Научная статья на тему 'Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства'

Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
2420
521
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Журнал российского права
ВАК
RSCI
Область наук
Ключевые слова
ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО / ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО / ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК / ГРАЖДАНСКИЙ ОБОРОТ / РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ / LAND LEGISLATION / CIVIL LEGISLATION / GROUND AREA / RATIONAL LAND USE AND LAND PROTECTION

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Боголюбов Сергей Александрович

Регулирование охраны и использования земли осуществляется исходя из представлений о ней, прежде всего, как о природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, основе жизни и деятельности и как о земельном участке - недвижимом имуществе, объекте права собственности. Первое качество и свойство земли служит предметом регулирования земельного законодательства, имеющего преимущественно публичный характер, второе - предметом гражданского законодательства, содержащего в основном частноправовые предписания.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Land Legislation and Development of Concept for Civil Legislation

The regulation of the protection and using of land is carrying out from the knowledge and interpretation of that knowledge about it, first of all, as a natural resource, a mean of production in agriculture and a forestry, a life and activity basis and as the ground area real estate, object of the property right. The first quality and feature of the land serves as a subject of regulation of the land legislation, having mainly public character, the second the civil legislation containing mainly private legal instructions.

Текст научной работы на тему «Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства»

с разработчиками и оказать им посильную помощь в реализации тех замечаний, которые они сочтут приемлемыми.

Итоговый вывод таков: представленный труд заслуживает в целом положительной оценки. В то же время работа по совершенствованию Концепции должна быть продолжена, чтобы она была в большей степени готова к «переплавке» в нормативные установления, т. е. на язык закона. К этой работе нужно привлечь более широкий круг специалистов, в том числе в области природоохранительного, финансового, коллизионного и

процессуального права. При этом следует воспользоваться услугами и тех специалистов, которые придерживаются и несколько иных взглядов, чем разработчики Концепции.

Библиографический список

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М.: Статут, 2009.

Толстой Ю. К. О преподавании гражданского права на современном этапе // Преподавание гражданского права в современных условиях: Сборник. СПб., 1999.

Толстой Ю. К. Страницы воспоминаний: Б. Б. Черепахин, О. С. Иоффе. М., 2007.

Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства

С. А. Боголюбов

С. Н. Братусь, с чьим именем связаны научные чтения по обсуждению Концепции развития гражданского законодательства РФ (далее — Концепция), подготовленной в Совете по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ, имеет непосредственное отношение к рассмотрению проблем земельного, гражданского права, законодательства и созданию в Институте отдела, который стал заниматься земельным законодательством. В середине 1930-х гг. группа, а затем сектор земельного и колхозного права были при непосредственном участии С. Н. Братуся выделены из сектора гражданского права Всесоюзного института юридических наук (ВИЮН).

Боголюбов Сергей Александрович — заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

И в 1980-х гг. С. Н. Братусь с присущими ему вниманием и интересом наблюдал за эволюцией гражданского и земельного законодательства, новыми (не забытыми) формами владения земельными участками, развитием отдела нашего Института, занимающегося земельным и иным природоресурсным, экологическим законодательством.

Разграничение сфер действия гражданской, земельной и иных отраслей российского права и законодательства является в настоящее время одной из самых острых проблем не только природоохранного, экологического права, но и общей теории права. В Концепции затрагиваются природоохранные, природо-ресурсные проблемы, предлагается совершенствование или модернизация земельного, водного, лесного, горного законодательства, законодательства о фауне, что не может не привлекать внимания юристов-экологов.

Проблема сочетания земельного и гражданского законодательства имеет давнюю историю и в настоящее время вызывает озабоченность не только специалистов, но и широкой общественности, десятков миллионов землевладельцев и не должна исчерпываться одномоментной реализацией положений обсуждаемой Концепции. Соотношением гражданского и земельного, а также природо-ресурсного, экологического законодательства, частью которых является земельное законодательство, во многом определяются дальнейшее состояние земель, качество окружающей среды и организация рационального использования природных ресурсов.

