CC BY
295
Подземные воды как объект регулирования отраслей природоресурсного права
Э. н. мухина
Взаимодействие отраслей права в системе права является неотъемлемой характеристикой последней, безусловным основанием ее содержания и функционирования. Экологическое право — одна из комплексных, «молодых» и динамично развивающихся отраслей права, призванная своевременно и достойно отвечать на все вызовы техногенной цивилизации. Для экологического права, ее составляющих (природоохранного и природоресурсного права) категория «взаимодействие» приобретает основополагающий, и в то же время противоречивый характер, поскольку взаимодействие общества и природы может, с одной стороны, способствовать высоким экономическим выгодам, с другой — привести к неоценимым экологическим потерям для природы и человечества. Венгерский ученый П. Мах справедливо отмечал, что взаимодействие человека и природы — извечная проблема человечества. Первоначально ее содержание сводилось к практической возможности группы людей приспособиться к условиям природы для выживания. По мере того как общество освобождается от непосредственной зависимости от природы, перед ним во все большей остроте встают и теоретические стороны этого взаимодействия1.
мухина Эвелина Ииколаевна — младший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.
1 См.: Мах П. Природные ресурсы и национальное богатство // Рациональное исполь-
Проблемы взаимодействия являлись долгое время дискуссионными в науке экологического права. В. В. Петров отмечал, что осознание человеком опасности разрушения природной среды и необходимости предотвращения этого разрушения вызвало к жизни новую форму взаимодействия общества и природы — эколого-экономическую2. Впоследствии, рассматривая предмет экологического права как отрасли права, С. А. Боголюбов подчеркнул, что спецификой общественных отношений, регулируемых экологическим правом, является их возникновение, изменение и прекращение по поводу охраны и рационального использования природных ресурсов3.
Роль и место экологического права в системе права, как и прежде, вызывают живой интерес. Отдельного внимания заслуживает эволюция научных представлений об экологическом праве как комплексной отрасли права. С. С. Алексеев сформулировал тезис о том, что комплексный характер экологического права указывает на вторичность роли данной отрасли права в системе права, ее зависимость от основных отраслей; при этом им отмечалась самостоятельность таких отраслей при-
зование природных ресурсов и охрана окружающей среды: сб. переводных статей / под ред. В. Ф. Худолея. М., 1978. С. 11.
2 См.: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М., 1984. С. 6.
3 См.: Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник. М., 2010. С. 9.
родоресурсного права, как земельное, горное, водное и др.4 Однако мнение С. С. Алексеева было воспринято в науке экологического права неоднозначно. О. С. Колбасов опроверг тезис о вторичности роли экологического права в системе права и отметил равноправие земельного, горного, водного и иных отраслей при-родоресурсного права5.
Сегодня комплексный характер экологического права — признак специфики норм экологического права и отраслей природоресурсного права, подтверждение сложности отношений, формирующих предмет как экологического права, так и отраслей природоресурсного права. Как справедливо отмечает С. А. Боголюбов, нормы экологического права содержатся в актах, являющихся источниками иных отраслей права6. В науке также отмечается, что комплексность экологического права выражается в том, что в его структуру входят нормы процессуального права7.
Таким образом, комплексный характер экологического права является неотъемлемым признаком, а также объединяющим элементом отраслей природоресурсного права, помогающим обосновать взаимосвязь отраслей в процессе правового регулирования использования и охраны природных объектов и их ресурсов.
Особенность развития природо-ресурсного права как подотрасли
4 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 184—207.
5 См.: Колбасов О. С. Водное законодательство в СССР. М., 1972; Он же. Экология: политика — право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976.
6 См.: Экологическое право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009. С. 20.
7 См. подробнее: Духно Н. А. В. В. Петров:
экологическое право, его структура и содержание // Экологическое право России:
сб. мат. науч.-практ. конф. 2008—2009. Вып. 6 / под ред. А. К. Голиченкова. С. 460; Аленов М. А. Экологический процесс: нормативное регулирование и проблемы правоприменения. Астана, 2007.
экологического права состоит в усилении и развитии взаимодействия в отраслях природоресурсного права между собой, а также между при-родоресурсным правом и смежными с ним отраслями права. Поэтому условно можно выделить внутреннее и внешнее взаимодействие отраслей природоресурсного права. Для внутреннего взаимодействия характерно усиление интеграции отраслей при-родоресурсного права, основанное на объективной взаимосвязи компонентов природной среды, а также на объективной зависимости связи элементов системы природоресурс-ного права как подотрасли экологического права.
