Группировка земельных участков при определении вида их использования в ходе государственной кадастровой оценки Текст научной статьи по специальности «Право»

001: 10.24412/2072-4098-2023-12267-16-32

Группировка земельных участков при определении вида их использования в ходе государственной кадастровой оценки

К.Э. Билей

кандидат технических наук, заместитель начальника отдела оценки ГБУ «Кадастровая оценка» (г. Санкт-Петербург)

Карина Эдуардовна Билей, karinkamyr@yandex.ru

В оценочном сообществе не утихают споры о качестве кадастровой оценки, степени родства между кадастровой и рыночной стоимостями и ее установлении в размере рыночной стоимости в рамках статьи 22.1 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 237-Ф3 «О государственной кадастровой оценке» (далее -Закон № 237-ФЗ). Представляется, что одной из основных причин существенного различия между двумя величинами являются ошибки, допущенные при определении вида использования объекта недвижимости. Ведь сколь качественными и точными не были бы разработанные в процессе государственной кадастровой оценки (далее - ГКО) модели определения кадастровой стоимости к существенным завышениям или занижениям налоговой базы, как правило, приводят ошибки группировки. Именно группа в последующем и определит модель оценки кадастровой стоимости.

Особенно актуальным этот вопрос становится при формировании института ГКО и наделении бюджетных учреждений (далее - ГБУ) полномочиями по определению кадастровой стоимости в соответствии с Законом № 237-ФЗ, включающими также мероприятие по проведению группировки объектов недвижимости. В целом, группировку можно разделить на первичную группировку, позволяющую установить вид использования земельно-

го участка посредством присвоения ему соответствующего кода расчета, и группировку, в процессе которой происходит последующее объединение участков с установленным видом использования в оценочные группы, которые в дальнейшем определяют метод и способ расчета кадастровой стоимости. В общем случае процесс группировки состоит из нескольких этапов. В первую очередь устанавливается вид использования объекта, в том числе на основе анализа сведений о видах разрешенного использования (далее - ВРИ), приведения их наименований в соответствие с классификатором ВРИ, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412 (далее - Классификатор ВРИ), а затем уже на основе единства факторов стоимости, оказывающих одинаковое влияние на ее величину, формируются оценочные группы (см. рис. 1).

Основная цель группировки по оценочным группам - применение для объектов оценки, включенных в группу, единых метода и модели определения величины кадастровой стоимости. Однако законодательно правила или принципы отнесения земельных участков к тому или иному виду использования не установлены, что, с одной стороны, позволяет творчески подойти к вопросам группировки, а с другой - может привести к судебным расходам.

Рис. 1. Схематичное представление этапов группировки земельных участков по видам их использования и оценочным группам

Анализ законодательной базы

Работы по определению кадастровой стоимости земель, например, населенных пунктов, и до вступления в силу Закона № 237-Ф3 предусматривали проведение группировки земельных участков, но только для ВРИ, расчет стоимости которых осуществлялся на основе построения статистических моделей. Понятие «первичная группировка» в Правилах проведения ГКО земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316 (далее - Правила проведения ГКО), отсутствовало. Неким ее подобием можно охарактеризовать процедуру отнесения участка к одной из 17-ти групп ВРИ на основе сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), предусмотренную Методическими указаниями о ГКО земель населенных пунктов, утвержденными приказом Министерством экономического развития Российской Федерации от 15 февраля 2007 года № 39 (далее - Методика № 39). Однако такое сравнение достаточно условно, ведь в действующей редакции Методических указаний (далее - Методические указания) предусмотрены 252 кода расчета вида использования земельных участков (см. [5]).

Согласно ретроспективному анализу за-

конодательства в области ГКО, а именно ее методического обеспечения, вид использования объектов недвижимости в разных редакциях Методических указаний мог быть определен как на основе фактического использования, так и на основе ВРИ, содержащихся в ЕГРН. Так, в первой и второй редакциях Методических указаний, утвержденных приказами Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 226 (далее - Методические указания № 226) и от 9 августа 2018 года № 419, содержалось однозначное требование понимать под видом использования фактическое (текущее) использование объекта недвижимости (пункты 1.2 и 1.8). При этом вид использования объекта недвижимости определялся по согласованию с уполномоченным органом и органами местного самоуправления с учетом ВРИ участка, ВРИ объектов капитального строительства (далее - ОКС), фактического использования участка и расположенных на нем ОКС. Информация о виде использования дополнялась сведениями о соответствующих источниках, согласно которым он был определен. В качестве таких источников также могли быть указаны реквизиты документов, полученных по итогам предыдущей ГКО или оспариваний.

Однако смену концепции можно было проследить уже в следующей (от 9 сентя-

бря 2019 года) редакции Методических указаний № 226, в которой под видом использования понимался ВРИ, зарегистрированный в ЕГРН, за исключением случаев, когда в ГБУ была подана декларация о характеристиках объекта недвижимости (далее - декларация) с подтвержденными сведениями о фактическом использовании, которое не противоречит ВРИ.

Такое важное уточнение в законодательстве достаточно серьезно ограничивает случаи, когда информация о фактическом использовании, указанная в декларации, может быть использована при определении кадастровой стоимости. Так, сведения могут быть использованы, если ВРИ участка включает несколько возможных к осуществлению на его территории видов деятельности. Например, ВРИ «Объекты дорожного сервиса» включает сразу несколько ВРИ, предполагающих различные виды исполь-

зования, указание в декларации одного из которых может быть учтено при дальнейшем отнесении участка к соответствующей его использованию оценочной группе (см. рис. 2).

Процедура согласования сведений о фактическом использовании объектов с уполномоченным органом государственной власти субъекта или органами местного самоуправления также претерпела изменения и стала необязательной.

