшихся на пространстве Содружества межгосударственных от-
ношений25.
■ Во-вторых, все нагляднее проявляются признаки международной конкуренции за доступ к энергоресурсам стран СНГ, особенно в Каспийском регионе и в Центральной Азии. Стремление ряда ведущих государств Запада, Китая, Японии и стран исламского мира обеспечить свое участие в крупных проектах разработки и транспортировки сырьевых ресурсов в определенной мере сказалось и на военно-политической сфере взаимодействия.
22 См.: Новые вызовы безопасности и Россия // Совет по внешней и оборонной политике, 2002. С. 6.
23 Первоначально в рамках СНГ планировалось создать единые вооруженные силы и органы управления ими для обеспечения безопасности стран Содружества от внешней агрессии.
24 См.: Стратегия России: повестка дня для Президента. М., 2000. С. 74.
25 Об этом говорили президенты стран СНГ в Астане 16 сентября 2004 года в ходе совместного заседания Совета глав государств Содружества.
■ В-третьих, в начале XXI века качественно иная ситуация сложилась в сфере коллективной безопасности. Прежде всего это проявилось в отношении ряда государств СНГ к пролонгации Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года26. Именно конец 1990-х годов можно считать точкой отсчета фактического раскола СНГ по линии взаимоотношений с РФ и переориентации внешней политики ряда стран в результате изменения оценок и восприятия «российского фактора». К тому времени Содружество, сосредоточив усилия на минимизации негативных последствий распада СССР, так и не смогло начать действовать в качестве сколько-нибудь эффективного интеграционного института, в том числе в сфере безопасности. При этом за весь период «цивилизованного развода» бывших союзных республик политика России по отношению к партнерам по СНГ носила двойственный характер. Кремль, занятый проблемами внутренней консолидации власти, не обладал достаточными ресурсами влияния, чтобы собрать вокруг себя «ближнее зарубежье». Любые попытки трансформировать Содружество в военно-политическое объединение, особенно при доминирующей роли России, вызывали сопротивление политических элит ряда государств СНГ. Сотрудничество в сфере безопасности было фактически выведено из формата Со-дружества27.
В итоге на постсоветском пространстве сформировались группы государств, которые условно можно охарактеризовать следующим образом. Существуют три основные модели институтов региональной безопасности. С одной стороны, институты, ориентирующиеся на европейские и трансатлантические структуры безопасности, главным образом ОДЭР — ГУАМ; с другой — ОДКБ и ШОС, предлагающие самостоятельные подходы и механизмы реагирования на вызовы безопасности, хотя и не исключающие сотрудничества с западными институтами28. К третьей группе относятся государства, придерживающиеся нейтралитета в вопросах военной безопасности (например, Туркменистан).
При этом создание ГУАМ (что активно поддержал Вашингтон) было реакцией стран-членов на неэффективность СНГ, не имевшего серьезного международного влияния и все более превращавшегося из проекта политического сотрудничества в площадку столкновения разнонаправленных интересов. Изначально не планировалось, что ГУАМ будет развиваться прежде всего как институт обеспечения безопасности. Во-первых, это объяснялось ориентацией стран-участниц на евро-атлантическую интеграцию, включая военно-политическую сферу, а не на поиск самостоятельного регионального проекта сотрудничества в сфере безопасности. Во-вторых, для этого у них просто не было ни экономических, ни политических, ни военных ресурсов. Наконец, в-третьих, любая военно-политическая «заявка» ГУАМ переводила бы страны-участницы из разряда политических и экономических (в сфере поставок энергоресурсов) конкурентов России в ее прямых оппонентов по линии развития сотрудничества в сфере безопасности.
С точки зрения функционирования ГУАМ как структуры, нацеленной на «укрепление региональной безопасности во всех сферах деятельности»29, превращение ее в дееспо-
26 Протокол о продлении Договора в 1999 году подписали главы Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России и Таджикистана. Эти же государства стали членами ОДКБ, подписав 7 октября 2002 года в Кишиневе Устав ОДКБ и Соглашение о правовом статусе ОДКБ. Азербайджан, Грузия и Узбекистан с 1999 года приостановили свое участие в Договоре.
