CC BY
27В ИНОСТРАННЫХ АРМИЯХ
Гражданско-военные отношения в англо-саксонской системе руководства вооруженными силами
Генерал-майор С.Л. ПЕЧУРОВ, доктор военных наук
ПЕЧУРОВ Сергей Леонидович родился 25 марта 1951 года в Московской области. В 1975 году закончил Военный институт иностранных языков (восточный факультет). Выпускник спецкурсов СА и ВМФ СССР (1980), курсов руководящего состава ГУ ГШ ВС РФ (1994), курсов инспекторов по контролю международных договоров в области сокращения вооружений (1998).
В 2002 году окончил факультет переподготовки и повышения квалификации ВАГШ ВС РФ.
Проходил службу в ТуркВО, странах Ближнего Востока. С начала 1980-х годов служит в центральном аппарате Министерства обороны РФ. В настоящее время является заместителем начальника одного из основных научных учреждений ГШ ВС РФ.
Имеет сертификаты «Интегральное и финансовое планирование в демократических условиях рыночной экономики» (Крэнфилдский университет и Шрифинхэмский военно-технический колледж — Великобритания) и «Управление оборонными ресурсами (курсы при Министерстве национальной обороны Канады)».
По итогам проведения конкурса лучших материалов, опубликованных в журналах Министерства обороны РФ и газете «Красная звезда» приказом Министра обороны РФ генерал-майору С.Л. Печурову в 2007 году присуждена вторая поощрительная премия за статьи, опубликованные в «Военно-историческом журнале»: «Суэцкий кризис 1956 года: истоки, сущность, уроки» (№ 6) и «Корейские уроки для военной коалиции» (№ 9).
СИСТЕМА руководства вооруженными силами является продуктом определенного исторического развития, определенной политической и военной культуры. Причем у государств с англо-саксонской моделью военного устройства, копируемой ныне подавляющим большинством стран мира, вырисовывается преобладание ряда общих черт. В них доминирует наличие ярко выраженной системы гражданского управления вооруженными силами как в мирное, так и военное время.
Гражданское управление или контроль в основных англо-саксонских государствах воспринимается как само собой разумеющееся явление, поскольку насчитывает не одну сотню лет. Однако в такой социокультурной среде нередко возникновение эксцессов, коллизий во взаимоотношениях между гражданскими руководителями военного ведомства и высшим генералитетом, между гражданскими чиновниками более низкого уровня и их военными коллегами1.
Обычно конфликты во взаимоотношениях гражданских и военных ведут лишь к «трепке нервов» одной и другой стороны, но, бывает, приводят к серьезным последствиям, вплоть до пересмотра концептуально-нормативной базы функционирования военной машины страны, а в случае выхода этих конфликтов за рамки национального стратегического управления — к внутреннему политическому кризису.
1 К о к о ш и н А.А. «Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России». М.: РОССПЭН, 2003. С. 227.
Один из крупнейших отечественных аналитиков в области военно-политических проблем А.А. Кокошин отнюдь не случайно подметил начинающую превалировать на рубеже ХХ—ХХ! веков тенденцию во все большего вмешательства политических руководителей в те сферы, которые должны быть, по логике, доверены компетентным военным профессионалам2. Это не в последнюю очередь относится к англо-саксонским государствам.
Англо-саксонский теоретик в области стратегического управления Сэмюэль Хандингтон в опубликованном в 1957 году фундаментальном труде «Солдат и государство», обосновал систему, названную им «объективным контролем», в соответствии с которой «балансируется профессионализм военных в своей сфере и всестороннее гражданское политическое превосходство»3. Тем самым, С. Хандингтон рекомендовал гражданским руководителям предоставить существенную автономию военным профессионалам в вопросах тактики и оперативного искусства в обмен на их полное и беспрекословное подчинение гражданскому контролю в политике и стратегии в опубликованном в 1957 году фундаментальном труде «Солдат и государство»4. Данная рекомендация была выделена автором особо, в связи с постоянным разрастанием, в пик «холодной войны», могущества военного истеблишмента и угрозой «подминания» им под себя гражданского общества. «Офицер вооруженных сил должен быть политически нейтрален», — писал С. Хандингтон. По его мнению, образцовыми военными являлись начальники штабов видов ВС Великобритании в период Второй мировой войны, поскольку «они поддерживали решения правительства Его величества, с которыми порой не были согласны в корне»5.
В англо-саксонской военной теории подчеркивается, что впервые озабоченность гражданского общества относительно потенциальной возможности военных в активном участии в политической жизни была осознана после «бескровной» или «славной» революции 1688 года, в результате которой не без заговора военных был свергнут законный монарх Джеймс II Английский (VII Шотландский). В качестве отрицательного примера «политизированности военного» С. Хандингтон приводит известного прусского военного деятеля и ученого Карла фон Клаузевица, который «не будучи согласным с политикой своего короля в 1812 году переметнулся в Россию»6.
По мнению Клаузевица, политика, которая видит войну просто как средство, но не в состоянии понять сути этого средства — плохая политика. Поэтому, якобы, стратегия как практическое воплощение политики должна быть результатом диалога между политиками и военными, а ее сущностью должна быть гармонизация отношений тех и других7. В этой связи Клаузевиц рекомендовал в обязательном порядке главнокомандующего «в поле» ввести в состав правительства или политического органа, руководящего войной. Этот постулат прусского теоретика был незыблем в основных европейских государствах вплоть до окончания Второй мировой войны. Формировались различные органы стратегического управления, которые объединяли политических и военных руководителей за одним столом для выработки тех или иных стратегических решений.
