46ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
ВОЕННО-ГРАЖДАНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИИ И США
Г.П. Оврах, К.Ю. Колесниченко*
Современное состояние военно-гражданских отношений в России находится на уровне стран с развивающейся демократией, что обусловливает необходимость рассмотрения их состояния и перспектив развития в сравнении с американской системой, поскольку при всем своем различии они имеют ряд схожих черт. В обеих странах президент обладает значительными полномочиями; Россия и США имеют большие территории, а также значительные по численности вооруженные силы и ВПК. США по военному потенциалу занимают первое место в мире, Россия делит второе с КНР.
Сравнению подлежат следующие аспекты:
1) полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти в области контроля над военной сферой;
2) формирование, рассмотрение, контроль над исполнением военного бюджета;
3) институт гражданского министра обороны;
4) военное образование;
5) деятельность общественных организаций и независимых исследовательских институтов.
Исходя из полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти, В Российской Федерации главы силовых ведомств назначаются Президентом, в США — Конгрессом по представлению Президента. Создание новых силовых министерств и ведомств или их реорганизация находятся в компетенции: в России — Президента, а Высший законодательный орган принимает закон, содержащий основные положения о деятельности данного силового ведомства; в США данные полномочия осуществляются Президентом совместно с Конгрессом. Бюджетные ассигнования на оборону и контроль над их использованием в обоих государствах осуществляется высшими законодательными органами [1].
В США высший орган законодательной власти является важнейшим элементом гражданского контроля с весьма широкими полномочиями. Конгресс рассматривает и принимает решения по всем ключевым вопросам в области обороны. В составе Конгресса вопросами военного строительства занимаются 29 комитетов и 55 подкомитетов, что составляет вместе с сотрудниками аппаратов 28 000 человек. Контроль финансовой деятельности министерства обороны со стороны различных органов осуществляют 26 000 экономистов и финансистов [2, с. 4]. Министерство обороны должно представлять в конгресс ежегодно три подробных доклада по вопросам оборонной и военно-эконо-
* Оврах Григорий Петрович — кандидат исторических наук, профессор, зав. кафедрой теории и истории политики ВИМО ДВГУ;
Колесниченко Кирилл Юрьевич — кандидат политических наук, старший преподаватель кафедры социологии ВИМО ДВГУ.
7
мической политики. Американским законодательством предусмотрены также обязательные выступления и участие высших военных должностных лиц в парламентских слушаниях и заседаниях общей длительностью 14 часов в год. В 1992 г. только по вопросам совершенствования системы военных закупок в конгрессе было заслушано 1300 свидетелей и экспертов, общее время выступления которых составило 1500 часов [2, с. 4].
В России иная ситуация, обусловленная слабостью законодательной ветви власти. Конституция РФ 1993 г. отводит Государственной Думе (ГД) весьма ограниченную роль по сравнению с президентом. В частности, все «силовые структуры» подчинены непосредственно президенту. Согласно указу президента № 66 от 10 января 1994 г. и Федеральному закону «О правительстве Российской Федерации», принятому в 1997 г., президент руководит деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих политическими вопросами и вопросами национальной безопасности. Президент осуществляет политический контроль над вооруженными силами посредством Совета безопасности, Совета обороны, Института помощника президента по национальной безопасности; Комиссии по высшим воинским должностям, высшим воинским и высшим специальным званиям; Государственной военной инспекции, Управления кадровой политики администрации президента, Федеральной службы безопасности. Перечень этих органов раскрывает основные направления, по которым президент контролирует вооруженные силы. У органов законодательной власти таких возможностей существенно меньше. Количество комитетов, занимающихся вопросами обороны и безопасности, как и специалистов думского аппарата, подготовленных в военных вопросах, в несколько раз меньше аналогичных структур в Конгрессе США.
Комитет Государственной Думы по обороне состоит из 16 человек, комитет по безопасности насчитывает 30 членов. Все они, в свою очередь, входят в состав Комиссии ГД по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности РФ [3, с. 4]. Таким образом, Госдума имеет три комитета, отвечающих за оборону и безопасность. В Совете Федерации функционирует комитет по обороне и безопасности. Конституцией России, федеральными законами о статусе и полномочиях Федерального собрания определены и основные формы парламентского контроля над силовыми ведомствами в России. К ним относятся: организация и проведение депутатских расследований; парламентские слушания; заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей и должностных лиц контролируемых органов; депутатские запросы к руководителям и должностным лицам контролируемых органов по вопросам, входящим в компетенцию субъектов парламентского контроля.