Что касается внешнего взаимодействия отраслей природоресурс-ного права, то здесь можно выделить две линии развития: с одной стороны, усиливается стремление четко ограничить круг общественных отношений, регулируемых отраслями природоресурсного права и смежных с ними отраслей права. Острота дискуссии о роли и месте земли в развитии законодательства о вещном праве в свете концепции совершенствования гражданского законодательства — яркое подтверждение этому тезису8. С другой стороны, объектом правового регулирования отраслей при-родоресурсного права становятся не только природные ресурсы как таковые, но и одновременно другие объекты правового регулирования, упорядочение которых подчинено
8 См. подробнее: Бринчук М. М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. 2009. № 7. С. 25—37; Боголюбов С. А, Мухина Э. Н. Гражданско-правовые подходы к природопользованию. Аналитический обзор // Аграрное и земельное право. 2009. № 9. С. 139—147; Она же. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 14—25; Га-линовская Е. А. О развитии законодательного регулирования земельных отношений // Хозяйство и право. 2009. № 12. С. 30—35.
как природоресурсным отраслям, так и иным отраслям права. К ним относятся, например, здоровье человека, право на благоприятную окружающую среду не только нынешних, но и будущих поколений граждан, и др.
Динамика развития предмета экологического права обусловила необходимость по-новому взглянуть на правовое регулирование тех природных объектов, ресурсов, которым до сегодняшнего дня не уделялось достаточного внимания. Так, до недавнего времени проблемы охраны и использования подземных вод находились на «задворках» правового регулирования. Однако в условиях загрязнения и истощения большинства поверхностных водных объектов остро обозначились проблемы недостатка чистой питьевой воды, невозможность в достаточной мере обеспечить потребности водоемких отраслей промышленности, в связи с чем значительно увеличилась антропогенная нагрузка на подземные воды и возрос риск их загрязнения и истощения.
Правовое регулирование подземных вод закреплено как в отечественном, так и в международном праве. Однако формирование и развитие отношений, связанных с использованием и охраной подземных вод, имеют разное значение для национального и международного экологического права. Если в отечественном праве законодатель акцентирует внимание на природоресурсном подходе (усиленной эксплуатации подземных вод), то в нормах международного права подземные воды рассматриваются как неотъемлемый компонент экосистемы и подлежат охране в совокупности с иными компонентами природной среды9. Кроме того, в некоторых странах, например в США, формируется специальное законодательство штатов,
9 См.: Директива Европейского Парламента и Совета 2000/60/ЕС. Люксембург. 2000. 23 окт.
регламентирующее особенности подземных вод в зависимости от особенностей, присущих тому или иному штату10. В отечественном праве природоохранная основа использования подземных вод, закрепленная Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», без необходимого подкрепления нормами природоресурсного права, не является эффективной.
Особенность подземных вод как объекта правового регулирования состоит в том, что подземные воды являются неотъемлемым компонентом недр, почв, вод, болот и иных элементов природы. Кроме того, подземные воды часто являются источниками питьевого водоснабжения, обладают бальнеологическими, энергетическими свойствами, содержат ценные химические вещества, например хром, бром, йод. Поэтому сложность правового регулирования использования и охраны подземных вод состоит в необходимости применения норм нескольких отраслей права.
Каждая из отраслей природоре-сурсного права имеет свою специфику, однако их задача — обеспечить непротиворечивость, полноту правового регулирования. В этом состоит задача взаимодействия отраслей природоресурсного права в процессе правового регулирования использования и охраны подземных вод, однако нельзя не отметить ее сложность. В науке экологического права неоднократно проходила дискуссия о том, к какой отрасли природоре-сурсного права относится правовое регулирование использования и охраны подземных вод. Мнения ученых разделились: одни полагали, что правовое регулирование подземных вод подчинено одновремен-
10 См.: Natural Resources and Environmental Protection Act, 1994 (NREPA) (нормативный акт штата Мичиган); Grand water Task Force, 1989 (нормативный акт штата Индиана); Wellhead Protection Program (нормативный акт штата Висконсин).
но двум отраслям права — горному и водному (А. А. Рускол11, Н. А. Сы-родоев12, Л. А. Заславская13), другие придерживались однозначной позиции о том, что подземные воды относятся только к водному праву (О. С. Колбасов14, Н. Б. Мухитдинов15). По мнению Д. В. Хаустова, содержание Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» позволяет говорить о подземных водах как о полезном ископаемом16. Заслуживает внимания точка зрения Д. О. Сивакова о том, что подземные воды, а в особенности их природные выходы (родники, гейзеры), могут быть в перспективе урегулированы дого-вором17.
Сегодня вопрос о том, объектом какой отрасли природоресурсного права являются подземные воды, не решен: нормы водного законодательства имеют отсылочный характер к законодательству о недрах, а горное право специальных норм об использовании и охране подземных вод не содержит. Разобщенность правового регулирования в нескольких отраслях природоресурсного пра-
11 См.: Тезисы докладов и выступлений на конференции по научным основам кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик. 1962. 29—30 марта.