Дискуссии начались уже в начале ХХ в., когда в Межевом институте и училищах землемеров была введена учебная дисциплина «земельное право». Об особом положении земельных участков среди оборота других вещей успели высказаться Г. Ф. Шершеневич, К. П. Победоносцев и другие известные цивилисты того времени. Отмена частной собственности на землю «навсегда» по требованию социалистов-революционеров в октябре 1917 г. привела к установлению уголовной ответственности за любые сделки с землей, предусматривавшейся на протяжении 70 лет.

Основными теоретическими проблемами во второй четверти ХХ в. стали правовое регулирование использования земли преимущественно в сельскохозяйственных целях и поначалу, в 20—50-е гг. прошлого века, организация охраны и рационального использования лесов, вод как объектов, исключительно связанных с землей и регулируемых земельным правом1 .

В настоящее время затихли основные дебаты по поводу частной

1 См.: Земельное право. М., 1940. С. 11—12; Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 169; Полянская Г. Н, Рускол А. А. Советское земельное право: Учеб. для юрид. школ. М., 1951. С. 25—26.

собственности на землю и предложения о референдумах по поводу ее купли-продажи; десятки миллионов собственников, арендаторов и владельцев земельных участков оформили свои права на них. Законодателем определены возможности, ограничения и пределы оборота земельных и лесных участков, водных объектов, находящихся в частной собственности, хотя и здесь возникают дискуссионные вопросы, требующие самостоятельного обсуждения и законодательного решения. Среди них вопросы о продаже лесов, находящихся на землях лесного фонда и землях иных категорий; об охране водных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности; об усилении правовой защиты особо охраняемых природных территорий; о восстановлении муниципального экологического и развитии муниципального земельного контроля; о полноценной государственной экологической экспертизе проектов, которые могут повлечь негативные последствия для земель и иных природных ресурсов.

В условиях активного, в продолжение полутора десятилетий, перманентного изменения российского, прежде всего земельного, законодательства гражданское законодательство являет собой пример стабильности, который трудно переоценить, поскольку его влияние на земельное, все природоресурсное и иные отрасли российского законодательства продолжает быть доминирующим и если не исключающим, то сдерживающим многочисленные дополнения в Земельный, Водный, Лесной кодексы, в федеральные законы об охране окружающей среды, о животном мире, о недрах, составляющие экологическое законодательство.

Гражданский кодекс РФ играет и должен продолжать играть важнейшую роль в обеспечении стабильности имущественных отношений, защите их добросовестных участников, в обеспечении реализации вещ-

ных прав на землю и иные природные объекты, которые в ХХ! в. из области преимущественно теории, как любил говорить С. Н. Братусь de lege ferenda, переходят в преимущественно практическую плоскость2. В связи с этим важно определиться с тем, насколько нужны его новые дополнения, совершенствования, модернизация; будут ли они означать революционные изменения гражданского законодательства, которые неминуемо отразятся на земельных, лесных, водных, фаунистических, горных и иных природоресурсных отношениях или это косметическая, актуализирующая правка, не ломающая самый стабильный крупный российский закон, именуемый экономической конституцией страны.

Право должно регулировать общественные отношения, управлять ими, предусматривая положительные и отрицательные санкции, а не провозглашать научные, порой достаточно известные истины, присущие скорее учебникам, лекциям, пособиям и другим формам обучения и назидания3. Необходимое и провозглашенное разработчиками Концепции укрепление нравственных начал гражданского законодательства должно означать не дополнительный набор пожеланий и деклараций о необходимости соблюдения морали, добросовестности и нравственности в области имущественных отношений, что, по нашему мнению, трудно достижимо без установления санкций, а комплекс конкретных предписаний, направленных на реальное выполнение конституционных требований, касающихся земельных отношений. В соответствии с Конституцией РФ имеются в виду социальный, право-

2 См.: СухановЕ. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право 2003. № 1.

