CC BY
134
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОТ ИМПЕРАТИВОВ К АРГУМЕНТАМ
Н.В. ШУЛЕНИНА
Кафедра политических наук Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198, Москва
На современном этапе исторического развития главной проблемой как мира в целом, так и каждой страны является глобализация. Под глобализацией принято понимать объективный необратимый процесс интеграции наций-государств, рынка (капиталов, товаров, услуг), технологий. Глобализация оказывает радикальное воздействие на все сферы общественной жизни, создавая тем самым принципиально новый социальный контекст, в котором придется разрешать актуальные проблемы XXI века. Глобализация эксплицирует новые грани проблем, доставшихся в наследство от XX века. Речь идет о системе сложнейших противоречий, которые совсем недавно принято было называть “глобальными проблемами современности”.
Стержень указанной системы противоречий - экологическая проблема.
Для вопросов, которые будут рассматриваться в данной статье, существенным является определение таких понятий, как “экологическая проблема”, “природное” и “экологическое”. Остановимся на этом подробнее. В широком смысле слова, под экологической проблемой следует понимать весь комплекс вопросов, связанных с противоречивой динамикой внутреннего саморазвития природы. Экологическая проблема вечна, всеобща. В более узком смысле, под экологической проблемой понимают комплекс вопросов, возникающих во взаимодействии природы и общества, касающихся сохранения системы биосферы (как продукта активности миллионов поколений живого вещества планеты), рационализации ресурсопользования, расширения действия этических норм на биологический и неорганический уровни организации материи. Экологическая проблема характерна для всех этапов общественного развития. Трактовка данной проблемы как проблемы выживания упрощает понимание её содержания, задавая неверные координаты развития экологической деятельности. В этой связи, принципиальна разница между понятиями “природное” и “экологическое”. Природа сама по себе не экологична. Экологичной её делает человек. Экологичность характеризует степень доступности природы для человека в ходе его преобразовательной активности. Экологичность может быть определена как нормальное природное для человека: совокупность условий, которая невредна, полезна, безопасна,
благоприятствует реализации психосоматических характеристик общественного человека. Экологичной является та среда, которая соответствует природной ограниченности человека, и, в определенной мере, углубляет её. Экологичность осознается и проявляется через всю систему культуры. Экологичность и неэкологичность среды задается социально.
Основой экологической политики должно стать определение экологической проблемы как проблемы нормализации жизненных условий. Это позволит, как на международном, так и на региональном уровне от затянувшегося этапа экологического
алармизма и императивов, от бесконечных споров о том, что является глубинной причиной ухудшения экологической ситуации - человеческая деятельность или естественная цикличность, перейти к развертыванию глобальной экологической практики - производственной, политико-правовой, судебной, образовательной.
Россия, без сомнения, принадлежит к целому ряду потенциально мощных стран, для которых остро стоит вопрос как с минимальными затратами и потерями войти в глобализационный процесс. Экологическая политика - неотъемлемая часть обозначенной интеграции.
Современный период глобализации, который её адепты называют политическим триумфом западного капитализма, отличается интенсивностью и масштабностью.
В странах с рыночным экономическим режимом проживают 28% населения, тогда как в 1975 году эта цифра составляла 8%. Прямые иностранные инвестиции равняются 644 млрд. долл. В 1975 году они составляли лишь 23 млрд. долл. Мировой экспорт составляет около 7 трлн. долл. против 53 млрд. долл. (Уткин, 2001, с. 18). Производительными силами мира владеют ТНК: 2 тысячи ТНК распространяют свою деятельность более, чем на 6 стран мира; 500 крупнейших ТНК имеют совокупный продукт в 21,9 трлн. долл., равняющийся 615 мирового валового продукта, контролируют капиталы в 35,6 трлн. долл., имеют ежегодный доход в 810 млрд. долл., обеспечивают работой 84,5 млн. чел.; из 50 крупнейших ТНК - 27 американские (Там же, с. 19). На современном этапе капитализм свободного рынка признается единственной, (поскольку оппозиционными силами не предложены пока реальные альтернативы), эффективной системой производства. Считается, что другие социальные системы могут лишь эффективно делить и распределять. ТНК и неправительственные организации легко пересекают национальные границы, считая себя единственными “защитниками” развивающихся стран, правительства которых не способны решать проблемы, порожденные взаимозависимостью. Адептами глобализации как направленного стремления к единому интегрированному мировому рынку, разрушению национализма, становлению культурной гомогенности, установлению политического либерализма и капитализма свободного рынка не принимаются в расчет такие негативные её результаты, как обострение социального неравенства, рекультуризация, милитаризация мышления и радикальное ухудшение экологической ситуации в странах-донорах.