12 См.: Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 25—26.
13 См.: Заславская Л. А. Законодательство о недрах // Советское государство и право. 1977. № 7. С. 67.
14 См.: Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1975. С. 64
15 См.: Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983.
16 См.: Хаустов Д. В. Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства и законодательств о недрах при регулировании добычи подземных вод // Законодательство. 2006. № 6. Хотя данная точка зрения была высказана до принятия действующего Водного кодекса, она не потеряла своей актуальности и сегодня.
17 См.: Сиваков Д. О. Водное право. М.,
2009. С. 35.
ва обостряет проблему реализации норм права в данной сфере, поскольку приводит к коллизиям и противоречиям. В то же время не потеряло актуальность мнение профессора С. Н. Братуся о том, что между отраслями права нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами общественных отно-шений18.
Подземные воды как объект регулирования отраслей природоре-сурсного права остается пока не достаточно ясным для законодателя и правоприменителя. В водном праве отсутствует преемственность в отношении правового регулирования подземных водных объектов. Так, если ранее действовавший Водный кодекс РФ содержал понятие «подземный водный объект», то в новом Водном кодексе РФ (далее — ВК РФ) такого понятия нет. На сегодняшний день не ясно, что понимается под «подземным водным объектом» как объектом правового регулирования водного законодательства и чем он отличается от подземных вод, регулируемых горным правом. Отсутствие единства в терминологии создает путаницу в выборе той отрасли при-родоресурсного права, которая призвана регулировать использование и охрану подземных вод.
Сама природа подземных вод обязывает к разработке темы взаимодействия отраслей природоресурс-ного права в процессе правового регулирования, поскольку подземные воды, являясь неотъемлемым компонентом многих природных объектов, требуют учета не только местонахождения подземных вод, но и анализа их влияния на землю, почву, поверхностные водные объекты. Как справедливо отмечает профессор М. М. Бринчук, «... в сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть ре-
18 См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005. С. 106.
шены в отраслевом законодательстве — земельном, горном и ином»19.
Многообразие общественных отношений, регулируемых отраслями природоресурсного права, отражается в одноименных отраслях природо-ресурсного законодательства. Межотраслевой характер правового регулирования использования и охраны подземных вод находит свое выражение в горном, водном и земельном отраслях законодательства.
Правовое регулирование использования и охраны подземных вод формируется на стыке нескольких отраслей природоресурсного права, в связи с чем, возникает вопрос: образуется ли в природоресурсном праве межотраслевой институт использования и охраны подземных вод? Положительный ответ на данный вопрос возможен, поскольку существуют нормы, посвященные использованию и охране подземных вод. Однако составляют ли эти нормы систему?
В преамбуле Закона РФ «О недрах» подземные воды названы в числе иных минеральных ресурсов, которые являются объектом правового регулирования горного права. ВК РФ не содержит понятия «подземный водный объект», однако в ст. 5 определяется классификация подземных водных объектов. Нормы ВК РФ, регулирующие использование подземных водных объектов, имеют отсылочный характер к законодательству о недрах; отдельно предусмотрена норма, регулирующая охрану подземных водных объектов (ст. 59 ВК РФ). В соответствии со ст. 40, 41 ЗК РФ собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор земельных участков имеет право в установленном законодательством порядке добывать пресные подземные воды для собственных нужд. В то же время перечисленные нормы природоресурсного права лишены системности, носят
19 Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. М., 2009. С. 38.
разрозненный характер, подвергая тем самым сомнению вывод о сформировавшемся межотраслевом институте использования и охраны подземных вод.
Использование и охрана подземных вод в разных отраслях приро-доресурсного законодательства понимаются неодинаково. Однако приоритет охраны подземных вод перед их использованием не нашел должного отражения ни в одной из отраслей природоресурсного законодательства. Статья 59 «Охрана подземных водных объектов» ВК РФ не реализована в подзаконных актах водного законодательства, а горное законодательство, регламентирующее использование подземных вод, не содержит специальных норм, направленных на охрану подземных вод при проведении горных работ.
Согласно законодательству о недрах недропользователь имеет право свободно распоряжаться ресурсами подземных вод в пределах предоставленного ему участка недр, но охраняет от истощения и загрязнения месторождения подземных вод лишь отчасти — только на водосборных площадях подземных водных объектов. Данное требование предусмотрено не только законодательством о недрах (ст. 23 Закона РФ «О недрах»), но и ст. 59 ВК РФ. «Половинчатость» охраны подземных вод усугубляется отсутствием правовой регламентации в водном законодательстве правового режима использования родников и гейзеров — природных выходов подземных вод, которые нередко связаны с месторождениями минеральных подземных вод, они питают реки, озера и иные поверхностные водные объекты.