При решении Правительства Российской Федерации о перераспределении полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее также - Росреестр) с наделением последнего функциями по нормативному правовому регулированию в области ГКО, представленная концепция была сохранена и

ВРИ

_____ Объекты

дорожного сервиса

______Заправка

транспортных средств

Обеспечение 4.9.1.2 ^ дорожного отдыха

<3-9-1-0

Автомобильные мойки

Слал Т~-\ Ремонт 4.9.1.4

---—^автомобилей

ВИД ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

С.---Размещение

04:095^) автозаправочных станций

С04:096^)

----- _—^

Размещение магазинов сопутствующей торговли

Предоставление гостиничных услуг в качестве придорожного сервиса

Размещение

---„автомобильных моек

04:098^ и прачечных для автомобильных принадлежностей

Размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей

04:099

ОЦЕНОЧНАЯ ГРУППА

АЗС - автозаправочная станция, ТОРГ - объект торгового использования, ГОСТ - объект гостиничного обслуживания, СТО - станция технического обслуживания и автомобильных моек

Рис. 2. Возможные к осуществлению на земельном участке виды использования, непротиворечащие его ВРИ, и соответствующие им оценочные группы

существенные для группировки изменения в текст действующих Методических указаний [5] внесены не были. Таким образом, в качестве основного источника, позволяющего определить вид использования участка, в первую очередь выступают сведения о ВРИ, которые определяют, как будут эксплуатироваться участок и расположенные в его границах ОКС. При этом право выбора любого ВРИ из предусмотренных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны остается за правообладателем земельного участка. От результата такого выбора зависит дальнейшая величина налога, а в некоторых случаях - и величина арендной платы, что может вызывать определенную заинтересованность правообладателя в завышении или занижении таких величин. Анализы судебной практики и законодательства относительно обязанности правообладателя по внесению в ЕГРН выбранного ВРИ подробно представлены в статье [7].

В действующих нормах законодательства однозначно не установлены основания для осуществления пересчета кадастровой стоимости участка, в сведения ЕГРН которого внесены изменения. Так, Методическими указаниями, утвержденными приказом Министерством экономического развития Российской Федерации от 12 августа 2006 года № 222, такие основания были определены, а именно:

• уточнение площади участка;

• изменение категории земель и (или) ВРИ участка.

Сведения об этих характеристиках содержались в ЕГРН и оказывали непосредственное влияние на кадастровую стоимость. При изменении целевого назначения и вида функционального использования применялись средние значения показателя кадастровой стоимости группы, соответствующей измененному ВРИ, для территориальной единицы (кадастровый квартал населенного пункта, муниципальный район,

городской округ, субъект в целом). Уполномоченным по определению кадастровой стоимости таких участков, а значит и их группировку, являлась Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

В настоящее время полномочия по пересчету кадастровой стоимости закреплены за бюджетным учреждением, однако его основания законодательством четко не обозначены. Так, пересчет кадастровой стоимости осуществляется в случаях, когда внесение изменений в сведения ЕГРН об объектах недвижимости повлекли изменение их кадастровой стоимости. Как правило, нечеткость такой формулировки в законе приводит к различной ее интерпретации и, как следствие, к разным основаниям для пересчета кадастровой стоимости. Например, при определении вида использования участка исходя из фактического смена ВРИ в ряде случаев может не являться основанием для пересчета его кадастровой стоимости.

Подход бюджетных учреждений к группировке земель

Как показали доклады и обсуждения в рамках ежегодных научно-практических конференций и заседаний экспертной группы по обеспечению нормативного методического сопровождения ГКО, в интерпретации отдельных положений Методических указаний имеются расхождения, что, конечно же, не отвечает принципу единства методологии определения кадастровой стоимости на территории всех субъектов Российской Федерации 1.

Для анализа подходов к группировке земельных участков, применяемых в разных субъектах страны, по инициативе ГБУ «Кадастровая оценка» был проведен опрос бюджетных учреждений, целью которого являлось установление основы определения вида использования земель - ВРИ или

1 Материалы конференции размещены на официальном сайте http://guko.commim.gov.spb.ru/konferencija-2022/ т^епа!у-ко^егепсп/

сведения о фактическом использовании. Были опрошены 84 учреждения, ответ был получен от 35.

Согласно собранной статистике при единовременной ГКО земель во всех субъектах Российской Федерации в 2022 году определение вида использования участков исключительно на основе ВРИ было осуществлено в 7 субъектах (Забайкальский край, Пермский край, Астраханская область, Еврейская автономная область, Республика Карелия, Республика Татарстан, Ямало-Ненецкий автономный округ). Причем изменение подхода к группировке можно наблюдать в трех последних из названных субъектов, что, вероятно, связано с методическими изменениями. Так, до вступления в силу изменений в Методические указания № 226 группировка в названных субъектах проводилась с учетом фактического использования.

Сведения о фактическом использовании и о ВРИ в ГКО 2022 года легли в основу группировки земель в 21 бюджетном учреждении. Наиболее распространенным случаем является прямое исполнение действующей нормы (пункт 2 Методических указаний), согласно которой вид использования определяется в общем случае на основе ВРИ, а фактическое использование учитывается при наличии у бюджетного учреждения декларации с такими сведениями. К тому же одни бюджетные учреждения используют сведения о фактическом использовании, полученные от органов местного самоуправления. Другие же, придерживаясь концепции группировки на основе сведений о ВРИ, применяют анализ фактического использования в единичных случаях, когда имеются несоответствия между ВРИ и назначением ОКС, расположенных в границах участка, или если ВРИ не позволяет однозначно установить вид использования. Иной подход к выборочному анализу фактического использования применяется, когда анализ проводится для

участков определенного сегмента. Например, в Республике Тыва в качестве такого объекта исследования были выбраны земли, относящиеся к сегменту «Предпринимательство».