Однако это не в полной мере дает возможность качественного контроля над силовыми структурами. Методами парламентского контроля над армией могут являться: получение из контролируемых органов необходимых документов, письменных заключений и иных материалов; приглашение руководителей органов военного управления для представления разъяснений по рассматриваемым вопросам; вызов должностных лиц контролируемых органов и экспертов; проведение опросов сотрудников контролируемых органов; заслушивание отчетов руководителей органов военного управления о состоянии дел.
8
Кроме того, необходимы изменения и в комитетах парламента, занимающихся вопросами обороны и безопасности. Так, в составах комитетов Госдумы по обороне и безопасности вообще отсутствуют представители военно-морского флота. Лишь два депутата из состава этих комитетов в прошлом имели отношение к ВМФ, но в целом морской компонент в ГД представлен слабо. Такой несбалансированный состав может привести к недооценке роли ВМФ в общей структуре военной политики. Здесь видна недоработка и политических партий [3].
Важнейшим аспектом гражданского контроля является рассмотрение военного бюджета. В США президент представляет проект военного бюджета на рассмотрение Конгресса. В ходе формирования бюджета готовится огромное количество аналитических и объяснительных документов, представляемых в Комитеты по вооруженным силам Палаты представителей и Сената, где проводятся предварительные слушания по бюджету. До сих пор бюджет министерства обороны на предстоящие 5 лет готовился и рассматривался в течение года, что, по мнению американских экспертов, не позволяло основательно рассмотреть все его аспекты. С 2005 г. установлен двухгодичный цикл составления и рассмотрения бюджета [4, с. 4]. Бюджет обороны включает незначительное количество закрытых статей финансирования, относящихся к разведывательным структурам и к некоторым сверхсекретным программам Министерства обороны. Поэтому члены верхней и нижней палат американского Конгресса имеют практически полный доступ ко всей информации. Более того, по результатам слушаний выпускаются открытые стенограммы, и все бюджетные документы доступны на сайте Главного финансового инспектора военного ведомства.
Проект оборонного бюджета США последовательно рассматривается и обсуждается в палате представителей, а затем — Сенате; одобренные верхней и нижней палатами варианты бюджета, могут существенно отличаться друг от друга. Для устранения разногласий создается согласительная комиссия, и за две недели до начала нового финансового года конгресс принимает совпадающую резолюцию по бюджету. После подписания президентом законопроект о бюджете становится законом.
Таким образом, процесс принятия военного бюджета в США характеризуется открытостью и доступностью основных статей для всех заинтересованных сторон, ведущей ролью высшего законодательного органа, возможностью внесения существенных изменений и дополнений, наличием значительного запаса времени на рассмотрение, дающего возможность тщательного и взвешенного анализа.
В России по причине ограниченности полномочий в области военной сферы, для ГД принятие военного бюджета — это главный фактор влияния на формирование и осуществление военной политики государства. Однако существуют сложности, в первую очередь, из-за высокого уровня закрытости военного бюджета для контроля со стороны высших законодательных органов. Первоначально, в 1994-1997 гг., бюджет национальной обороны утверждался Думой в целом как часть федерального бюджета, а также по 7 основным статьям, по которым выделялись деньги для Министерства обороны, военных пенсий и военной программы Министерства атомной энергетики (всего раздел «Национальная оборона» имел в 1994-1996 гг. 15 позиций, в 1997 г. — 18). Однако правительственные проекты бюджета на 1998-2000 гг. содержали всего
9
3 позиции: «содержание ВС», «мобилизационная подготовка» и «программа Минатома». Такая информация настолько агрегирована, что реальная роль Думы сводится к лоббированию интересов ведомств с целью повышения общего бюджета, но не к серьезному анализу: каким образом предполагается потратить эти большие по стандартам российского федерального бюджета средства. Они составляли 15-20% от расходной части бюджета и в течение ряда лет были примерно равны бюджетному дефициту. И только, при утверждении бюджетов 1998, 1999 гг. Дума настояла на увеличении количества позиций по этому разделу до 26, детально раскрывающих расходы на содержание ВС, однако добиться точного выполнения правительством этих более подробных планов так и не удалось [5].
В соответствии с законом «О бюджетной классификации» от 1997 г. и последующими поправками к нему, военный бюджет должен рассматриваться по 30-35 открытым статьям, хотя и этого еще далеко недостаточно. В 1998 г. в Госдуме были приняты поправки, позволяющие рассматривать раздел «Национальная оборона» более детально — до 130 позиций. Тем не менее, военные бюджеты в 1998-2000 гг. представлялись только по трем вышеупомянутым строкам. Более детальная разбивка шла по закрытым статьям, причем вопреки позиции Минобороны. Причины ясны: поскольку весь бюджет принимается в виде закона, утверждение всего трех строк позволяет правительству произвольно оперировать средствами внутри этих позиций в течение года и тем самым дает власть над военной политикой не парламенту, а исполнительным ведомствам. Кроме того, засекречивание отдельных статей с середины 90-х гг. было призвано скрыть реальные объемы недофинансирования ВС [6, с. 102].
