CC BY
34
Д. В. ХИЛЬМАН старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин
D. V. KHILMAN
ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России, подполковник внутренней службы
Гражданско-правовые аспекты борьбы с коррупцией в уголовно-исполнительной системе
Civil aspects of the fight against corruption in penal correction system
Аннотация. В статье рассматривается несколько гражданско-правовых мер, направленных на ограничение коррупционных проявлений в деятельности уголовно-исполнительной системы. Они заключаются в ограничении некоторых гражданских прав и свобод сотрудников ФСИН России, а также в торговых формах осуществления государственных закупок в пенитенциарной системе. Анализируются основания и причины таких ограничений.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, подарок, гражданско-правовые меры, ограничения гражданских прав и свобод, контрактная система, государственный контракт, торги.
Abstract. In this article particular civil measures aimed at limiting of corruption activity in penal correction system are viewed. They consist of restriction of particular civil rights and freedoms of the officials of the Service responsible for inspections and in the forms of public procurement in penal system. Basis and reasons for these restrictions are analysed.
Keywords: corruption, anti-corruption, gift, civil sanctions, restriction of the civil rights and freedoms, contact arrangements, state contract, tender.
Коррупция как негативное явление проявляется во многих сферах общественной жизни, в том числе и в деятельности сотрудников правоохранительных органов, включая сотрудников уголовно-исполнительной системы (УИС). Незаконные коррупционные действия проявляются все более изощренно, и противостоять им становится сложнее. Например, обычные подарки должностным лицам могут носить характер взятки, причем не связанной с совершением преступных действий, а просто как благодарность за содействие. Учреждения и органы ФСИН России нуждаются в нормальном обеспечении и развитии материальной базы, что связано с осуществлением закупок то-
варов, работ и услуг для государственных нужд. Проведение таких закупок часто может стать объектом коррупционных схем, наносящих значительный урон как имущественной сфере государства, так и его престижу.
К привычным способам борьбы с коррупцией относятся меры административно-правового и уголовно-правового воздействия. Однако традиционных мер для искоренения коррупционного зла уже недостаточно, поэтому государство находит новые рычаги воздействия, в том числе используя гражданское законодательство.
Рассмотрим некоторые гражданско-правовые аспекты борьбы с коррупцией в УИС.
С целью защиты интересов общества и государства, оптимизации служебной деятельности и установления преград в злоупотреблении должностным положением законодатель вводит ограничения имущественных прав сотрудников правоохранительных органов. Согласно ст. 91 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [1] на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» [2] и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3], за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих выполнению сотрудником органов внутренних дел обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. К сотрудникам УИС, помимо того, применяются положения приказа ФСИН России от 03.04.2014 № 161 «Об организации в Федеральной службе исполнения наказаний работы по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 № 10 „О Порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации"» [4].
Гражданско-правовые ограничения касаются сотрудников УИС как в профессиональной деятельности, так и в обычной жизни. Так, например, сотруднику запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность, быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено законом, заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Что касается подарков, то сотрудник УИС не вправе получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, де-
нежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей.
Запрет на дарение государственным служащим не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Но при этом подарки, полученные государственными служащими, стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.
«Считается, что подарки, вручаемые в связи с должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, допустимы, если они дарятся в том числе в знак признательности в целом, за добросовестное выполнение обязанностей (без конкретизации, за какие именно действия) либо в качестве сувенира. К числу таковых следует, очевидно, отнести и подарки, обусловленные профессиональными праздниками, имеющими отношение к занимаемой должностным лицом должности» [5].
Необходимо иметь в виду, что сотрудник обязан уведомлять обо всех случаях получения подарка в связи с должностным положением или исполнением им служебных (должностных) обязанностей уполномоченное (финансовое) подразделение соответствующего органа, в котором он проходит службу. Уведомление о получении подарка представляется не позднее трех рабочих дней со дня получения подарка. К уведомлению прилагаются документы (при их наличии), подтверждающие стоимость подарка (кассовый чек, товарный чек, иной документ об оплате (приобретении) подарка). В случае если подарок получен во время служебной командировки, уведомление представляется не позднее трех рабочих дней со дня возвращения лица, получившего подарок, из служебной командировки. Уведомление составляется в двух экземплярах, один из которых возвращается лицу, представившему уведомление, с отметкой о регистрации. Подарок, сто-
имость которого подтверждается документами и превышает три тысячи рублей либо стоимость которого получившему его служащему, работнику неизвестна, сдается ответственному лицу уполномоченного структурного подразделения (уполномоченной организации), которое принимает его на хранение по акту приема-передачи не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации уведомления в соответствующем журнале регистрации.
Вместе с тем сотрудник вправе впоследствии выкупить такой подарок за собственные средства, если пожелает.
Несмотря на то что сотрудник УИС является обычным гражданином, он не вправе приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход. В случае если сотрудник владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Сотрудник не вправе участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой и некоммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Так, считается незаконной деятельность в качестве руководителя товарищества собственников жилья, если она оплачивается жильцами дома.
Сотрудник не вправе входить в состав органов управления попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Конечно, в борьбе с коррупцией нельзя ограничиться только запретом на получение подарков и невозможностью получать корпоративные выгоды. Законодательством предусмотрены и иные ограничения для сотрудников УИС, касающиеся самого режима их служебной деятельности.
Например, служащий не вправе создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур, он не может использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.
Сотрудник не имеет права использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Он обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную либо служебную деятельность решений политических партий, других общественных, религиозных объединений и иных организаций. Сотрудник не может использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.
