CC BY
96
УДК 316.3:502.35 (47+57)
К. Н. Хафизова
ГРАЖДАНСКИЕ ИНИЦИАТИВЫ: РОЛЬ И ЗНАЧИМОСТЬ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ РФ
Рассматривается три группы проблем в процессе становления гражданского общества в стране в контексте экологической политики. Во-первых, в работе выявлена тенденция роста значимости гражданских инициатив и одновременно роста лоббистской деятельности. Во-вторых, автор раскрыла сущность проблемы недостаточной прозрачности природоохранного законодательства. В-третьих, в работе выявлена специфика реализации некоторых конституционных прав, затрагивающих экологические аспекты.
Проблемы охраны окружающей среды в последнее десятилетие приобрели особую актуальность. Кроме того, стало ясно, что решить их в одиночку - это задача практически невыполнимая. Таким образом, необходимо комплексное решение экологических проблем, и особое внимание следует уделить аспектам рациональной организации этого решения. В выработке управленческих решений должны быть задействованы все уровни управления, к которым относятся: межгосударственный, федеральный, региональный, муниципальный, а также корпоративный уровни выработки эффективной политики защиты окружающей среды и формирования экологической культуры и социально ответственного поведения. Более того, следует сказать, что в идеале экологически ответственным должен быть каждый человек как носитель сознания и культуры. Ответственность перед страной, перед действиями по охране окружающей среды начинается, прежде всего, с ответственности за себя самого. Согласно концепции социальной ответственности [1,2], каждый человек, будь то государственный деятель или простой обыватель, несет ответственность как: 1) гражданин, 2) благотворитель, 3) деловой партнер, 4) работодатель.
В мировой практике принято выделять 3 группы (сектора, стороны) политически активных субъектов: государство, бизнес, гражданское общество. И каждый из этих секторов может играть все четыре перечисленные социальные роли. Однако на эффективность работы каждого из них определенную роль оказывают следующие факторы:
- уровень заинтересованности в политике партнерства (сотрудничества);
- осознание актуальности экологических проблем и необходимости решать их вместе;
- организация по выработке управленческих решений на основе принципов ответственности, сотрудничества, взаимоуважения сторон, трипартизма, т. е. готовности помочь двум другим секторам партнерского взаимодействия.
Историческое формирование каждого из этих секторов в разных странах имеет свою специфику, в результате чего происходит ущемление интересов и прав одной из сторон такого взаимодействия. В бывших странах с командно-административной системой, к которым относится и Россия (в прошлом - СССР), государство долгое время являлось чуть ли не единственным участником формирования какой бы ни было внутригосударственной политики. После перехода страны к рыночной системе хозяйствования все больший политический вес приобретают общественные партии и предпринимательский сектор. В идеале государство, бизнес и гражданское общество должны сотрудничать и уравновешивать друг друга. Многие исследователи проблемы такого партнерства расходятся во мнениях: одни
202
считают, что общество, бизнес и государство взаимодействуют ради «личной выгоды», для реализации своих интересов, и такое взаимодействие - это некий спор [3]. Другая группа констатирует, что бизнес и государство «обречены» на взаимодействие [4,5]. Третья группа соединяет бизнес и общество в одну группу субъектов, а класс «государство» ставит над ними [4]. Четвертая группа отмечает, что общественные инициативы сильно оттесняются политикой и бизнесом, и гражданское общество признается здесь как некое необходимое условие, «.. .без которого не пускают в приличное общество» [6].
Выделение этой триады, сложной структуры их взаимоотношений в качестве специальной сферы научного обсуждения в современной России закономерно. Поэтому для того, чтобы определить степень участия каждой из этих сторон в процессе их взаимодействия, необходимо выделить объективные причины их согласия или несогласия сотрудничать с двумя другими сторонами.
Обоснуем причины недостаточно сильной политической позиции в этом процессе общественного сектора. По данным «Обозреватель-ОЬ8егуег2 [7], к наиболее важным проблемам, которые в начале 1990-х тревожили население, относились экономические проблемы, связанные с уровнем жизни, безработицей, уровнем цен и т.д. В 2005 году проблемы экономического характера не потеряли своей актуальности. Кроме того, стала осознаваться и другая проблема - недостаточный уровень информированности граждан. И это не только неполное знание законов. Это и незнание полноты списка своих прав и возможностей. Законы существуют не только для того, чтобы отстаивать свои права в случае их ущемления. Это и реализация своих интересов и инициатив. Но только ли сами граждане виноваты в том, что не всегда умеют грамотно их реализовывать?