27 Исключение составляет ОС ПВО СНГ, но и в этом формате Россия формирует по существу комплекс региональных систем ПВО на основе двусторонних соглашений со странами-партнерами.
28 ОДКБ декларирует готовность к сотрудничеству, даже к институционализации с ЕС и НАТО, а ШОС больше ориентируется на развитие региональных проектов и (в перспективе) на активизацию сотрудничества не на западном, а на азиатском направлении.
29 См.: Ялтинская хартия ГУУАМ. 7 июня 2001 года [http://www.guam.org.Ua/180.536.0.0.1.0.phtml].
собную организацию региональной безопасности представляется весьма проблематичным. Наряду с вышеуказанными причинами это связано со сложностями определения сферы «региональной безопасности». Например, обладающий большой спецификой Центральный Кавказ вряд ли можно отнести к одному региону с Украиной и Молдовой, а членство Узбекистана, входившего с 1999-го по 2005 год в Организацию, окончательно размывало эту крайне условную региональную общность. Вместе с тем последние события дают основания полагать, что в ГУАМ продолжают рассматривать возможности развития военно-политического сотрудничества, с тем чтобы Организация сохраняла шансы со временем стать действующим институтом безопасности. Активно обсуждается идея создания миротворческого контингента ГУАМ и подразделений гражданской поли-ции30. Но это лишь фрагменты военной структуры, до создания дееспособной военной организации предстоит немалый путь. Вооруженные силы стран ГУАМ находятся на разных стадиях осуществления военной реформы. Если в Украине и отчасти в Грузии прогресс за последние несколько лет очевиден и накоплен опыт участия в международных операциях по поддержанию мира, то направления и стандарты военного строительства в Азербайджане и в формально нейтральной Молдове существенно отличаются от модернизации вооруженных сил стран-партнеров.
В настоящее время ОДКБ — единственная на постсоветском пространстве организация, которая создавалась именно как институт безопасности с акцентом на военное сотрудничество стран-членов. По сути, ОДКБ стала развитием военно-политического измерения СНГ, которое так и не удалось выстроить в формате Содружества31. В рамках ОДКБ были сформированы региональные подсистемы коллективной безопасности на кавказском, западном и центральноазиатском направлениях. Ее опорными элементами стали «Российско-армянские коалиционные силы» (созданы в 1996 г.), «Российско-белорусские коалиционные силы» (1999 г.) и «Коллективные силы быстрого развертывания Центрально-Азиатского региона» (КСБР ЦАР, 2001 г.). Это означает способность ОДКБ отвечать на военные угрозы с разных направлений. Военное участие Запада в центральноазиатских странах-членах ОДКБ часто заключается в содействии подразделениям, используемым в рамках этой структур. Например, в Казахстане аэромобильные силы составляют ядро миротворческого батальона республики «Казбат» и более всего пригодны в случае необходимости использовать силы быстрого реагирования.
Следует также отметить, что при подсчете стратегического баланса сил и средств, например на Центральном Кавказе, в прошлое уходят расчеты национальных потенциалов отдельно взятой страны. Их место занимает соотношение сил и средств по стратегическим (оперативно-стратегическим) направлениям коалиционных группировок войск/сил государств, связанных союзническими обязательствами в рамках существующих военно-политических договоров. Так, в современных условиях, исходя из численности и военно-технического оснащения группировок войск/сил вооруженных сил Армении, российского Северо-кавказского военного округа, Черноморского флота и Каспийской флотилии, а также военных баз РФ в Закавказье, приоритет в стратегическом балансе сил на многих оперативно-стратегических направлениях Центрального Кавказа как в воздушно-космической сфере, так и на море и на суше, принадлежит стра-нам-участницам ОДКБ.
30 Решение об этом было принято на заседании Совета министров иностранных дел Организации
25 сентября 2006 года в Нью-Йорке.
31 Принятая в 1995 году Концепция коллективной безопасности опирается на стремление стран-участ-ниц к сотрудничеству в военной и военно-политической сфере. Зона ответственности Организации включает территорию стран-членов, а Договор о коллективной безопасности декларирует их право на коллективную оборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН и предусматривает оказание ими взаимной помощи в случае агрессии против государства-члена.