Анализ фактического использования при группировке земель в обязательном порядке проводился в 7 субъектах (Ставропольский край, Нижегородская область, Саратовская область, Тамбовская область, Ненецкий автономный округ, Рязанская область, Санкт-Петербург) вне зависимости от методических изменений. Исключением можно считать город Санкт-Петербург, в котором группировка земель при ГКО в 2018 и 2022 годах была проведена с учетом фактического использования, а в 2020 году - как реакция на смену концепции в Методических указаниях исходя из ВРИ. Такое возвращение к фактическому использованию в 2022 году было связано с получением ответного письма от Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии 2, в котором на предложение уполномоченного органа власти Санкт-Петербурга о внесении изменений в Методические указания в части группировки содержалось заключение о том, что внесение изменений в части определения кадастровой стоимости участков по фактическому использованию представляется избыточным. В письме содержались отсылки к различным положениям Методических указаний, касающимся единства судьбы земельного участка и расположенных в его границах ОКС, а также обязанностей бюджетного учреждения по сбору информации, необходимой для целей ГКО, в том числе об использовании объектов.

Вторая часть опроса касалась группировки земель сегмента «Сельскохозяйственное использование» и анализа их будущего использования. Так, анализ возможного будущего сельскохозяйственного использования земельных участков сегмента «Сельскохозяйственное использование», пред-

Письмо было направлено в рамках рабочего взаимодействия, в открытом доступе его нет.

2

усмотренный в пункте 57.3 Методических указаний, проводился в 6 субъектах (Республика Татарстан, Республика Тыва, Республика Хакасия, Кировская область, Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ). Например, группировка земельных участков Ненецкого автономного округа, предназначенных под оленеводство и переданных нефтяным компаниям под производственную деятельность, проводилась исходя из сведений об их планируемом использовании. Остальные субъекты при группировке сельскохозяйственных земель не применяли анализ будущего использования.

Таким образом, выбор подхода к группировке земель может зависеть от следующих факторов:

• редакция методических указаний, действующая на момент проведения ГКО, а также результат их интерпретации;

• развитость межведомственного взаимодействия в части предоставления необходимой информации для группировки, согласования и уточнения видов использования;

• качество и полнота исходной информации о характеристиках объектов недвижимости, содержащихся в перечне объектов недвижимости, подлежащих ГКО (далее - Перечень);

• штатная численность сотрудников ГБУ и количество объектов оценки.

Предпосылки к разработке правил группировки

Как показывает практика рассмотрения обращений о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости земельных участков, и заявлений об исправлении ошибок, допущенных при ее определении, наиболее часто встречающейся ошибкой является ошибка группировки (порядка 97 процентов от всех принятых решений о пересчете кадастровой стоимости в Санкт-Петербурге). Это приводит к необходимости формализации, раз-

работки и совершенствования уже существующих в бюджетном учреждении правил группировки участков.

Игнорирование фактического использования и определение кадастровой стоимости участка только исходя из сведений о ВРИ, как правило, приводят к существенному занижению его стоимости и не отражают вероятную сумму типичных для рынка затрат, необходимых для приобретения такого участка на открытом и конкурентном рынке. В процессе подготовки к ГКО происходят непрерывный сбор и актуализация различной информации, необходимой для последующего корректного определения ценообразующих факторов объектов недвижимости и определения их кадастровой стоимости.

Допустим, ВРИ участка подразумевает размещение промышленных объектов, в то время как фактически на участке расположен действующий бизнес-центр. Его кадастровая стоимость, определенная исходя из сведений о ВРИ по статистической модели, разработанной для земель производственного использования, составит порядка 5,8 миллиона рублей, а стоимость исходя из информации о фактическом использовании по статистической модели объектов делового управления, построенной на основе рыночной информации о сделках и предложениях на аналогичные участки коммерческого использования - 28 миллионов рублей. В этом случае стоимости отличаются более чем в 4,8 раза!

В соответствующих пунктах Методических указаний содержатся положения, которые также являются предпосылками для разработки более детальных правил и алгоритмов группировки земельных участков (см. табл. 1).

ВРИ земельного участка как основа его вида использования

Сведения о разрешенном использовании участка могут быть представлены сразу в нескольких полях Перечня (см. табл. 2,

Таблица 1

Анализ отдельных положений Методических указаний [5], касающихся группировки земель

Пункт Формулировка положения Реализация положения при группировке земель в рамках ГКО

2 (абзац 6) В случае подтверждения информации о фактическом использовании объекта недвижимости, соответствующем виду (видам) разрешенного использования, определенному (установленному) в отношении такого объекта недвижимости и содержащемуся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) по состоянию на дату проведения государственной кадастровой оценки, на основании поданной в бюджетное учреждение декларации о характеристиках объекта недвижимости ... для целей Указаний в качестве вида использования принимается такое фактическое использование объекта недвижимости Систематизация и хранение сведений о фактическом использовании участков, содержащихся в декларации

2 (абзац 7) В остальных случаях в качестве вида использования учитывается вид (виды) разрешенного использования, назначение или наименование объекта недвижимости, определенные (установленные) в отношении такого объекта недвижимости и содержащиеся в ЕГРН по состоянию на дату определения кадастровой стоимости Создание словарей и алгоритмов, позволяющих однозначно определить вид использования объекта на основе информации Перечня, содержащейся в сведениях о ВРИ

8 (абзац 1) При определении кадастровой стоимости объекта недвижимости бюджетное учреждение исходит из того, что использование такого объекта недвижимости в соответствии с его разрешенным использованием и назначением или наименованием может быть продолжено без нарушения требований земельного законодательства и законодательства в сфере градостроительной деятельности Проведение анализа градостроительного зонирования и учет регламента при установлении вида использования