Например, Н.В. Шуленина к распространенным нарушениям прав граждан в сфере экологии относит ограничение доступа к экологической информации. Согласно ее исследованию, публикуемые данные о состоянии окружающей среды не носят системного характера, практически отсутствует экологическая реклама, агитация. Действительно, понятие «экологическая информация» юридически нигде не определено и, следовательно, в отношении его существует законодательный пробел: право на открытость экологической информации, закрепленное Конституцией РФ (ст. 42) и российским законодательством, в определенной степени противоречит требованиям защиты государственной тайны. В результате чего остаются безнаказанными многие экологические правонарушения. Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 8.5) предусматривает административную ответственность за сокрытие, искажение или несвоевременную информацию о состоянии окружающей среды [9]. По мнению Н.В. Шулениной, «.следует принять, как составную часть будущего Экологического кодекса России, специальный закон «О доступе к экологической информации». К сожалению, Россия не подписала Конвенцию, отражающую механизмы реализации права на экологическую информацию, принятую в 1998 году в Орхусе (Дания)».[10]
Ограничение конституционных прав граждан на участие в формировании государственной политики в сфере экологии и контроле за её осуществлением негативно влияет на развитие российского гражданского общества. В качестве яркого примера нарушения экологических прав граждан России Н.В. Шуленина описывает срыв всероссийского природоохранного референдума. Официальная причина - для проведения референдума надо было собрать 2 млн. подписей, с августа по октябрь 2000 года в 62 субъектах РФ. Было собрано 2,5 млн. подписей, из которых 600 тыс. ЦИКом было объявлено недействительными. Решение ЦИК Верховный Суд РФ оставил в силе, хотя фальсификация такого количества подписей сомнительна.
203
Граждане России должны беспрепятственно реализовывать свое право на референдум, организацию обсуждений и участие в проведении общественных слушаний. Граждане должны иметь и грамотно использовать право на участие в проведении экологической экспертизы и в общественном экологическом контроле, право на участие в формировании политики, например, в области использования атомной энергии. Разрешение на ввоз отработавшего, т.е. переработанного и готового к дальнейшему использованию ядерного топлива из стран, в которые оно было завезено из России, (2 тыс. т., а также 550 кубометров высокоактивных ядерных отходов) было принято в 2001 году, причем надлежащий технический контроль при обращении с ОЯТ отсутствует, как и прозрачная экономическая схема [10], гарантирующая целевое внутрироссийское использование полученных денег - 20 млрд. долл. в течение 10 лет, предназначенных для создания новых комплексов по переработке, хранению ядерного топлива, реализации медицинских программ, реабилитации пострадавших территорий. Нет законодательной базы, которая бы регулировала механизмы распределения выделяемых средств. Указанные факты характеризуют решение о ввозе в Россию ОЯТ как недальновидное.
В результате экстраординарной техногенной аварии на Чернобыльской АЭС основные конституционные права и интересы граждан были настолько сильно ущемлены, что причиненный вред оказался реально невосполним (как зафиксировано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 года № 18-П)[11]. Масштаб трагедии и число пострадавших указывают на то, что подобный вред не может быть возмещен только в порядке, установленном российским законодательством, поэтому обязанность его возмещения государство берет на себя. Россия должна действовать «...как объединение федеральных субъектов, демонстрировать всенародную поддержку жертвам природных, техно-и экологических катаклизмов» [8]. В случае глобализации, как утраты национальным государством своей решающей роли, население просто становится заложником экологических, технологических катастроф, без возмещения ущерба с чьей-либо стороны.
Хотя в Российской Федерации существует необходимая законодательная база, позволяющая гражданам влиять на процесс принятия государственных решений, население России недостаточно информировано о своих экологических правах. И в этой области важна просветительская работа. Сейчас только в 16 субъектах РФ существуют нормативные акты об обязательном экологическом образовании [12,13]. Нарушение экологических прав деформирует социально-экономическое развитие, деструктивно влияя на социально-психологический климат в стране.
Многое в реализации экологических прав граждан зависит и от исполнительной власти, которая на современном этапе не обеспечивает в полной мере реализацию экологических прав граждан. Экологическая неграмотность, невежество и авантюризм стали обычными для принимающих решения в сфере природопользования и даже в сфере охраны природы. Иногда чиновники органов исполнительной власти, имея деловые и коммерческие связи с представителями бизнеса, препятствуют участию общественности в процессе разработки и реализации экологических решений. В России происходит криминализация природопользования, сращивание криминальных структур с органами власти в отраслях рыбного и лесного хозяйства, недр и землепользования, переработки отходов производства и потребления [8].