3 См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М.,

1962. С. 54—71.

вой и демократический характер государства (ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), свободное использование каждым своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34), свободное владение, пользование и распоряжение собственниками землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36), определение на основе федерального закона условий и порядка пользования землей (ч. 3 ст. 36).

Важно определиться с тем, совершаются ли многочисленные, в том числе серьезные, экономические, земельные и иные экологические правонарушения под «прикрытием» норм гражданского или земельного права (и в этом случае, действительно, надо присмотреться к этому «прикрытию») либо они являются следствием пренебрежения граждан, юридических лиц, должностных лиц гражданско-правовыми, природоохранными и иными законодательными требованиями, неуважения к ним, их не-исполнения4.

В этих последних случаях целесообразнее не менять законодательные требования, а, инвентаризировав их, присмотреться к проблемам и трудностям их реализации, после чего делать вывод о совершенство-

4 См.: Анисимов А. П., Мелихов А. И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2008. № 12. С. 4—9; Брагинский М. И. Избранное. М., 2008. С. 800—830; Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976. С. 177—178; Дубовик О. Л. Экологические преступления по новому УК РФ // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 59—71; Садиков О. Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М., 2009.

вании правоприменительной практики либо (в случае необходимости) об изменении, дополнении нормативно-правовой базы решения серьезной, имеющей в течение двух веков общественное значение проблемы, каковой является землепользование в России.

Как представляется, к модернизации любого важнейшего закона надо подходить не с позиций «как бы можно еще украсить его», а с позиций «без каких изменений этого закона нельзя сегодня обойтись». Можно лишь повторить известные соображения о необходимости преодоления экономических и социальных проблем, прежде всего, с помощью реализации принятых законодательных требований, и только если они себя исчерпали, вошли в безвыходное противоречие с другими требованиями, если использованы различные организационно-экономические варианты повышения их эффективности, надо приступать к взвешенному пересмотру и осторожному «перелопачиванию» законодательства.

В общих интересах россиян влияние государства и судебной власти на состояние гражданских, имущественных сторон правопорядка должно усиливаться, а императивность норм, регулирующих имущественные отношения, стабильность, устойчивость и предсказуемость гражданского, имущественного оборота, осуществляемого в соответствии с принципами законности и справедливости, должны повышаться. Здесь мы также можем сослаться на мнение С. Н. Братуся, связывавшего категорию юридической ответственности с возможностями государственного, правового, судебного принуждения, которые отграничивают ее от иных социальных требований и норм.

Можно приветствовать предложение Концепции обычая в качестве очередного источника гражданского права: в осуществлении оборота земельных участков, ряда

иных природных объектов обычай играет немалую роль, особенно в местностях с преобладанием населения, исповедующего мусульманство, буддизм. Применение охотничьих и рыболовных обычаев распространено на европейском российском Севере и в Сибири; право доступа населения к водным объектам общего пользования, в том числе с помощью публичных и частных сервитутов, должно гарантироваться как законом, так и традициями. На нормах обычая нередко основываются распределение земельных участков под огороды и между сособственни-ками, использование береговой линии водных объектов, пребывание граждан в лесах, общее водопользование, добыча общераспространенных полезных ископаемых. Значение обычая и его узаконения в условиях ослабления государственности и развития рыночных отношений неизменно повышается.

Для земельного права имеет большое значение предлагаемая авторами Концепции глава «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты» подраздела «Право собственности» нового раздела «Вещное право» ГК РФ (о многом говорит уже иерархия наименований указанных частей и подзаголовков ГК РФ). Озабоченность вызывают предложения разработчиков Концепции о переносе ст. 15—19, 23, 35, 40, 42—44, 49—53, 56 и др. ЗК РФ в ГК РФ.

