CC BY
76
NAiЁ^AD
а!ЁЁАА ХА NЁІIІCЁ6iA "!АаАЁВ AІD^fiЁA - 2001”
ПЙЁАА, 1АА6, 29 утаду - 2 оаадаёу 2001 а.
© ГА. бпбёпаа, 2001
ОАЁ 340.075.8 - ч
Н.В. Устинова
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИРОДОРЕСУРСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
«З
емля и природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а свобода владения, пользования и распоряжения землёй допускается в той мере, в какой она не наносит ущерба окружающей среде» (ст. 9.1, 36.2 конституция Российской Федерации).
В этих конституционных положениях закреплены принципы соотношения частноправового регулирования природоресурсовых отношений с публично-правовыми, т.е. соотношения пределов гражданско-правового регулирования с пределами правового регулирования нормами земельного, водного, горного, лесного и других природоресурсовых отраслей права, имеющих публично-правовое значение.
И если вопросам соотношения гражданско-правового регулирования природоресурсовых отношений с правовым регулированием нормами иных отраслей в науке уделено определенное внимание, то исследования содержания гражданско-правового регулирования природоре-сурсовых отношений явно недостаточны.
Анализ норм гражданского права России с позиций регулирования природоресурсовых отношений приводит к следующим основным выводам:
1. Значительная группа норм этой отрасли права посвящена правовому регулированию оборота природных ресурсов. В частности, определён статус природных ресурсов как ограниченно оборотоспособных объектов (ст. 129.3
ГК); установлена государственная регистрация не только права собственности на эти ресурсы, но и вещные права на них, а также ограничения этих прав (ст. 131.2 ГК); предусмотрена недействительность сделок в случае противоречия их действующему законодательству (ст. 166 ГК РФ) и т.д.
2. Немалая группа норм российского гражданского права посвящена правовому регулированию хозяйственной эксплуатации земель. Так, в ст. 2 ГК РФ содержатся основные требования, которым должна соответствовать предпринимательская деятельность (в том числе и по эксплуатации земель), предусмотрены ограничения от произвольного вмешательства в эту деятельность со стороны государственных органов и иных лиц (ст. 13,16 ГК), установлены требования безопасности и добросовестности при осуществлении подобной деятельности (ст. 10 ГК РФ) и т.д.
3. Российское гражданское право содержит новые нормы по недопущению и пресечению монополистической деятельности при использовании природных ресурсов. В частности ст.10.1 ГК РФ запрещает ссылки на гражданские права, в том числе право на свободную эксплуатацию природных ресурсов, в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке. Эти важнейшие новеллы гражданского права реализуются и в ряде статей природоресур-совых кодексов, в частности в ст. 17 Закона о недрах.
4. Гражданское законодательство устанавливает правовой статус субъектов природоре-сурсовых правоотношений, что очень важно в первую очередь для лиц, обладающих титулом определённых прав на тот или иной природный ресурс (на земельный участок, участок недр, на водный объект и т.д.). Для граждан России как субъектов природоресурсовых правоотношений устанавливается порядок государственной регистрации их в актах гражданского состояния (ст. 19.3 ГК РФ), правила установления правоспособности и дееспособно-
сти (ст. 17-18, 21-22 ГК РФ); получения статуса предпринимателя без образования юридического лица (ст. 23 ГК РФ) и т.д. Для организаций как юридических лиц гражданское законодательство России устанавливает порядок создания, реорганизации и ликвидации (ст. 51, 57, 61 ГК РФ). Для муниципальных образований как субъектов природоресурсовых правоотношений гражданский закон устанавливает равноправное положение с иными субъектами правоотношений (ст. 124.1 ГК), пределы ответственности по своим обязательствам (ст. 126 ГК) и т.д.
5. Наконец, гражданское право определяет основные титулы прав на природные ресурсы, которые можно свести к основным видам:
а) право собственности на земельные участки и иные природные ресурсы, являющиеся оборотоспособными. Например, участки недр могут находиться в гражданском обороте лишь в случаях, предусмотренных Законом о недрах;
б) обязательные права на землю и природные ресурсы. Так земля и природные ресурсы могут сдаваться гражданам, юридическим лицам и иным субъектам природоресурсовых правоотношений в аренду (ст. 606-625 ГК), в коммерческую концессию (ст. 1027-1040 ГК) и т.д.
Суммируя изложенное, можно сделать вывод о том, что гражданско-правовое регулирование природоресурсовых отношений составляет основную часть правового регулирования в данной важнейшей сфере отношений. Доказательством тому служит и соотношение нормативного материала природоресурсовых Кодексов, горного законодательства и Гражданского Кодекса РФ: если первые содержат основополагающие положения о правовом режиме природных ресурсов, о порядке их использования, то второй содержит детализирующие положения к этим общим, природоресурсовым. Например, если Закон о недрах содержит общие положения о праве собственности на недра, то ст. 261.2 ГК РФ определяет пределы действия этого права.
Гражданско-правовое регулирование приро-доресурсовых отношений осуществляется с учётом особенностей этих отношений, а особенности последних обусловлены особенностями природных ресурсов как объектов правоотношений. Так, природные ресурсы являются объектами, порождёнными естественны-
ми природными процессами. Поэтому на природные объекты не распространяется гражданско-правовой режим имущества.
Природные объекты, имеющие статус природных ресурсов, обладают особенностями, оказывающими влияние на гражданско-правовое регулирование природоресурсовых отношений.
1. Естественный характер происхождения, в силу чего в каждом природном объекте непрерывно протекают природные процессы. Вследствие этого использование и охрана природных объектов являются двумя сторонами одной медали, а главный правовой принцип эксплуатации природных объектов есть научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества при осуществлении природопользования (ст. 3 Закона РФ «Об охране окружающей среды»). Поэтому использование, например, участка недр способами, приводящими к значительному ухудшению экологической обстановки, является основанием для изъятия лицензии на право пользования (ст. 49 «Закон о недрах»).