Однако ситуация может резко измениться в случае вхождения в НАТО Грузии, а затем Азербайджана. Тогда стратегический маятник баланса сил качнется в другую сторону, то есть превосходство Альянса в регионе будет подавляющим. Пространство Кавказа станет сферой все более острого столкновения интересов мировых (в том числе региональных) держав и нарастающего дефицита безопасности, так как в ответ на очередное расширение НАТО на восток32 Россия будет предпринимать адекватные меры по защите своих национальных интересов и интересов своих союзников по ОДКБ. В итоге пострадают все: и Россия, и государства Центрального Кавказа, и Альянс.
Для Москвы увеличится бремя расходов на военные нужды, возникнет необходимость усиливать группировки войск/сил на кавказском стратегическом направлении, пересматривать соответствующие договорные обязательства как в рамках двусторонних отношений, так и в международном/многостороннем формате. Частично ответственность за это лежит на прежнем военно-политическом руководстве страны. Только политической близорукостью и непрофессионализмом руководства эпохи Горбачева — Ельцина можно объяснить отсутствие письменных гарантий для России со стороны Альянса о непродвижении военной структуры НАТО к границам РФ. До объединения Германии были даны торжественные обещания не расширять Североатлантический альянс на вос-ток33. Однако в дальнейшем к блоку присоединились страны Центральной и Восточной Европы, государства Балтии; сейчас идет речь о развертывании ПРО в Польше и Чехии, а также о возможном приеме в Альянс ряда республик бывшего СНГ. Поэтому эти обещания оказались просто дипломатической демагогией, что с горечью отмечал В. Путин на Мюнхенской встрече в 2007 году.
Для Тбилиси, например, вступление в НАТО будет означать значительное сокращение отношений с Москвой по многим направлениям, предоставление российских товаров и услуг по мировым ценам, ужесточение миграционной политики РФ, свертывание инвестиционных проектов и т.д. Однако, несмотря на нынешнее тяжелое экономическое положение Грузии, небывалыми темпами увеличиваются ее военный бюджет и военная мощь34. Согласно опубликованному ежегодному докладу Стокгольмского международного института по исследованию мира, в 2005 году власти Грузии потратили на закупку оружия на 143% больше, чем в 2004-м. Рост же расходов страны на вооружение стал самым высоким среди всех государств мира. Ведь 22% ВВП на военные нужды — слишком тяжелая ноша даже для развитых стран (для сравнения: военный бюджет РФ лишь чуть превышает 2,5% ВВП). Кроме того, как отмечает ежегодное издание «Jane’s Sentinel Security Assessment, Russia and the CIS», средства на повышение обороноспособности Грузии поступают и из США. Пятая часть (21%) всей военной помощи Соединенных Штатов бывшим республикам Советского Союза достается Грузии. Вторым финансовым спонсором в военной сфере является Турция. Существенный вклад вносят и другие страны НАТО или ближайшие партнеры Альянса. Во многих случаях эта помощь имеет для Тбилиси «безвозмездный» характер35. В последнее время Грузия наращивает свой
32 В соответствии с действующими Концепцией национальной безопасности и Военной доктриной России к потенциальной угрозе национальным интересам РФ относятся укрепление и расширение НАТО на восток, появление в непосредственной близости от российских границ иностранных военных баз и военных контингентов.
33 Выступая в Брюсселе 17 мая 1990 года, тогдашний Генеральный секретарь НАТО господин Вернер сказал: «Сам факт, что мы готовы не размещать войска НАТО за пределами территории ФРГ, дает Советскому Союзу твердые гарантии безопасности».
34 Согласно закону «О военных силах Грузии» максимальная численность военных сил этой страны в 2006 году составила 31 тыс. 878 чел. Из них в Министерстве обороны — 26 тыс.
35 Например, почти весь военный флот Грузии состоит из подаренных судов. Украина выделила сторожевой катер типа «Гриф» и ракетный катер «Конотоп». Один катер подарила Болгария, Греция — два и малый ракетный корабль. США предоставили более 20 млн долл. на модернизацию флота и подарили пять катеров. Литва передает Грузии два фрегата: «Жемайтис» и «Аукштайтис».