Прежде чем обратиться к постатейному рассмотрению этих новелл, надо определиться в принципе с вопросом соотношения гражданского и земельного, иных подотраслей при-родоресурсного, природоохранного права. Но лучше, чем это предусматривается в ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, сказать трудно: земля — основа жизни и деятельности человека, природный объект, важнейшая составная часть природы, природный ресурс и одновременно недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю; регулирование ис-

пользования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком; при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

Представляется, что законодателю не следует уходить от выверенной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ч. 3 ст. 129 ГК РФ (почерпнутой из западноевропейского законодательства), согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Эта формула основывается на ч. 1 ст. 9, ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции РФ и получает последующее отражение в ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 и др. ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 Лесного кодекса РФ, ч. 2 ст. 4 Водного кодекса РФ и в других федеральных природоре-сурсных законах.

Актами Конституционного Суда РФ определено, что конституционное положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, означает их принадлежность всем народам, проживающим в пределах ее государственных границ, и иное означало бы ущемление суверенитета Российской Федерации над своей территорией.

Неоднократно предпринимались рядом депутатов усилия по отмене ч. 3 ст. 3 ЗК РФ, которая опосредует приведенные нормы Конституции РФ и ГК РФ и согласно которой имущественные отношения по владе-

нию, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Однако и юридическое сообщество, и Федеральное Собрание РФ не склонны к изменению этой основополагающей для понимания соотношения земельного и гражданского законодательства нормы.

Согласно общепринятым принципам права, в случае разночтений между нормами законов нормы специального закона должны иметь приоритетное значение по отношению к общему закону. Обоснованно можно считать гражданское законодательство, устанавливающее общие правила осуществления имущественных отношений, более общим законом (по вопросам имущественного оборота!) по отношению к законам о природных ресурсах и объектах, имущественный оборот которых должен осуществляться по общим правилам ГК РФ с изъятиями, установленными специальными законами об этих природных ресурсах и объектах.

Специальными законами, имеющими приоритетный характер, по отношению к общему закону — ГК РФ являются законы об акционерных обществах, о кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Специальными законами можно считать Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ и другие приро-доресурсные законы.

Обсуждению соотношения гражданского и земельного права и законодательства как формально равноценных отраслей российского права и законодательства, как общего и специального методов и направлений регулирования имущественных

отношений, как преимущественно частного и преимущественно публичного начал регулирования, как и их разграничению, посвящено немало работ, где перечисляются их общие и особенные признаки5.

Можно назвать некоторые, востребованные в настоящее время свойства земель как специфичных вещей:

нерукотворное в основном происхождение земельных участков и иных природных объектов; их незаменяемость, неперемещаемость, не-восполнимость, неучтожаемость и неупотребляемость до конца;

преимущественно публичный характер землепользования, всего природопользования и целей, направлений, способов охраны окружающей среды;

многочисленные ограничения и обременения на оборот земельных участков и иных природных объектов, полное исключение участков недр и некоторых иных природных объектов из гражданского оборота;

деление земель на категории по их целевому назначению, зонирование земель;

5 См.: Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005; Голиченков А. К., Волков Г. А., Козырь О. М. Земельный кодекс Российской Федерации: Постатейн. науч.-практ. коммент. М., 2002; Иконицкая И. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002; Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками. М., 2006; Сыродоев Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 4. С. 28—35; Сыродоев Н. А. Земельное право: Курс лекций. М., 2009; Боголюбов С. А. Земельный участок — часть природы, а не только вид имущества // Выступление на парламентских слушаниях Государственной Думы РФ «О направлениях совершенствования земельного законодательства» 2004 г.; Боголюбов С. А. О двуедином характере земельного участка // Хозяйство и право. 2006. № 1; Боголюбов С. А. Идеи Н. И. Краснова о земле как важнейшей части природы // Аграрное и земельное право. 2009. № 1; Боголюбов С. А. Земельное право России: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2009.

сформировавшаяся за столетие система земельного права и законодательства, изменение которой повлечет ломку земельно-правовых отношений, нуждающихся в стабилизации, а не переустройстве и перезагрузке. Не следует забывать предшествовавшее принятию действующего ЗК РФ сложное десятилетие, на протяжении которого в данной сфере конкурировали позиции Президента РФ, Правительства РФ, палат парламента и их фракций, что привело к принятию закона о земле парламентом и неподписанию, возвращению его Президентом РФ.