Несмотря на существующие сложности и противоречия, в настоящее время отмечается тенденция в сторону увеличения количества открытых статей военного бюджета. Так, в 2002 г. из 128 строк бюджетной классификации раздела «Национальная оборона» было рассекречено 18, в 2003 г. — 59 (т.е. около 50%) [4, с. 4].
Непрозрачность российского военного бюджета существенно затрудняет его контроль со стороны ГД и СФ. Кроме того, у Министерства обороны нет стабильной политики в определении секретности статей бюджета. По мнению отдельных депутатов, одна и та же статья в прошлом году может быть открытой, а в текущем закрыта — и наоборот. Следовательно, о каком-то действенном общественном контроле военных расходов и эффективности использования выделенных средств говорить не приходится, особенно с учетом того, что на рассмотрение и принятие военного бюджета Госдуме отводится всего три месяца, что явно недостаточно.
Таким образом, основные проблемы принятия и исполнения военного бюджета заключаются в следующем:
1) закрытости значительной части статей бюджета при его рассмотрении депутатами Госдумы;
2) недостаточности сроков, отводимых на его рассмотрение;
3) сложности контролирования исполнения бюджета.
Основываясь на мировом опыте, основные пути решения проблем видятся в следующем:
- увеличение сроков рассмотрения военного бюджета до 10-12 месяцев;
10
- наделение парламента контрольными полномочиями и создание соответствующих механизмов, позволяющих ему напрямую осуществлять контроль за использованием выделенных средств;
- увеличение прозрачности ряда статей военного бюджета;
- привлечение независимых исследовательских институтов и общественных организаций для предоставления парламенту независимых оценок;
- введение системы перспективного планирования наиболее важных программ сроком от 3 до 5 лет.
Для этого требуется принять закон «О гражданском контроле» с наделением Федерального собрания более широкими полномочиями в области контроля над военной сферой.
Касаясь вопроса функционирования института гражданского министра обороны, следует отметить, что гражданский руководитель всегда был представителем политического руководства страны в министерстве обороны, т.е. и сам является политиком. Военный же министр обороны неизбежно будет представителем вооруженных сил в правительстве или при президенте. Соответственно, первому заведомо ближе общегосударственные интересы (пусть даже в ущерб своему ведомству). Второй, в первую очередь, думает об интересах своего министерства.
Ни президент, ни какой-либо его помощник не могут контролировать военную политику извне министерства обороны, какими бы формальными полномочиями они не были наделены, если политическое руководство не имеет прямого и постоянного присутствия внутри этой замкнутой системы. Для эффективного ее функционирования гражданский министр опирается на подчиненный только ему аппарат, состоящий из офицеров и гражданских администраторов, технических специалистов, инженеров, экономистов, политологов, социологов и пр. Гражданскому представителю Минобороны, как правило, легче найти общий язык с другими политиками и депутатами, а им — вести с ним диалог на равных по военным делам. В отличие от этого, с военным министром политики и парламентарии очень часто проявляют враждебность, либо между ними существует непонимание, особенно характерное для представителей оппозиционных политических сил.
Военный министр — всегда выходец из какого-либо определенного вида вооруженных сил и рода войск, что делает его необъективным в выборе приоритетов. То же относится к неизменным субъективным моментам в назначениях на высшие военные должности. Гражданский министр, в отличие от военного, не связан с другими офицерами десятилетиями совместной службы, историей дружбы и вражды и потому, в принципе, способен больше руководствоваться чисто деловыми соображениями в кадровой политике. В современных условиях у министра обороны основные функции связаны, прежде всего, с долгосрочной подготовкой армии и оборонной промышленности к оптимальным способам защиты страны от внешних угроз. Российские военные зачастую с восхищением относятся к американской армии, но иногда забывают, что ее сила не только в объемах финансирования и новейшем вооружении, а скорее в эффективном управлении ресурсами, жестком контроле над ведомственными интересами, стратегическом и техническом новаторстве, — и все это напрямую связано с институтом гражданского министра [7, с. 24].