2 Кокошин А.А. Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. С. 38.
3 Desch C. Michael. «Bush and the Generals», «Foreign Affairs», vol. 86, № 3. May-June 2007.
4 Ibid.
5 Strachan Hew. «Making Strategy: Civil-Military Relations after Iraq», «Survival», vol.48, № 3. Autumn 2006.
6 Ibid.
7 Ibid.
В частности в Великобритании (главном в то время англо-саксонском государстве) в 1902 году был сформирован так называемый Комитет имперской обороны в качестве вспомогательного, советни-ческого органа при кабинете министров. С началом Первой мировой войны его функции были поглощены самим кабинетом. Но его работа в том, что касалось непосредственно ведения войны, была малоэффективна, поскольку зачастую «тонула» в бесконечных дискуссиях, навязываемых министрами, имевшими весьма отдаленное отношение к военным действиям. Поэтому в декабре 1916 года новый премьер Дэвид Ллойд Джордж был вынужден сформировать военный кабинет, членами которого являлись те главы департаментов, которые имели непосредственное отношение к войне. На все заседания кабинета приглашались и начальники штабов видов ВС.
В годы Второй мировой войны Уинстон Черчилль, возглавив коалиционное правительство, несмотря на настойчивые рекомендации своего главного советника Мориса Хэнка, отказался от идеи формирования подобной структуры в рамках кабинета. Выведя из его состава видовых министров, он взвалил на себя всю ответственность за руководство войной, сославшись при этом на свой личный богатый военный опыт8. Следует отметить, что разногласия внутри правительства Черчилля никогда не становились достоянием общественности. Эту весьма важную деталь всегда подчеркивают исследователи гражданско-военных отношений в рамках функционирования англо-саксонской модели военного управления. Сразу после войны при кабинете министров нового премьера был создан Комитет по вопросам обороны, заместителем начальника которого назначался министр обороны. Негатив заключался в том, что членами этого органа наряду с ключевыми министрами правительства были и начальники штабов видов ВС, и видовые министры, в результате чего позиция главы МО зачастую размывалась, а то и нивелировалась «особым мнением» тех или иных его коллег по военному ведомству, имевших голос при обсуждении выносимых на повестку дня проблем9. В последующем, структура, подобная военному кабинету с британской спецификой была опробована в последний раз в Великобритании в 1982 году в период Фолклендской войны и премьерства Маргарет Тетчер, когда ее непосредственным стратегическим советником был назначен начальник штаба обороны сэр (затем лорд) Теренс Левин. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что какого-либо легитимного обеспечения в Великобритании наработанного опыта по созданию в рамках правительственных структур органа совместной гражданско-военной выработки стратегических решений так и не получило.
В США ситуация с балансом гражданско-военных отношений в области стратегического руководства складывалась иначе. Несмотря на зачастую откровенное копирование британской модели руководства в военной сфере, американцы, хотя и с задержкой, но привносили нечто новое в управленческие структуры и, соответственно, в методы решения постоянно возникавших проблем в данных взаимоотношениях.
Важно подчеркнуть, что США вступили во Вторую мировую войну, не имея единого министерства обороны и единого штаба видов вооруженных сил (в то время сухопутные войска и ВМС). Днем создания Комитета начальников штабов считается 9 февраля 1942 года, когда начальники штабов СВ и ВМС встретились со своими британскими коллегами в составе созданного британским премьером Уинс-
8 Печуров С.Л. Англо-саксонская модель управления в военной сфере: история и современность. М.: URSS, 2005. С. 153.
9 Там же. С. 154.
тоном Черчиллем и американским президентом Франклином Рузвельтом Объединенного комитета начальников штабов Великобритании и США. Так как британскую сторону в этом органе представлял комитет начальников штабов (КНШ), созданный еще в начале 20-х годов, то для соблюдения протокола Рузвельтом было принято решение называть американских представителей в Объединенном комитете также КНШ. Однако никаких официальных документов о создании американского КНШ не издавалось и никакой юридической базы под его деятельность не подводилось. Все решения политико-стратегического характера принимались только на уровне премьер — президент.
После Второй мировой войны в американском руководстве, с учетом опыта Великобритании и резко возросшим авторитетом военной верхушки, посчитали благоразумным хотя бы косвенно привлечь генералитет к выработке стратегических решений. С этой целью был запущен механизм разработки легитимной основы, выразившейся в принятии в 1947 году «Закона о национальной безопасности».
В принятом законе говорилось, что его целью является обеспечение всесторонней программы для будущей безопасности Соединенных Штатов и обеспечение трем видам ВС «властной координации и общего управления». Закон создал Национальное военное управление, возглавляемое министром обороны (обязательно гражданское лицо) и состоящее из трех гражданских же министерств: СВ, ВВС и ВМС. Министр обороны становился «главным помощником президента во всех делах, касающихся национальной безопасности»10. Однако власть министра была сильно ограничена тем, что все три видовых министерства продолжали управляться своими руководителями (гражданскими министрами) как отдельные исполнительные ведомства, которые сохранили право представлять президенту любой доклад или рекомендацию, имеющие отношение к их департаментам. Видовые министры также являлись полноправными членами кабинета президента и созданного в соответствии с этим же законом Совета национальной безопасности — некоего подобия британского военного кабинета. Обязанностью данного нового органа являлось консультирование президента в вопросах, касавшихся «интеграции внутренней, внешней и военной политики»11. Членами Совета помимо видовых министров стали президент, госсекретарь, министр обороны и председатель Совета ресурсов национальной безопасности.