8 (абзац 2) Определение кадастровой стоимости объекта недвижимости осуществляется на основе того вида использования из определенных (установленных) для него видов использования, который позволяет использовать его наиболее эффективно, что приводит к максимизации его стоимости Назначение группы исходя из вида использования с наибольшей кадастровой стоимостью (принцип максимизации стоимости)

9 Определение кадастровой стоимости должно осуществляться на основе единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости Использование сведений об ОКС, расположенных в границах участка: площадь, назначение, подгруппа

10 Земельный участок характеризуется его целевым назначением (принадлежностью земельного участка к определенной категории земель) и (или) разрешенным использованием, а также видом осуществляемой на нем деятельности Сбор и обработка сведений об использовании территорий, в том числе анализ материалов аэрофотосъемки

...бюджетное учреждение вправе направить в органы государственной власти субъекта Российской Федерации или в органы местного самоуправления, уполномоченные на утверждение правил землепользования и застройки (внесение изменений в них), для согласования предполагаемого наименования вида разрешенного использования такого земельного участка, определенное в соответствии с классификатором [2] Приведение в соответствие наименований ранее установленных ВРИ, присутствующих в Перечне, действующему классификатору ВРИ

-о

I

15

сь

I

то

I §

О

аим

I— I—

скн уан - ¥ к £ ио о

I 1 св о вин онл зео .0 ц с леу в

о п с

с

а

ида дя

ви одх

1 * но а в о с

о н н ае лл

о С

с

мо он ка сг ер чо

та

о

н

вд о 2

в уп т у

^ а?

<3 св. ^

с ^ 1

о ^ <и

X о ^

~ О оо

§ 1- св

О _

.0 С О I >.

шло :г 1_ ^

5 о «

С О о о

й © | о о нн тно

©о иче ном ем до

оу рц

ти сл аб з аб

а)

в с

м

а)

нн ла ог пр уо

ние в в

I 1 I

ф <В ^ ■Г ° ^

та £ 8

р

е д

е с

2

у

н н

о р

к е л

о

т

е у

р

я с ио нм еи

лж вж

е

ат ^ н

огД св сб

Шо ш

с

р

ио

ш ||

е ен

ид

р

р у

ее во

а ет

нж

а> <2 ны б ен х),

чое ни мв

со сч

рои- по тро и

си оц да ат рн ге

тов уок

тк д а

хи ын на вв

ио тр

аи мн ро оз

л а н А

ьо лд е

тх иы он ри

о * ов до ак рт гс а

, ч иу

тор ьны

иь рл ре ем те з

ек ов в но

иро лан ан х

лы пн

ье

св I

§ 2 ро из зь

ло ап нс аи

о р

* 8

е тс руе мос

щСВ *

ОС £ п( д

п е в, н

о

ее та еуе

ууб кбо

н

е

3

о н т о в

8 I

та >х

1 -а

в овк

т с а

ч

у

х ы н ь л е м е з

I

сь та щ

§ §

с о

4 §

о; ^ £

О о

>. I

Ю I

О (Ь

£Х Щ

о

>х §

! о -а

о

с

о в

о Р

ь *

8 I

св ^

но ем ле еа дг

еа £ *

ие

ю ю

с. 24), что требует проведения анализа содержания этих полей, разработки правил и формирования допущений, в особенности при наличии противоречий между полями.

Основная проблема, связанная с анализом полей Перечня, содержащих сведения о ВРИ, с одной стороны, связана с быстрым изменением законодательства, а с другой -с отсутствием своевременной актуализации ряда нормативных документов. Так, коды расчетов видов использования, содержащиеся в приложении 1 Методических указаний № 226, изначально были разработаны на основе действующего на тот момент классификатора ВРИ, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 (далее - Классификатор ВРИ № 540), на основании которого до недавнего времени заполнялось поле Lan-Шве. Таким относительно недолгим своим существованием (с 2014 года) и объясняется «скромное» заполнение этого поля. При этом в последующие редакции Классификатора ВРИ № 540 вносились существенные изменения - классификатор дополнялся новыми ВРИ, а в уже существующие наименования и содержания ВРИ вносились корректировки. Кроме того, в апреле 2021 года этот классификатор утратил силу в связи с изданием действующего Классификатора ВРИ. При этом существенные изменения в приложение 1 Методических указаний внесены не были. Так, например, ВРИ 1.5.1 «Виноградарство» появился в редакции Классификатора ВРИ от 16 сентября 2021 года, а ВРИ 3.2.4 «Общежития» значился еще в редакции Классификатора ВРИ № 540 от 4 февраля 2019 года, но соответствующие им виды использования в Методические указания не внесены и по настоящее время. Это, безусловно, требует актуализации Методических указаний в указанной части.

За вносимыми законодателем изменениями в классификаторы ВРИ также не успевали и классификаторы, встроенные в XML-схему межевого плана, что приводи-

ю

Zl о ь

5

OV

о

CD го тз

CD

Таблица 2

Сведения о ВРИ участка в составе полей Перечня

Элемент Перечня Наименование Формат поля Пример Примечание

Utilization Вид разрешенного использования участка по классификатору видов использования земель Кодовое 142007000000 * Заполняется в соответствии с ранее использовавшимся классификатором видов использования земель сборника классификаторов Росреестра. В некоторых случаях позволяет уточнить вид использования при группировке. Наименования ВРИ этого поля требуют приведения их в соответствие наименованиям действующего Классификатора ВРИ. Заполнено для 92 процентов от объектов Перечня