Оптимальным является сочетание в настоящее время гражданско-правовых основ регулирования оборота земельных участков и иных находящихся в обороте природных объектов со специфическими земельно-правовыми, иными природоохранными положениями и ограничениями, которыми регулируются использование земель, других природных ресурсов и охрана окружающей среды.

За последнее время осуществлены разнообразные реальные правовые меры по обеспечению имущественных прав на земельные участки: государственный кадастр земельных участков включен в государственный кадастр других объектов недвижимости с сохранением специфики земель; функционирует единый государственный орган регистрации земель и иных объектов недвижимости — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии6; земля признана главной вещью, судьбе которой следует ее принадлежность — расположенные на ней строения.

Большое количество специфических положений земельного и иного природоресурсного, природоохран-

6 См.: Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. I. Ст. 6366.

ного законодательства обусловливают относительно самостоятельное существование и применение земельно-правовых и иных природоре-сурсных, природоохранных специальных требований наряду с общими гражданско-правовыми предписаниями.

В ряде случаев авторы Концепции ломятся, кажется, в открытую дверь, предлагая модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении личности собственника земельного участка и собственника находящегося на нем строения, сооружения, иного недвижимого имущества: если собственник строения не является собственником занимаемого данным объектом земельного участка, то земельное законодательство и практика его применения предполагают его право пользования таким участком для прохода к принадлежащему ему строению. Если здесь и возникают проблемы, то не в связи с недостатком вещных прав на земельные участки и иную недвижимость, предусмотренных в законе, а из-за недостатков его реализации; законом, кстати, предполагается в настоящее время регистрация права государственной, муниципальной и частной собственности на природные объекты.

В гражданском законодательстве предусматривается право собственности на участки недр, лесные участки и водные объекты — с изъятиями, предусмотренными в Законе РФ «О недрах»7 и в Водном, Лесном кодексах РФ. Что решающего может дать перенос этих норм из соответствующих федеральных законов о природных ресурсах в ГК РФ?

Включение специфических требований к осуществлению права собственности на земельные, лесные участки, на водные объекты, на участки недр в ГК РФ лишь утяжелит и расширит и без того объемный ГК РФ, сделает его значительно более подвижным, часто дополняе-

7См.: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

мым, не произведя решительного поворота к неуклонному исполнению требований закона в части охраны и использования земель и иных природных ресурсов. Перевод большинства специфических требований к использованию природных объектов из природоресурсных законов в ГК РФ приведет к ослаблению публичной составляющей их охраны, подчеркнет их, прежде всего, имущественный, а не экологический характер, что поколеблет устоявшиеся вышеназванные формулы Конституции РФ, Земельного, Водного, Лесного кодексов РФ, да и самого ГК РФ.

Напрашивается еще один довод в пользу самостоятельности земельного и иного природоресурсного, природоохранного законодательства, которое согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, тогда как гражданское право согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ — в ведении Российской Федерации. И дело не только в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, устанавливающей, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, и в многочисленных региональных законах об использовании и охране земель в субъектах РФ, об обороте земель сельскохозяйственного назначения (в конце концов, последнее слово принадлежит законодателю), а в том, что именно земля как объект правового регулирования имеет столько природных, географических и иных региональных особенностей, что лишить законодателя возможности учета этих особенностей не представляется возможным и кажется бесперспективным.

Здесь можно констатировать достоинства сочетания гражданского и земельного, природоресурсного законодательства, при котором региональное правотворчество не должно выходить за рамки компетенции Российской Федерации, устанавли-

вающей общие правила поведения в имущественных отношениях, и использовать совместную и собственную компетенцию в области регулирования земельных, иных природо-ресурсных отношений8 .