По «Закону о национальной безопасности» КНШ становился официальным легитимным органом (при Рузвельте он наделялся только совещательными функциями), а также «главным военным помощником президента и министра обороны» с правом разрабатывать стратегические планы... и рассматривать материальные и людские потребности вооруженных сил»12.
Несмотря на принятие данного «революционного» (по меркам США) закона, многие проблемы оставались нерешенными, не до конца ясным оставалось и разграничение полномочий высших гражданских и военных официальных лиц в военном ведомстве. Поэтому уже в 1949 году законодательными инстанциями был принят ряд поправок к закону, самыми важными из которых явились те, которые четко очерчивали полномочия министра обороны, зачастую в ущерб генералитету. Национальное военное управление преобразовывалось в министерство обороны, министр получал неограниченное «управление, власть и контроль» над всей организацией, включавшей три видовых министерства,
10 http://www.squ.ru.
11 Там же.
12 Там же.
и становился главным помощником президента во всех делах, касавшихся проблем обороны.
Видовые министры теряли ранг членов кабинета и прежнее право делать доклады и рекомендации непосредственно президенту. Однако они вместе с членами КНШ сохранили право давать рекомендации Конгрессу.
Кроме того, Закон предоставил министру обороны право осуществлять те же «управление, власть и контроль» через своего заместителя и специальных помощников.
Было внесено и несколько важных изменений в структуру и состав КНШ. В частности, предусматривалось назначение постоянного председателя КНШ, который становился советником президента и министра обороны. Вместе с тем, Конгресс отклонил предложение президента снять все ограничения на размер КНШ, опасаясь, что это может привести к созданию «генерального штаба» — органа, абсолютно неприемлемого для англо-саксонской системы военного управления, отличающейся беспрецедентной децентрализацией в руководстве войсками. Правда, было принято решение увеличить количество должностей в аппарате КНШ со 100 до 210. Таким образом, амбиции американской военной верхушки были удовлетворены лишь частично.
Если говорить в целом, то военный истеблишмент США, считавший свою роль в достижении победы во Второй мировой войне «исключительной», почувствовал себя «обойденным» и даже «дискриминированным». Поэтому не иначе как проявлением этого недовольства со стороны американского генералитета многие восприняли неоднократные демарши весьма популярного генерала Дугласа Макартура, занимавшего в конце 40-х — начале 50-х годов пост главкома ВС США на Дальнем Востоке и одновременно командующего войсками ООН в Корее, который демонстративно, не считаясь с проводимым президентом Г. Трумэном внешнеполитическим курсом, мог позволить себе начать обреченное на международный скандал крупное «наступление против коммунистов» в Северной Корее или пригрозить «ядерным ударом по Китаю», что вызвало переполох, в том числе и в вашингтонских коридорах власти. Гражданская власть в конце концов сместила «взбунтовавшегося» генерала, продемонстрировав военной верхушке, кто хозяин положения.
После этого инцидента и вплоть до Вьетнамской войны особых трений между гражданским и военным руководством военной машины США не отмечалось. Сохраняющаяся по сей день напряженность в гражданско-военных отношениях в американском истеблишменте уходит корнями именно во Вьетнамскую войну. Решение о вторжении во Вьетнам было инициировано гражданскими руководителями: президентами Дж. Кеннеди и Л. Джонсоном, министром обороны Р. Мак-намарой, госсекретарем Дином Раском, советником по национальной безопасности Макджорджем Банди и поддержано нижестоящими официальными лицами руководящих структур Вашингтона. C самого начала высшее военное руководство без энтузиазма восприняло решение о вовлечении наземных войск в разрешение конфликтов в государствах Юго-Восточной Азии. В этой связи бывший тогда молодым офицером Колин Пауэлл вспоминал: «Как корпоративное сообщество американские военные просто боялись признаться самим себе и уж тем более заявить гражданскому руководству о том, что такой способ войны — это не путь к победе»13. Главный же урок, вынесенный американскими военными, по признанию крупного западного аналитика Майкла Деша, состоял в том, что их безропотное повиновение гражданским властям,
13 D e s c h C. M. Bush and the Generals, Foreign Affairs, vol.86, № 3. May - June 2007.
во-первых, ведет лишь к потере их же авторитета и, во-вторых, развязывает руки официальному Вашингтону для дальнейших, подобных вьетнамской, авантюр14.
Бесславное окончание Вьетнамской войны, естественно, не могло остаться без последствий, в том числе и для военной машины США. Созданные многочисленные комиссии и советы на всех уровнях, занимавшиеся анализом этих событий, приведших к трате практически впустую огромных материальных и людских ресурсов, предложили сотни рекомендаций, в том числе и по трансформации вооруженных сил. Пожалуй главной из них явился переход на профессионализацию ВС, занявший целое десятилетие. Это, впрочем, нисколько не прибавило авторитета и проигравшей войну военной верхушке, да и популярности службы государству в рядах вооруженных сил.
Тем не менее, начавшаяся серьезная работа в Конгрессе с привлечением как гражданских, так и военных экспертов выразилась в принятии в 1986 году фундаментального, сравнимого разве что с аналогичным актом 1947 года, так называемого Закона Голдуотера-Николса. Главными положениями в содержании этого закона были обозначены мероприятия по практической централизации руководства вооруженными силами за счет предоставления беспрецедентно больших полномочий председателю КНШ как главному военному советнику президента. Но при этом сохранялся фундаментальный принцип руководства ВС — разделение административной и оперативной ветвей управления американскими вооруженными силами15.