Стремление к интеграции как взаимозависимости оборачивается для многих развивающихся стран и стран с переходной экономикой конфликтогенной подчиненностью. В этой связи, следует выделить такую закономерность глобализации XX века как смену экономической, коммуникационной интеграции мировой войной и последующим напряженным периодом социокультурной и экономической автаркии. XX век убедительно и кроваво доказал совместимость милитаризма с высокой культурой, великим историческим прошлым, христианскими и общечеловеческими ценностями, прогрессом науки, гуманистическими проектами, активной борьбой за мир и социальный прогресс во всем мире. “Великие” иллюзии о том, что индустриальный рост и экономическая взаимозависимость являются панацеей от внутриполитических и глобальных конфликтов, сменились геополитическими претензиями и социальнопсихологической дестабилизацией. Начало XXI века в этом смысле симптоматично.
Глобализация имеет собственные экономические правила, основывающиеся на открытии, дерегуляции и приватизации национальных экономик с целью укрепления их конкурентоспособности и привлекательности для иностранного капитала. Следовательно, первоочередным результатом интеграции страны в глобальную систему является обострение социальных противоречий. Глобализация означает передел собственности - переход власти и собственности от государства к узкому слою частных собственников.
Процесс социально-экономической турбулентности в стране, не имеющей внепромышленных источников накопления, сопровождается усилением нагрузки на природную среду, закреплением сырьевой ориентации экономики, нерациональной
инвестиционной и налоговой политикой. Неэффективность правительства, экологическое невежество и халатность властных структур ведут страну к экологическому дефолту. Подобный сценарий “интеграции в глобальную систему” характерен для многих стран с переходной экономикой. Негативные тенденции, сопровождающие глобализацию, наблюдаются и в России.
Загрязнение среды, исчерпание биологического разнообразия, снижение качества здоровья населения эксплицируют пределы мировой экономики. Негативные экологические тенденции существенно сказываются на социально-экономическом благополучии, политической стабильности целых регионов, увеличивают нищету и обостряют обстановку в странах, находящихся на грани гуманитарной катастрофы. Экологическая “ущербность” современной мировой модели экономики очевидна. Поскольку, в ней вообще не присутствует адекватный учет экологического ущерба и экстернальных издержек. Внешние эффекты (экстерналии) не компенсируются загрязнителем пострадавшей стороне; не учитывается или намеренно занижается (руками лоббистов и олигархов всех мастей) стоимость оценки природы, её глобальных экосистемных функций. Это неоднократно было отражено в документах ООН. Причины экологической деградации глобальных общественных благ очевидны: технократическая ориентация технологического и экономического развития, неэффективность и узость рыночных механизмов, экологическое и правовое невежество, милитаризация сознания, человеческая жадность, халатность, цинизм. Экономика переходного типа тем более не имеет механизмов для адекватной оценки экологических выгод и ущербов. Следует учитывать, что ни рынок, ни национальные законы не могут обеспечить полное отражёние стоимости общественных глобально используемых благ (Глобализация мирового хозяйства..., 2002, с. 614).
Органичной частью процесса глобализации должна стать защита тех общественных благ, от которых зависит состояние экосистемы планеты. Общественные блага (вода, воздух, озоновый слой, биологическое разнообразие...) поддерживают базовые компоненты биосферы Земли (климат, озоновый слой, состав почв, биоразнообразие, генетические ресурсы, состояние океанов, морей) и характеризуются неисключимостью и неконкурентностью для всех стран и поколений.
Россия играет ведущую роль в мире для сохранения глобальных общественных благ и оказывает важнейшие экологические услуги всем странам, экосистеме планеты. Любые масштабные российские экономические проекты, как с экологически позитивными, так и негативными последствиями, существенно повлияют на глобальную экологическую обстановку. Поддержание и устойчивое развитие экосистемных функций России будет одним из гарантов экологического благополучия планеты, долговременной международно# экологической деятельности.
Экологическая политика России должна строиться как отражение её экосистемных функций. Экосистема России вносит самый большой вклад в планетарную экологическую стабильность. Территория России составляет 12% от всей площади суши. Она занята высокопродуктивными экосистемами, водно-болотными угодьями (стабилизирующими состояние окружающих почв, лесов, рек), тундровыми, степными и полупустынными ландшафтами. В мире площади естественных экосистем резко сокращаются (в начале XX века разрушено 20%, к концу - 63%). В России в естественном состоянии (не нарушена хозяйственной деятельностью) сохранена значительная часть территории (60% - 65% площади страны). Эта территория значительно больше сохранившихся площадей в Бразилии, Канаде, в Австралии и в США. Более того, глобальная экологическая эффективность данной территории значительно выше аналогичных неосвоенных, но пустынных районов Австралии. Российский лесной массив - крупнейший на планете. Он составляет 22% от лесопокрытой территории планеты и существенно влияет на континентальный круговорот воды в Евразии, источники и стоки углекислого газа и метана на планете, видовое разнообразие, радиационные характеристики поверхности. Для стабилизации
климата важна роль, которую выполняют водно-болотные угодья умеренного пояса, служащие холодными ловушками углерода, тундры Арктики, содержащие больше связанного углерода, чем тропические леса (что обусловлено более медленным распадом органики, чем в тропиках).