военный потенциал, закупая и получая вооружение и бронетехнику из Болгарии, Чехии, Украины, США, Турции, Македонии, Латвии, Литвы, Израиля и некоторых других государств (см. табл. 2).
Естественно, военные приготовления Грузии направлены не против своих ближайших соседей — России или Армении, а на оказание силового давления на непризнанные республики Абхазию и Южную Осетию, а также на возможную эскалацию утихших конфликтов.
Таблица 2
Основные показатели поставок ВС Грузии вооружения и военной техники в 2005—2006 годах
Виды вооружения и военной техники 2005 2006 (за 8 мес . ) Страны- поставщики
Танки Т-72 31 ед. 40 ед. л США Турция Болгария Чехия Украина Македония Румыния Сербия Босния Египет Израиль Венгрия 1
БМП-2 40 ед. 10 ед.
БТР-70, 80 15 ед. 10 ед.
Артиллерийские системы 34 ед. 35 ед.
Боевые самолеты Су-25 2 ед. 4 ед.
Вертолеты Ми-24 2 ед. 4 ед.
Вертолеты Ми-8 4 ед. 12 ед.
ПТУР 230 шт. 450 шт.
Стрелковое оружие 15 тыс. ед. 104 тыс. ед.
Боеприпасы ^ к стрелковому оружию более 2,2 млн шт. 1,5 млн. шт.
Россия неоднократно выражала озабоченность растущими поставками вооружений в Грузию. Озабоченность Москвы разделяет и международная общественность. Так, комиссар ЕС по внешним связям Бенита Фереро-Вальднер подвергла Грузию резкой критике за увеличение расходов на оборону и потребовала приостановить их36.
Для стран НАТО вступление Грузии и Азербайджана в Альянс, очевидно, повлечет свертывание того положительного потенциала, который был наработан в рамках Совета «Россия — НАТО». Все это будет усугубляться «замораживанием» диалога между Москвой и Брюсселем/Вашингтоном по глобальным проблемам, прежде всего военно-политическим. А сохранение такого механизма — объективная необходимость, если исходить из желания удержать российско-западные отношения в русле хотя бы и «прохладного», но все же партнерства. Тогда очередная волна низкоквалифицированных гастарбайтеров из Грузии и Азербайджана хлынет не в Россию, а в страны Запада.
Новые военно-стратегические условия также поставят Москву перед необходимостью уделять пристальное внимание обеспечению национальной безопасности на Цент-
36 На состоявшейся 29 августа 2006 года в Любляне международной конференции по безопасности.
ральном Кавказе, прежде всего военной, сохранению существующих и обретению потенциальных союзников. Это объективно требует внести соответствующие коррективы в политику, проводимую руководством государства по отношению к НАТО. Очевидно, вектор военно-политического и экономического развития будет переориентирован преимущественно на восток. Рассматривая тенденцию развития отношений по линии ГУАМ/НАТО — Россия/ОДКБ, нельзя исключать и вариант, когда в перспективе на Центральном Кавказе может окончательно сформироваться ряд недружественных по отношению к друг другу государств в рамках региональных объединений, что не будет способствовать региональной стабильности и безопасности.
Вместо заключения: противостоять или сотрудничать?
Различающиеся интересы, внешнеполитические и региональные ориентиры стран-участниц ГУАМ и ОДКБ, кардинальные различия их социально-экономических систем, политических режимов и военных потенциалов обусловливают относительную неустойчивость формирующихся структур безопасности, что приводит к размыванию их роли и ослаблению практической дееспособности. Ни ГУАМ, где не участвует Россия, ни ОДКБ пока не способны стать эффективными коллективными системами обеспечения безопасности на Центральном Кавказе в рамках скоординированной стратегии, политико-дипломатического диалога и сотрудничества. Отсутствие согласованных позиций стран-участниц организаций, недостаток сил и средств инструментально ведут к дублированию их структур и возникновению сходных инициатив и проектов в рамках каждой из них.
В современных условиях диалог ОДКБ с ГУАМ в принципе не налажен, хотя поле для взаимодействия этих двух организаций объективно существует. Например, сотрудничество в борьбе с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, торговлей оружием, «живым» товаром и нелегальной миграцией не только осуществимо, но и практически необходимо. ОДКБ уже накопила богатый практический опыт в этой сфере, которым организация вполне могла бы поделиться с соседями. А более эффективные действия ГУАМ на данном направлении способствовали бы общей стабилизации ситуации на Центральном Кавказе и разрешению проблем в этих сферах.