Американский генералитет, расценивший данный закон как шанс утверждения своего влияния в коридорах власти Вашингтона, тут же приступил к воплощению его в жизнь. Работу начал адмирал Уильям Крау, в те годы председатель КНШ. За ним бурную деятельность продемонстрировал весьма популярный в те годы генерал Колин Пауэлл, имевший большой авторитет и среди гражданских представителей законодательной власти. Активизация работы последнего даже спровоцировала опасения относительно того, что военные постараются интерпретировать статьи закона так, чтобы максимально уменьшить гражданский контроль над собой. Однако Пауэлл публично заверил встревоженную было американскую общественность в том, что его «внутренняя позиция полностью совместима с идеей подчинения военных политическому контролю: война должна иметь место только для достижения целей политики»16.
Но пришел конец «холодной войне», на пике «празднования победы» в ней в Белом доме воцарилась администрация в прошлом активного противника войны во Вьетнаме Билла Клинтона. Первыми шагами нового президента, как и было обещано, стали резкие сокращения оборонного бюджета и, как следствие, уменьшение численности вооруженных сил — почти на одну треть. В этих условиях для того, чтобы упорядочить работу военного ведомства и получить поддержку законодателей Б. Клинтон назначил министром обороны в прошлом председателя комитета Палаты представителей по делам вооруженных сил Леса Эспина, который привел с собой в Пентагон целую команду интеллек-туалов-гражданских, своими «кардинальными» советами лишь усугубивших недовольство военных. Другой министр обороны Уильям Коэн (во второй администрации) вообще пошел на прямую конфронтацию
14 Ibid.
15 П е ч у р о в С.Л. Англо-саксонская модель управления в военной сфере: история и современность. С. 153.
16 Strachan Hew. Making Strategy: Civil-Military Relations after Iraq, Survival, vol.48, № 3. Autumn 2006.
с военными, вынудив уйти в отставку начальника штаба ВВС генерала Рона Фоглемана, пользовавшегося широкой поддержкой в военной среде. В целом же, все свое негодование в отношении «антивоенных» практических шагов президентской администрации в 90-е годы, генералитет направлял непосредственно в адрес главы государства Б. Клинтона. Но и у гражданского руководства министерством обороны по отношению к военным также было предостаточно претензий, причем касавшихся их профессиональной деятельности. Это и провалы операций в Сомали и на Балканах, и неоднократные удары по восстановленному было общественному доверию и этике военного руководства из-за сексуального скандала в ВМС, «дедовщине» в спецвойсках, многочисленных проявлениях расизма и ксенофобии и т. д.
Тем не менее, недовольство внешнеполитическим курсом Б. Клинтона, названного «политикой гуманитарных интервенций» с неограниченным применением силы, встретило в конце концов открытое сопротивление военных. Будучи председателем КНШ генерал К. Пауэлл опубликовал две статьи, в которых убедительно доказывал необходимость дозированного и лишь в крайнем случае применения вооруженных сил, что, по мнению специалистов, сыграло сдерживающую роль в августе 1995 года и позволило ограничиться в ходе событий в Боснии лишь авиационными ударами без ввода наземных войск17. Изложенные в этих статьях взгляды на применение вооруженных сил, как крайнего средства в политике, впоследствии получили название «Доктрина Пау-элла», сторонником которой в принципе назвал себя преемник Колина Пауэлла на посту председателя КНШ генерал Генри Шелтон, а затем и все последующие высшие военные руководители американских ВС.
По оценкам некоторых специалистов, только умеренная позиция КНШ в 1999 году не позволила воплотить в жизнь, выработанный администрацией Б. Клинтона план, нанесения по сербам в Косово воздушных ударов с параллельным вводом туда наземных войск, а ограничиться лишь воздушной кампанией. С другой стороны, генерал Кларк позже привел факты «умелого манипулирования гражданским руководством Пентагона военными, используя разногласия между ними». В этом, по его язвительному замечанию, и состояла «сама суть» так называемого «гражданского контроля»18. Если суммировать выше изложенное, состояние гражданско-военных отношений на исходе второго срока президентства Б. Клинтона напоминало худшие времена Вьетнамской войны и подтверждало сложившееся тогда же мнение военных о том, что не может быть доверия гражданским властям в выборе ими правильных решений в кризисных ситуациях.
Приход к власти в 2000 году в Вашингтоне новой республиканской администрации во главе с Дж. Бушем-младшим породил в среде военных определенные надежды, которые генерировались воспоминаниями о предыдущем двенадцатилетнем республиканском правлении при президентах Р. Рейгане и Дж. Буше-старшем.
Однако, как оказалось, пришедшие к власти «неоконсерваторы», фактически поставившие «младшего» Буша править страной лишь номинально, имели другие планы в отношении военных. Занявшие ключевые посты в министерстве обороны (глава ведомства и его заместитель) представители «неоконсерваторов» Дональд Рамсфелд и Пол Вулфовиц почти сразу дали понять, что руководить военной машиной США они намерены безраздельно.
17 D e s c h C. M. Bush and the Generals, Foreign Affairs, vol.86, № 3. May - June 2007.
18 Кокошин А.А. О политическом смысле победы в современной войне. М.: УРСС, 2004. С. 33.
Первым делом командой Д. Рамсфелда было решено так трансформировать вооруженные силы, чтобы они отвечали расплывчатым требованиям ведения «глобальной войны с терроризмом», а для этого осуществить уж совсем непонятную «революцию в военном деле». Надо сказать, что изначально многие представители американской военной верхушки «купились» на яркие лозунги Д. Рамсфелда и его ближайшего гражданского окружения.