Природно-ресурсный потенциал России (13% мировых запасов нефти, 34% газа, 12% угля, 27% железных руд) принципиален для развития мировой экономики. И, в то же время, следует учитывать, что его большая часть находится на неосвоенных территориях. На территории России 80 лет формируется система охраняемых природных территорий, включающая все зоны и основные горные массивы. Экосистемы сохраняются в 100 заповедниках, 35 национальных парках, 4000 заказниках федерального и регионального значения и на других охраняемых территориях. Общая площадь особо охраняемых природных территорий превышает 117 млн. га (5, 5% всей территории страны). Такие уникальные экосистемы, как “Девственные леса Коми”, “Озеро Байкал”, “Золотые горы Алтая”, “Вулканы Камчатки”, многие редкие виды растений и животных занесены в Список объектов Всемирного Природного Наследия. Из российских заповедников - 22 имеют мировой статус биосферных резерватов, 8 -находятся под юрисдикцией Конвенции о водно-болотных угодьях, 4 - имеют диплом Совета Европы, 3 - входят в состав международных трансграничных сетей особо охраняемых территорий.
Широко известно, что существующие в современном мире темпы потери видов превышают естественные в 50 - 100 раз. В мировом процессе сохранения биологического разнообразия Россия также имеет лидирующие позиции. На её территории представлены ландшафты 8 природных зон, 8% мировой флоры сосудистых растений, 7% фауны млекопитающих, 7,6% фауны птиц. Конвенцию о биологическом разнообразии наша страна ратифицировала в 1995 году. Существование уникальных экосистем может дать реальный экономический эффект, например от развития экологического туризма. К 2010 году Россия войдет в первую десятку стран по величине доходов от туристического бизнеса.
Составляющей экологической политики России является проведение конструктивной политики в области международных соглашений по проблеме предотвращения изменений климата. В XXI веке по прогнозам специалистов в результате парникового эффекта температура может повыситься на 1-3 градуса, что вызовет подъем уровня Мирового океана на 1 метр в результате таяния полярных и высокогорных ледников, затопление низменной части суши, прибрежных районов. Смещение природно-климатических поясов имеет для России двоякое значение. В позитивном плане -смягчение климата увеличит влажность, благоприятно скажется на состоянии лесного массива. Смещение зоны рискованного земледелия на север увеличит сельскохозяйственные территории. По оценкам Министерства метереологии Великобритании урожайность России за счет смягчения зим, незначительного повышения летних температур, снижения заморозков, может возрасти на 10%, а в экваториальных странах и в Южном полушарии существенно уменьшиться. В то же время, югу России грозит опустынивание, а, следовательно, дестабилизация традиционных аграрных районов. Риску возможного подтопления могут быть подвержены населенные пункты, объекты нефтегазового комплекса, инфраструктура территорий, расположенных в зоне вечной мерзлоты (около 60% территории страны).
Подписание Россией Киотского протокола в 1997 году имеет большое значение для уменьшения эмиссии парниковых газов. Общая антропогенная эмиссия парниковых газов для России не должна превысить уровень 1990 года, в отношении других стран речь идет о более жестких обязательствах - 6-8%. Протокол определяет обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой по снижению выбросов парниковых газов на первый бюджетный период 2008 - 2012 гг. по отношению к базовому 1990 году, и вступит в действие через 8 лет. С экономической точки зрения он сложен для развитых стран, исчерпавших за годы (70-е гг. XX века) политики энергосбережения “дешевые”
способы сокращения выбросов парниковых газов. После принятия в 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и развитию Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК), Киотский протокол - безусловная веха в создании основ глобальной экологической практики, поскольку обозначает механизмы сокращения издержек на выбросы парниковых газов, важнейший из которых - механизм торговли правами на их выбросы. Для России перспективны и актуальны следующие формы предложенной торговли: - участие в международных проектах, в ходе которых развитые страны инвестируют страны, где сокращение выбросов парниковых газов более дешевое, позволяющее достигнутое сокращение учесть в счет своих обязательств; - торговля неиспользованными квотами на выброс; - торговля произведенными сокращениями выбросов парниковых газов, достигнутыми внутри самой страны. Рынок торговли квотами на выбросы парниковых газов, формирующейся при активном участии ассоциаций частного бизнеса и международных организаций, новый глобальный рынок. По оценкам Фонда защиты природы (Нью-Йорк) объем учтенных форвардных контрактов уже превысил 100 млн. долл., реальных контрактов заключено более чем на 300 млн. долл. (Глобализация мирового хозяйства, 2002, с. 618). Общие выбросы парниковых газов в настоящее время в России составляют около 70% от уровня 1990 года. В 2010 году выбросы будут даже с учетом оживления экономического роста меньше на 4 - 8% выбросов 1990 года (по данным Второго Национального сообщения РФ по РКИК). По расчетам Бюро Экономического Анализа величина российского потенциала по продаже квот на парниковые газы составит 3 млрд. т С02 за 2008-2012 гг. Доходы России от продажи квот могут составить до 30 млрд. долл., если оценивать стоимость 1 т С02 на уровне 10 долларов.