Есть и другой подход ущемления прав и выражения интересов граждан. А.К. Симонов (президент Фонда защиты гласности) пишет: «.раньше нарушение прав граждан шло через нарушение закона, сейчас новый, грамотный подход - нарушение прав граждан через использование закона» [4]. Например, как поясняет он, к ответственности привлекается
204
определенный узкий круг субъектов, хотя перечень физических и юридических лиц, занимающихся подобной (не всегда законной) деятельностью, намного шире.
Однако нельзя делать акцент только на отрицательных сторонах современной политики межсекторного взаимодействия, проводимой государством. Ведь то, что реально действующее правовое поле для деятельности общественных объединений создано - уже свидетельство того, что государство готово вступить в диалог с общественниками и бизнесом. Просто, как считает А.К. Симонов, «...власть хотела создать альтернативу хамящим ей экологам» [4]. Ведь в момент своего рождения многие из них начинали откровенно протестные акции. Тем не менее, в процессе развития, стратегия постоянного оппонирования сменяется на стратегию преимущественного сотрудничества. И тогда представителям государства стало очевидно, что с общественными организациями можно и нужно продуктивно сотрудничать.
Таким образом, общественные природоохранные организации должны развиваться дальше. Так, по мнению Т.Г. Морщаковой (доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного суда РФ в отставке, советник Конституционного суда РФ), правозащитные организации, представляя интересы гражданского общества или бизнеса, не обрели до сих пор нормального официального статуса, при котором они могли бы выступать хоть в гражданском хоть в уголовном процессе как правозащитные по существу. И это обязательно нужно. Но правозащитным организациям нужно менять свои приоритеты. Им надо понять, что, защищая интересы всего гражданского общества и конкретного его представителя, им следует идти не на площади, а в государственные структуры и суды. В последнем преуспели правозащитные организации западных стран. В нашей стране данная сфера деятельности пока слабо развита. Более того, как пишет А. С. Автономов (представитель Фонда развития парламентаризма в России)[14], в России такую деятельность часто сравнивают с лоббированием и коррупцией. Причем между последними двумя понятиями часто ставится знак равенства. Но «. коррупция процветает там, где процесс принятия властных решений носит закрытый характер, а лоббисты вынуждены проникать во властные органы полулегально и действовать без какой-либо опоры на право»[14].
С помощью активных действий общественности были приняты такие важные нормативные акты, как Федеральные Законы «Об общественных объединениях» и «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и много других [14].
Но лоббирование не всегда эффективно. Как отмечают юристы Ю.П. Дубягин, О.П. Дубягина, Е.А. Михайлычев [15], его результатом может стать внедрение штатных негласных сотрудников в управленческие структуры органов власти и партий либо привлечение к конфиденциальному сотрудничеству их лидеров. Влияние на характер их деятельности может осуществляться «. путем лоббирования законопроектов, отвечающих интересам отдельных политических сил; внесения изменений в программы и регламенты деятельности; выдвижения на руководящие посты отдельных лиц; проведения акций, дискредитирующих либо поднимающих авторитет организации в общественном мнении, и т.п». В качестве конкретного примера можно привести описание исследования, которое провел журналист газеты «Сочи» [16], Никита Пожидаев. Он пишет о лоббистских усилиях, направленных на реализацию Программы развития санаторно-курортного и туристического комплекса Сочи на 2006-2010 годы. Выступивший перед депутатами заместитель главы города Андрей Платонов заявил, что без целевой долгосрочной программы город дальше развиваться не может. Но на такие мероприятия, как участие в разработке и проектировании современных систем сбора, транспортировки и утилизации твердых бытовых отходов, участие в разработке и корректировке округов санитарной и горносанитарной охраны курортов Сочи в графе о выделении финансовых средств в программе не написано ничего, а
205
на два даже не раздела, а всего лишь направления, то есть рекламу и цветочное оформление города, запланировано 285,95 млн. руб. или 94,1 процента всего объема финансирования. Создается впечатление, что последние два направления могли быть пролоббированы, «... прикрываясь как фиговым листком такой нужной ... программой»[16].