2. Нахождение природного объекта (природного ресурса) в естественных экосвязях окружающей природной среды. В силу этого гражданско-правовые отношения в сфере использования объектов природы находятся под повышенной охраной закона.
Охрана в системе недропользования осуществляется путём объявления участков недр особо охраняемыми природными объектами. Редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность перечисленных особо охраняемых природных территорий объектов, запрещается.
Основанием ответственности за нарушение законодательства о недрах является правонарушение в сфере использования и охраны недр, т.е. деяние (действие или бездействие), нарушающее правовые нормы законодательства о недрах, виновное, общественно опасное, повлекшее причинение вреда охраняемым объектам в сфере использования и охраны недр или
создавшее реальную угрозу причинения такого вреда, за которое действующим законодательством установлена ответственность.
Перечень наиболее типичных из таких нарушений дан в Законе Российской Федерации «О недрах». Следует иметь в виду, что это перечень не исчерпывающий. Законодательством может быть установлена ответственность и за другие нарушения в сфере использования и охраны недр.
За указанные в Законе РФ «О недрах» нарушения установлены следующие виды ответственности: уголовная, административная,
гражданско-правовая. Независимо от привлечения к ответственности, лицо, причинившее вред в результате нарушения законодательства о недрах, обязана возместить его в полном объёме.
Самовольное пользование недрами и самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения затрат за всё время незаконного пользования недрами.
Гражданско-правовое регулирование приро-доресурсовых отношений существенно отличается от аналогичного регулирования имущественных отношений следующими особенностями:
1. Повышенным государственным контролем за гражданско-правовыми отношениями в сфере природопользования и недропользования в частности. Так, если государственная регистрация прав на имущество применяется только в отношении недвижимости, то данная регистрация применяется ко всем видам прав на природные объекты, а не на отдельные их виды; если не предусмотрено централизованного учёта и контроля над имущественным фондом в России, за исключением некоторых видов имуществ (например, жилищного фонда), то в отношении недр, земель и других природных объектов предусмотрено введение по единой системе и за счет государства специально уполномоченными органами земельного горного и других видов кадастра и мониторинга. Надо отметить, что один из основных ущербов, наносимых угледобычей окружающей среде, связан с истощением запасов пресных вод, не имеющих альтернативы, в отличие от угля. За немногим более полувека шахтный водоотлив изъял из недр нашего Воркутинского района около 1,5 миллиардов м3 подземных вод (в том
числе 40 млн. м3 за 1999 год), превратившихся в источник интенсивного загрязнения речных вод бассейнов Воркуты, Сейды, Усы. Вследствие шахтного водоотлива сформировалась региональная воронка депрессии подземных вод площадью 320 км2 и глубиной до200 м.
Шахтные поля становятся ареной и аграда-ции мерзлоты, образующейся в ложе сдрениро-ванных озёр, под насыпями, дорогами. Новообразования мёрзлых и причём высокольдистых пород следует ожидать на территории закрывшихся шахт Печорского угольного бассейна: на участках золотстойников, шламона-копителей, сдренированных прудов - отстойников. Промерзание их переувлажненного ложа будет сопровождаться интенсивным пучением грунтов и образованием залежей подземного льда.
Стратегия минимизации ущерба как от загрязнения, так и от истощения подземных вод усматривается в обеспечении комплексности угледобычи, сочетании её с максимальным использованием для водоснабжения подземных вод шахтного поля, извлечённых из массива до их поступления в горные выработки. Это позволяет, решая вопросы осушения выработок, снять одновременно проблемы водоснабжения, резко сократить объёмы загрязнённых вод и, в итоге, повысить рентабельность угледобычи.
Горное производство оказывает многообразное и разноплановое негативное воздействие на окружающую среду Печорского угольного бассейна, практически во всех 100% площади отработанных шахтных полей. Поэтому основными направлениями первоочередных мер экологического мониторинга по своевременному предотвращению опасных экологических последствий является: комплексность освоения угольных месторождений, включающая утилизация метана и подземных вод (до поступления последних в шахтные выработки), а также разработка и реализация экологически обоснованных решений по использованию отходов горного производства.
2. Следующая особенность гражданско-правового регулирования природоресурсовых отношений заключается в тесном переплетении гражданско-правовых отношений в сфере природопользования с административными правоотношениями. В ходе осуществления оборота природных ресурсов, совершения сделок с ни-
ми и совершении иных юридически значимых действий субъекты правоотношений обязаны соблюдать установленные на конкретных территориях природных объектов границы и схемы землеустройства.
3. И, наконец, ещё одна особенность гражданско-правовых отношений в системе пользования природными ресурсами заключается в экологизации гражданско-правового регулирования природоресурсовых отношений, выражающейся в использовании природных ресурсов с учётом законов природы, потенциальных возможностей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природных среды и здоровья чело-
века (ст. 3 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»).
В настоящей статье выявлены лишь основные стороны гражданско-правового регулирования природоресурсовых отношений и, в частности, в системе недропользования, однако и они свидетельствуют о том, что данный вид правового регулирования имеет свою специфику, требующую глубоких и специальных исследований.
Проведение исследований в этой сфере будет способствовать совершенствованию кодификации природоресурсового и, в том числе, горного законодательства и восполнению пробелов гражданского законодательства в части регулирования природоресурсовых отношений.
Л Л А \ Л Л Л Г \ Л \ Л \ г»
Е101ОЕ1 1А АЛОЮАО
Устинова Нина Викторовна - старший преподаватель филиала Санкт-Петербургского государственного горного института им. Г.В. Плеханова «Воркутинский горный институт».