В Концепции не без оснований предлагается установить вещные права на земельные участки, также на участки недр, водные объекты, которые должны быть принципиально едиными с вещными правами на земельные участки. Принципиально — они и сейчас едины, а в частности, сами авторы Концепции предлагают установить их публично-правовые ограничения в кодексах и законах об отдельных видах природных объектов. В чем же будет состоять модернизация ГК РФ?

Что касается предложений о введении в текст Кодекса терминов «супер-фиция», «эмфитевзис», «узуфрукт», то представляется, что в большей степени целесообразно руководствоваться восприятием российского правоприменителя, который трудно привыкает к новым терминам, особенно иностранного происхождения, а введение усложненных формул не вызывает поддержки с учетом необходимости обеспечения доступности законодательных требований для тех, на кого они распространяются, прозрачности их реализации.

Трудно согласиться с предложениями передать регистрацию некото-

8 См.: Панкратов И. Ф. ГК РФ и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. № 5—6; Жариков Ю. Г. Особенности регулирования земельных отношений как имущественных отношений // Новый Гражданский кодекс и отраслевое законодательство. Труды ИЗиСП. № 59. М., 1995. С. 122—164; Братусь С. Н. Общая теория советского права. М., 1966; Цветков С. Б. Гражданское законодательство должно остаться в исключительном ведении Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права и гражданского процесса: сборник научных статей по итогам межрегиональной научно-практической конференции. Волгоград, 2007.

рых вещных прав, в том числе на земельные участки и иные природные объекты, в арбитражные суды (как это предусматривается законодательством ряда зарубежных стран), что, по мнению авторов Концепции, призвано повысить ее законность и добросовестность.

Судебная система испытывает в настоящее время такие перегрузки от количества и характера дел, что добавление ей новых функций, не обусловленных рассмотрением конкретных споров, еще более затруднит перманентную, продолжающуюся два десятилетия и никак не заканчивающуюся судебно-правовую реформу.

Механический перенос многих положений федеральных законов о земле и других природных ресурсах в ГК РФ не принесет автоматически повышения эффективности и добросовестности исполнения их природоохранных предписаний. Оптимальное сочетание в настоящее время гражданско-правовых и земельно-правовых требований в ЗК РФ предусматривает: 1) прямую ссылку в ЗК РФ на нормы ГК РФ; 2) воспроизведение, переложение в ЗК РФ нормы ГК РФ с учетом специфики землепользования; 3) автономное изложение в ЗК РФ специфических земельно-правовых и природоохранных требований.

Предложение об устойчивости отношений по обороту земельных участков и иных природных объектов, включенных в оборот, по-прежнему заслуживает поддержки (хотя острота проблемы, существовавшая в 90-х гг. прошлого века, миновала), но не путем полного переноса регулирующих их норм из природо-ресурсных актов в ГК РФ, а путем сохранения ведущей роли ГК РФ в обеспечении стабильности имущественных отношений и структуры регулирования природоохранных, природоресурсных отношений.

Публичный, общественный характер природопользования и природоохраны достигается посредством принятия и реализации феде-

ральных законов о земле и иных природных ресурсах, которыми определяются особенности и ограничения оборота природных объектов как вещей, имущества и обеспечиваются в приоритетном порядке природоохранные требования к ним как к природным компонентам, элементам окружающей среды.

Таким образом, не представляются перспективными попытки безко-нечного расширения, превышения поля действия норм гражданского законодательства в отношении природных ресурсов, нуждающихся в повышенной публичной защите. Универсальный, апробированный тысячелетиями набор частноправовых методов обеспечения права собственности является применимым к полноценному гражданскому обороту, но из него изъяты либо в нем ограничено представлены природные объекты.

Многочисленные факты незаконного захвата водоохранных зон водоемов, земель особо охраняемых природных территорий, лесных участков вопиют и требуют усиления государственного, муниципального, общественного контроля за землепользованием, повышения административной ответственности за земельные правонарушения. Этому должно способствовать давно определенное четкое формулирование пределов действия гражданского, земельного и иных отраслей российского законодательства, которое остается основополагающим в принципе и в связи с признанием равноправных частной, государственной и муниципальной форм собственности9 .