11
В США президент (он же верховный главнокомандующий) осуществляет руководство вооруженными силами через гражданского министра обороны, которого назначает с согласия Конгресса. Министр обороны отвечает за строительство вооруженных сил, их мобилизационную и боевую готовность, использование, материально-техническое обеспечение, проведение военных исследований и разработок. Он является главным консультантом президента по всем военным вопросам. Административное управление армией министр осуществляет через центральный аппарат Минобороны и министерства видов ВС. В Пентагоне в настоящее время 10 управлений. Во главе разведывательного управления, национальной безопасности, картографического, ядерных боеприпасов, связи, тыла, управления оказания военной помощи стоят генералы. Остальные три (перспективных военных исследований, расследований, финансового контроля за военными контрактами) возглавляют гражданские лица.
Гражданскими лицами являются также министры сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил. Они отвечают за строительство, мобилизационную и боевую готовность своих ведомств. Генералы и адмиралы возглавляют штабы этих структур, однако никакими командными полномочиями ни один из них не обладает, каждый в рамках своей компетентности является всего лишь советником министра обороны и своего непосредственного министра. Начальники штабов видов ВС и комендант морской пехоты образуют Комитет начальников штабов (КНШ), каждый начальник штаба руководит КНШ по очереди два года. КНШ разрабатывает различного рода планы и рекомендации для министра обороны, но управленческих функций не имеет. Оперативное управление ВС министр обороны осуществляет через территориальные командования (Североамериканское, Южноамериканское, Европейское, Тихоокеанское, Центральное) и целевые командования (спецопераций, стратегических сил, стратегических перебросок) [8, с. 4].
Естественно, что система гражданского руководства военным ведомством включает в себя и потенциал возможных противоречий, избежать которых полностью невозможно. Главное из них — столкновение интересов гражданского министра и его аппарата с высшим военным руководством по ключевым вопросам военного строительства. Серьезная военная реформа, как всякая другая ломка привычного образа жизни, не может не вызывать недовольства различных групп и ведомств, тем более, что важным ее аспектом является существенное сокращение численности вооруженных сил, изменение их видовой структуры и принципов комплектования, снижение оборонного заказа и пр. В этом плане перед гражданским министром не стоит дилемма: поддерживать свою популярность в войсках или сохранять лояльность президенту. Попытки совместить то и другое мешают проводить необходимые, хотя и болезненные, преобразования, затягивают стагнацию и в то же время осложняют отношения президента с армией. Гражданский министр, не принадлежащий к военному социуму, может позволить себе быть непопулярным, а после ухода с поста не оставаться в армейской среде.
Такие конфликты не редкость. Так, в США в начале 70-х годов конфликт возник по поводу стратегии и тактики ведения войны во Вьетнаме. Он оказался настолько глубоким, что для его разрешения потребовалось вмешательство Конгресса.
12
Основным способом предотвращения или разрешения таких конфликтов является наличие законодательно закрепленного разделения полномочий в военном ведомстве. Но при этом военные должны иметь возможность отстаивать свою точку зрения, если считают действия команды гражданского министра неэффективными. Арбитром здесь должен выступать высший законодательный орган, имеющий собственные возможности анализа и экспертных оценок в области обороны. Мнение независимых исследовательских организаций также должно учитываться.
Переход к институту гражданского министра обороны в РФ укрепляет связь армии и общества, позволяет избежать чрезмерной корпоративности, замкнутости, закрытости армии. Наиболее проблемной является ситуация с привлечением более широкого числа гражданских специалистов к управлению министерством обороны. На современном этапе министерством обороны управляет гражданский министр и аппарат министра обороны, включающий в себя некоторое количество гражданских лиц. Однако министр обороны и многие члены его аппарата в прошлом являлись кадровыми офицерами российских спецслужб. Они отличаются по стилю управления и психологии от офицеров ВС, но по-прежнему остаются военнослужащими. Данный фактор в значительной мере ослабляет возможности гражданского контроля за деятельностью ВС. Однако и это является большим шагом вперед по сравнению с советской системой или системой, существовавшей при Б. Ельцине, когда Министерство обороны возглавляли генералы.
В Государственной Думе России недавно были приняты поправки к Закону РФ «Об обороне», значительно урезающие полномочия Генерального штаба. Так, упразднена ст. 15, определявшая функции Генштаба. Отныне он уже не вправе разрабатывать предложения по военной доктрине России, план строительства ВС РФ и осуществлять координирующую роль между другими силовыми структурами страны. Вносятся изменения и в п. 2 ст. 13 «Руководство и управление Вооруженными Силами Российской Федерации». В старой редакции написано, что «управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации». Новая редакция гласит, что «управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны России». Отныне специальное Положение о Генштабе будет утверждать не президент России, а министр обороны. Соответствующие поправки сделаны в ст. 4, 14 Закона. Таким образом, завершается борьба за контроль над ВС между министром обороны и начальником Генштаба. Но побеждает не столько министр, сколько общество. Делается первый шаг к гражданскому Министерству обороны, укреплению гражданского контроля над ВС, более эффективному функционированию военного ведомства [9, с. 1].