От участия в программах по предотвращению потепления климата Россия получит значительные выгоды, если будет проработана экологическая стратегия страны, все необходимые правовые, институциональные, экономические аспекты решения и данного вопроса. В экологической политике должны быть разработаны механизмы целевого использования полученных средств на природоохранные проекты, в первую очередь, на те, которые сокращают выбросы или увеличивают связывание углерода.
Положительным примером глобальной экологической кооперации является также предотвращение разрушения озонового слоя. Большие “озоновые дыры” появляются над Россией со второй половины 90-х годов. Реализация требований Венской конвенции об охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.) привели к резкому сокращению мирового производства хлорфторуглеродов - главных разрушителей озонового слоя.
Обладание уникальным и значительным природным ресурсным потенциалом позволяет России позиционировать себя как первого претендента на получение “глобальных экологических компенсаций” со стороны мирового сообщества. Развитые страны должны принять на себя основную финансовую нагрузку за сохранение планеты как глобальной экосистемы, поскольку на них лежит ответственность за её деградацию. Население развитых стран, составляющее лишь 1/5 населения мира, имеет 4/5 мировых доходов, потребляет 70% мировой энергии, 75 % металлов, 84% древесины. Развитые страны приняли на себя обязательства отчислять в Глобальный Экологический Фонд 0,7 % ВВП. За последние годы ГЭФ профинансировал проекты на 2 млрд. долл. Фонд рассматривает одной из своих основных задач охрану глобальных общественных благ, охрана которых неэффективна на национальном уровне.
По данным ОЭСР за 1994-98 гг. помощь, получаемая Россией от доноров на двусторонней основе и международных финансовых институтов для охраны среды, составляла 3, 75 долл. на душу населения. В странах Центральной и Восточной Европы аналогичный показатель равнялся 31, 35 долл. Из суммы в 12, 65 млн. долл., выделенной для России Программой Европейского Союза ТАСИС, 5, 75 - 8, 05 млн. долл. было израсходовано в России, остальные деньги были потрачены за рубежом.
В 1990 году странами-кредиторами Парижского клуба был предложен перспективный рыночный механизм трансформации национальных долгов “долги - природа”, способный обеспечить долгосрочную экологическую деятельность, создав стабильные источники финансирования. Суть которого состоит в том, что кредитор прощает долг или его часть в обмен на выполнение должником определенных экологических обязательств. Успешно осуществили “экологическую конвертацию” большей части своего долга Польша, Боливия, Коста-Рика, Эквадор. Экологический аргумент должен активнее использоваться Россией в экономических и финансовых переговорах с международными организациями, отдельными странами для получения выгодных займов, регулирования долгов, получения средств на защиту окружающей среды.
Расцвет российских природоохранных инициатив пришелся на 1991-96 гг., когда Министерство по охране окружающей среды имело значительные функции и влияние, существенно ограниченные при образовании в 1996 году Комитета по охране окружающей среды, и практически аннулированные в 2000 году, когда Государственный комитет по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России были упразднены Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года № 867 “О структуре федеральных органов власти”. Их функции были переданы Министерству природных ресурсов РФ, главной функцией которого является эксплуатация природы. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор был превращен в один из департаментов Министерства здравоохранения; ограничены функции Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности. В результате государственный экологический и санитарно-эпидемиологический контроль были существенно ослаблены.
Системный экономический кризис 90-х гг. негативно повлиял на экологическую ситуацию в России и перспективы развития экологизации производства. Поскольку, в эти годы предпочтение было отдано решению краткосрочных социально-экономических проблем. Исполнительные власти вообще перестали заниматься экологическими вопросами, законодательные ограничились формальными акциями. Финансирование природоохранной деятельности практически прекратилось. Не успев обрести даже интенцию к экологическим вопросам, государственное управление было “деэкологизировано”. Обострение в результате системного экономического кризиса социальных проблем снизило приоритет экологических вопросов для многих слоев населения, поставленного фактически в условия выживания. Но в то же время в 2001 году почти 93% граждан России высказались против ввоза в страну ОЯТ, что убеждает в понимании людьми серьезности последствий обострения экологической ситуации.
Сохраняя централизованную структуру производства, российская экономика функционирует только на основе экспорта нефти, газа и частично продукции ВПК. По прогнозу Национального совета по развитию США к 2015 году, даже при росте 5% в год экономика России будет составлять только 1/5 экономики США. Экономика современной России характеризуется высокой природоемкостью. Речь, прежде всего, идет об энергетическом, лесном, аграрном секторах. Ресурсные затраты на единицу конечной продукции в среднем в 2-6 раз превышают аналогичные затраты развитых стран. Существенен разрыв и в показателях природоемкости для загрязняющих веществ между Россией и развитыми странами (Обзор деятельности по охране окружающей среды..., 1999, с. 198-201). Неэффективная структура экономики, её сырьевая ориентация, технологическая отсталость, неразвитость обрабатывающей и перерабатывающей промышленности, инфраструктуры, сферы распределения воспроизводят вынужденный рост нагрузки на среду, необоснованные потери ресурсов, дополнительное загрязнение.