ByDoc Вид разрешенного использования участка по документу Текстовое Благоустройство территории В случаях наличия у участка более одного ВРИ является единственным источником, в котором содержится эта информация. В связи с текстовым форматом заполнения может содержать различного рода опечатки и ошибки. Заполнено для 99,5 процента от объектов Перечня

LandUse Вид разрешенного использования земельного участка в соответствии с классификатором Кодовое 214023000000** Продолжительный период времени не позволял вносить наименования ВРИ в соответствии с действующим Классификатором ВРИ, так как отсутствовала актуальная соответствующая ему версия классификатора. Как правило, полностью повторяет поле ByDoc. Заполнено для 10 процентов от объектов Перечня

Permitted-UseText Разрешенное использование Текстовое Для иных видов использования, характерных для населенных пунктов Является текстовой расшифровкой поля Utilization

j=

CD I

CD +

CD

CD GO

Код соответствует наименованию ВРИ «Для иных видов использования, характерных для населенных пунктов». * Код соответствует наименованию ВРИ «Земельные участки (территории) общего пользования».

ло к необходимости использования неформализованного поля ByDoc. По состоянию на декабрь 2022 года эта проблема решена посредством технического обновления классификатора. Также в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в отношении земельного участка могут быть установлены несколько основных ВРИ, что не предусмотрено форматом записи поля LandUse. В вязи с этим поле Перечня, содержащее сведения о ВРИ участка по документу (поле ByDoc), по-прежнему остается основным источником информации о виде его использования.

Кроме того, как показывает шестилетний опыт работы с Перечнями, дополнительным и достоверным источником, позволяющим уточнить вид использования участка в рамках его ВРИ, являются анализ адресной характеристики, описание адреса (местоположения) объекта и выявление так называемых масок ключевых слов. В особенности это актуально для участков, используемых в целях обеспечения коммунальными услугами, в частности, при определении видов использования с кодом расчета 03:011 (ключевые слова в адресе: «газораспределительная сеть», «участок ЛЭП», «ВЛ 110 кВ», «ВЛ 220 кВ», «ВЛ 330 кВ», «опора», «электросеть», «водопроводная сеть») и 03:012 (ключевые слова в адресе: «ТП №», «ТП -», «контейнерная площадка», «подстанция», «скважина»), а также для участков, предназначенных для размещения объектов различной инфраструктуры (ключевые слова в адресе: «участок ж/д», «подъездной путь», «трамвайные линии», «нефтепродуктопровод», «газопровод», «улично-дорожная сеть», «КАД»). Именно при использовании ключевых слов в сочетании с определенными ВРИ для 5 процентов от объектов Перечня был установлен их вид использования в процессе проведения ГКО 2022 года в Санкт-Петербурге.

Таким образом, при анализе сведений о ВРИ участка перед бюджетным учреждением стоят сразу несколько задач: при-

ведение наименований ранее установленных ВРИ в соответствие с действующим Классификатором ВРИ, при необходимости их согласование с уполномоченными на утверждение и внесение изменений в правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) органами государственной власти, разработка и пополнение по мере поступления информации о новых сочетаниях ВРИ, содержащихся в соответствующих полях Перечня, технических словарей соответствия ВРИ и видов использования.

Установление фактического использования объектов недвижимости

Отсутствие в действующих нормах законодательства однозначно установленного перечня источников, которые могут быть использованы при группировке, зачастую приводит к минимизации сбора и использования бюджетными учреждениями сведений о фактическом использовании ввиду неоднозначной легитимности их источников. И если, например, для целей налогообложения объектов, указанных в статье 378.2 Налогового кодекса Российской Федерации, такие источники однозначно определены соответствующими нормами федерального законодательства, то выбор и обоснование их для целей ГКО возложены на бюджетное учреждение.

Так, при определении кадастровой стоимости земель в Санкт-Петербурге в целях установления их фактического использования анализируются следующие источники:

• декларации (в том случае если указанное в них фактическое использование не противоречит сведениям о ВРИ участка);

• решения бюджетного учреждения, принятые по итогам рассмотрения заявлений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости;

• замечания к проекту отчета при наличии представленных документов или ссылок на такие документы, под-

тверждающие фактическое использование;

• информация об ОКС, расположенных в границах земельного участка (подгруппа, назначенная в процессе группировки, результаты обследований, проведенных Комитетом по контролю за имуществом Санкт-Петербурга);

• информация государственного земельного надзора об использовании участка;

• материалы оспаривания кадастровой стоимости;

• материалы аэрофотосъемки;

• данные из открытых источников информации сети «Интернет».

При этом на практике в процессе анализа фактического использования участка двумя особыми с точки зрения определения способа расчета кадастровой стоимости и часто встречаемыми с точки зрения группировки случаями являются ситуации, когда несколько ОКС, расположенных в границах одного участка, используются под разные функции, и на участке расположен многофункциональный ОКС.

При наличии информации о доле площади, занимаемой каждым из видов фактического использования в здании, возможно рассчитать соответствующие такому распределению коэффициенты экспликации и использовать их при определении кадастровой стоимости такого многофункционального земельного участка, как, например, это было реализовано в рамках ГКО земель Москвы в 2022 году (см. [12]). Сведения о фактическом использовании объектов недвижимости для целей ГКО в утвержденном порядке (см. [13]) собираются в соответствии с методикой его установления и передаются в виде актов бюджетному учреждению. Однако в большинстве бюджетных учреждений подобных сведений нет, а для проведения обследований собственными силами отсутствуют как тру-

довые ресурсы, так и полномочия, что приводит к необходимости разработки правил и допущений.

Так, ГБУ Санкт-Петербурга руководствовалось правилом «двадцати процентов», разработка которого отчасти основывалась на налоговом законодательстве, а также на информации перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, и соответствующих актах обследования.