Вместе с тем относительная слабость данных институтов, различная внешнеполитическая ориентация, острая политическая конкуренция между ними и отсутствие скоординированной стратегии обеспечения безопасности, в том числе в институциональном плане, предоставляют возможность западным странам и организациям (НАТО, ЕС) наращивать активность на постсоветском пространстве, особенно на Центральном Кавказе. Однако это не означает автоматически, что борьба за лидерство между Россией и структурами Запада обязательно примет крайне острые формы, тем более выльется в противостояние.
В случае более гибкой политики государств-членов организаций, в первую очередь России, которая, с одной стороны, может взять на себя роль координатора инициатив по линии ОДКБ — ШОС, с другой — вести более активный и разносторонний диалог с западными институтами безопасности, конкуренция может быть направлена в сторону разделения ответственности, а не только сфер влияния. Для этого стратегическими ориентирами должны стать приоритет сотрудничества в вопросах противодействия общим внешним угрозам безопасности и активная координация политики как в рамках каждой из организаций, так и на межинституциональном уровне. Для Москвы
такое сотрудничество представляется действенной мерой, и она все чаще и отчетливее формулирует эту линию на «разделение труда» в рамках российско-западного партнерства. Так, на форуме национальных СМИ стран СНГ и Балтии (декабрь 2006 г., Москва) тогдашний министр обороны РФ С. Иванов заявил: «Дальнейшим логическим шагом по пути укрепления международной безопасности могла бы стать разработка механизма взаимодействия между НАТО и ОДКБ с последующим четким разграничением сфер ответственности»37. В развитие этого положения глава ОДКБ Н. Бордюжа по поручению Совета ОДКБ направил Генеральному секретарю НАТО предложение о налаживании контактов как по общим вопросам совместного анализа угроз, так и по конкретному сотрудничеству, направленному на предотвращение наркоугрозы из Афганис-тана38. Аналогичной линии ОДКБ придерживается и в отношении Евросоюза. Согласно позиции Секретариата ОДКБ, «развитие отношений государств-членов ОДКБ с ЕС в двустороннем аспекте подошло к такому рубежу, когда закономерно в повестку дня должен быть поставлен вопрос об отношениях между ОДКБ и Евросоюзом на многосторонней основе»39.
При большей согласованности политики между странами и между различными сферами деятельности организаций, при наличии политической воли к диалогу, поиску компромиссов и согласованию позиций как со стороны государств ГУАМ, их западных партнеров, так и со стороны России и ОДКБ, существует возможность, что их сотрудничество сможет внести позитивный вклад в решение конфликтов на постсоветском пространстве. Так, представляется теоретически возможным завершить урегулирование конфликтов с использованием уточненного механизма миротворчества. Одним из возможных вариантов развития процессов урегулирования конфликтов может стать трансформация текущих операций РФ и СНГ в комплексные многоаспектные операции под эгидой ООН/ ОБСЕ (при широком участии в них военного, полицейского и гражданского персонала других государств). Очевидно, что смена существующих мандатов миротворческих операций на многонациональные миротворческие миссии по мандату ООН/ОБСЕ для полного политического урегулирования кризисов могла бы дать толчок к разрешению большинства проблем. Акцент в выполнении будущих задач было бы целесообразно направить на обеспечение гарантий достигнутых сторонами договоренностей в военно-политической и экономической сферах, на реализацию миротворческо-полицейских функций в зонах безопасности.
В такой операции представляется возможность, не меняя военный компонент РФ, в рамках действующих миссий ООН и ОБСЕ в Грузии задействовать накопленный опыт НАТО по восстановлению разрушенной войной инфраструктуры субрегиона по линии военно-гражданских отношений — С1М1С (по аналогу использования групп восстановления провинций — PRT в ходе операции ИСАФ в Афганистане), а также по восстановлению органов демократической власти, прав и свобод местного населения (опыт миротворцев ОБСЕ). Такие подходы соответствуют правилам формирования и задействования миротворческих контингентов ООН на завершающем этапе миростроительства в зонах конфликтов. Тем более что власти Грузии, а также другие акторы, участвующие в мирном урегулировании «законсервированных» конфликтов, склоняются к необходимости более весомого участия ОБСЕ и НАТО в урегулировании конфликтов. Если же будет
37 Новый раздел Евразии // Независимая газета, 4 декабря 2006.