Суммарные выбросы и загрязнения снизились в годы промышленного спада. В то же время, удельные показатели затрат в расчете на единицу конечной продукции возросли. Энергоемкость выросла на 30% за 1990-1998 гг. в России, и существенно уменьшилась в развитых странах. В годы экономического кризиса высокотехнологичные и
ресурсосберегающие производства либо деградировали, либо были приостановлены. Загрязняющие и природоемкие, еще более деградировав в кадровом и технологическом отношении, выжили. Таким образом, с деградацией технологически прогрессивных отраслей “ экономика становится не только “глупее”, но и “грязнее” (Глобализация мирового хозяйства, 2002, с. 627).
Сохранение сырьевой ориентации экономики не позволит России равноправно участвовать в глобализации, поскольку катастрофически снизит российский потенциал глобальных экологических услуг. Вовлечение в хозяйственный оборот новых территорий, разрушение обширных естественных экосистем в результате развития энергетического сектора, изменения структуры энергетического баланса после замены газа на уголь, рост числа техногенных аварий грозит России экологическим дефолтом.
Согласно Соглашению по субсидиям и компенсационным мерам страна, находящаяся в процессе перехода от централизованно планируемой экономики к рыночной, может применять меры, способствующие благоприятному ходу такой трансформации. России следует создать определенные ограничения на развитие сырьевых отраслей, особенно в регионах, где в полном объеме сохранены экосистемы. Для ТНК, частных компаний, природоэксплуатирующие отрасли наиболее привлекательны. В условиях нехватки финансов у российской стороны, ТНК имеют все шансы быстро укрепиться в этих секторах. Увеличению доли энергетического рынка, занимаемой ТНК, способствует принятый закон о разделе продукции. Ввоз и даже широкое внедрение в отдельных производствах и регионах новейших западных ресурсосберегающих и “чистых” технологий даст незначительное улучшение экологической ситуации, будет скорее способствовать закреплению сырьевой ориентации российской экономики. В ближайшее время, суммарные объемы исчерпания ресурсов и загрязнение существенно возрастут. Следует учитывать, что с помощью прямых иностранных инвестиций могут размещаться “грязные” производства, налаживаться выпуск и провоцироваться спрос неэкологичной продукции.
Экспортная политика России, на 80% состоящая из природно-сырьевых ресурсов, характеризуется неравенством в распределении экологических ущербов и издержек: более чистая экологическая продукция (сталь, газ, электричество, алюминий) экспортируется, экологический ущерб остается на родине. Следует учитывать, что экономически рентабельные запасы экспортируемых ресурсов далеко не безграничны, нефти, например, осталось по разным оценкам лет на двадцать. Эффективность инвестиций в энергетический сектор, зависимый от мировой политической конъюнктуры, всегда проблематична. Для России падение мировых цен на нефть обернется экологической и социально-экономической деградацией отдаленных северных районов, где добыча нефти была начата при развале социальной сферы и недоразвитости инфраструктуры.
Экологическая ситуация в современной России по оценке известных российских экологов (А. Яблокова, Л. Федорова, Э. Черного, специалистов Центра экологической политики России и Института эколого-правовых проблем “Экоюрис” и многих других) близка к катастрофической. Масштабы прямого ущерба от чрезвычайных ситуаций, затраты на их ликвидацию и реабилитацию пострадавшего населения и территорий превосходят возможности экономики страны (Экология и нарушение прав человека.. ,,с. 28).
Экологически неблагополучны все крупные “города-заводы” России.
Негативному воздействию загрязненного атмосферного воздуха подвергаются 20 млн. чел. (Нарушение экологических прав граждан в России, 2002, с. 12-18). Экстремально высокие загрязнения (ЭВЗ) и высокие загрязнения (ВЗ) поверхностных вод зафиксированы в 2000 году в основных реках 45 субъектов РФ. Загрязнение Волги, Оби, Дона, Амура, Северной Двины, Урала, Уфы, Томи, Белой Иртыша, Тобола, Невы, Томи достигло беспрецедентных масштабов. В критическом состоянии находится действующая система водоснабжения большинства городов России (Нарушение экологических прав граждан в России, с. 21-22). Последствия радиационного
загрязнения испытывают от 9 до 20 млн. человек. Растет число чрезвычайных ситуаций, связанных с выбросом вредных химических веществ (до 2 тыс. в год) (Экология и нарушение прав человека..., 2002, с.25), аварий техногенного и природного характера. Велик риск катастроф на гидросооружениях. По стране в экологически неблагоприятных условиях проживают 60 миллионов человек.