В случае если в границах участка расположены несколько ОКС различного использования, то определение вида использования такого участка основывается на функции, которую выполняет ОКС с превалирующей (наибольшей) площадью. При этом суммарная площадь ОКС делового, административного или коммерческого назначения и (или) ОКС, используемых в целях размещения торговых объектов, объектов общественного питания и (или) объектов бытового обслуживания (Бком) должна составлять менее 20 процентов от общей площади всех ОКС. В противном случае вид использования земельного участка устанавливается исходя из коммерческой функции капитальных объектов 3.

Пример 1

На участке с ВРИ «Для размещения промышленных объектов» расположены два складских здания площадью 1 880 квадратных метров (Б1), 1 397 квадратных метров (в2) и магазин площадью 850 квадратных метров (Бком). В таком случае суммарная площадь складской функции (Б1 + в2) составляет 3 277 квадратных метров, а общая площадь всех ОКС (Эобщ) - 4 127 квадратных метров. Учитывая «правило 20 процентов», кадастровая стоимость этого участка должна быть определена исходя из вида его использования по коммерческой функции, так как ее доля составляет более 20 процентов

3 Под коммерческой функцией автор понимает деятельность ОКС делового, административного или коммерческого назначения и (или) ОКС), используемые в целях размещения торговых объектов, объектов общественного питания и (или) объектов бытового обслуживания.

от общей площади всех ОКС (Бобш), распо- ветствующего ВРИ участка. ложенных на участке: Б

общ■

, / Бобш = 20,6%.

Пример 2

В границах участка расположены несколько зданий:

• ангар (Б1) - 956 квадратных метров;

• магазин (Бком) - 250 квадратных метров;

• ремонтная мастерская (Б2 ) - 85 квадратных метров.

Общая площадь ОКС (Бобщ) на участке -1 291 квадратный метр. Вид использования участка в таком случае определяется по виду использования ОКС с превалирующей (наибольшей) площадью, так как коммерческая функция составляет менее 20 процентов: Бком / Бобщ = 19,4%.

Пример 3

В границах участка расположено административно-производственное здание, часть помещений которого занимает офисный центр, а часть используется под швейное производство. Согласно сведениям, содержащимся в акте обследования здания, офисы занимают менее 20 процентов. Вид использования участка с учетом «правила 20 процентов» - производственная деятельность.

Если информация о распределении площадей по разным функциям недоступна и отсутствуют сведения о преобладающей функции, а хотя бы одна из функций соответствует ВРИ участка, то вид использования участка устанавливается на основе такого вида разрешенного использования участка. В противном случае применяется принцип максимизации стоимости.

Пример 4

ВРИ участка «Производственная деятельность». В его границах расположено административно-производственное здание. Информация о распределении площадей по функциям отсутствует. В таком случае вид использования участка определяется исходя из вида деятельности, соот-

Пример 5

На участке с ВРИ «Склады» расположен торгово-офисный центр. Так как виды деятельности, осуществляемые на участке, противоречат ВРИ, вид использования устанавливается исходя из принципа максимизации его стоимости.

Принцип максимизации стоимости

Принцип максимизации стоимости, предусмотренный абзацем 2 пункта 8 Методических указаний, позволяет определить кадастровую стоимость участка, включающего несколько возможных к осуществлению видов деятельности. При этом можно выделить следующие случаи:

• содержание ВРИ включает несколько видов использования, относящихся к разным оценочным группам (например содержание ВРИ 4.9.1 «Объекты дорожного сервиса», см. рис. 2);

• описание ВРИ содержит более одного вида использования, относящегося к разным оценочным группам (например содержание ВРИ 9.2.1 «Санаторная деятельность» подразумевает 2 вида использования: размещение санаториев, профилакториев, бальнеологических лечебниц, грязелечебниц, обеспечивающих оказание услуги по лечению и оздоровлению населения -код расчета 09:021, обустройство лечебно-оздоровительных местностей (пляжи, бюветы, места добычи целебной грязи) - код расчета 09:022);

• ВРИ представлен перечислением нескольких ВРИ, которые относятся к разным оценочным группам (например содержание ВРИ «Деловое управление, магазины, склады»).

При этом принцип максимизации стоимости не может быть применен без учета его фактического (так называемого основного) использования. Например, на участке площадью 46 гектаров с ВРИ «Среднее и

высшее профессиональное образование, бытовое обслуживание, общественное питание» располагаются университетский кампус, а также сопутствующие в рамках его основного использования объекты коммерческого использования. В таком случае применение принципа максимизации не соответствует наиболее эффективному использованию ввиду его сложившегося фактического использования.

Анализ будущего использования сельскохозяйственных земель

В соответствии с пунктом 57.3 Методических указаний группировка земельных участков, относящихся к сельскохозяйственному использованию, осуществляется исходя из дополнительного анализа в отношении их возможного будущего использования. Для этих целей анализируется утвержденная документации по планировке территории (проекты планировки и проекты межевания территории), разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, градостроительное зонирование территории.

Право использования ГБУ нормативных актов градостроительного зонирования, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков и иных документов в целях проведения дополнительного анализа в отношении возможного будущего сельскохозяйственного использования земельных участков сегмента «Сельскохозяйственное использование» при их группировке было подтверждено в ходе судебных процессов (см. [14, 15]).

При этом анализ будущего использования сельскохозяйственных земель проводится только в том случае, если на участке не ведется хозяйственная деятельность. Под отсутствием хозяйственной деятельности для целей группировки понимается не только отсутствие в границах участка зарегистрированных ОКС, но и согласно материалам аэрофотосъемки отсутствие дорог, проездов и проходов, наличие которых по-

зволило бы отнести участок к улично-до-рожной сети, или некапитальных строений и прочих объектов, которые позволили бы определить иной вид осуществляемой хозяйственной деятельности на участке (например ведение огородничества, размещение кладбищ и т. п.) отличный от сельскохозяйственного.