38 См.: Ответы статс-секретаря — заместителя министра иностранных дел России Г. Карасина на вопросы агентства «Интерфакс» по проблематике ОДКБ 8 ноября 2005 [http://www.mid.ru/ns-rsng.nsf/ 3a813e35eb116963432569ee0048fdbe/432569d800221466c32570b3002f4f3f?OpenDocument].
39 Тезисы Секретариата ОДКБ на Международной конференции «Стратегия диалога России и ОДКБ с Европейским союзом в сфере безопасности», Москва, 18—19 марта 2005 года.
достигнуто согласие всех сторон, включенных в построение мира, то на постсоветском пространстве в перспективе (наряду с российскими миротворцами) могут появиться и другие миротворческие контингенты. Смещение акцентов от поддержания мира к миростроительству позволит использовать накопленный потенциал сотрудничества для принятия более эффективных мер по обеспечению организованного возвращения беженцев и перемещенных лиц, экономической реабилитации регионов, пострадавших в ходе боевых действий. Тем более что главы государств и правительств стран НАТО и РФ договорились о сотрудничестве относительно кризисного урегулирования40. Кроме того, было принято решение о создании и дальнейшем развитии базовой концепции совместных миротворческих операций России/НАТО41. Первый документ в этой сфере был подготовлен Рабочей группой Совета «Россия — НАТО» в 2002 году42. Его можно взять за основу для создания подобных документов по сотрудничеству России с другими региональными организациями.
К сожалению, приходится признать, что на данный момент ни у стран ГУАМ, ни у Москвы фактически не проявляется заинтересованности и готовности к конструктивному диалогу, тем более к его формализации. НАТО и ЕС также воздерживаются от многоформатного диалога, традиционно сосредотачивая усилия на двухсторонних отношениях с государствами ГУАМ и ОДКБ. В свою очередь, США сохраняют самостоятельную роль и не заинтересованы ни по политическим, ни по прагматическим соображениям в налаживании диалога по линии ГУАМ — Россия/ОДКБ в качестве одного из гипотетически возможных вариантов разрешения «замороженных конфликтов». При этом внешние вызовы безопасности, которые имеют трансграничный характер и объективно представляют угрозу для всех стран Кавказа, на современном этапе развития постсоветских институтов оказываются вторичными по отношению к так называемому «российскому фактору». Это напрямую отражается в конкретных политических шагах, принимаемых руководством стран-участниц организаций, определяя направления развития организаций и практические проекты, которые они реализуют.
Вместе с тем авторы статьи рассчитывают на политическую дальновидность лидеров государств Кавказа и западных стран, а также руководителей региональных структур. Действуя в интересах своих граждан и мирового сообщества, они не должны допустить появления разделительных линий на Центральном Кавказе и новой «холодной войны» на постсоветском пространстве. Для этого нужна политическая воля сторон и шаги навстречу друг другу. Осторожный оптимизм здесь присутствует — общая система безопасности Западной Европы создавалась почти полвека, а субрегиональные структуры безопасности постсоветского пространства пока еще даже не отпраздновали свои 10-летние юбилеи. Очевидно, им нужно время для осознания того, что только объединенными усилиями можно преодолеть вызовы и угрозы региональной стабильности и безопасности.
40 Эта договоренность была достигнута на встрече в Риме 28 мая 2002 года.
41 Решение базировалось на основе Основополагающего акта 1997 года, в котором указано, что в случае достижения консенсуса в ходе консультаций Совет «Россия — НАТО» будет принимать совместные решения и осуществлять совместные действия в каждом конкретном случае, включая участие на равноправной основе в планировании и подготовке совместных операций, в том числе миротворческих, под руководством СБ ООН или под ответственностью ОБСЕ.
42 См.: Political Aspects of a Generic Concept of Joint NATO-Russia Peacekeeping Operations. Annex 1.