Регионом высокого интегрального риска возникновения природных и техногенных аварий и катастроф чрезвычайного характера с экологическими последствиями стала Пермская область, ресурсы, которой нещадно эксплуатировались на протяжении последних 250 лет (инженерные объекты, мощные химические и нефтехимические производства, хранилища отходов горнодобывающих, металлургических, химических предприятий, проведение подземных ядерных взрывов).
Экологическую угрозу России, как и всем странам региона, несет Балтика, страдающая от выбросов многочисленных современных промышленных предприятий, от 270 тыс. тонн химического оружия союзников, затопленного после Второй мировой войны, от 60 химических свалок, реакторов субмарин, неудовлетворительного состояния портов. Выброс токсичных веществ, из проржавевших боеприпасов, прогнозируется в 2002-2007 гг., и настолько отравит водную среду, что уничтожит рыбный промысел. (Экология и право. - 2002. - №1. - С. 12-13). Аналогичная ситуация, вызванная захоронением химического оружия, развивается в районе Соловков.
Меры по ослаблению различных видов загрязнений, нарушений в сфере природопользования не соответствуют реальному социально-экономическому ущербу, не распространяются на все пострадавшее население, адекватно не обеспечивают защиту его здоровья, а также экологическую и экономическую реабилитацию территорий.
В России проблемы охраны окружающей среды отражены в Экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р. Сохранение и восстановление природных систем определяется Доктриной как одно из приоритетных направлений деятельности государства и общества.
Статья 42 Конституции РФ закрепляет право россиян на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии, на возмещение ущерба, причиненного здоровью человека или его имуществу экологическими правонарушениями. Экологические права также отражены в федеральных законах “Об охране окружающей среды”, “О санитарно-эпидемологическом благополучии населения”, “Об экологической экспертизе”, “Об информации, информатизации и защите информации”, “ О радиационной безопасности населения”, “Об использовании атомной энергии”, “Об уничтожении химического оружия”, законах РФ “О недрах”, “О государственной тайне”, “О защите прав потребителей” в Градостроительном, Водном, Земельном, Лесном кодексах РФ, а также права и интересы граждан в экологической сфере закреплены отдельными положениями в других нормативных правовых актах РФ и её субъектов. В главе 8 нового Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено усиление ответственности за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Основополагающие права, обеспечивающие благополучие и жизнедеятельность человека, тесно связаны с экологическими правами. Прежде всего, речь идет о праве на жизнь и охрану здоровья. Центральное место в системе экологических прав занимает конституционное право на благоприятную окружающую среду, закрепляющее основы жизнедеятельности человека. Данное право означает, что качество среды способствует нормальному развитию человека, общества, нации, государства. В современной России это самое масштабно нарушаемое право. Федеральный закон “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 года №7 - ФЗ закрепляет права граждан России в сфере экологии и является основным экологическим законом, утверждающим право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, катастрофами и стихийными бедствиями.
В современной России наблюдается тенденция увеличения масштабов нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду. Не реализуются права: на компенсацию ущерба, нанесенного экологическими правонарушениями, на полную объективную, достоверную и своевременную экологическую информацию; на непосредственное участие населения в принятии решений по вопросам, затрагивающим их экологические интересы; на судебную защиту общественных интересов и прав граждан в сфере экологии. К основным нарушителям экологического законодательства относятся хозяйствующие субъекты, а также природоохранные органы и органы санитарно-эпидемологического
Экологические права нарушаются природопользователями при попустительстве или халатности государственных структур. Ни исполнительная власть федерального и регионального уровней, ни Прокуратура РФ, имеющая в своем распоряжении специальные природоохранные подразделения, не являются пока непреодолимыми препятствиями для экологических правонарушений.
Государство не в состоянии осуществить принцип неотвратимости наказания за экологическое правонарушение и обеспечить право граждан на компенсацию в полном объеме. Неукоснительное соблюдение права граждан на компенсацию ущерба сможет радикально изменить отношение промышленных предприятий к экологическим проблемам.
Составной частью экологической политики должна стать реализация права малочисленных коренных народов на традиционное природопользование. Экологические правонарушения сопутствуют хозяйственной деятельности по нефте и газодобыче, строительству, лесозаготовкам, добыче полезных ископаемых. Наиболее часто они проявляются в виде отказа вторичных (временных) пользователей заключать договоры на проведение работ с первичными пользователями, в отказе от рекультивации земель, возмещении вреда. Местные власти часто принимают незаконные постановления, признающие недействительными документы родовых общин на угодья. Группы малочисленных народов практически не информированы о правовом статусе своих исконных земель, поэтому эти земли могут легко переходить в частную собственность добывающих компаний, передаваться в долгосрочную аренду. Национальные предприятия создаются, как единственное средство выжить в условиях реформ, проводимых без учета особенностей северных территорий, традиционных видов деятельности. Но эти предприятия ставятся местными властями в заведомо неприемлемые для осуществления экономической деятельности условия. В результате, вымирают села, имеющие все возможности жить за счет возобновляемых биоресурсов. Прокуратура не занимается разрешением ситуации, противоречащей нормам международного права, нормам федерального и регионального законодательства. (Нарушение экологических прав граждан в России..., 2002, с. 89-90).