Такие неординарно мыслящие американские адмиралы как Уильям Оунс и Артур Цебровски даже предложили свои услуги министру, чтобы упорядочить систему выработанных мер по трансформации ВС. Но Д. Рамсфелд, как подчеркнул упоминавшийся известный аналитик Майкл Деш, «не верил даже тем людям в военной форме, которые, казалось бы, разделяли его взгляды»19. Он продолжал считать, что какие-либо существенные преобразования в ВС могут иметь место только при жесточайшем гражданском контроле и при самом минимальном привлечении генералитета.
Первое серьезное столкновение с военными случилось уже через полтора года после инаугурации нового президента. После известных терактов в сентябре 2001 года. Д. Рамсфелд и его ближайшее окружение четко определили, что главным препятствием на пути развертывания войск на Большом Ближнем Востоке (сначала для смены режимов в Афганистане и Ираке) является именно военная верхушка в Пентагоне и, в частности, руководство сухопутных войск. Как и ожидалось, президент Буш встал на сторону рамсфелдовской команды, когда на слушаниях в Конгрессе в феврале 2003 года разразился бурный спор между П. Вул-фовицем, требовавшим от военных беспрекословно реализовывать амбициозные планы гражданского руководства министерства, и начштаба СВ генералом Э. Шинсеки, предупреждавшего своих оппонентов о том, что для успешных поствоенных, стабилизационных операций в Ираке потребуется в десятки раз больше сил, чем было запланировано.
Операция по оккупации Ирака прошла более-менее успешно, временно сгладив конфликт внутри военного ведомства. Однако по мере ухудшения ситуации в оккупированной стране начали обостряться и отношения по линии гражданско-военных ветвей руководства ВС.
Все началось с просочившейся в СМИ информации о якобы разрабатываемых в недрах президентской администрации планах по применению ядерного оружия в превентивной атаке на иракскую ядерную инфраструктуру в ответ на провоцирование Тегераном выступлений шиитов в иракской столице. Представители КНШ не нашли ничего лучшего, как публично откреститься от этих планов20. Затем начались споры о необходимости увеличения оккупационных войск. Военные, ратовавшие в начале конфликта за многоразовое наращивание формирований ВС для проведения стабилизационных операций по всей территории Ирака, к 2006 году осознали, что этим делу не поможешь и стали отстаивать точку зрения об уменьшении прямого военного присутствия в Ираке и снижения уровня вмешательства.
Затянувшаяся неустойчивость ситуации в Ираке (да и в Афганистане) побудила антибушевские круги к «раскрутке» недовольства в американском обществе курсом администрации в целом. В частности, в прессе появились публикации о том, откуда в нынешней администрации преобладают столь негативные настроения в отношении военной верхушки и американских военных в целом. Идеологом такой позиции администрации стал известный в Вашингтоне политический деятель Элиот
19 D e s c h C. M. Bush and the Generals, Foreign Affairs, vol.86, № 3. May - June 2007.
20 Ibid.
Коэн, автор нашумевшего исследования «Верховное командование», в котором, в частности, постулируется тезис о том, что «гражданское вмешательство не только в стратегические, но и в оперативно-тактические вопросы является условием успеха на поле боя». Далее Э. Коэн советует гражданским лидерам с целью преодоления некомпетентности военных глубже самим вникать в чисто военные вопросы посредством, как он подчеркивает, «неравного диалога» со своими подчиненными в военной сфере21.
Изложенные Э. Коэном тезисы были недалеки от истины. Известный американский военный теоретик Дуглас Макгрегор, анализируя поведение генералитета США в ходе иракской кампании, пришел к далеко неутешительным выводам. По его мнению «трех- и четырехзвездные генералы были глубоко убеждены в том, что американским наемным войскам придется вести длительные боевые действия, кровопролитные битвы с иракской республиканской гвардией за контроль над Багдадом... Да и вообще американские генералы действовали крайне непрофессионально, были нерешительны, долго совещались, требовали авиаподдержки там, где она была не нужна, плохо знали обстановку и т. п.» И далее, продолжает Д. Макгрегор, «дело в том, что затянувшийся мирный период времен «холодной войны» сформировал такую бюрократическую среду в министерстве обороны, которая не нуждалась в военных руководителях с менталитетом победителей. Результатом этого явилось продвижение тех офицеров на командные должности, с которыми четырехзвездным генералам было легко работать, которые сами были сродни этим генералам. Единственным путем решения сложившейся неприглядной ситуации, как считает Д. Макгрегор, может быть только резкое обновление всего генералитета.
Между тем недовольство гражданскими руководителями в Пентагоне стало приобретать нежелательный для администрации оборот. В конце 2006 года в «Милитари Таймс» были опубликованы результаты опроса среди военнослужащих, которые показали, что почти 60 % из них не верят в компетенцию гражданских руководителей Пентагона22. К этому времени был опубликован доклад созданной законодателями двухпартийной комиссии по изучению проблемы вокруг Ирака. Одна из рекомендаций комиссии заключалась в необходимости сменить министра обороны и назначить такого деятеля, который бы «приложил усилия для формирования здоровых гражданско-военных отношений путем создания атмосферы, в которой высшие военные чины почувствовали бы свободу изложения независимых советов не только гражданскому руководству в Пентагоне, но и президенту и Совету национальной безопасности»23.
В этих условиях президент Дж. Буш-младший просто был вынужден уволить Д. Рамсфелда. Его выбор пал на Роберта Гейтса, которому и вменялось, в том числе, вывести гражданско-военные отношения на уровень плодотворного сотрудничества путем «легитимности разделения полномочий гражданских и военных в Пентагоне». С назначением Р. Гейтса министром страсти действительно поутухли.