Таким образом, гражданско-правовые меры борьбы с проявлениями коррупции разнообразны и охватывают многие сферы жизни сотрудников УИС, начиная от служебной деятельности и заканчивая личной жизнью. Они могут выражаться как в установлении четких запретов (прямого воздействия), так и в определении допустимых пределов дозволенного (косвенного воздействия).
Необходимо отметить, что такие ограничения в правовом положении сотрудников не связаны с ущемлением их гражданских прав как физических лиц, а устанавливаются только в силу противодействия коррупционным рискам. Поэтому, в отличие от обычных граждан, сотрудникам, в свою очередь, предусмотрены дополнительные выплаты и дополнительное социальное обеспечение, что призвано компенсировать более тяжелые условия их труда и установленные законодательством ограничения.
Еще одним аспектом противодействия коррупции в сфере исполнения наказаний является применение контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных нужд органов и учреждений УИС в товарах, работах и услугах.
Заключение государственных контрактов частными поставщиками - довольно привлекательная сфера предпринимательства, поскольку оплата исполнения обязательства государственным заказчиком является практически гарантируемой. Совершенно естественно, что в данном сегменте рынка возникает жесткая борьба между хозяйствующими субъектами с использованием коррупционных механизмов и сращивания с государственным административным аппаратом.
В целях противодействия таким тенденциям в Российской Федерации действует и развивается контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с помощью которой государство пытается обеспечить контроль над целевым использованием бюджетных средств.
Контрактная система основана на нескольких принципах, призванных также ограничить монопольную деятельность и защитить развитие конкуренции. Однако мы рассмотрим только гражданско-правовой аспект, раскрывающийся в реализации принципа обеспечения конкуренции путем определения поставщика преимущественно конкурентными способами (ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», далее - Закон о контрактной системе) [6].
С гражданско-правовой точки зрения такие конкурентные способы осуществляются как торги, проводимые в целях заключения договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг или приобретение имущественных прав (п. 6 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [7]. Проведение торгов на заключение гражданско-правового договора есть сложившееся гражданско-правовое средство обеспечения возможности осуществить сделку путем прямой конкуренции между желающими лицами, где объективно побеждает участник, предо-
ставляющий контрагенту более выгодные условия.
ГК РФ предполагает проведение торгов в форме аукциона, конкурса или иной форме, предусмотренной законодательством. Соответственно, Закон о контрактной системе, регулирующий государственные закупки в уголовно-исполнительной системе, предлагает дополнительные формы, такие как запрос котировок и запрос предложений.
Интересной особенностью механизма проведения торгов, в том числе и в системе исполнения наказаний, отличающей его от общего гражданско-правового механизма, является порядок их проведения на понижение. Так, исходя из абз. 2 п. 4 ст. 447 ГК РФ, выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Однако, согласно п. 4 ст. 24 Закона о контрактной системе, под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта. Такой порядок проведения аукциона не противоречит нормам гражданского законодательства в силу их диспози-тивной правовой природы, но обеспечивает интересы государственного заказчика в виде уменьшения трат из государственного бюджета, сохраняя при этом конкурентную основу торгов.
Гражданско-правовые средства, используемые в антикоррупционном механизме госзакупок (осуществляемых в том числе в УИС), достаточно разнообразны. Помимо уже указанных, к ним относятся также правила о конкурсной комиссии (абз. 2 п. 4 ст. 447 ГК РФ), правила об открытых и закрытых формах торгов, об извещении о проведении торгов, иные правила о порядке проведения торгов (ст. 448 ГК РФ), правила об обеспечении исполнения обязательства из государственного контракта (ст. 368 ГК РФ), основания для признания торгов несостоявшимися или недействительными (п. 2 ст. 447, ст. 449 ГК РФ), правила об осуществлении публичных торгов, проводимых государственными органами (ст. 4491 ГК РФ).
Имеющиеся в гражданском законодательстве гражданско-правовые меры, призванные обеспечивать конкурентные способы выявле-
ния победителя на заключение договора, используются в контрактной системе закупок для государственных нужд УИС в полной мере. Это способствует обеспечению контроля над целевым расходованием бюджетных средств и ограничению негативного влияния коррупционных механизмов на имущественные интересы государства.
Таким образом, в правовом механизме борьбы с коррупцией в УИС проявляются различные гражданско-правовые аспекты. Одной из сфер такого проявления является ограничение на дарение в отношении сотрудников ФСИН России. Они являются необходимыми и никак не связаны с ущемлением гражданских прав сотрудников как физических лиц. В сфере хозяйственной деятельности УИС, при заключении контрактов на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд, контрактной системой всецело используются гражданско-правовые средства обеспечения конкурентности торгов во избежание применения коррупционных схем. ^
1. Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации : пост. Верховного Совета Рос.
Федерации от 23.12.1992 № 4202-1 (ред. от 28.11.2015) // Ведомости СНД и ВС РФ. 14.01.1993. № 2, ст. 70.
2. О противодействии коррупции : федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 02.08.2004. № 31, ст. 3215.
4. Об организации в Федеральной службе исполнения наказаний работы по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 № 10 «О Порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации» : приказ ФСИН России от 03.04.2014 № 161 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. № 3. 2015.
5. Панарин Д. А. Правовые основы декларирования вознаграждений и подарков сотрудникам УИС, полученных в связи с исполнением должностных обязанностей, как инструмент антикоррупционного воздействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 3. С. 35.
6. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ от 08.04.2013. № 14, ст. 1652.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ от 05.12.1994. № 32, ст. 3301.