Распространенным нарушением прав граждан в сфере экологии является ограничение доступа к экологической информации - публикуемые данные не носят системного характера, практически отсутствует экологическая реклама, агитация. Понятие “экологическая информация” юридически не определено и, следовательно, в отношении его существует законодательный пробел: право на открытость экологической информации, закрепленное Конституцией РФ и российским законодательством, в определенной степени противоречит требованиям защиты государственной тайны. В результате чего остаются безнаказанными многие экологические правонарушения. (Экология и нарушение прав человека..., 2002, с. 51). Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за сокрытие, искажение или несвоевременную информацию о состоянии окружающей среды. Следует принять, как составную часть будущего Экологического кодекса России, специальный закон “О доступе к экологической информации”. К сожалению, Россия не подписала Конвенцию, отражающую механизмы реализации права на экологическую информацию, принятую в 1998 году в Орхусе (Дания).
Ограничение конституционных прав граждан на участие в формировании государственной политики в сфере экологии и контроле за её осуществлением негативно влияет на развитие российского гражданского общества. Ярким примером нарушения экологических прав граждан России явился срыв всероссийского природоохранного референдума. Официальная причина - для проведения референдума надо было собрать 2 млн. подписей, с августа по октябрь 2000 года в 62 субъектах РФ. Было собрано 2,5 млн. подписей, из которых 600 тыс., ЦИК были объявлены недействительными. Решение ЦИК Верховный Суд РФ оставил в силе. Фальсификация такого количества подписей сомнительна.
Граждане России должны беспрепятственно реализовывать свое право на референдум, организацию обсуждений и участие в проведении общественных слушаний. Граждане должны иметь право на участие в проведении экологической экспертизы и в общественном экологическом контроле, право на участие в формировании политики в области использования атомной энергии. Разрешение на ввоз отработавшего, т.е. переработанного и готового к дальнейшему использованию ядерного топлива из стран, в которые оно было завезено из России, (2 тыс. т., а также 550 кубометров высокоактивных ядерных отходов) было принято в 2001 году. Надлежащий технический контроль при обращении с ОЯТ отсутствует, как и прозрачная экономическая схема, гарантирующая целевое внутрироссийское использование полученных денег - 20 млрд. долл. в течение 10 лет, предназначенных для создания новых комплексов по переработке, хранению ядерного топлива, реализации медицинских программ, реабилитации пострадавших территорий. Нет законодательной базы, которая бы регулировала механизмы распределения выделяемых средств. Указанные факты характеризуют решение о ввозе в Россию ОЯТ как недальновидное.
В результате экстраординарной техногенной аварии на Чернобыльской АЭС основные конституционные права и интересы граждан были ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполним (как зафиксировано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 года № 18-П). Масштаб трагедии и число пострадавших указывают на то, что подобный вред не может быть возмещен только в порядке, установленном российским законодательством, поэтому обязанность его возмещения государство берет на себя. Россия должна действовать как объединение федеральных субъектов, демонстрировать всенародную поддержку жертвам природных, техно- и экологических катаклизмов (Экология и нарушение прав человека..., 2002, с. 29).В случае глобализации, как утраты национальным государством своей решающей роли, население просто становится заложником экологических, технологических катастроф, без возмещения ущерба с чьей-либо стороны.
В России существует необходимая законодательная база, позволяющая гражданам влиять на процесс принятия государственных решений. В то же время, население России недостаточно информировано о своих экологических правах. И в этой области важна просветительская работа. Сейчас только в 16 субъектах РФ существуют нормативные акты об обязательном экологическом образовании (Агентство региональных новостей. -2002. - 19 июня). Нарушение экологических прав деформирует социально-экономическое развитие, деструктивно влияя на социально-психологический климат в стране.
Несовершенна система разделения полномочий управления и ответственности в области охраны окружающей среды между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.
Многое в реализации экологических прав граждан зависит от исполнительной власти, которая на современном этапе не обеспечивает в полной мере реализацию экологических прав граждан. Экологическая неграмотность, невежество и авантюризм стали обычными для принимающих решения в сфере природопользования и даже в сфере природоохраны. Иногда чиновники органов исполнительной власти, имея деловые и коммерческие связи с представителями бизнеса, препятствуют участию общественности в процессе разработки и реализации экологических решений. В России происходит криминализация
природопользования, сращивание криминальных структур с органами власти в отраслях рыбного и лесного хозяйства, недр и землепользования, переработки отходов производства и потребления (Экология и нарушение прав человека..., 2002, с. 59).
Доходы от ренты распределены несправедливо: объем средств, идущих на социальную защиту, обеспечение безопасности населения, охрану среды обитания, воспроизводство природных ресурсов значительно ниже требуемого. Система налогообложения должна быть изменена с целью изъятия государством в полном объеме реальных рентных платежей. Охрана здоровья людей и природы должны получать приоритетное бюджетное финансирование, источники которого следует максимально расширить за счет привлечения внебюджетных, негосударственных, благотворительных средств, при обязательном соблюдении прозрачности их расходования. Необходимо создать условия для формирования и развития рынка природоохранных услуг, экологического бизнеса.