В последнее время законодательство о недрах значительно изменилось в отношении использования подземных вод: в Законе РФ «О недрах» появилась ст. 191, которая предусматривает упрощенный порядок получения права пользования недрами для целей добычи подземных вод как попутного полезного иско-
паемого. В связи с этим изменились и требования рационального использования и охраны недр в отношении подземных вод. Так, постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» предусматривает различные способы охраны подземных вод в зависимости от свойств последних.
В то же время наряду с развитием горного законодательства об использовании подземных вод необходимо отметить отсутствие каких-либо изменений в водном законодательстве, касающихся охраны подземных водных объектов. Тем самым недостаточно учитывается роль подземных вод — быть незаменимым компонентом государственного водного фонда.
Анализ судебной практики показывает, что ответственность значительно строже за добычу подземных вод как полезного ископаемого, чем за незаконное использование подземного водного объекта. Так, в постановлении ФАС Поволжского округа от 3 июля 2008 г. по делу № А12-1508/08-С19 указывалось, что незаконную добычу подземных вод нужно квалифицировать по ст. 7.3, а не по ст. 7.6 КоАП РФ, т. е. ответственность в данном случае предусмотрена за незаконное использование недр, а не за нарушение правил пользования водным объектом. Учитывая изменения, внесенные в КоАП в декабре 2009 г., санкции за добычу подземных вод без лицензии или в нарушение лицензии или технического проекта ужесточены.
В то же время Пленум ВАС РФ в постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правона-
рушениях» установил, что вне зависимости от состава правонарушения, в отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям возможно освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения. Так, установив факт добычи подземных вод без разрешения, Арбитражный суд Кировской области в решении от 1 октября 2009 г., а также Второй арбитражный апелляционный суд в постановлении от 16 ноября 2009 г. оценили обстоятельства совершения административного правонарушения: добычи подземных вод без разрешения, характер и степень его общественной опасности, и пришли к выводу о том, что оно не создало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям в сфере недропользования и не повлекло существенного нарушения интересов государства как в указанной сфере, так и в сфере охраны государственной собственности, в связи с чем сочли данное правонарушение малозначительным20.
Ресурсы подземных вод представляют одинаковую ценность как в сохранении природы, так и в хозяйственной жизни человека. Являясь объектом правового регулирования нескольких отраслей природоресурс-ного права, ресурсы подземных вод подчинены принципу рационального использования и охраны природных ресурсов — еще одному связующему элементу отраслей природоре-сурсного права. Однако отсутствие развития, детализации норм о рациональном использовании и охране подземных вод в нескольких отраслях природоресурсного права позволяет трактовать данный принцип произвольно.
Проблемы интеграции и дифференциации отраслей природоресурс-ного права возникают применительно к любому природному объекту.
20 См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21 января 2010 г. № А28-13520/2009. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Однако в силу природы подземных вод дискуссия о их правовом регулировании, начатая еще в прошлом столетии, сохраняет свою актуальность и сегодня. Взаимодействие отраслей природоресурсного права и законодательства становится необходимым способом правового регулирования использования и охраны подземных вод, для которого требуется принятие следующих мер:
развитие природоохранных норм в природоресурсных отраслях законодательства, регулирующих охрану и использование подземных вод;
усиление принципа рационального использования и охраны подземных вод в отраслях природоресурс-ного права;
детализация правового регулирования подземных вод одновременно в нескольких отраслях природоре-сурсного права.
Данный перечень мер не является исчерпывающим и нуждается в дальнейшем научном исследовании.
Библиографический список
Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975.
Боголюбов С. А. Экологическое (природо-ресурсное) право: учебник. М., 2010.
Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 2005.
Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. М., 2009.
Заславская Л. А. Законодательство о недрах // Советское государство и право. 1977. № 7.
Колбасов О. С. Водное законодательство в СССР. М., 1972.
Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1975.
Колбасов О. С. Экология: политика — право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976.
Мах П. Природные ресурсы и национальное богатство // Рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды: сб. переводных статей / под ред.
B. Ф. Худолея М., 1978.
Мухитдинов Н. Б. Основы горного права. Алма-Ата, 1983.
Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М. 1984.
Сиваков Д. О. Водное право. М., 2009. Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969.
Тезисы докладов и выступлений на конференции по научным основам кодификации горного законодательства Союза ССР и союзных республик. 1962. 29—30 марта.
Хаустов Д. В. Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства и законодательств о недрах при регулировании добычи подземных вод // Законодательство. 2006. № 6.
Экологическое право: учебник / под ред.
C. А. Боголюбова. М., 2009.