Проблема анализа фактического использования сельскохозяйственных земель, как и его понятие, рассмотрены в статье [16]. Как правило, особые сложности возникают при установлении вида использования таких участков в городских условиях, когда они не используются и представляют собой земельный банк девелоперов.

Соответствие вида использования градостроительному регламенту

Много вопросов вызывает абзац 1 пункта 8 Методических указаний, реализация положения которого ставит перед бюджетным учреждением задачу проводить проверку на соответствие вида использования действующему градостроительному регламенту. При этом если под видом использования понимается ВРИ, зарегистрированный в ЕГРН, то анализ на соответствие градостроительному регламенту не проводится, так как норма части 4 статьи 85 ЗК РФ позволяет использование такого участка без приведения его ВРИ в соответствие градостроительному регламенту. Однако если под видом использования понимается фактическое использование участка, то в соответствии с абзацем 1 пункта 8 Методических указаний оно не может противоречить действующему на дату определения кадастровой стоимости градостроительному регламенту. В противном случае перед ГБУ ставится нетривиальная задача по группировке такого объекта.

Так, ГБУ Кемеровской области при определении вида использования земельного участка исходя из фактического проводило проверку на его соответствие ВРИ, предусмотренными градостроительным регла-

ментом, действующим в соответствующей территориальном зоне. В случае если использование нарушало градостроительный регламент, то вид использования определялся на основе зарегистрированного ВРИ. Например, если на участке с ВРИ под производственную деятельность располагался торговый центр, но такое использование не было предусмотрено ПЗЗ, то определение кадастровой стоимости проводилось исходя из ВРИ участка.

Однако такой анализ имеет ряд осложняющих его реализацию обстоятельств, например:

• фактическое расположение участка более, чем в одной территориальной зоне;

• отсутствие графической информации о границах части земель.

В случае несоответствия использования участка градостроительному регламенту и игнорирования фактического использования существует вероятность искажения величины кадастровой стоимости и недополучения налоговых сборов.

С точки зрения использования кадастровой стоимости в качестве инструмента управления земельными ресурсами и их развития могут быть рассмотрены следующие варианты применения нормы абзаца 1 пункта 8 Методических указаний в случае несоответствия использования участка градостроительному регламенту:

• установление вида использования исходя из ВРИ, зарегистрированного в ЕГРН, и направление информации о фактическом использовании участка в органы, наделенные полномочиями по контролю за использованием объектов недвижимости, в целях проверки и приведения его использования в соответствие с ВРИ;

• установление вида использования

в соответствии с абзацем 2 пункта 8 Методических указаний исходя из того ВРИ (среди основных 4 разрешенных градостроительным регламентом 5), который позволяет использовать участок наиболее эффективно, что приводит к максимизации его стоимости;

• установление вида использования исходя из фактического без проведения анализа градостроительного зонирования и направление информации о выявленном несоответствии в надзорные органы.

Последний вариант позволяет избежать описанных проблем и сосредоточить ресурсы бюджетного учреждения на сборе сведений о фактическом использовании. При этом отсутствие у ГБУ обязанности при определении вида использования объекта недвижимости учитывать градостроительный регламент подтверждается сложившейся судебной практикой (см. [17]). Выявление несоответствий фактического использования земельных участков установленным для них ВРИ осуществляется в рамках государственного земельного надзора.

Заключение

Рассмотренные особенности применения отдельных положений Методических указаний послужили основной для создания правил группировки участков в рамках проведения ГКО земель в Санкт-Петербурге (см. [18]), что позволило формализовать подходы к определению вида использования участков и избежать субъективности специалиста при определении кадастровой стоимости. Эти правила также легли в основу написания алгоритмов определения оценочных групп, что позволило автоматизировать ряд процессов при реализации

4 Согласно статье 7 ЗК РФ основной виды использования участка можно изменить самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований.

5 В соответствии с пунктом 3 статьи 85 ЗК РФ правообладатели земельных участков могут их использовать в соответствии с любым ВРИ, предусмотренным градостроительным регламентом для территориальной зоны.

статьи 16 Закон № 237-ФЗ.

Однако, как известно, невозможно решить проблему, только определив причины ее возникновения. Безусловно, корректное исчисление базы налогообложения в виде кадастровой стоимости требует активного взаимодействия как ведомств, так и профильных коммерческих организаций, создания дорожных карт, предусматривающих своевременный обмен необходимыми сведениями и их актуализацию. Определение вида использования объектов недвижимости является лишь одним из мероприятий при проведении ГКО, требующих существенных ресурсов для успешной ее реализации. При этом достоверная и актуальная информация об использовании участков и расположенных в их границах ОКС может быть использована в различных областях, в том числе при управлении земельными ресурсами и исчислении налога. В связи с этим так важно сформулировать правила, основанные на использовании различных источников, содержащих сведения о текущем использовании объектов недвижимости. Именно определение кадастровой стоимости исходя из фактического использования позволяет решить проблему анализа наиболее эффективного использования в рамках массовых методов и определить кадастровую стоимость, соответствующую уровню рыночных цен (подробнее см. [19]).

В связи с тем, что количество объектов недвижимости в зависимости от региона проведения работ по ГКО существенно разнится, в одних субъектах Перечень земельных участков включает сотни тысяч объектов, в других - миллионы, было бы неправильным установить жесткие правила определения вида использования, которые не позволили бы учесть региональные особенности и существующую информационную базу.