Особое значение с точки зрения гражданского контроля имеет открытость военной сферы для научных исследований, естественно, при сохранении секретности по ряду важнейших вопросов, открытое обсуждение которых может нанести вред национальной обороне и безопасности. Во всех развитых демократических государствах партии и общественность при содействии
13
органов власти создают независимые от военных институты оборонных или стратегических исследований.
В России тоже существуют ассоциации и объединения военных политологов, социологов, конфликтологов, независимых экспертов и отдельные институты, проводящие военные исследования. Высокий уровень анализа всех аспектов функционирования военной организации наиболее доступно освещается в газете «Независимое военное обозрение». Однако независимых аналитиков почти не привлекают для экспертизы, обсуждения и подготовки документов по проблемам военной безопасности. Кроме того, в своей деятельности они сталкиваются со значительным количеством проблем, обусловленных, в первую очередь, секретностью. Неэффективность подхода к сохранению секретности, требующего к тому же больших материальных затрат, была ясна еще в 60-е гг. Н. Хрущев писал, что: «...разведки и тогда знали, и сейчас знают состав армий двух сторон. Американцы основные цифры вообще не держат в секрете.. Мы скрываем, но результат тот же» [10, с. 464].
С начала 90-х гг. произошел ряд позитивных изменений, в частности, Россия стала более активно предлагать свое вооружение и военную технику на мировых рынках, что потребовало большей открытости информации о системах вооружений и перспективных разработках. С другой стороны, более тесная интеграция в международные организации (такие как ОБСЕ) также обусловила большую прозрачность военной сферы. Тем не менее поступающей информации бывает явно недостаточно для полноценного и объективного анализа существующей ситуации. В ряде случаев это ведет к созданию негативной обстановки, когда СМИ, особенно зарубежные, из-за недостатка информации, публикуют явно непроверенные факты и домыслы, а уровень секретности не позволяет их опровергать, что влечет за собой ухудшение имиджа вооруженных сил, военной организации, страны в целом. Особенно ярко все недостатки военно-гражданских отношений проявились в ходе ситуации с гибелью атомной подводной лодки «Курск» в августе 2001 г. Информация, поступавшая из военных источников, носила неполный и противоречивый характер, что вызвало массовые негативные отклики в российском обществе. По данным социологических опросов, именно гибель «Курска» относится населением страны к одной из самых больших неудач В. Путина.
Обратим внимание еще на один важный элемент гражданского контроля общественных организаций, играющий существенную роль в области военной политики государств в СЩА и других странах. В частности, в США группа членов американской Академии наук (среди них 9 лауреатов Нобелевской премии) и участников общественной организации «Союз заинтересованных ученых» в апреле 2005 г. высказала несогласие с содержанием и ходом реализации программы национальной противоракетной обороны (ПРО), назвав ее чрезмерно политизированной и неспособной привести к нужным результатам. Несогласие было выражено в открытом письме на имя одного из сенаторов, являющегося видным лоббистом развертывания ПРО. Директор Агентства по национальной ПРО (генерал-лейтенант Оберинг) вынужден был выступить с оправдательным заявлением, ответив на каждый конкретный пункт письма [11, с. 4], что, собственно, и демонстрирует существующие у общественных организаций реальные возможности по влиянию на военную сферу.
14
В России активную работу по контролю над соблюдением прав человека в армии проводят общественные организации, такие как Союз комитетов солдатских матерей, независимый профсоюз военнослужащих, советы ветеранов войны и др. Наиболее известен в России и за рубежом первый из них. Об авторитете комитетов солдатских матерей говорит хотя бы тот факт, что работникам военных прокуратур вменено в обязанность ежедневно контактировать с организациями солдатских матерей и фиксировать все жалобы, которые туда поступают от военнослужащих. Нередко именно солдатские матери инициируют уголовные дела по дисциплинарным нарушениям в армии и привлекают внимание общественности к проблемам в ней. На это указывает факт номинации союза на Нобелевскую премию мира в 1996 г. и то, что Президент В. Путин в феврале 2004 г. мгновенно отреагировал на памятный факт обморожения призывников во время следования к месту службы, о чем первыми поведали солдатские матери. В мае того же года Союз комитетов солдатских матерей, возглавляемый известной правозащитницей В. Мельниковой, объявил о планируемом создании политической партии «Единая народная партия солдатских матерей» и о стремлении участвовать в парламентских выборах 2007 г. и президентских — в 2008 г.