В целом, если абстрагироваться от конкретной детализации развития гражданско-военных отношений в рамках англо-саксонской модели стратегического управления и постараться обобщить изложенное выше, то вырисовываются следующие принципиальные моменты.
Министр обороны в США, являясь гражданским лицом, окружает себя обычно интеллектуально сильными гражданскими же людьми,
21 Ibid.
22 Desch C. M. Bush and the Generals, Foreign Affairs, vol. 86, № 3. May - June 2007.
23 Ibid.
имеющими, как правило, опыт управленческой работы в частном бизнесе и тесные связи в законодательных структурах власти. Но в этом окружении в обязательном порядке имеет место присутствие и «людей в форме», которые не могут не оказывать существенного влияния на обеспеченное огромными властными полномочиями по отношению к военным абсолютно гражданское лицо. В идеале, как подчеркнул бывший министр армии Уайт, «работа министра, в том числе, заключается в получении постоянного потока советов в широком диапазоне со стороны военных, доверии этим советам, их анализе для последующего принятия решений»24.
Зачастую в окружении министра присутствуют профессиональные военные, которые, естественно, не могут не выступать, в той или иной степени, в качестве лоббистов или по крайней мере информаторов в пользу военного руководства страны в целом (ОШ КНШ) или своих видов ВС, в частности. Это объясняется тем, что они продолжают пребывать в кадрах тех ведомств, откуда прибыли для службы в аппарате министра.
Вместе с тем, репутация аппарата министра среди военных в Пентагоне, как правило, невысока и даже может иметь ярко выраженный негативный характер, как это было в 60-е гг. прошлого века во времена Р. Макнамары и уже в наши дни в период пребывания Д. Рамсфелда в должности главы ведомства25.
Во многом это объясняется тем, что в силу сложившейся традиции в аппарате министра высок процент так называемых политических назначенцев, получивших должности в знак благодарности за активную (моральную или материальную) поддержку президента в ходе выборной кампании. Они воспринимают свое временное пребывание в Пентагоне как задачу побуждения министра действовать в определенном направлении, страдают групповым мышлением и, как отметили в своем известном исследовании «Назначение: Пентагон» бывшие американские военачальники П. Смит и Д. Джерстайн, «к сожалению, зачастую анализируют не все варианты решений, как по идее должно было бы быть. В большинстве своем они чрезвычайно амбициозны и заносчивы, но мало разбираются в тонкостях военного дела»26. Многих из этих назначенцев министр обороны с удовольствием убрал бы от себя, но не может. Некоторые из них так сильно связаны политически с администрацией или так много средств вложили в партию власти, что даже министр, один из влиятельнейших членов президентской команды, не в состоянии справиться с ними.
Аппарат министра обороны, особенно его гражданские высокопоставленные служащие, безусловно, могут играть важную роль при выработке и продвижении по инстанциям тех или иных проектов решений, но не всегда. Так, например, при Р. Макнамаре роль аппарата, в котором беспрецедентно доминировали гражданские служащие, была абсолютной. При Каспаре Уайнбергере, в «золотой век» периода рейгановской администрации, наоборот, больше доверия оказывалось аналитикам из видовых министерств и КНШ.
В истории отмечались и такие факты, когда министры вообще пренебрегали советами не только людей в форме, но и мнением влиятельных политических назначенцев. Так, например, министр Дик Чейни в 80-х годах прошлого века и его коллега от «неоконсерваторов» совсем недавнего прошлого Д. Рамсфелд полагались на рекомендации только чрезвычайно узкого круга «избранных».
24 Ibid.
25 Smith M.P. Gerstein M. Daniel. Assignment: Pentagon, Potomac Books, Wash., D.C., 2007. Р. 23.
26 Ibid. Р. 130.
И все же, следует признать, как свидетельствует история, аппарат при умном руководстве министра, чаще выступает как единое целое и своим «мягким противодействием» может оказывать существенное влияние на коррекцию, в частности, внешнеполитического курса, за практическое осуществление которого отвечает государственный департамент, во главе которого, по наблюдениям, чаще стоят откровенные «ястребы».
Почти все высшие гражданские чиновники в Пентагоне, включая многих гражданских начальников управлений и агентств центрального подчинения, имеют военных помощников, обычно в звании полковник-капитан 1 ранга, а в отдельных случаях даже в звании генерал-майор — генерал-лейтенант. Другое дело, насколько прислушиваются к их советам. К тому же многие гражданские начальники небезосновательно рассматривают своих помощников в военной форме в качестве «шпионов» или «агентов влияния», засланных в аппарат для «тайной работы» на свой вид ВС или КНШ. И все же должность военного помощника в Пентагоне, особенно после принятия «Закона Голдуотера-Николса» с его требованием об обязательной службе на «объединенных» (межвидовых) должностях перед продвижением на генерала, является хорошим трамплином в карьере американского военного. Такие высокопоставленные военачальники, как Колин Пауэлл, Джим Джоунс, Джон Джампер, Эд Джамбастиани, Джон Крэдок и др. в один из периодов своей службы были помощниками министра.
Комитет начальников штабов занимает промежуточное место в системе стратегического управления ВС США, обеспечивая контакты между высшими гражданскими ветвями власти (исполнительными и законодательными) и войсками «в поле». В этой связи на офицеров объединенного штаба КНШ возложены непростые обязанности по работе с аппаратами (канцеляриями) гражданских ведомств в рамках обеих ветвей власти, выдвигающих военным требования относительно обоснования потребностей, возможностей и лимитов ВС. В свою очередь, через объединенный штаб (ОШ) до командующих боевых и функциональных (объединенных) командований доводятся различные указания и директивы, которыми следует руководствоваться при планировании и осуществлении тех или иных операций, мероприятий и т. п. Все это требует от офицеров и генералов ОШ умения находить взаимопонимание с их гражданскими коллегами по многочисленным аспектам совместной работы.
