Недра как объект права собственности Текст научной статьи по специальности «Право»

Пробелы в российском законодательстве

3'2009

3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)

3.1. НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

Бабайцева Е.А., к.ю.н. E-mail: [email protected]

Аннотация: автор оценивает современное состояние горного права и намечает пути повышения эффективности правового регулирования соответствующих отношений. Проводится сравнение понятий «недра» и «полезные ископаемые»

Ключевые слова: горное право; недра; полезные ископаемые; собственность.

BOWELS AS AN OBJECT OF THE PROPERTY RIGHT Babaitseva E.A.,Ph.D. in Law.

Annotation: the author estimates a modern condition of the mining law and outlines ways of increasing of efficiency of legal regulation of relevant relations. Comparison of concepts "bowels" and "minerals" made.

Keywords: the mining law; bowels; minerals; the property.

Как известно нам из курса гражданского права, объекты гражданских прав подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте, находящиеся в свободном обращении. Эта классификация распространяется и на объекты права собственности. В условиях, когда государственная собственность принадлежала одному субъекту, круг ее объектов был неограниченным. Иными словами, государство могло быть и на деле являлось собственником любого имущества, независимо от того, дано ли оно самой природой или создано трудом человека, равно как и независимо от того, участвует ли имущество в гражданском обороте или нет. Ныне это положение в полной мере может быть распространено лишь на одного субъекта государственной собственности - Российскую Федерацию. Что же касается других субъектов права государственной собственности - субъектов Российской Федерации и тем более субъектов права муниципальной собственности, то оно может быть распространено на них лишь с известными ограничениями.

В числе объектов государственной и муниципальной собственности необходимо выделить природные ресурсы, которые стали оборотоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, включен Закон «О недрах», Закон «О федеральных природных ресурсах» и ряд других.

Анализ этих источников горного права и их правоприменительной практики позволил сделать некоторые обобщения относительно современного состояния законодательства о недрах, которые сводятся к следующему. Горное право:

- не в достаточной мере способствует формированию рыночных отношений в сфере недропользования;

- не обеспечивает эффективный контроль государства за пользованием недрами;

- не экологично, т.е. не дает необходимых правовых гарантий охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов при пользовании недрами;

- слишком пропитано «геологической идеологией» в ущерб основному виду пользования недрами - добыче полезных ископаемых.

Сегодня недропользование играет важнейшую роль в развитии российской экономики и поэтому требует усиления внимания государства и общества к его правовым проблемам.

Длительное время Федеральным органом управления государственным фондом недр являлось Министерство природных ресурсов РФ, не имеющее аналогов в мировой практике по концентрации и монополизации многих и, главное, несовместимых функций. Обилие функций у этого Министерства не позволяло ему вырабатывать долгосрочную эффективную стратегию использования ресурсов недр.

Второй проблемой государственного регулирования отношений недропользования является создание нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное использование недр на переходном этапе в экономическом развитии страны.

Ярким примером несовершенства и несогласованности Федеральных законов, регулирующих недропользование в России, является история с Федеральным законом № 225 от 30.12.1995 г. «О соглашениях о разделе продукции». Принятый еще в 1995 году, он должен был обеспечить необходимый для рыночной экономики уровень паритетных отношений между государством и инвестором, однако так и не смог эффективно использоваться из-за имеющихся противоречий с другими федеральными законами и, в частности, с Законом РФ № 2395-1 от 21.02.1992 г. «О недрах» (в ред. 30.12.2008 г.). Поэтому в 1999 году в связи с принятием новой редакции Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» были внесены изменения и дополнения еще в 12 федеральных законов, в том числе и в Законе РФ № 2395-1 «О недрах» и № 187 от 30.11.1995 г. «О континентальном шельфе». Однако государство все еще не может эффективно использовать правовой механизм соглашения о разделе продукции, хотя уже законодательно разрешена разработка порядка 20 месторождений.

Кроме того, особенностью недропользования является то, что добываемые полезные ископаемые относятся к категории невозобновляемых, а новые запасы находятся в худших горно-геологических и природноклиматических условиях и добыча их обходится намного дороже. По многим видам полезных ископаемых их добыча не компенсируется приростом открытых и разведанных запасов.

Нормы, регулирующие право пользования недрами, и опосредующие функции управления государственным фондом недр, в большинстве случаев не отвечают интересам государства и не способствуют привлечению инвестиций и формированию рыночных отношений. Они делают невозможным и выполнение таких функций, как охрана окружающей среды, стимулирование эффективного и комплексного недропользования и управление государственным фондом недр.

В ряде случаев они практически необоснованно запрещают проведение действий, которые одновременно выгодны не только субъектам предпринимательской деятельности, но и государству.