Согласно международной сети Интернет недостатки найдены даже в тексте Киот-ского протокола. По данным сайта «Остановим Greenpeace» (от 22 мая 2002г.) принятие Киотского протокола сопровождалось лоббистскими акциями более чем в 80 странах мира [17]. Между тем, ученые из Университета Восточной Англии утверждают, что некоторые положения Киотского протокола - одно из весьма убедительных свидетельств тому, как мало цели и задачи "зеленых" пересекаются с собственно природоохранной деятельностью и насколько условно соотносятся они с наукой, в том числе и экологией. Например, крошечные кусочки горных пород и грунта (т.е. пыль), регулярно разносятся ветрами по всей планете и являются необходимым питательным элементом для мириад морских микроорганизмов, которые поглощают углекислоту, поддерживая климатический баланс планеты. Одним из основополагающих тезисов Киотского протокола является требование на государственном уровне принимать комплексные меры по предотвращению рассеивания пыли. Таким образом, буквальное следование этому документу (на чем и настаивают «зеленые») будет способствовать тому самому глобальному потеплению, с которым Киотский протокол якобы должен бороться.
Как пишет Я. Ястребов на сайте «Остановим Greenpeace», «.забота «зеленых» об окружающей среде оборачивается своей противоположностью практически повсеместно. В России ярчайшим примером тому служит многолетняя истерика по поводу атомной энергетики» [17].
Далее разбирается случай процесса принятия решения в области получения энергии: на сайте описаны два основных способа получения энергии. Первый способ - с помощью энергоблока АЭС, который представляет собой замкнутый цикл движения радиоактивной воды, вращающей турбину. Причем этот способ, по мнению редакторов сайта, считается экологически чистым, т.к. «.вся радиоактивность надежно изолирована». Второй способ - труба ТЭЦ, ежесекундно выбрасывающая в атмосферу ядовитый дым. Признанный лидер российских «зеленых», президент Центра экологической политики, сопредседатель Международного социально-экологического союза, вице-президент Всемирного союза охраны природы профессор Алексей Яблоков предлагает неограниченно использовать запасы нефти, газа и угля, что, по мнению редакторов сайта, «. выглядят либо некомпетентностью, либо запредельным цинизмом». Также, по мнению А. Яблокова, России выгоднее не строить собственный современный порт в Финском заливе, а вложить деньги в латвийский Вентспилс и оставаться заложницей транзитных тарифов (цена вопроса 5 миллиардов долларов). Апофеозом интернет - статьи «"Зеленый" лоббизм» является публикация решения господина Яблокова: когда Всемирный Банк предоставил России 60 миллионов долларов на борьбу с лесными пожарами и еще 10 миллионов на реконструкцию целлюлозно-бумажного комбината, сбрасывающего отходы в Байкал, А. Яблоков вместе с другими экологами написал гневное письмо руководству Всемирного Банка с требованием прекратить финансирование, поскольку «. эти деньги все равно разворуют».
Безусловно, что последние строки носят сомнительный характер. По поводу неограниченного сжигания нефти и запасов угля также можно поспорить. Но трудно верится в то, что технология получения энергии с помощью АЭС абсолютно безопасна. Похоже, что Я. Ястребов пытается убедительно «сместить акценты» на последние, явно негативные примеры, т.к.
206
информация, полученная в конце, лучше воспринимается. Не хочет ли г-н Ястребов сам пролоббировать свою политику, скрыто рекламируя преимущества атомной энергетики?
В заключении можно сделать вывод, что представители общественного сектора в триаде «государство - бизнес - гражданское общество» в аспекте российской экологической политики играют весьма разнообразные политические роли [18].
«Бунтари» - организуют акции протестов (один из ярчайших примеров - «зеленые» радикалы), пишут коллективные жалобы в вышестоящие органы.
«Обиженные» - пишут прошения, просьбы о помощи (например, объединения типа «Наш дом - Абрамово», ратующие за спасение гибнущего природно - культурного ландшафта) [19].
«Защитники» - как правило, занимаются благотворительностью, ищут и распределяют средства на благоустройство природных объектов.
«Работники» - имеют или приглашают специалистов для обучения профессиональному оказанию услуг, проводят семинары и конференции.
«Координаторы» - проводят консультации для общественных организаций и граждан, предлагают проекты нормативных актов, ведут переговоры с властью (один из крупнейших результатов того - проведение Природоохранного Форума)
«Деятели» - создают общественно значимые проекты и программы (как правило, этим занимаются крупные, развитые природоохранные организации).