Но в своей работе все названные выше общественные организации сталкиваются с той же закрытостью силовых структур, что оборачивается сложностью получения необходимой информации, затягиванием сроков проводимых по их инициативе проверок и расследований, и непониманием со стороны части высшего военного руководства. Кроме того, деятельность общественных организаций в основном касается вопроса соблюдения прав и свобод военнослужащих, либо патриотического воспитания молодежи, а вопросы военной политики государства и отдельных ее аспектов практически находятся за пределами их компетенции.
Проблема гражданского контроля силовых структур тесно связана и с подготовкой военных и гражданских кадров, важнейшей составляющей для России, вступающей в новый период военной реформы. В этом плане опыт Запада может быть очень полезен, особенно в части ознакомления военнослужащих с основополагающими принципами правового государства и отношениями между гражданскими и военными, т.е. с сущностью демократического контроля над вооруженными силами. Одна из главных целей военного образования состоит в достижении гармоничного соотношения необходимого уровня профессиональной подготовки и демократических ценностей.
Функционирование системы сдержек и противовесов в отношениях между гражданскими и военными силами имеет огромную важность, что должно найти адекватное отражение в программах военного образования. Во многих западных демократиях элементы общего академического образования включены в базовые программы подготовки военных кадров. В США, например, широко распространена практика стажировок военнослужащих в гражданских министерствах и ведомствах, что способствует лучшему взаимопониманию военных и гражданских, ознакомлению военнослужащих с основными проблемами и особенностями функционирования гражданских институтов в различных сферах жизнедеятельности общества. Сегодня положение военнослужащего в демократическом обществе обусловлено формулой «гражданин — солдат». Понятия «гражданин» и «солдат» не являются взаимоисключающими. Солдат
15
не должен переставать быть гражданином, и это ни в коем случае не должно отрицательно сказываться на его профессиональных качествах.
В России процесс подготовки военных кадров в соответствии с требованиями системы гражданского контроля достаточно сложен и требует комплексной программы и определенного времени. На сегодняшний день вооруженные силы и, частично, иные силовые министерства и ведомства, комплектуются по призыву. В общей сложности в них насчитывается до 600 тыс. призывников. В силу неразвитости гражданского общества и, соответственно, низкой популярности его основных принципов среди населения, призывники не имеют достаточной общественно-политической подготовки. Образовательный уровень призывного контингента резко снизился за последние годы и уступает советскому периоду. В Московском военном округе в 2003 г. 39,2% молодых солдат нигде не учились и не работали перед призывом в армию [13]. В целом по вооруженным силам этот показатель возрос с 3,6% в 1999 г. до 39,5% в 2003 г. [14].
Не менее сложная задача стоит в области внедрения гражданских ценностей в офицерском корпусе. Если с призывниками проблема может быть решена еще до прихода в армию, через гражданское образование, то в среде высшего генералитета и офицерства все выглядит намного сложнее. Здесь необходимо коренным образом менять сущность военной культуры. Этот процесс требует больших временных и материальных затрат. Главным условием успешности решения данной задачи является эффективность функционирования демократических институтов в стране, когда военные смогут наглядно убедиться, что демократия способствует повышению обороноспособности государства, а также улучшению положения военнослужащих. Естественно, потребуется вносить поправки в существующие программы военного образования и подготовки войск.
Однако при всех указанных выше преимуществах американской системы следует отметить, что она не является идеальной, и в ее функционировании выделяются определенные недостатки, а также тот факт, что американская система гражданского контроля, как и демократия вообще, формировались на протяжении достаточно длительного периода в благоприятных социально-экономических и политических условиях. К основным недостаткам американской модели директор департамента военно-морских исследований США Г. Гафни относит тот факт, что полномасштабный контроль над вооруженными силам со стороны конгресса США приводит к постоянной борьбе Президента и Конгресса. Данное соперничество поощряет военных внедряться в политическую сферу, вопреки широко распространенному в США и мире мнению о том, что американские военные вне политики. Кроме того, вопросы обороны постоянно являются важнейшим ресурсом в межпартийной борьбе.
Самостоятельное функционирование трех военных департаментов и четырех видов вооруженных сил (ВВС, ВМФ, сухопутные войска, морская пехота) порождает постоянную борьбу между ними за получение финансовых средств. Гражданский контроль предопределяет частую сменяемость высших гражданских чиновников, занятых в военной сфере. В США их срок деятельности составляет в среднем 22 месяца. При этом отмечается, что им часто не хватает специфических военных знаний [15, с. 37-38].