Судебная система, зависимая от исполнительной, недостаточно подготовлена к развертыванию соответствующей экологической практики. Суды допускают явные нарушения законодательства при рассмотрении “экологических дел”. Действующее законодательство не содержит целостной и эффективной системы правовых норм для предотвращения экологических правонарушений. Несовершенство нормативной базы приводит к тому, что государство не в состоянии осуществить принцип неотвратимости наказания за экологические правонарушения. Многое из законодательных деклараций о намерениях должно превратиться в действующий правовой механизм.
Следует выделить такой феномен общественной жизни современной России как идеология деэкологизации, “обоснованная” принципами экономической целесообразности.
Формированию отрицательного общественного мнения в отношении сомнительных, с экологической и социальной точек зрения, проектов препятствует низкая экологическая и правовая культура населения, неразвитость экологического мышления, низкий уровень самосознания и самоорганизации. Общественное экологическое движение слабо и раздроблено. Как и правозащитное движение на современном этапе оно не является мощным фактором укрепления гражданского общества и решения экологических проблем. В России не созданы институты соблюдения и защиты прав граждан в сфере экологии. Общественным экологическим и правовым организациям в сотрудничестве с государственными органами предстоит добиваться выполнения в полном объеме принятых государственных экологических программ; принятию превентивных мер в отношении создания или реконструкции “грязных” промышленных объектов.
Функции контроля за природопользованием должны быть отделены от функций природопользования; необходимо создать самостоятельное федеральное ведомство по охране окружающей среды; активизировать природоохранную деятельность на региональном и муниципальном уровнях.
России необходима научно обоснованная экологическая политика, тесно связанная с политикой в области охраны здоровья населения и программой социальной защиты населения от последствий экологических катастроф, от негативных социальноэкологических и антропологических последствий процесса демонтажа атомных станций, конверсии, дезактивации, программой разработки технологий обеспечения экологической безопасности. Экологическая политика должна основываться на новейших технологических разработках, которые позволят не останавливать производства, а экологизировать их, развертывая затем, непосредственно экологические производства. Особенное внимание надо уделять технологическому переоснащению ВПК.
Эффективность экологической политики будет определена направленностью макроэкономической стратегии. Экологическая политика является в первую очередь политикой защиты человека, который, должен обладать достаточными средствами для отстаивания своих конституционных прав в суде. В современной России человек беззащитен в подобных случаях. Более того, обремененный проблемой выживания он не имеет времени и сил для участия в экологическом движении, в выяснении сущности,
причин обострения экологической ситуации, поиске средств давления на власти с целью разрешения социально-экологических противоречий.
Разработка и проведение экологической политики - сложнейший многоступенчатый процесс, и, учитывая развитие глобализационных тенденций, влияющих на социально-экономические процессы в России, новое дело для всех органов как законодательной, так и исполнительной власти, для общественных структур. Следовательно, реализация экологической политики - это путь формулировки экологических аргументов, путь разумных компромиссов, а не дефиле амбиций властных или неправительственных правозащитных и экологических структур. Без подобного компромисса не будет создана столь необходимая политико-правовая, гражданская, экономическая база экологической политики. Назрела необходимость появления действительно самостоятельных экологических партий, способных на контакт с гражданским обществом, властными структурами, выражающих, а не декларирующих реальные интересы населения. Декоративные, эпатажные, карманные экологические партии не способны проводить экологическую политику.
Экологический алармизм, наивная вера в то, что знание принципов этики благоговения перед Жизнью достаточны для экологизации общественного сознания и преобразовательной деятельности должны остаться в XX веке. XXI век - век экологических аргументов, развертывания глобальной экологической практики. Без продуманной, научно обоснованной, поддерживаемой властными структурами и общественностью экологической политики как неотъемлемой составной части глобальной экологической кооперации будущее России под вопросом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Глобализация мирового хозяйства и национальные интересы России. — М., 2002.
2. Нарушение экологических прав граждан в России. Материалы к Докладу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. — Челябинск, 2002.
3. Обзор деятельности по охране окружающей среды. Российская Федерация. ОЭСР. Париж, 1999.
4. Уткин А.И. Глобализация: процесс и осмысление. — М., 2001..
5. Экология и нарушение прав человека. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. - М., 2002.
THE ENVIRONMENTAL POLICY OF CONTEMPORARY RUSSIA: FROM TO DEMANDS TO ARGUMENTS
N.V. Shulenina
The Department of political science
Russian Peoples’ Friendship University 6 Mikiuho-Maklaya Str., Moscow 117198
The article “Ecological Politics of Modem Russia: from Imperatives to Arguments” devotes to the most difficult problems of socioecological situation in Russia and analyses the main principles of its solving.