В 2022 году работы по группировке земель в Санкт-Петербурге были проведены в следующей концепции: в качестве вида

использования в соответствии с пунктом 2 Методических указаний учитывается ВРИ участка, содержащийся в ЕГРН, за исключением случаев наличия у ГБУ подтвержденной информации о фактическом использовании участка, так как согласно пункту 10 Методических указаний земельный участок также характеризуется видом осуществляемой на нем деятельности. При этом для незастроенных участков сельскохозяйственного использования в соответствии с пунктом 57.3 Методических указаний проводится анализ их будущего использования.

Приведенные в работе принципы реализации отдельных положений Методических указаний могут быть использованы при внесении изменений в нормативные акты, касающиеся методического обеспечения государственной кадастровой оценки, а также оказаться полезными в работе специалистов по определению кадастровой стоимости при разработке собственных правил группировки земель.

Кроме того, уже сегодня можно наблюдать тенденцию применения фактического использования объекта недвижимости при определении его кадастровой стоимости. Так, на федеральном портале проектов нормативных правовых актов 22 мая 2023 года был размещен проект приказа «О внесении изменений в Методические указания о государственной кадастровой оценке, утвержденные приказом Росреестра от 4 августа 2021 г. № П/0336», согласно которому обязанность по получению информации о фактическом использовании объектов недвижимости возложена на бюджетные учреждения 6.

Автор выражает благодарность сотрудникам бюджетных учреждений, которые приняли участие в опросе и направили свои ответы в адрес СПб ГБУ «<Кадастровая оценка», а именно ГБУ следующих субъектов: Республика Адыгея, Республи-

6 Ш1_: https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=138453

ка Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Забайкальский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Астраханская область, Брянская область, Волгоградская область, Вологодская область, Иркутская область, Кемеровская область, Кировская область, Курская область, Липецкая область, Нижегородская область, Новгородская область, Псковская область, Рязанская область, Саратовская область, Тамбовская область, Томская область, Тюменская область, Еврейская АО, Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО, Хабаровский край.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ

1. О государственной кадастровой оценке : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 237-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель : постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 15 февраля 2007 года № 39. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Об утверждении Методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 4 августа 2021 года № П/0336. Доступ из

справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Об утверждении Методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 226. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Савиных В. А., Краснова Т. С. «Безответственное» изменение вида использования земельного участка. Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 01.10.2020 № 310-ЭС20-8733 и Постановлению КС РФ от 16.10.2020 № 42-П // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2021. № 7. С. 5-20.

8. Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка : приказ Министерством экономического развития Российской Федерации от 12 августа 2006 года № 222. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

10. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

12. Отчет об итогах государственной кадастровой оценки земельных участков, расположенных на территории города Москвы (по состоянию на 1 янва-

ря 2022 года) от 23 августа 2022 года № 1/2022. URL: https://rosreestr.gov.ru/ wps/portal/p/cc_ib_portal_services/cc_ib_ ais_fdgko/!ut/p/z1/lZJRT8IwEMc_iw88yl2 FsMW3sSgBjIKKsL6YAmdZ0q1N16n79

nZiSASB2fTl7n53__81BQ4L4Ll4T6Vwq

c6F8nHCe6-DafeGxV02Hsz6PYyGk1H_ ZRgjYgDzPWDKAg9EY9ZhA8QHBvx__ QdA3Y9HToS-n-9J_HYQX50BaovnREbApd LL7XtE-bITSuCW3siSbZfWpzfOmeK6hS2sRL 6mz7YtW_gXvdGFg8U0gsTvHxzdP0R4qu2 td06sVoosJCot3CMZbV1RlzJRFNvwzhduU-XIprlsr4QjqW31XBmC5JKdYi0J5RqRxuoVrUt LTeC8zJa140NmIuT3NCHp_gc60UkYo6pt CImzJZ2Xbba39N881mtPBgGYbLbAdJL NQxdiJwt39y06-AKiQ-Uj/p0/IZ7_GQ4E 1C41KGUB60AIPJBVIC0080=CZ6_GQ4E1C4 1KGUB60AIPJBVIC0007=MEcontroller!null== /?restoreSessionState=true&action=viewProc edure&id=20361&showRep=true (дата обращения: 24.01.2023).

13. О внесении изменения в постановление правительства Москвы от 25 апреля 2012 года № 184-п : постановление правительства Москвы от 24 марта 2020 года № 217-ПП. URL: https://www.law.ru/npd/doc/ docid/564556641/modid/80 (дата обращения: 21.01.2023).

14. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2019 года № АКПИ19-786. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 2020 года № АПЛ20-45. Доступ из справочной право-

вой системы «КонсультантПлюс».

16. Устюкова В. В. Конкретизация понятия фактического использования земельного участка сельскохозяйственного назначения // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 1. С. 102-109.

17. Дорогая ошибка при определении кадастровой стоимости // Что делать, если бюджетное учреждение отнесло объект недвижимости к неверной оценочной группе. URL: https://zakon.ru/blog/2022/06/02/dorogaya_ oshibka_pri_opredelenii_kadastrovoj_stoimos ti__chto_delat_esli_byudzhetnoe_uchrezhde nie_otn#_ftnref9

18. Отчет об итогах государственной кадастровой оценки земельных участков, расположенных на территории Санкт-Петербурга (по состоянию на 1 января 2022 года) от 12 сентября 2022 года № 5/2022 : [официальный сайт Росреестра]. URL: http://rosreestr.gov.ru/ wps/portal/p/cc_ib_portal_services/cc_ib_ais_ fdgko?report_id=743628 (дата обращения: 24.01.2023).

19. Грибовский С. В. О принципах и проблемах оценки недвижимости для целей налогообложения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 2. С. 56-65.

20. О внесении изменений в Методические указания о государственной кадастровой оценке, утвержденные приказом Росре-естра от 4 августа 2021 г. № П/0336 : проект приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. URL: https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/ PublicView?npaID=138453