Несмотря на то, что министр обороны заинтересован в том, чтобы все подвластные ему структуры с единых позиций контактировали с другими исполнительными ведомствами и Конгрессом, иной раз взгляды аппарата министра и ОШ по тем или иным проблемам не совпадают. Оба органа (аппараты МО и КНШ) представлены в многочисленных межведомственных комитетах в Вашингтоне, а такая разобщенность, порой, с успехом используется оппонентами военного ведомства, ставя гражданское руководство министерства в двусмысленное положение, что не может не сказываться на и без того натянутые гражданско-воен-ных отношения.
Многие сторонники децентрализованной модели военного устройства в США, ратующие за жесткий гражданский контроль над военными, рассматривают традиционное соперничество между видами ВС за приоритеты, как позитивный фактор. Однако имеет место и соперничество руководящих структур внутри самого вида ВС, т. е. между штабом вида и аппаратом видового министра. Одной из целей принятия «Закона Голдуотера-Николса» было устранение такого внутреннего соперничества путем передачи всех функций, связанных с приобретением ВВТ, в руки видовых министров. Но соперничество все же осталось. Дело в
том, что значительно больший по размеру штаб вида, укомплектованный преимущественно военными на ответственных должностях, имеет более разветвленные и тесные контакты с «людьми в форме» в войсках, а меньший по размеру аппарат видового министра, состоящий из гражданских лиц, по традиции знает лучше обстановку и имеет хорошие связи с чиновниками различных комитетов в Конгрессе. Отсюда и почти не изживаемые трения в отношениях и пресловутое соперничество.
Среди наиболее значимых внешних организаций, с которыми приходится иметь дело чиновникам Пентагона, как военным, так и гражданским, является Конгресс США.
Влияние Конгресса, как одного из важнейших элементов системы национальной безопасности, варьировалось со временем, завися, по большей части, от личностей руководителей, которые определяли его работу, с одной стороны, и сплоченности и интеллектуального потенциала администрации — с другой. Так, например, после предпринятых концептуально-организационных мер администрацией Дж. Буша-млад-шего в ответ на беспрецедентные акты терроризма 11 сентября 2001 года исполнительная ветвь власти в лице президентской администрации стала доминировать в политической жизни страны. В другие времена законодательная ветвь власти задавала тон и определяла суть реализуемой стратегии национальной безопасности. Недавним примером такого положения вещей является первый период нахождения у власти администрации Б. Клинтона, когда влияние Конгресса было подавляющим.
И все же при любом балансе властных ветвей Конгресс США имеет превосходство перед министерством обороны, беспрекословно исполняющим требования, указания и т. п. со стороны законодателей. Это, в свою очередь, обязывает чиновников Пентагона налаживать не просто тесные, но по сути дружеские контакты с неимоверно раздутым аппаратом Конгресса. При этом всегда имеется виду тот факт, что большинство членов этого законодательного органа не сведущи в нюансах военного дела. Но это не самая большая проблема во взаимоотношениях пентагоновцев с аппаратом Конгресса. Дело в том, что сенаторы и члены Палаты представителей имеют весьма специфические интересы и часто занимают позиции, определяемые их обязательствами перед избирателями, а не национальными интересами. Так, например, их не интересует, нужна ли вооруженным силам та или иная база или тот или иной вид вооружения, надобность в котором отпала. Если это ведет к ущемлению интересов избирателей в их округе, возможному росту безработицы и материальному ущербу избирательного округа в целом, склонить аппарат таких законодателей в свою пользу чиновникам Пентагона вряд ли удастся. Именно поэтому с аппаратчиками Конгресса намного легче работается гражданским чиновникам Пентагона, к тому же если они имеют предыдущий достаточный опыт деятельности в мире бизнеса.
В целом Конгресс довольно жестко спрашивает с министерства обороны за исполнение указаний, исходящих от законодателей.
Но и военное ведомство не остается в долгу. С определенной периодичностью, заручившись поддержкой администрации президента, чиновники министерства выступают с тщательно обоснованной критикой в адрес законодателей.
Наиболее сложным аспектом в гражданско-военных отношениях является деятельность, сопряженная с процедурами заказов (приобретений) вооружения и военной техники. Дело в том, что времена, когда подавляющее количество ВВТ производилось на принадлежавших государству предприятиях, канули в лету. Это значительно облегчало процедуру заказов, но не отвечало требованиям к качеству вооружений. Кроме того, Пентагон
нуждается, что называется, в интеллектуальной подпитке, для чего его сотрудники постоянно контактируют на небезвозмездной основе с многочисленными независимыми аналитическими организациями, научно-исследовательскими корпорациями, институтами, университетами и др. Ежегодно подписываются сотни тысяч контрактов, осуществляются перечисления миллиардных сумм — то есть идет оформление сделок, которые порождают соблазн «левого вознаграждения», с одной стороны, а с другой — являются объектом жесткого контроля проверяющих органов. Известно, что довольно значительная часть военных после увольнения в запас, особенно из центральных органов военного управления, устраивается консультантами, менеджерами и т.п. в частных фирмах, особенно связанных с производством и поставками ВВТ Проходя службу в Пентагоне, офицеры и генералы набираются опыта оформления заказов на вооружения и связанные с этим процедуры, а также обрастают широким кругом знакомств как в войсках, так и в мире бизнеса, что является бесценным качеством для гражданского руководства предлагающих ВВТ корпораций и фирм. Поскольку для утверждения заказов необходимо одобрение и Конгресса, складывается треугольник интересов: Пентагон — корпорации, производящие ВВТ — Конгресс. Как раз в рамках этого треугольника и развиваются сложнейшие отношения, охватывающие различного уровня гражданских и военных чиновников со всеми принципиально возможными последствиями, в том числе и коррупционного характера.