Каждая природоохранная организация играет несколько из перечисленных ролей: «Гринписовцы», например, в своей деятельности совмещают функции продвижения законопроектов и организации протестных акций. Среди татарстанских природоохранных обществ, согласно данным официального сайта Министерства экологии и природных ресурсов РТ (http://www.tatecolog.ru/), 8 из 13 организаций также занимаются многопрофильной природоохранной деятельностью (по экологическому образованию, разработке природоохранных проектов и программ, протестной и благотворительной деятельности).
Таким образом, в России на сегодняшний день создана определенная правовая база для участия представителей гражданского общества в политике социального партнерства в экологической сфере. Это объясняется, во-первых, актуальностью экологических проблем и осознанием необходимости решать их совместно со всеми заинтересованными лицами страны, компетентными в данной области деятельности. Во-вторых, «общественные» представители имеют возможность «проникать» в процесс государственного нормотворчества не только путем прямого голосования и внесения предложений в законодательные акты местных уровней, но и более действенным путем - с помощью лоббистской деятельности. Последнее опасно рядом негативных особенностей, о которых было написано выше. Поэтому действенными мерами против факторов, препятствующих формированию эффективной политики в экологической сфере, должны стать:
- увеличение степени прозрачности законодательства в природоохранной сфере;
- улучшение качества экологического образования в стране;
- развитие мер, направленных на повышение уровня экологической ответственности и культуры гражданского общества с целью добросовестного исполнения природоохранных действий и, как следствие, препятствию ущемлениям конституционных прав и свобод сторон партнерского взаимодействия в экологической сфере.
Литература
1. Социально ответственный бизнес: глобальные тенденции и опыт стран СНГ / Пер. с англ. А.А.
Лаптева; Под ред. М.И. Либоракиной. М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. 72 с.
207
2. SEAL Social Economy and Law Journal: Журнал о правовых аспектах деятельности некоммерческих организаций. Русская версия. 2003. №1. 49с.
3. Власть и бизнес разошлись во мнениях о том, что такое социальная ответственность //www.allmedia.ru/newsitem.asp?id=723261.
4. Российское гражданское общество сегодня // Общественные науки и современность. 2002. № 6. С. 33-54.
5. Без ретуши - власть и бизнес обречены на взаимодействие // www.baltstatus.ru/coments/36.
6. Константинов А. Неоконченный диалог//Эксперт Казахстан. 2005. №18(44) //www. expert.ru/ printissues/ kazakhstan/ 2005/ 18/ 18ka-ktema1/.
7. Без гражданского общества нет демократии // www.nasledie.ru/oborg/2_17/index.shtml#1.
8. Экология и нарушение прав человека. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 21-59.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 02.07.2005) // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
10. Шуленина Н.В. Экологическая политика современной России: от императивов к аргументам // Вестник Российского ун-та дружбы народов. Сер.: Политология. 2003. № 4. С. 43-54.
11. По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального Закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.
12. Об экологической безопасности: Закон Нижегородской области от 10.09.1996 № 45-З (в редакции от 07.06.2005). Ст.8.
13. Об экологической безопасности на территории в Ульяновской области: Закон от 21.10.2000 № 049-ЗО. Ст.8.
14. Автономов А.С. Конституционные основы взаимодействия общества и государства// Альманах. Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная Книга - 2002. Под редакцией НЛ. Хананашвили. М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» (НАН), 2002. С. 68-97.
15. Дубягин Ю.П. Комментарий к Федеральному Закону "Об оперативно-розыскной деятельности (постатейный) / Ю.П. Дубягин, О.П. Дубягина, Е.А. Михайлычев. М.: ЗАО Юстицинформ, 2005 // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
16. Пожидаев Н. Обыкновенный лоббизм // Сочи. - 2006. - №5 (802) 9 - 15 февраля.
17. Ястребов Я. «Зеленый» лоббизм// cc.msnscache. com/cache.aspx?q=3970816905348&lang=en-US&mkt=en- US&FORM =CVRE6.
18. И.Г. Леонова, В.И. Редюхин. Взаимодействие власти и общественности для социально - экономического развития территории// Альманах. Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). Настольная Книга - 2001/ Под редакцией НЛ. Хананашвили. М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» (НАН), 2001. С. 81.
19. «Вести Россия». 2006. 4 сентября. 20:00.
© К. Н. Хафизова - асп. каф. государственного, муниципального управления и социологии КГТУ.
208