Сегодня у государства, как собственника недр, отсутствуют необходимые правовые методы воздействия на недропользователей, которые необоснованно консервируют месторождения, выводя их из хозяйственного оборота. В результате государство лишается поступлений в бюджеты различных уровней.

Действующее законодательство о недрах недостаточно учитывает особенности деятельности предприятий горнодобывающего комплекса, а также предпри-

Бабайцева Е. А.

Недра как объект права собственности

ятий, деятельность которых связана с пользованием недрами, не связанными с добычей полезных ископаемых. Например, при прекращении деятельности горных предприятий в недрах активизируются необратимые процессы, которые контролировались в период их функционирования.

Из-за отсутствия в системе норм, регулирующих прекращение права пользования недрами, возможностей перехода на иной режим недропользования, в связи с прекращением права пользования, многие месторождения оказываются брошенными на конечных стадиях разработки, что приводит к безвозвратной потере значительной части полезных ископаемых. Практически отсутствуют нормы, предусматривающие охрану окружающей среды при пользовании недрами, что приводит закономерно к экологическим катастрофам.

Актуальность изменений в законодательстве также определяется тем, что до настоящего времени проблемы, связанные с правом пользования недрами, недостаточно изучены, а нормы, которые бы учитывали интересы всех субъектов правоотношений и имели бы стимулирующее значение, - не разработаны.

В настоящее время дорабатывается проект Основ государственной политики в сфере недропользования и развития минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации, в которых отражена необходимость решения многих проблем, связанных с недостатками правового регулирования права пользования недрами. В концепции законопроекта о недрах и в проекте Кодекса РФ о недрах также отмечены такие проблемы.

Кроме того, актуальным остается на сегодня вопрос: по какой схеме в Российской Федерации законодатель пойдет, распределяя недра: либо это будет в чистом виде федеральная собственность (так называемый принцип одного ключа), либо собственность субъектов федерации и федерации (принцип двух ключей).

Вопрос о том, что же представляют собой недра как особая правовая категория, является не новым. Основной причиной возникновения дискуссий являлась неопределенность понятия «недра» на законодательном уровне. Советские ученые разделялись по взглядам на тех, которые отождествляли понятие «недра» с понятием «полезные ископаемые» и на тех, которые понимали под недрами 2пространство, находящееся под поверхностью земли.

В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Меско-вец, Н.А. Сыродоева и др. исследовались самые различные аспекты проблемы. От утверждения, что давать определенные понятию «недра» вообще не имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых постоянно меняется (Б.А. Месковец), до взглядов, что наибольший хозяйственный интерес недра представляют именно как источник добычи полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что объектом права собственности на недра являются не какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В этом случае право собственности государства на недра было бы неполным, а материальный объект этого права неопределенным.

Современные авторы продолжают давать термину «недра» самое разное толкование. Юридическое определение понятию «недра» попытался дать А.И. Перчик. Недра им рассматриваются как не только подземное пространство, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы .

Недра - в принципе понятие объемное. Однако определение верхней и нижней границы недр вызывает

1 См.: Коган М.Е. О кодификации горного законодательства // Советское государство и право. 1957. № 6.

2 См.: Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. - М., 1969. С. 18.

3 См.: Перчик А.И. Горное право. Учебник. Изд. 2-е. - М.: Филология три, 2002. С. 13.

споры и дискуссии. Верхняя граница - очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность» - весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли толщина у поверхности, если есть, то какая.

Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра земные» встречается в 1832 году в Уставе Горном Российской империи, где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр. Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 году, в Горном положении СССР и в последующих законодательных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь назывались «составные части недр - твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо о того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность».

Современное юридическое определение термина «недра» рассматривается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов Российской Федерации. При этом формулировки в ряде случаев существенно различаются, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Казалось бы, современный законодатель устранил всякие сомнения в данном вопросе, дав определение недрам как часть земной коры, т.е. пространственную сферу. Однако, Закон РФ «О недрах» закрепил лишь понятие недр как пространственной сферы.

Между тем, горное законодательство некоторые ученые склонны распространять и на недра континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Поэтому определить понятие «недра», анализируя только Закон РФ «О недрах», нельзя.

Список литературы

1. Коган М.Е. О кодификации горного законодательства // Советское государство и право. 1957. № 6.

2. Перчик А.И. Горное право. Учебник. Изд. 2-е. - М.: Филология три, 2002.

3. Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. - М., 1969.

Рецензия

Статья подготовлена по актуальной и неразработанной теме. Автор делает обоснованные критические оценки состояния дел в горных отношениях. Справедливы замечания автора о соотношении понятий ««недра» и ««полезные ископаемые» Интересны соображения по сфере действия горного законодательства.

Статья рекомендуется к публикации.

Директор НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор А.Я. Рыженков.