Кроме того, отмечается сложность формирования военного бюджета, что является оборотной стороной его прозрачности и подконтрольности. Среди
16
проблем с разработкой и освоением военного бюджета можно отметить большие сложности с перераспределением финансовых средств внутри бюджета, а также громоздкость и дороговизну американской системы гражданского контроля. Но не следует забывать, что военный бюджет США на сегодня самый большой в мире и само рассмотрение сотен его статей требует значительного количества времени и задействованных специалистов.
Функция гражданского контроля в военной сфере крайне сложна и вряд ли вообще осуществима в полном объеме. Это подтверждает опыт использования вооруженных сил даже в государствах с давними и глубоко укоренившимися демократическими традициями. Так, в нарушение законодательства американские президенты в последние десятилетия неоднократно использовали армию вне пределов своей территории — в Камбодже, Иране, Гренаде, Ливане, Сальвадоре и т.д. Важность эффективного функционирования всех элементов системы гражданского контроля и возможные последствия дисбаланса между ними хорошо иллюстрируются следующим примером. Летом 1943 г. Конгресс США подверг резкой критике сухопутные войска за наличие большого количества снарядов крупного калибра на складах в Северной Африке. Конгрессмены посчитали, что налицо перепроизводство данного вида военной продукции, а значит, неэффективное использование финансовых средств и материальных ресурсов, недостаточность планирования. В результате было принято решение о прекращении производства крупнокалиберных снарядов до весны 1944 г. Однако после высадки союзников во Франции летом 1944 г. масштабы ведения боевых действий существенно возросли, и, следовательно, расход боеприпасов. К осени американские войска начали испытывать явный недостаток в этих боеприпасах, что отразилось на темпах ведения боевых действий [16, с. 29]. Отсюда следует:
1) Конгресс США неверно оценил сложившуюся ситуацию;
2) военные не смогли четко и аргументированно отстоять свою позицию;
3) никто не смог правильно спрогнозировать многократное увеличение расхода боеприпасов в ходе боевых действий в Европе.
Следовательно, всегда требуется взвешенный подход ко всем проблемам, возникающим в системе гражданского контроля; возможность проведения объективной экспертной оценки всеми заинтересованными сторонами, а также независимыми экспертными организациями; создание эффективного механизма отстаивания военными своих интересов в политической сфере и ограничение вмешательства в ход ведения боевых действий войсками со стороны органов гражданского контроля.
Возросшая сложность современных войн кратно увеличивает значимость упомянутых выше факторов. Так, в 2004 г. произошел конфликт между конгрессменами-демократами, политиками, общественными организациями и силовыми ведомствами. Предметом конфликта стало развертывание в космосе боевых систем противоракетного и противокосмического оружия. Первая сторона потребовала более тщательного анализа возможных последствий этой программы для США, а также возможного начала милитаризации космоса. Военные в качестве ответной меры засекретили ряд важнейших проектов и программ с целью ограничения доступа к информации и предотвращения роста протестов, а также возможных дополнительных расследований [17].
17
Следовательно, конфликты возникают:
1) между ветвями власти по поводу полномочий в области военного строительства;
2) между силовыми министерствами и гражданским обществом;
3) между силовыми министерствами и ведомствами;
4) внутри силовых министерств и ведомств;
Эффективность американской системы проявляется в наличии механизмов их разрешения через соответствующую законодательную базу и процедуры разрешения конфликтных ситуаций и споров. В большинстве случаев арбитром выступает конгресс США. В послевоенный период в США не было практически ни одного кризисного случая, когда бы гражданское политическое руководство столкнулось с объединенной оппозицией высших военных, за исключением Карибского кризиса 1962 г.[18, с. 8]. Даже несмотря на несогласие с избранным военно-политическим курсом в ходе тех или иных кризисных случаев, высшие военные, как правило, не угрожали своей отставкой и не прибегали к критике президентской администрации, а продолжали выполнять свои функциональные обязанности.
Таким образом, ретроспективный анализ функционирования системы контроля над военной сферой в СССР и США показывает, что американская модель отличается гораздо большей эффективностью, наличием рационального подхода ко всем аспектам проблемы, что позволяет США достигать высоких показателей обороноспособности при меньших финансовых затратах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Маслюк с. Г. Военно-гражданские отношения: отечественный и зарубежный опыт // Армия и общество. - 1999. - № 2. - с. 41; Хмелевский с. В. Гражданский контроль над вооруженными силами в ФРГ, Франции, Японии // Армия и общество. - 1999. - № 2.