В рамках гражданско-военных отношений в области военно-стратегического управления США в целом, и в военном ведомстве, в частности, нередко ставится вопрос о том, где целесообразнее иметь руководителем профессионального военного, а где гражданского.
Среди 17 (на начало 2007 года) управлений и агентств центрального подчинения руководителями большинства значились генерал-майоры и генерал-лейтенанты, остальными же руководили высшие гражданские служащие. Симптоматично, что однозначных выводов о том, где осуществляется более качественное руководство, выявлено не было27.
Специальное исследование, проведенное Принстонским университетом (США) показало, что как гражданские, так и военные руководители имеют плюсы и минусы. Так, например, среди гражданских руководителей высшего звена управления в министерстве обороны лучших результатов достигли те, кто, имея значительный опыт работы в частном бизнесе и обладая ученой степенью, не имеют склонности к частой смене места работы и стабильно проходят ступеньки служебного роста.
У военных руководителей своя специфика, свойственная т.н. военной культуре в целом. В частности, на всех ступенях подготовки офицерских кадров в них сначала воспитывают, а затем культивируют навыки лидера, тогда как в гражданской системе образования упор делается на формирование управленческих и организаторских навыков28.
Есть разница и в длительности пребывания тех или иных руководителей на своих должностях. По данным того же исследования, гражданские руководители, срок пребывания в должности которых не ограничен (как правило, не менее четырех лет), добиваются более высоких результатов в руководстве своими коллективами, чем их коллеги в военной форме, ротация которых в обязательном порядке осуществляется через два-три года29.
В связи с тем, что большая часть офицерского корпуса ВС США комплектуется за счет лиц, окончивших курсы вневойсковой подготовки, а
27 Hermingway M.Z. Making At Pentagon, Military-Agency Heads Outperform Others, «Defense News», March 5. 2007.
28 Ibid.
29 Ibid.
также в связи с тем, что в рамках сложившейся системы военного образования будущие военные руководители в обязательном порядке проходят курсы обучения в гражданских университетах и защищают там диссертации, считается вполне достаточным, если для назначения на высокую (генеральско-адмиральскую) должность, офицер прослужит как минимум на одной из должностей, сопряженной с межвидовым («объединенным») взаимодействием в штабах или управлениях министерства обороны.
С высшими гражданскими руководителями в министерстве обороны дела обстоят несколько иначе. Желательно, но не в обязательном порядке, чтобы высшие гражданские чиновники, не имеющие в прошлом опыта службы в ВС на офицерских должностях, закончили курсы обучения в видовых командно-штабных колледжах, либо объединенном Штабном колледже ВС. Помимо этого, для некоторых министров, их ближайшего гражданского окружения, руководителей аппаратов и т. д., организуются специальные так называемые «курсы для зелени» («ликбезовские курсы»), в ходе которых путем интенсивного обучения слушателям «втолковываются» нюансы военного дела30.
В связи с «неприлично затянувшимися» операциями в Афганистане и, самое главное, в Ираке, в американском обществе, как и в период Вьетнамской войны, вновь на повестку дня выдвинулся вопрос о некомпетентности генеральского корпуса и необходимости изменения отбора перспективных офицеров на руководящие военные должности в Пентагоне. Упоминавшийся выше известный американский аналитик Д. Макгрегор, подчеркивая личностные характеристики, которыми должен обладать кандидат на продвижение (энергичность, чувство ответственности, оперативное чутье и т. п.), указывает и на необходимость постоянного самообразования, доскональное знание противника, чего якобы не наблюдается у американского генералитета в Ираке31. Другой аналитик Дональд И. Вандергрифф вообще призывает сформировать в США своеобразную «интеллектуальную среду» для выращивания будущих военных лидеров типа той, что существовала в XIX веке в Пруссии при генерале-реформаторе Герхарде фон Шарнхорсте, которая, якобы, и способствовала выращиванию полководцев, сумевших разгромить «непобедимую армию» Наполеона в 1813 и 1815 годы32.
Суммируя изложенные выше тезисы из области гражданско-военных отношений, характерных для стратегической системы управления в англо-саксонских государствах, и прежде всего в США, следовало бы отметить тот факт, что концепция гражданского контроля над вооруженными силами глубоко проникла в самую суть национальной культуры этих стран. В отличие от многих других государственных образований у англо-саксов в новейшей истории не существовало и не существует прецедентов «людей на коне» (наш аналог «человека с ружьем»), планирующих или осуществляющих военные перевороты. Надо признать, что служившие интересам своих стран такие неординарные и, по общему признанию, яркие военные личности, полководцы, как Д. Эйзенхауэр, Дж. Маршалл, И. Нимиц, Б. Монтгомери, Х. Александр и другие, в силу формировавшей их социальной среды, не помышляли о диктатуре. Но это было и является следствием солидной законодательной базы, определенной регламентации роли и места военных и гражданских элементов в системе управления национальными вооруженными силами.
30 Smith M.P. Gerstein M. Daniel. Assignment: Pentagon, Potomac Books, Wash., D.C., 2007. P. 94.
31 Winslow T.W. and Lawrence J.K. Military Reform , Praeger Security International. Westport, Connecticut. London. 2007. P. 125.
32 Ibid. P. 140.