Что касается земли, то по сравнению с другими вещами количество и масштаб особенностей достигает здесь такого уровня, что переходит в иное качество, предполагающее приоритетность публично-правовых форм регулирования, не исклю-

9 См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963; Жариков Ю. Г. Земельное право России: Учебник. М., 2006.

чающих и диспозитивных методов. Регулирование охраны и использования земли осуществляется исходя из представлений о ней, прежде всего, как о природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, основе жизни и деятельности и как о земельном участке — недвижимом имуществе, объекте права собственности.

Первое качество (свойство) земли служит предметом регулирования земельного законодательства, отражающего публичные и частные интересы и имеющего преимущественно публичный характер, второе — гражданского законодательства, представляющего частные и публичные интересы и содержащего в основном частноправовые предписания. На основе этих общих соображений о соотношении земельного и гражданского права обсуждение конкретных норм ЗК РФ, заслуживающих либо не заслуживающих перемещения в ГК РФ, может быть продолжено.

Библиографический список

Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950.

Анисимов А. П., Мелихов А. И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2008. № 12.

Боголюбов С. А. Земельное право России: Учеб. для вузов. М., 2009.

Боголюбов С. А Земельный участок — часть природы, а не только вид имущества // Выступление на парламентских слушаниях Государственной Думы РФ «О направлениях совершенствования земельного законодательства» 2004 г.

Боголюбов С. А. Идеи Н. И. Краснова о земле как важнейшей части природы // Аграрное и земельное право. 2009. № 1.

Боголюбов С. А. О двуедином характере земельного участка // Хозяйство и право. 2006. № 1.

Брагинский М. И. Избранное. М., 2008.

Братусь С. Н. Общая теория советского права. М., 1966.

Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963.

Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976.

Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005.

Голиченков А. К., Волков Г. А., Козырь О. М. Земельный кодекс Российской Федерации: Постатейн. науч.-практ. коммент. М., 2002.

Дубовик О. Л. Экологические преступления по новому УК РФ // Журнал российского права. 1997. № 10.

Жариков Ю. Г. Земельное право России: Учебник. М., 2006.

Жариков Ю. Г. Особенности регулирования земельных отношений как имущественных отношений // Новый Гражданский кодекс и отраслевое законодательство. Труды ИЗиСП. № 59. М., 1995.

Земельное право. М., 1940.

Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002.

Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками. М., 2006.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Панкратов И. Ф. ГК РФ и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. № 5—6.

Полянская Г. Н., Рускол А. А. Советское земельное право: Учеб. для юрид. школ. М., 1951.

Садиков О. Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М., 2009.

Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право 2003. № 1.

Сыродоев Н. А. Земельное право: Курс лекций. М., 2009.

Сыродоев Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 4.

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М., 1962.

Цветков С. Б. Гражданское законодательство должно остаться в исключительном ведении Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права и гражданского процесса: сборник научных статей по итогам межрегиональной научно-практической конференции. Волгоград, 2007.

_ ^ - - -—"ЧИ

Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства

В. Н. Литовкин

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации освещает назревшую проблему, заключающуюся в необходимости нового подхода к дальнейшему размежеванию, распределению нормативного материала между гражданским законодательством и комплексными природоре-сурсными отраслями, содержащими нормы гражданского права.

Литовкин Валерий Николаевич—заведующий отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В число комплексных отраслей также входит и жилищное законодательство, содержащее преимущественно нормы гражданского права. Концепция не называет каких-либо оснований для последующего перераспределения нормативного материала между этими отраслями, очевидно, считая это соотношение удовлетворительным, не требующим другого подхода.

Мы сталкиваемся с одной из существенных сторон общей проблемы правотворчества и научной проблемой, где надлежит провести границу между основной отраслью, какой яв-

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.