- с. 51-52; Стрельцина М.М. Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США (на примере МЧС) // Политические исследования. - 2004. -№ 4. - с. 127-139.
2. Шабуркин А. Гражданский контроль над вооруженными силами // Независимое военное обозрение. - 1997. - № 23.
3. Золотарев В.А. Элемент демократии // Независимое военное обозрение. - 2004. -№ 36.
4. Иванов В. Как формируют оборонные ассигнования в Москве и Вашингтоне // Независимое военное обозрение. - 2004. - № 15.
4. Георгиев В. Военный бюджет становится гостайной // Независимое военное обозрение.
- 1999. - № 8. - с. 1; Любошиц Е.Я., Цымбал В.И. Военный бюджет - 1999 остается несовершенным // Независимое военное обозрение. - 1999. - № 11. - С. 4.
5. Арбатов А.Г. Безопасность: российский выбор. - М., 2001.
6. Шахов А.Н. Военная организация переходного периода: демократические параметры развития // Власть. - 1997. - № 7.
7. Храмчихин А. Гражданский контроль над армией в России декоративен // Независимое военное обозрение. - 2004. - № 21.
8. Георгиев В., Мясников В. Минобороны и Генштаб разводят по разным углам // Независимое военное обозрение. - 2004. - № 18.
9. Хрущев Н.С. Воспоминания / Н.С. Хрущев. - М.: Изд-во Вагриус, 1997.
10. Горшков А.Ф. Программа стратегической противоракетной обороны США // Независимое военное обозрение. - 2005. - № 38.
18
11. Плугатарев И., Соловьев В. Солдатские матери образовали политпартию // Независимое военное обозрение. - 2004. - № 18.
12. Съезд «дедов»: мужской разговор // Комсомольская правда. - 2003. - 13 марта.
13. Гундаров В. Какой быть обновленной армии // Красная звезда. - 2003. - 23 мая.
14. Гафни Р. Почему необходим гражданский контроль над военными и как он должен осуществляться / Военно-гражданские отношения в демократическом обществе. - М., 1996.
15. Mesko J. US tank destroyers in action. Squadron/ Signal publications, INC. Carrolton/ TX, 1988.
16. Горшков А.Ф. Программа стратегической противоракетной обороны США // Независимое военное обозрение. - 2005. - № 38. - с. 4; Серебрянников В.В. Генералы и политики: кто воинственнее? // Независимое военное обозрение. - 2001. - № 13. - с. 8;
17. Серебрянников В.В. Генералы и политики: кто воинственнее? // Независимое военное обозрение. - 2001. - № 13.
РОЛЬ ЛИЧНОСТНЫХ И ЭМОЦИОНАЛЬНЫХ ФАКТОРОВ ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ
Л.Б. Биниконский*
История свидетельствует: именно на встречах глав государств, точнее политических лидеров стран, чаще всего принимались решения, менявшие ход мирового развития. Уровень же отношений между странами во многом зависел от личной симпатии или антипатии политических лидеров друг к другу, а также их способности преодолеть консервативный настрой своего окружения. Примером тому могут служить отношения лидеров антигитлеровской коалиции — Сталина, Рузвельта и Черчилля. В то же время в основе личностных отношений всегда лежат национальные интересы их лидеров. «У меня было не меньше трудностей с Черчиллем, чем со Сталиным» [1], — признавался в мае 1945 г. новый президент США Г. Трумэн, хотя США и Великобритания обычно имели согласованные позиции по многим вопросам.
В любом случае, для достижения желаемых целей руководитель должен находить способы убеждать остальных по-иному понимать свои интересы и принципы, а подчас даже действовать им вопреки. Но время от времени он тоже должен действовать вопреки собственным интересам и принципам, чтобы добиться тех же самых целей. После нападения Гитлера на Россию Уинстону Черчиллю, по замечанию президента США Р.Никсона, «пришлось проглотить свои слова с многолетними нападками на зло, чинимое большевиками-безбожниками». Выступая за военный союз против нацистов, вместе со Сталиным, он говорил: «Если бы Гитлер вторгся в ад, думаю, я бы нашел добрые слова о дьяволе и сказал бы их в палате общин» [2].
Подобные принципы исповедовали и И. Сталин, и Ф. Рузвельт. Когда в ноябре 1942 г. американо-английские войска высадились в Северной Африке, находившейся под контролем правительства Виши, Рузвельт, в интересах предотвращения кровопролития, санкционировал соглашение американского
* Биниконский Леонид Борисович — кандидат исторических наук, доцент Владивостокского института международных отношений ДВГУ.
19
